周 琪

（1.中國社會科學(xué)院，北京 100720；2.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092）

在短短幾年的時間里，“脫鉤”已成為一個世界各地的人們耳熟能詳?shù)脑~?！懊撱^”也被賦予了不同的含義，從字面上的脫離關(guān)系、不接觸，到它是冷戰(zhàn)的一種新形式；從用于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈，到甚至有人將其用于更大的領(lǐng)域：政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等?，F(xiàn)在“脫鉤”一詞的普遍應(yīng)用場景大都與貿(mào)易和投資有關(guān)，尤其是在新冠肺炎疫情期間。雖然科技脫鉤①在英文表述中，科技和技術(shù)是分開的，在我們現(xiàn)在通常稱之為科技的領(lǐng)域里，英文中一般都是用“技術(shù)”（technology）來表述，而我們所說的高科技或高科技競爭，在英文中也相應(yīng)地表述為高技術(shù)（high-tech）或高技術(shù)競爭。但在本文中，為了照顧中國人的理解和表述習(xí)慣，在談到美國具體政策時，多會使用“技術(shù)”一詞，在其他情況下則會酌情而定。是各種脫鉤中的一個方面，但由于其特殊性以及它與貿(mào)易的密切關(guān)聯(lián)，它是所有脫鉤中最受人關(guān)注的，也有理由認(rèn)為是目前所有脫鉤的核心部分。本論文所討論的重點(diǎn)就是科技脫鉤。

一、科技脫鉤何以成為脫鉤的核心

可以把科技脫鉤定義為對高科技產(chǎn)品和服務(wù)跨境貿(mào)易與投資的阻斷。①Diego A.Cerdeiro，Johannes Eugster，Rui C.Mano，Dirk Muir and Shanaka J.Peiris，“Sizing Up the Effects of Technological Decoupling，”IMF Working Paper，March 2021，https：／／www.bain.com／insights／technology－reshaping－global－economy－tech－report－2021／，訪問時間：2022年5月15日。脫鉤一詞本身精確地顯示了這樣一種狀態(tài)：原本使兩者連接起來的鏈條斷裂了。換言之，如果原本兩者之間根本不存在鏈條式的連接，分離的狀態(tài)就不能稱之為“脫鉤”。一般來說，脫鉤是受經(jīng)濟(jì)和政治動機(jī)的驅(qū)使，從現(xiàn)實(shí)情況來看，實(shí)行脫鉤政策的國家所表達(dá)的基本動機(jī)是：保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、維護(hù)數(shù)據(jù)隱私、確保國家安全，以及對貿(mào)易對象國產(chǎn)業(yè)政策的不滿。但在很多情況下，這些表面動機(jī)之下也掩蓋了維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位的真實(shí)目的。

為何說高科技是脫鉤的核心部分？因為在過去十年的時間里，高科技已經(jīng)取得了作為全球經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地位。人們認(rèn)識到，科技不僅僅是一個產(chǎn)業(yè)，而且已經(jīng)成為帶動整個全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。近年來，無論在哪個行業(yè)，大多數(shù)價值最大的創(chuàng)造者，都有一個共同點(diǎn)：科技對其業(yè)務(wù)至關(guān)重要。

總體而言，從2015年到2020年，科技創(chuàng)新較少的公司和行業(yè)的市值增幅較小。高科技前所未有地驅(qū)動了創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長，對世界生產(chǎn)和消費(fèi)模式產(chǎn)生了深刻影響，并影響到大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體中增長最快的一些部門。美國貝恩公司在2021年3月的年度科技報告中對科技之于經(jīng)濟(jì)的重要性做了如下描述：

在這一年中，所有行業(yè)中由技術(shù)推動的增長都在加速。2021年在科技領(lǐng)域，有三個引人注目的主要特征：

1.科技是賦能者。越來越明顯的事實(shí)是，科技本身已經(jīng)超越了一個行業(yè)，成為擾動全球各個行業(yè)的主要力量。例證是，在全球經(jīng)濟(jì)的大多數(shù)行業(yè)中，股票收益最大的要么是科技企業(yè)，要么是采用科技主導(dǎo)戰(zhàn)略的企業(yè)。

2.基于云計算的模式在過去20年里有了迅猛發(fā)展。超級規(guī)模企業(yè)都是建立在此模式基礎(chǔ)之上的，美國的Alphabet、亞馬遜（Amazon）、蘋果（Apple）、臉書（Facebook，現(xiàn)更名為元宇宙）和微軟（Microsoft），以及中國的阿里巴巴和騰訊都是如此。緊跟它們之后，科技行業(yè)創(chuàng)造的價值增長最快的公司是一群軟件供應(yīng)商，包括云存儲技術(shù)開發(fā)公司雪花（Snowflake）、云應(yīng)用程序監(jiān)控平臺數(shù)據(jù)狗（Datadog），網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)提供商科賦銳（Cloudflare）和云通訊公司Twilio。這些公司誕生于云，有潛力成功跨越公共云，為其多云客戶提供互操作性。由大型云服務(wù)提供商引領(lǐng)的人工智能領(lǐng)域的快速創(chuàng)新，正在使人工智能普及化，并為所有企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會，使其獲得一種競爭優(yōu)勢。

3.非市場因素帶來諸多影響。監(jiān)管以及地緣政治關(guān)系變得比以往任何時候都更加重要。經(jīng)過幾十年的全球化，一些國家正在轉(zhuǎn)向貿(mào)易壁壘和經(jīng)濟(jì)脫鉤。高科技領(lǐng)域現(xiàn)在處于這場重組的中心。②Matthew Crupi，Chris Johnson，and David Crawford，“Techtonic Shifts：Technology Is Reshaping the Global Economy，”Bein＆Company Technology Report 2021，pp.3－4，https：／／www.bain.com／insights／technology－reshaping－global－economy－tech－report－2021／，訪問時間：2022年5月15日。

那些本身屬于高科技產(chǎn)業(yè)的公司，從一開始就有意將業(yè)務(wù)建立在技術(shù)基礎(chǔ)之上，因為它們認(rèn)識到這對于其產(chǎn)出來說至關(guān)重要，即使其最終產(chǎn)品不是傳統(tǒng)的技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)。例如汽車行業(yè)的特斯拉（Tesla）、媒體行業(yè)的奈飛（Netflix）、零售行業(yè)的亞馬遜（Amazon）。即使是更傳統(tǒng)的、通常屬于“實(shí)體企業(yè)”的公司，也從采用技術(shù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略中看到了巨大好處，例如，迪士尼推出了流媒體視頻服務(wù)，沃爾瑪現(xiàn)在有一個巨大的在線市場。這意味著所有行業(yè)都要學(xué)習(xí)如何利用技術(shù)以及科技行業(yè)的平臺和生態(tài)系統(tǒng)，將其作為一種至關(guān)重要的競爭手段。

表1 －1 各經(jīng)濟(jì)板塊前20名公司股份市值的變化2015－2020年 單位：美元

隨著云基礎(chǔ)設(shè)施和支持工具變得越來越先進(jìn)，非科技公司對云計算的應(yīng)用不僅使各行業(yè)的公司能夠更高效地利用信息技術(shù)，而且能夠使用大數(shù)據(jù)來增強(qiáng)其業(yè)務(wù)模型。例如，汽車制造商正在通過擴(kuò)大以云技術(shù)為基礎(chǔ)的汽車遠(yuǎn)程信息服務(wù)，提高客戶的安全性和駕車體驗，并降低汽車成本。在這方面，安吉星（OnStar）遠(yuǎn)程信息處理系統(tǒng)目前是通用汽車大多數(shù)車型的標(biāo)準(zhǔn)配置，它將遠(yuǎn)程信息處理數(shù)據(jù)傳輸?shù)皆贫诉M(jìn)行實(shí)時分析，可以提供導(dǎo)航協(xié)助、在車輛發(fā)生事故時主動提醒緊急服務(wù)以及其他便利。

平臺通常與高科技行業(yè)聯(lián)系在一起，但現(xiàn)在其他行業(yè)的公司也在通過采用建立在技術(shù)平臺上的商業(yè)模式來影響市場?！捌脚_”可以被視為一種產(chǎn)品或服務(wù)，它可以吸引一個由合作伙伴和客戶組成的生態(tài)系統(tǒng)，共同創(chuàng)造價值。平臺的力量在于其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，它可以降低邊際收購成本，并推動平臺及其參與者的價值復(fù)合增長。

傳統(tǒng)企業(yè)利用技術(shù)平臺的一個例子是約翰·迪爾（John Deere）公司，這是一家擁有近200年歷史的拖拉機(jī)制造商，它于2012年推出了其數(shù)字平臺MyJohnDeere。該數(shù)字平臺將安裝在該公司農(nóng)業(yè)設(shè)備上的傳感器所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)與作物特征、土壤條件、產(chǎn)量、天氣等第三方數(shù)據(jù)相結(jié)合，所得到的綜合信息有助于農(nóng)民在使用車隊時減少機(jī)器停機(jī)時間和節(jié)約燃料，從而降低成本和提高生產(chǎn)率。平臺分析的精確性隨著更多農(nóng)民的加入和共享數(shù)據(jù)而不斷改進(jìn)。這些創(chuàng)新深化了約翰·迪爾與客戶的關(guān)系，加強(qiáng)了其核心設(shè)備業(yè)務(wù)，最終幫助該公司的市值自2011年以來提高了近兩倍。

由于技術(shù)所產(chǎn)生的巨大增值效益，如今，無論在哪個行業(yè)，各公司董事會討論的問題都不是技術(shù)能否對企業(yè)產(chǎn)生影響，而是技術(shù)怎樣和在多大程度上產(chǎn)生影響。依賴技術(shù)增長的公司，有機(jī)會獲得比以往任何時候都更大的增長。①M(fèi)atthew Crupi，Chris Johnson，and David Crawford，“Techtonic Shifts：Technology Is Reshaping the Global Economy，”in Bein＆Company Technology Report 2021，pp.8－13.

國際貨幣基金組織發(fā)表的2019年《世界經(jīng)濟(jì)展望》（World Economic Outlook）顯示，在過去20年里，少數(shù)高效企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)取得了行業(yè)主導(dǎo)地位，并賺取了巨額利潤。盡管這一現(xiàn)象普遍存在于各個行業(yè)和經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，但在數(shù)字行業(yè)尤為凸顯。②丹尼爾·加西亞·馬西婭和里?！じ陙啝枺骸皵?shù)字時代的脫鉤現(xiàn)象”，《金融與發(fā)展》，2021年3月號，第21頁，https：／／www.imf.org／external／chinese／pubs／ft／fandd／2021／03／pdf／fd0321c.pdf，訪問時間：2022年6月7日。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)能夠帶來贏者通吃，全球技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位受到各國的高度重視，對全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位的爭奪也因此變得尤為激烈。

值得注意的是，高科技產(chǎn)業(yè)的一個突出特點(diǎn)是，這一產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴跨境貿(mào)易，例如，電子部門在外國的增加值占出口總額的份額明顯高于所有其他部門，特別是在亞洲。

正因為如此，通過關(guān)稅或非關(guān)稅措施在高科技領(lǐng)域設(shè)置貿(mào)易壁壘，有可能對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。而其他形式的限制，如對參與5G基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或獲取軟件和專利的限制，可以阻止通過合作研發(fā)和外國直接投資而產(chǎn)生的技術(shù)擴(kuò)散。①Diego A.Cerdeiro，Johannes Eugster，Rui C.Mano，Dirk Muir and Shanaka J.Peiris，“Sizing Up the Effects of Technological Decoupling，”IMF Working Paper，March 2021，pp.3－4.高科技產(chǎn)業(yè)對跨境貿(mào)易的依賴造成它們與外貿(mào)的密切關(guān)聯(lián)以及對脫鉤極度敏感，使科技戰(zhàn)正在成為新的貿(mào)易戰(zhàn)。

在當(dāng)前美國與中國的高科技競爭中，除美國之外，還有多個國家禁止中國的5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、半導(dǎo)體、社交媒體平臺、基于數(shù)據(jù)的安全應(yīng)用程序的進(jìn)出口。一些國家還對被認(rèn)為存在安全風(fēng)險的外國科技公司實(shí)施金融市場準(zhǔn)入限制。數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域的貿(mào)易自由化正在讓位于日益增多的限制（見圖1－2）。從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，這些限制并沒有什么意義，因為在傳統(tǒng)部門，貿(mào)易壁壘通常會降低有關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)福利，原因在于它阻礙了專業(yè)化，不能發(fā)揮比較成本優(yōu)勢，限制了可獲得產(chǎn)品的種類。但是，在數(shù)字時代，取得新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，就可以獲得巨大的利潤、全球市場份額和制定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)會。建立在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的新的服務(wù)，如人工智能、下一代5G網(wǎng)絡(luò)和物聯(lián)網(wǎng)以及量子計算，為新的增長開辟了道路，有可能改變整個行業(yè)，提高生產(chǎn)率。近年來，新冠肺炎疫情又加劇了世界數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的趨勢。

圖1 －1 2015年G20、OECD、中國及亞洲國外增加值占其出口總額的百分比。

圖1 －2 數(shù)字貿(mào)易墻

此外，客觀上說，數(shù)字化和互聯(lián)互通在加速知識傳播的同時，也帶來了新的安全威脅。爭奪數(shù)字技術(shù)領(lǐng)先地位的競爭使傳統(tǒng)的國家邊界和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不再適用。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)使人們能夠在世界各地?zé)o縫地進(jìn)行信息收集和決策，從而提高了經(jīng)濟(jì)效率，但它也的確更容易造成信息的竊取和破壞。數(shù)字化和互聯(lián)互通加速了知識傳播，但同時也帶來了新的安全風(fēng)險。以往，人們一般認(rèn)為安全問題有別于經(jīng)濟(jì)問題，除非是在軍事沖突和犯罪的情況下。在大多數(shù)情況下，人們把安全問題與經(jīng)濟(jì)問題分開，但在網(wǎng)絡(luò)空間，不存在這樣的區(qū)別，沒有有效的國內(nèi)規(guī)范或政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)來保障安全，也不存在緩和緊張局勢和維護(hù)和平的國際機(jī)制。數(shù)字時代的相互聯(lián)系確實(shí)在一定程度上模糊了經(jīng)濟(jì)與安全問題之間的傳統(tǒng)區(qū)別。數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)既是經(jīng)濟(jì)增長的引擎，又是安全風(fēng)險的新來源。這給了一些國家打破國際貿(mào)易規(guī)則，實(shí)行“長臂管轄”或?qū)嵤┵Q(mào)易壁壘的口實(shí)。美國對中國的科技脫鉤就是在這種背景下產(chǎn)生的。

谷歌 前CEO埃 里 克·施 密 特（Eric Schmidt）自稱是最早對科技脫鉤做出預(yù)言之人，作為特朗普政府時期新組建的美國人工智能國家安全委員會的主席（2021年10月卸任），其說法有一定的可信度。2018年9月，他對美國有線電視記者說，全球互聯(lián)網(wǎng)可能會分化為中國主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)和美國主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)。①Lora Kolodny，“Former Google CEO Predicts the Internet Will Split in Two—and One Part Will Be Led by China，”Septmber.21，2018，CNBC，https：／／www.cnbc.com／2018／09／20／eric－schmidt－ex－google－ceo－predicts－internet－split－china.html，訪問時間：2022年6月29日。特朗普時期美國對中國出口美國產(chǎn)品加征關(guān)稅，很快就引出了美國對中國的科技脫鉤，而且在很大程度上是集中在電子等高科技產(chǎn)品上。

二、美國對中國科技脫鉤政策的形成

自21世紀(jì)10年代中期，也就是奧巴馬總統(tǒng)第二任期后期以來，美國對與中國科技脫鉤的興趣陡然上升。這主要是由4個因素促成的。

首先，在美國，“中國威脅論”有了更大的市場，對奧巴馬對華政策過于軟弱的批評在美國國會和政策界蔓延開來。此時，在美國人眼中，中國的實(shí)力日益強(qiáng)大，在國際上，特別是在南海問題上的行為，變得更加咄咄逼人。在國內(nèi)輿論的壓力下，在奧巴馬執(zhí)政的最后兩年，其對華政策逐漸變得強(qiáng)硬起來。到特朗普時期，美國對華政策發(fā)生了根本性變化，開始視中國為美國最大的國家安全威脅和最大的競爭對手，與此相應(yīng)的是，美國政府將以往與中國在技術(shù)上的相互依賴視為對美國安全、繁榮和價值觀的重大威脅。美國政府擔(dān)心，中國可以利用技術(shù)聯(lián)系竊取機(jī)密，傳播虛假信息，監(jiān)視持不同政見者，挾持美國的基礎(chǔ)設(shè)施，并在競爭中獲得優(yōu)勢地位。而且，如果這些技術(shù)被用于間諜、盜竊、監(jiān)視和輸出威權(quán)主義價值觀，不僅會導(dǎo)致不公平的經(jīng)濟(jì)收益，還可能最終導(dǎo)致非民主的全球技術(shù)主導(dǎo)。②Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”March 2022，p.3，https：／／www.belfercenter.org／sites／default／files／files／publication／US＿China%20Tech.pdf，訪 問 時 間：2022年5月17日。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，美國政府應(yīng)為中國的科技脫鉤應(yīng)設(shè)定9個戰(zhàn)略目標(biāo)，其中國家安全方面的目標(biāo)有5個：保持對中國的軍事優(yōu)勢；限制中國針對美國國家安全的間諜活動；防止中國在國家危機(jī)中的破壞活動；限制中國的影響力行動；拒絕支持中國的威權(quán)主義和鎮(zhèn)壓能力。經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo)有3個：打擊中國不公正的經(jīng)濟(jì)行為和對知識產(chǎn)權(quán)的竊?。辉趹?zhàn)略產(chǎn)業(yè)中競爭并取得領(lǐng)先地位。其他方面的目標(biāo)有兩個：獲得對中國的全面影響力；講好美國故事。③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.6，https：／／carnegieendowment.org／files／Bateman＿US－China＿Decoupling＿final.pdf，訪問時間：2022年5月17日。

在中美兩國價值體系競爭激烈的背景下，地緣政治沖突的加劇使美國對中國在高科技領(lǐng)域的追趕憂心忡忡。當(dāng)全世界都在談?wù)撝袊?jīng)濟(jì)總量在何時能夠趕上并超過美國時，美國感到原本自認(rèn)為可以高枕無憂和引以為自豪的科技領(lǐng)先地位不再穩(wěn)固，鑒于高科技發(fā)展在國家經(jīng)濟(jì)和安全方面的重要性，拖延甚至阻止中國高科技領(lǐng)域的發(fā)展就成為美國的當(dāng)務(wù)之急。

長期以來，美國一直自詡其跨國科技公司主導(dǎo)了數(shù)字全球化，這使美國變得更加富裕，并使美國在世界舞臺上獲得了主導(dǎo)權(quán)。但是，由于感到受到其他國家重大網(wǎng)絡(luò)行動的沖擊，美國領(lǐng)導(dǎo)人逐漸相信，美國的數(shù)字開放也是一個弱點(diǎn)。當(dāng)新一波新興技術(shù)，特別是機(jī)器學(xué)習(xí)和5G顯示出比以往的數(shù)字技術(shù)更具變革性時，以華為為代表的中國公司在國際技術(shù)舞臺上的出色表現(xiàn)，讓美國感到自己的科技地位正在受到全面挑戰(zhàn)。此時，美國得出一個結(jié)論：技術(shù)已經(jīng)成為國家間競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域，不能僅僅留給市場；美國的技術(shù)需要得到更好的保護(hù)，并與國家戰(zhàn)略更緊密地結(jié)合在一起。

其次，中國在高科技領(lǐng)域里確實(shí)取得了長足的進(jìn)步。雖然在半導(dǎo)體設(shè)備和制造、電子自動化工具、中央處理器和執(zhí)行快速數(shù)學(xué)計算的圖形處理單元、現(xiàn)場可編程門陣列（生產(chǎn)后由客戶或設(shè)計師設(shè)計配置的集成電路）等領(lǐng)域，以及網(wǎng)絡(luò)軟件方面，中國仍然落后，但在人工智能領(lǐng)域，在學(xué)術(shù)研究、專利、投資、勞動力和硬件數(shù)量方面中國均排在美國之后，位列世界第二。中國出現(xiàn)了一些有代表性的高科技巨頭，例如華為被認(rèn)為是全球典型網(wǎng)絡(luò)設(shè)備領(lǐng)軍企業(yè)，阿里巴巴被稱為全球第三大云基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)。中國智能手機(jī)公司華為、OPPO、VIVO和小米，躋身于全球最大的十家手機(jī)生產(chǎn)公司行列。①由于美國對華為的芯片封鎖，華為手機(jī)市場排名現(xiàn)已跌出世界前5名。此外，一些中國公司的研究和工業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)在國際上被視為處于前沿水平，如5G電信、移動設(shè)備、商用無人機(jī)、高鐵、風(fēng)力渦輪機(jī)、超級計算機(jī)、量子計算、太空運(yùn)載火箭和衛(wèi)星，以及液晶顯示器（LCD）。②Margot Schüller and Yun Schüler-Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.2.

近年來，中國在發(fā)表科技論文方面也確立了領(lǐng)先地位。對未來主要技術(shù)的科學(xué)研究顯示，中國在這些領(lǐng)域主要出版物上作為排名第一的論文提交者，領(lǐng)先于美國和歐盟。

表2 －1 2005－2018年跨國專利申請排名

專利是技術(shù)發(fā)展的常用指標(biāo)之一，特別是通過國際專利局申請和注冊的專利。2005年中國申請的專利技術(shù)為4 800項，2018年上升到57 598項。不過，盡管中國的跨國專利申請數(shù)量增長迅速，歐盟27國和美國的總水平仍然領(lǐng)先于中國（見圖2－1）。

圖2 －1 中國、美國、歐盟通過國際專利局申請和注冊的專利數(shù)量

再次，中國政府對高科技產(chǎn)品研發(fā)的支持，令美國政府感到了壓力。兩位美國作者發(fā)表在《哈佛商業(yè)評論》（Harvard Business Review）上的文章寫道：2015年中國工信部發(fā)布的《中國制造2025》文件表明，中國政府將“支持企業(yè)在海外進(jìn)行并購、股權(quán)投資和風(fēng)險投資”，以減少中國對外資技術(shù)的依賴。之后，2016年，中國收購美國公司的價值增長了376%，達(dá)到550億美元左右，促使美國外國投資委員會（U.S.Committee on Foreign Investment）和其他機(jī)構(gòu)以國家安全為由對收購進(jìn)行審查。出于擔(dān)憂，美國很快通過了一項法律，允許政府機(jī)構(gòu)審查中國風(fēng)險投資基金的投資，并要求這些基金披露其資金來源。①J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021，https：／／hbr.org／2021／05／the－strategic－challenges－of－decoupling，訪問時間：2022年5月17日。

這篇文章還顯示，根據(jù)《中國制造2025》計劃，中國政府已建立總數(shù)為5 000多億美元的各種基金，支持對中國目前依賴外國公司的技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)行自主研發(fā)。其中最引人注目的是建設(shè)專項基金（2 700億美元）、陜西“中國制造2025基金”（1 170億美元）、工信部和國家開發(fā)銀行（450億美元）、甘肅“中國制造2025基金”（370億美元），以及支持半導(dǎo)體能力發(fā)展基金（310億美元）。這些金額中還不包括補(bǔ)貼貸款和其他支持本地冠軍企業(yè)的援助。②J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021.這令美國非常不安。

最后，大約在同時，所謂“技術(shù)民族主義”思想在世界各地興起，世界各地許多公共和私人部門的行為者也以不同的動機(jī)和不同的方式參與了這一行動?！凹夹g(shù)民族主義”將技術(shù)視為國家間斗爭的舞臺，而不是一個中立的全球市場。③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.2.到21世紀(jì)10年代，在線平臺、移動設(shè)備和應(yīng)用程序、流媒體和定向廣告等數(shù)字技術(shù)已日臻成熟，成為強(qiáng)大的全球新產(chǎn)業(yè)，打破了以往的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。一些科技公司，如社交媒體公司，甚至承擔(dān)了類似國家的職能。愛德華·斯諾登（Edward Snowden）披露了美國政府利用本國最成功的科技公司對本國和外國公民進(jìn)行信息監(jiān)控，甚至對包括美國盟友在內(nèi)的其他國家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行監(jiān)聽，國際社會無不為之感到震驚。數(shù)字技術(shù)在間諜活動和戰(zhàn)爭中也具有很大的價值。這使得許多國家認(rèn)識到維護(hù)數(shù)字主權(quán)的重要性。

在奧巴馬政府的第二任期，保護(hù)美國技術(shù)的想法已經(jīng)開始形成，那時政府就推出了一些早期的監(jiān)管措施。特朗普政府對中國的貿(mào)易戰(zhàn)則觸發(fā)了科技脫鉤的按鈕，它無疑是對中國實(shí)行科技脫鉤的始作俑者，在其戰(zhàn)略和言論中提升了技術(shù)民族主義思想，并大大擴(kuò)展了針對中國科技“威脅”的措施數(shù)量和范圍。拜登政府僅僅對其前任的政策做了一些戰(zhàn)術(shù)上的調(diào)整，基本上仍然延續(xù)特朗普政府的措施。美國的共和與民主兩黨已經(jīng)形成如下共識：政府必須在組織美國技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，以減少對中國供應(yīng)鏈的依賴。

從特朗普政府時期起，美國兩黨政府都試圖大幅度減少進(jìn)入中國的科技產(chǎn)品、服務(wù)和投資，并嚴(yán)格限制中國對美國科技企業(yè)的并購。另一個值得注意的情況是，對中國輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅是與科技脫鉤同步進(jìn)行的。由于科技與所有商業(yè)活動緊密交織在一起，科技脫鉤極大地限制了經(jīng)濟(jì)互動。雖然美國許多評論文章都辯稱，脫鉤是中美之間的雙向行為，但即使在美國，也有人坦承，“華盛頓一直是最近與中國脫鉤的主要推動者，而且仍然具有獨(dú)特的能力來調(diào)整這一全球趨勢的上升或下降。相比之下，其他主要行為者則更多是被動的?！雹芡郏琾.10.事實(shí)上，由于中國目前所處的科技地位，中國更愿意與美國保持幾十年來建立起來的科技聯(lián)系。

中國在科技上的崛起被視為對當(dāng)今世界主要經(jīng)濟(jì)體的挑戰(zhàn)，尤其是對美國。美國想要保持其技術(shù)主導(dǎo)地位，延緩中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，抑制中國的崛起，而中國則為了安全和發(fā)展想要努力減少對美國的技術(shù)依賴，并渴望在新興技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位。于是，在特朗普總統(tǒng)任職的4年里，遏制中國的技術(shù)發(fā)展成為美國政策的首要任務(wù)，一些美國媒體和學(xué)者將這種技術(shù)競爭稱為“技術(shù)冷戰(zhàn)”。美國政府于2020年5月決定阻止華為使用美國的技術(shù)設(shè)計或生產(chǎn)半導(dǎo)體芯片，這一事件標(biāo)志著將兩國聯(lián)系在一起的技術(shù)供應(yīng)鏈出現(xiàn)重大斷裂，也被公認(rèn)為美國與中國科技脫鉤的起點(diǎn)。⑤Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”March 2022，p.3.國際貨幣基金組織的專家預(yù)計，科技脫鉤將成為中美戰(zhàn)略競爭的一個決定性特征，并將反過來對歐洲產(chǎn)生強(qiáng)烈影響。①Rishi Goyal，Daniel Garcia-Macia，“Decoupling in the Digital Era，”March 2021.

美國國內(nèi)當(dāng)前對科技脫鉤并沒有形成統(tǒng)一看法，在這方面，大致可劃分為三個陣營：

其一，“限制主義”陣營。這一派認(rèn)為，美中技術(shù)關(guān)系是零和關(guān)系，而且往往有利于中國，因此必須大幅度收縮雙邊技術(shù)關(guān)系。這一陣營包括對華政策鷹派、一些人權(quán)捍衛(wèi)者，以及許多美國國家安全事務(wù)官員，他們擔(dān)心美國對中國科技能力增長的勢頭缺乏足夠的警覺，防止中國占據(jù)科技主導(dǎo)地位的措施不夠有力。

其二，“合作主義”陣營。這一派別與上一派別的看法正相反，他們認(rèn)為美中科技關(guān)系并非零和游戲，而且在很大程度上有利于美國，因此對美國政府的脫鉤趨向和一系列脫鉤措施提出質(zhì)疑。這一陣營包括許多商業(yè)利益集團(tuán)、技術(shù)專家、全球主義者和一些進(jìn)步人士。他們擔(dān)心美國對技術(shù)安全問題反應(yīng)過度，夸大了既存的威脅，并過于依賴限制科技交往的措施。

其三，“中間派”陣營。這一派別認(rèn)為，美中科技關(guān)系是復(fù)雜的和不確定的，既有零和因素，也有非零和因素，成本和收益并存，因此仍然是“競爭＋合作”。他們希望采取精準(zhǔn)的限制措施，外加大規(guī)模投資。這一群體包括許多主流智庫分析人士、溫和的政治人物以及一些州和地方的領(lǐng)導(dǎo)人。他們擔(dān)心美國沒有能力在相互依賴和脫鉤之間做出平衡，并認(rèn)為，美國所遇到的挑戰(zhàn)是：必須在政府和私營部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，對供應(yīng)鏈做出調(diào)整，統(tǒng)一政府政策，防止政出多門。②Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，pp.3－4.

這三個陣營之間存在著激烈辯論，眾多政府外人士，包括大多數(shù)大學(xué)教授、科研人員以及許多企業(yè)高管，都主張第三種謹(jǐn)慎的、漸進(jìn)的方法?，F(xiàn)在人們常談?wù)摪莸钦畬χ袊鴮?shí)行的“小院高墻”式的科技限制政策，即“在有限的和特定的一套具有戰(zhàn)略重要性的技術(shù)方面保護(hù)美國的利益”，③Jeffrey Ding and Allan Dafoe，“Biden Is Worried about Chinese Control of‘Strategic Technology’But Which Technologies Are Strategic？”June 4，2021，https：／／www.washingtonpost.com／national－security／us－investments－china－biden／2021／12／15／835876a0－5772－11ec－a808－3197a22b19fa＿story.html，訪問時間：2022年5月18日。說明拜登政府在聽取各方面批評和建議之后，傾向于精準(zhǔn)制約的設(shè)想。然而，本文后兩章所列舉的事實(shí)說明，拜登政府雖然在某些政策上有所收斂，但在總的脫鉤方向上并沒有明顯變化，而且從目前的趨勢來看，似乎第一種觀點(diǎn)正在占據(jù)上風(fēng)。

在特朗普對美國對華政策做出急劇改變之后，美國國內(nèi)普遍認(rèn)為，現(xiàn)在正處于一個美中大國競爭的全新階段的早期，從科技方面來說，人工智能和其他新興技術(shù)對全球變革產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響尚未充分展現(xiàn)出來；這些即將到來的重大變革，盡管已經(jīng)顯露端倪，但眼下人們?nèi)匀浑y以評估，因此在做出更加偏重抵御安全威脅的決策的同時，應(yīng)更謹(jǐn)慎地保留美國的選擇空間。④同②，p.10.不過，不容忽視的事實(shí)是，在美國國內(nèi)，盡管許多美國人意識到特朗普政府的對華強(qiáng)硬政策存在諸多弊端，但它仍然受到廣泛討論和歡迎，證據(jù)之一就是，2020年前10個月，提到“與中國脫鉤”等字樣的文章，是前3年總和的3倍。⑤J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review May-June 2021.

三、美國與中國科技脫鉤的“壓制性”措施

可以把美國對中國科技脫鉤的措施分為兩大類，一類為“壓制性”措施，即通過限制來打壓中國的科技發(fā)展；另一類為“自強(qiáng)性”措施，即培育美國自身的科技實(shí)力，并取得盟友和伙伴國的支持，一道實(shí)現(xiàn)美國與中國科技脫鉤的目標(biāo)。

在“壓制性”措施方面，美國的法律依據(jù)是現(xiàn)存的和新通過的立法以及條例和規(guī)則，其中有些是2018年特朗普開始大規(guī)模對中國進(jìn)行各種限制之前就存在的，但大多數(shù)是特朗普上任之后制定的，涉及的范圍包括出口管制、投資限制、電信許可證和設(shè)備授權(quán)、簽證限制、出口限制、金融制裁、技術(shù)交易規(guī)則、聯(lián)邦政府采購限制，以及執(zhí)法行動。①卡內(nèi)基和平基金會資深研究員喬恩·貝特曼（Jon Bateman）在其長達(dá)170多頁的報告中，對本文作者所歸之為的“壓制性”措施做了分類和歸納。與其他報告相比，其分類較為全面合理，本節(jié)采用了其分類方法，并在引用其論述時，對原始資料做了核對。其中最直接的措施是前三項，即出口限制、投資限制、電信許可證和設(shè)備授權(quán)。美國行政權(quán)力的廣泛性和靈活性使美國政府能夠以新的方式運(yùn)用現(xiàn)有的法律和權(quán)力，有時甚至不需要進(jìn)一步立法就可以啟動全新的監(jiān)管制度。從以下的介紹中，讀者可以發(fā)現(xiàn)美國政府對中國的科技脫鉤措施可謂無所不包，而且還在與日俱增。

3.1 出口管制

美國的出口管制限制向外國轉(zhuǎn)讓敏感貨物、服務(wù)和數(shù)據(jù)。2018年美國國會很大程度上出于對中國科技進(jìn)步的擔(dān)憂，通過了《出口管制改革 法》（The Export Control Reform Act of 2018）。該法宣稱，美國的國家安全“要求美國保持其在科學(xué)、技術(shù)、工程和制造部門的領(lǐng)導(dǎo)地位，包括對創(chuàng)新至關(guān)重要的基礎(chǔ)技術(shù)”“這種領(lǐng)導(dǎo)地位要求美國人在全球市場上具有競爭力”，②50 U.S.C.§4811（3）.15 C.F.R.§744.16.并要求努力識別和控制對美國國家安全至關(guān)重要的新興和基礎(chǔ)技術(shù)，③Michael Brown and Pavneet Singh，“China’s Technology Transfer Strategy：How Chinese Investments in Emerging Technology Enable a Strategic Competitor to Access the Crown Jewels of U.S.Innovation，”Silicon Valley：Defense Innovation Unit Experimental，2018，p.2，p.3，http：／／nationalsecurity.gmu.edu／wp－content／uploads／2020／02／DIUX－China－Tech－Transfer－Study－Selected－Readings.pdf，訪問時間：2022年5月20日。以防止中國提前獲得潛在重要的美國技術(shù)。

2019年5月，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)信息與通信技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈的行政令》（Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain），該行政令要求阻止華為使用美國技術(shù)設(shè)計或生產(chǎn)的半導(dǎo)體芯片，華為及其附屬公司由此被列入“實(shí)體清單”。這是美國試圖打破美中技術(shù)相互依賴的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，預(yù)示著將兩國聯(lián)系在一起的技術(shù)供應(yīng)鏈將出現(xiàn)重大斷裂，科技脫鉤將成為中美戰(zhàn)略競爭的一個決定性特征。④Ji-Young Lee，Eugeniu Han and Keren Zhu，“Decoupling Chinese Technology and US Alliance Management，”February 2，2022，Australian Institute of International Affairs，https：／／www.internationalaffairs.org.au／australianoutlook／decoupling－chinesetechnology－and－us－alliance－management／，訪問時間：2022年5月15日。2020年5月，美國加大對華為的制裁力度，限制華為進(jìn)入美國在半導(dǎo)體價值鏈中兩個具有優(yōu)勢的領(lǐng)域：用于芯片生產(chǎn)的資本設(shè)備和用于芯片設(shè)計的EDA。8月，美國政府頒布新法規(guī)，明確禁止外國公司在沒有獲得特別許可的情況下向華為出售含有美國技術(shù)的芯片。⑤Douglas B.Fuller，“Cutting off Our Nose to Spite Our Face：US Policy toward Huawei and China in Key Semiconductor Industry Inputs，Capital Equipment，and Electronic Design Automation Tools，”JHUAPL，November 2020，p.26，p.34，https：／／www.jhuapl.edu／Content／documents／Fuller－Semiconductors.pdf，訪問時間：2022年5月20日。

軍用物品的出口管制是通過國務(wù)院的《國際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations ITAR）來管理的，根據(jù)這一條例制定的《美國軍火清單》（United States Munitions List，USML）中，包括“那些為美國提供關(guān)鍵軍事或情報優(yōu)勢的物品，或者執(zhí)行固有軍事功能的武器”。⑥U.S.State Department，“International Traffic in Arms Regulations：U.S.Munitions List Categories I，II，and III，”Fed.Reg.3819，March 9，2020，https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／01／23／2020－00574／international－traffic－in－arms－regulationsus－munitions－listcategories－i－ii－and－iii，訪問時間：2022年5月22日。美國軍火清單上的任何物品都不得出口到中國。為了堵塞出口漏洞，2020年特朗普下令，根據(jù)美國出口管制（和其他）法律，香港被視為中國的一部分，從而禁止了通過香港這個全球貿(mào)易中心轉(zhuǎn)運(yùn)美國軍火清單上的物品。

軍民兩用和不太敏感的軍用物品由商務(wù)部根據(jù)2020年通過的《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR）來管理?！冻隹诠芾項l例》的組成部分之一是基于《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List，CCL）的清單制度。中國受到各種管制類別的限制，包括與區(qū)域穩(wěn)定、導(dǎo)彈擴(kuò)散、濫用警務(wù)和廣泛的國家安全問題相關(guān)的管制，此外還包含某些用于設(shè)計和生產(chǎn)半導(dǎo)體的軟件、技術(shù)和制造設(shè)備，其中一些需要獲得商務(wù)部的許可才能出口到中國?？赡苡糜谥袊败娛伦罱K用途”和“軍事最終用戶”的“低級電子產(chǎn)品”和“大眾市場加密硬件和軟件（如筆記本電腦和智能手機(jī)）”，也被列入限制之列。到目前為止，軍事最終用戶清單還不包括任何知名的中國商業(yè)技術(shù)公司。

商務(wù)部管理的“實(shí)體清單”（The Entity List）是一項基于最終用戶的管制，其目的是辨別涉及“違反美國國家安全或外交政策利益的活動”的外國公司和其他實(shí)體。①15 C.F.R.§744.16，https：／／www.ecfr.gov／current／title－15／subtitle－B／chapter－VII／subchapter－C／part－744／section－744.16，訪問時間：2022年5月22日。中國一直是各類實(shí)體清單的焦點(diǎn)。自2018年以來，有關(guān)中國的條目數(shù)量翻了兩番，從2018年在總數(shù)790條中占130條，增加到2022年3月在總數(shù)1 305條中占532條，所占比例從14%增加到29%。實(shí)體清單整體增長的近一半來自新的對華條目。該清單現(xiàn)在包括許多中國在電信（華為）、人工智能（商湯科技、曠視科技、科大訊飛）、半導(dǎo)體（中芯國際、海思、飛騰）、監(jiān)控攝像頭（?？低暋⒋笕A）、無人機(jī)（大疆）、網(wǎng)絡(luò)安全（奇虎360）和超級計算機(jī)（中國的國家超級計算中心）等領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)和機(jī)構(gòu)。這些科技領(lǐng)軍企業(yè)通常被美國指稱支持“中國政府侵犯人權(quán)”的行為，尤其是在新疆，或支持中國的軍事進(jìn)步。②Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.2.值得關(guān)注的是，美國目前的新動向是緊盯中國可能快速發(fā)展的“專精特新”中小企業(yè)，尤其是那些隱形冠軍企業(yè)，未來可能會加大對它們的打壓力度。

特別值得注意的是，有兩種外國產(chǎn)品也受到《出口管理條例》的制約，在沒有獲得許可的情況下它們不被允許再出口給實(shí)體清單上的公司。第一種是包含或混合了一定數(shù)量的原產(chǎn)于美國的受管制內(nèi)容的外國產(chǎn)品，如果這些外國產(chǎn)品含有其公平市場價值25%以上的受管制的美國成分。第二種是外國直接產(chǎn)品，雖然這些產(chǎn)品可能不包含任何受管制的美國技術(shù)，但仍然被認(rèn)為是在這些技術(shù)的幫助下設(shè)計或制造的。這一規(guī)定成為美國實(shí)行“長臂管轄”的依據(jù)。

3.2 投資限制

美國國家安全機(jī)構(gòu)可以對入境投資（外國人投資于美國公司）和境外投資（美國人投資于外國公司）施加限制。入境投資的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國外國投資委員（U.S.Committee on Foreign Investment，CFIUS），這是一個跨部門機(jī)構(gòu)，由財政部長擔(dān)任主席。該委員會可以阻止“（威脅）損害美國國家安全”的交易。

原本，美國外國投資委員會只審查那些將使外國人獲得對具有美國業(yè)務(wù)的企業(yè)的控股權(quán)交易。然而，作為2019財年國防授權(quán)法附件的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，F(xiàn)IRRMA）于2018年8月生效，它擴(kuò)大了美國外國投資委員會對涉及“關(guān)鍵技術(shù)”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”或“敏感個人數(shù)據(jù)”交易的管轄權(quán)，使其可以阻止非控股權(quán)交易，如果非控股權(quán)將使外國投資者有權(quán)獲得關(guān)鍵信息或影響公司決策。③David Mortlock，Noman Goheer，and Ahmad El-Gamal，“Expanded CFIUS Jurisdiction under FIRRMA Regulations：An Overview，”Wilkie Farr＆Gallagher，May 19，2020，pp.14－15，https：／／www.willkie.com／－／media／files／publications／2020／05／expandedcfiusjurisdictionunderfirrmaregulations.pdf，訪問時間：2022年5月20日。這一法律的主要目的也是限制中國獲取美國技術(shù)，防止敏感技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。此外，美國政府加大了對《出口管制改革法》的執(zhí)法力度，以打擊所謂中國企業(yè)的“技術(shù)盜竊”等違法行為。

近年來，隨著美國政府越來越留意對外國投資的國家安全風(fēng)險管制，外國投資委員會變得更加活躍。自2017年以來，越來越多的公司不得不向該委員會通報所涉及的交易，并接受其調(diào)查。該委員會已經(jīng)阻止了中國公司收購幾家美國科技公司，包括2019年對基達(dá)（Grindr一個同性戀約會應(yīng)用程序）、病人如我（Patients-LikeMe一個醫(yī)療保健社交網(wǎng)絡(luò)）的并購，以及2020年3月特朗普總統(tǒng)命令禁止中國的世紀(jì)信息技術(shù)有限公司及其旗下的世紀(jì)（香港）有限公司收購Stayntouch（一個酒店管理平臺）。①Harry Clark，Gregory Hume，and Jeanine McGuinness，“President Trump Orders Divestment of U.S.Company；CFIUS Clears Semiconductor Transaction，”March 16，2020，https：／／www.orrick.com／en／Insights／2020／03／President－Trump－Orders－Divestment－of－US－Company－CFIUS－Clears－Semiconductor－Transaction，訪問時間：2022年5月22日。2018年，它還阻止了阿里巴巴的金融科技子公司螞蟻金服收購速匯金。2020年，出于美國用戶數(shù)據(jù)可能被中國政府獲取的擔(dān)憂，外國投資委員會對TikTok進(jìn)行了調(diào)查，當(dāng)年8月特朗普簽署行政令禁止下載TikTok和中國其他應(yīng)用程序。

在美國對外投資方面，2020年12月美國國會通過了《外國公司問責(zé)法》，該法要求美國證券交易委員會將連續(xù)三年不能滿足美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）對會計師事務(wù)所檢查要求的公開交易公司，從美國證券交易所除名，并禁止其以場外交易銷售等其他方式交易其證券。該委員會指責(zé)在美證交所上市的約270家中國企業(yè)，包括阿里巴巴、京東、百度和微博等科技巨頭，無一遵守這一規(guī)則。②Public Company Accounting Oversight Board（PCAOB），“Rule Governing Board Determinations under the Holding Foreign Companies Accountable Act，”September 22，2021，https：／／pcaobassets.azureedge.net／pcaob－dev／docs／default－source／rulemaking／docket048／2021－004－h(huán)fcaa－adopting－release.pdf？sfvrsn＝f6dfb7f8＿4，訪問時間：2022年5月20日。參議院已經(jīng)通過議案，將退市時間表加快一年，并得到了眾議院領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)可。2022年3月初以來，美國證券交易委員會已經(jīng)公布了7批“預(yù)摘牌”中概股名單，截至5月12日，已有139只中概股被列入該名單，前4批共23家已經(jīng)超過申辯期限，被列入“確定摘牌名單”，第5批也即將進(jìn)入“確定摘牌”。③《170多家中概股退出美國股市，原因何在？去往何處？》，《國際金融報》，2022年5月27日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1733962165976001051＆wfr＝spider＆for＝pc，訪問時間：2022年6月3日。

3.3 電信許可和設(shè)備授權(quán)

任何想要參與美國國內(nèi)電信業(yè)的國際運(yùn)營商必須首先獲得美國聯(lián)邦通信委員會（Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）頒發(fā)的證書。在做出決定時，該委員會需要考慮“與申請人或授權(quán)持有人應(yīng)報告的外國所有權(quán)有關(guān)的國家安全、執(zhí)法、外交政策或貿(mào)易政策問題”。海底電纜登陸同樣需要得到該委員會的許可。④Federal Communications Commission（FCC），“Order on Revocation of China Unicom Americas’Sec.214 Authority，”March 17，2021，https：／／www.fcc.gov／document／order－revocation－chinaunicomamericas－sec－214－authority，訪問時間：2022年5月20日。國家安全機(jī)構(gòu)也介入評審，其意見通過由司法部長擔(dān)任主席的“美國通信服務(wù)業(yè)外國參與審查委員會”來傳達(dá)。

美國聯(lián)邦通信委員會負(fù)責(zé)打擊“容易被中國利用、影響和控制”的中國實(shí)體，它在美國通信服務(wù)業(yè)外國參與審查委員會的建議下，拒絕了中國移動的運(yùn)營商牌照申請，撤銷了中國電信、中國聯(lián)通的牌照。2022年3月，美國聯(lián)邦通信委員會以4比0的投票結(jié)果撤銷了2001年對中國電信公司太平洋網(wǎng)絡(luò)及其全資子公司Com-Net為美國提供電信服務(wù)的授權(quán)，理由是這兩家公司間接由中國政府擁有和控制。⑤David Shepardson，“FCC Revokes U.S.Authorization of Chinese Telecom Firm Pacific Networks，”https：／／www.reuters.com／business／media－telecom／fcc－revokes－us－authorization－chinese－telecom－firm－pacific－networks－2022－03－16／，訪問時間：2022年5月22日。該委員會還于2020年以安全問題為由拒絕批準(zhǔn)中國鵬博士電信傳媒集團(tuán)與谷歌和臉書在香港和洛杉磯之間鋪設(shè)海底電纜的合作，迫使谷歌和臉書最終放棄這一計劃。之后，另一項由臉書、亞馬遜和中國移動共同建設(shè)美國—香港電纜的申請也被迫撤回。

除了電信，美國聯(lián)邦通信委員會還監(jiān)管射頻設(shè)備，包括出售給企業(yè)和消費(fèi)者的幾乎所有電子電氣產(chǎn)品。無線電頻率設(shè)備必須獲得設(shè)備授權(quán)，或符合豁免條件，才能進(jìn)口到美國。國會在2019年通過《安全和可信的通信網(wǎng)絡(luò)法》（Secure and Trusted Communication Network Law）時，禁止名單中列出的5家公司都是中國公司，即華為、中興、海能達(dá)、?？低暫痛笕A，之后國會又授權(quán)在名單中加入該委員會認(rèn)定的“對美國國家安全或美國人的安全和安保構(gòu)成不可接受的風(fēng)險”的其他實(shí)體。2022年3月，中國移動、中國電信和卡巴斯基實(shí)驗室（一家俄羅斯網(wǎng)絡(luò)安全公司）被加入名單，后者是名單中唯一的非中國公司。一位該委員會委員提議將大疆也納入名單，稱其為“長了翅膀的華為”。①Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.24.

3.4 簽證限制

美國政府有權(quán)禁止威脅國家安全的非公民入境。其依據(jù)有兩個，其一為《移民和國籍法》（Immigration and Nationality Act，INA）第212（a）（3）（C）條，該條款允許國務(wù)卿排除任何“可能對美國外交政策產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響”的非公民。國務(wù)院曾在2020年引用這一條款，拒絕包括華為在內(nèi)的“中國技術(shù)公司的某些雇員”入境，“這些公司在全球范圍內(nèi)向有人權(quán)問題的政權(quán)提供物質(zhì)支持”。其二是《移民和國籍法》第212（f）條，它允許總統(tǒng)禁止“將損害美國的利益”的“所有外國人或任何類別的外國人”入境。自里根總統(tǒng)以來，每一位總統(tǒng)都至少行使過一次這種權(quán)力，特朗普尤其經(jīng)常使用。

2020年5月，特朗普暫停了與“中華人民共和國境內(nèi)實(shí)施或支持中華人民共和國‘軍民融合戰(zhàn)略’的實(shí)體”有聯(lián)系的外國研究生和研究人員入境。拜登保留了這項政策，迄今已導(dǎo)致超過1 000個簽證被撤銷，至少700至1 300個簽證申請被拒絕。②Humeyra Pamuk，“U.S.Revokes More Than 1，000 Visas of Chinese Nationals，Citing Military Links，”Reuters，September 9，2020，https：／／www.reuters.com／article／us－usa－china－visasstudents／u－s－revokesmore－than－1000－visas－of－chinese－nationalsciting－military－links－idUSKBN26039D，訪問時間：2022年6月3日。喬治城的安全與新興技術(shù)中心估計，每年可能有3 000至5 000名中國學(xué)生和科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的研究人員被拒絕入境，相當(dāng)于每年大約19 000名在美國就讀STEM研究生課程的中國留學(xué)生的16%到27%。③Remco Zwetsloot，Emily Weinstein，and Ryan Fedasiuk，“Assessing the Scope of U.S.Visa Restrictions on Chinese Students，”Center for Security and Emerging Technology，F(xiàn)ebruary 2021，https：／／cset.georgetown.edu／publication／assessing－the－scope－of－us－visa－restrictions－on－chinese－students／.特朗普還限制中共黨員及其家人只能獲得有效期為一個月的一次入境簽證。這項政策也被拜登政府所保留。

3.5 進(jìn)口限制

商務(wù)部牽頭在某些情況下施加關(guān)稅、稅款、配額、豁免和其他進(jìn)口限制，調(diào)查美國工業(yè)界指控的外國不公正行為或自行發(fā)起調(diào)查，并實(shí)施進(jìn)口限制作為補(bǔ)救措施。如果商務(wù)部發(fā)現(xiàn)進(jìn)口商品以“低于其公平價值”的價格出售，它可以征收反傾銷稅。如果進(jìn)口商品得到外國政府的補(bǔ)貼，商務(wù)部可以征收與補(bǔ)貼價值相等的反補(bǔ)貼稅。長期以來，中國一直是美國反傾銷和反補(bǔ)貼稅的首要目標(biāo)，盡管通常針對的是原材料和其他商品，而不是技術(shù)成品。反傾銷和反補(bǔ)貼稅需要得到美國國際貿(mào)易委員（United States International Trade Commission，USITC）的同意，這是一個獨(dú)立的、無黨派的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。

特朗普政府重新啟用了在世貿(mào)組織時代幾乎已被棄用的幾項有爭議的法規(guī)，其中之一是《1974年貿(mào)易法》第301條款，基于該條款，美國貿(mào)易代表辦公室有權(quán)調(diào)查違反貿(mào)易協(xié)定的行為或任何其他“干擾或限制美國商業(yè)”且“不正當(dāng)”“不合理”或“歧視性”的外國“行為、政策或做法”，并有廣泛的自由裁量權(quán)對違規(guī)國家采取報復(fù)性措施。2017年夏季，特朗普命令美國貿(mào)易代表辦公室對中國“可能損害美國知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展”的行為發(fā)起301條款調(diào)查，至2018年3月22日，調(diào)查得出的結(jié)論是，中國采取了許多不公平做法，包括強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓、歧視性許可、戰(zhàn)略性外國投資和知識產(chǎn)權(quán)盜竊。④“Findings of the Investigation Into China’s Acts，Policies，and Practices Related to Technology Transfer，Intellectual Property，and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974，”USTR，March 22，2018，p.5，pp.177－182，https：／／ustr.gov／sites／default／files／Section%20301%20FINAL.PDF，訪問時間：2022年6月19日。正是在此調(diào)查的基礎(chǔ)上，自3月23日起，美國先后三輪對約3 600億美元的中國出口美國產(chǎn)品加征了10%至25%的關(guān)稅。⑤《外交部發(fā)布：美國對華認(rèn)知中的謬誤和事實(shí)真相》，外交部 網(wǎng) 站，2022年6月20日，http：／／world.people.com.cn／n1／2022／0620／c1002－32450962.html，訪問時間：2022年5月24日。受影響的商品包括一些科技成品和技術(shù)部件。這是自2001年以來第二次因301條款調(diào)查而導(dǎo)致的美國單邊貿(mào)易制裁。①Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.27.盡管繼任的拜登總統(tǒng)曾多次表示不屑于包括貿(mào)易政策在內(nèi)的特朗普的各項政策，認(rèn)為對中國進(jìn)口商品征收關(guān)稅，相當(dāng)于向美國消費(fèi)者和美國公司征稅，并表示要在重審之后決定是否取消對中國產(chǎn)品所加征的關(guān)稅，②Ana Swanson，Edward Wong and Alan Rappeport，“Debate over Tariffs Reveals Biden’s Difficulties on China Trade，”The New York Times，May 23，2022，https：／／www.nytimes.com／2022／05／23／business／economy／china－trade－tariffs－biden.html；“Biden Says He Is Weighing Reducing Tariffs on China，”Reuters，May 23，2022，https：／／www.reuters.com／markets／commodities／biden－says－weighsreducing－tariffs－china－asking－opec－pump－more－oil－2022－05－23／，訪問時間：2022年6月15日。其政府也表示將考慮對只能從中國獲得的產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)分，但已加征的關(guān)稅迄今仍維持不變。

3.6 金融制裁

美國政府對外國個人和實(shí)體進(jìn)行的金融制裁大多數(shù)是由總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力 法》（The International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）實(shí)施的。該法允許總統(tǒng)“對美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)的任何異常和特殊的（外國）威脅‘宣布’國家緊急狀態(tài)”?？偨y(tǒng)可以通過阻止指定行為人的部分或全部金融活動來“應(yīng)對”這一威脅，如凍結(jié)其資產(chǎn)，并禁止其接受任何資金或財產(chǎn)。制裁方案制定后，指定具體行為者的權(quán)力通常被授予財政部，由財政部制定“特別指定國民與被禁止人員清單”（The Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN）。目前，特別指定國民中包括332名中國人，約占全球總數(shù)（9 792人）的3%，③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.28.其中大多數(shù)是因與朝鮮、伊朗和其他受制裁國家的交易所造成的。例如，中國電子進(jìn)出口總公司于2020年被列入清單，理由是“支持馬杜羅政權(quán)的惡意網(wǎng)絡(luò)行為”和提供“中國‘長城防火墻’的商業(yè)化版本”，以幫助破壞委內(nèi)瑞拉的民主。

2017年，特朗普援引《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《全球馬格尼茨基法》（The Global Magnitsky Act），宣布“世界各地嚴(yán)重侵犯人權(quán)和腐敗行為”構(gòu)成國家緊急狀態(tài)。④Executive Order 13818，“Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse or Corruption，”82 Fed.Reg.60，839，December 20，2017，https：／／www.federalregister.gov／documents／2017／12／26／2017－27925／blocking－the－property－of－persons－involved－in－serious－h(huán)uman－rightsabuse－or－corruption，訪問時間：2022年5月22日。17名主要在新疆開展活動的中國個人和組織被列為制裁對象。美國《2020年維吾爾人權(quán)政策法》和《2021年維吾爾強(qiáng)迫勞動預(yù)防法》要求實(shí)施更多與新疆相關(guān)的制裁，2019年的《香港人權(quán)與民主法》⑤Uyghur Human Rights Policy Act of 2020，https：／／www.govinfo.gov／content／pkg／PLAW116publ145／pdf／PLAW－116publ145.pdf；Uyghur Forced Labor Prevention Act of 2021，https：／／www.govinfo.gov／content／pkg／PLAW－117publ78／pdf／PLAW117publ78.pdf；S.1838-Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019，https：／／www.congress.gov／bill／116th－congress／senate－bill／1838，訪問時間：2022年5月29日。則針對的是香港的“人權(quán)和民主問題”。

3.7 技術(shù)交易規(guī)則

特朗普政府曾利用《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》限制“交易”的權(quán)力，推出“中國軍工復(fù)合體企業(yè)清單”等新限制。特朗普最引人注目的“創(chuàng)新”之一是，他試圖對TikTok和微信實(shí)行“應(yīng)用程序禁令”，后來還試圖禁止支付寶、騰訊QQ和其他六款中國應(yīng)用程序。為了實(shí)施這些禁令，特朗普宣布，“在美國不受限制地獲取或使用與‘外國對手’有關(guān)的信息和通信技術(shù)或服務(wù)”（ICTS）構(gòu)成了國家緊急狀態(tài)。⑥Executive Order 13873，“Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，”Fed.Reg.22689（May 15，2019）https：／／www.federalregister.gov／documents／2019／05／17／2019－10538／securing－the－information－and－communicationstechnology－andservices－supply－chain，訪問時間：2022年5月28日。這一禁令一經(jīng)宣布，就在美國國內(nèi)外引起軒然大波，聯(lián)邦法院曾下令禁止TikTok和微信，但特朗普在詳細(xì)規(guī)則尚未公布之前就下臺了。2021年6月，拜登總統(tǒng)下令有關(guān)部門對這些應(yīng)用程序進(jìn)行安全審查，不過，他沒有撤回特朗普要求字節(jié)跳動剝離TikTok（抖音海外版）在美業(yè)務(wù)的行政令。為了消除美國政府對數(shù)據(jù)安全和完整性方面的擔(dān)憂，2022年6月中旬，TikTok表示已將美國用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至甲骨文公司（Oracle Corp）的服務(wù)器上，如此一來，總部設(shè)在中國的母公司字節(jié)跳動將無權(quán)訪問這些數(shù)據(jù)。

依據(jù)信息和通信技術(shù)或服務(wù)供應(yīng)鏈安全規(guī)則，聯(lián)邦政府可以對美國境內(nèi)幾乎所有中國信息和通信技術(shù)或服務(wù)的大規(guī)模使用進(jìn)行審查。特朗普利用這一規(guī)則下令美國能源部禁止將中國設(shè)備用于為“對美國國防至關(guān)重要”的軍事設(shè)施提供服務(wù)的大容量電力系統(tǒng)。拜登暫停了對這一規(guī)則的實(shí)施，等待審查，但如果商務(wù)部發(fā)現(xiàn)此類交易構(gòu)成“不當(dāng)或不可接受的風(fēng)險”，可以予以阻止。

隨后拜登頒布一項行政令，概述了“基于標(biāo)準(zhǔn)的決策框架和嚴(yán)格的、基于證據(jù)的分析”，以指導(dǎo)該規(guī)則在與互聯(lián)網(wǎng)連接的軟件中的應(yīng)用。他要求商務(wù)部審查與敵對軍事、情報、擴(kuò)散或網(wǎng)絡(luò)活動的任何聯(lián)系，并考慮第三方審計的質(zhì)量、收集數(shù)據(jù)的范圍和用戶數(shù)據(jù)及其敏感性，以及任何可驗證風(fēng)險的補(bǔ)救措施等因素。①The White House，“Fact Sheet：Executive Order Protecting Americans’Sensitive Data From Foreign Adversaries，”press release，June 9，2021，https：／／www.whitehouse.gov／briefing－room／statementsreleases／2021／06／09／fact－sheet－executive－order－protecting－americans－sensitive－data－fromforeign－adversaries／，訪問時間：2022年5月22日。

3.8 聯(lián)邦政府采購限制

美國政府正采取越來越多的行動限制對某些中國技術(shù)的使用和產(chǎn)品的采購。例如，無人機(jī)已成為最近政府限制的目標(biāo)。2018年國防部暫停了對所有中國商用無人機(jī)的采購，次年，國會永久禁止國防部使用任何帶有中國部件的無人機(jī)。電信和視頻監(jiān)控設(shè)備也成為近期與中國有關(guān)的采購限制的對象。2019財年《國防授權(quán)法》第889節(jié)，禁止政府機(jī)構(gòu)使用聯(lián)邦資金采購華為、中興、海能達(dá)、?？低暫痛笕A制造的此類設(shè)備，該法律還允許國防部在名單中增加其他與中國政府“有關(guān)聯(lián)”的公司。②John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，Public Law No.115－232，§889（f）（3）（A－B），訪問時間：2022年5月23日。美國政府對聯(lián)邦承包商和受贈方也施加了類似的限制。此外，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）還利用聯(lián)邦補(bǔ)貼來阻止私人使用中國電信設(shè)備，結(jié)果，小型和農(nóng)村運(yùn)營商因不愿失去聯(lián)邦資金而放棄使用中國電信設(shè)備，而大型運(yùn)營商已普遍避開華為和中興通訊。

3.9 執(zhí)法行動

在監(jiān)管之外，美國聯(lián)邦政府還利用執(zhí)法行動來打擊中國對美國技術(shù)的“非法獲取”。最突出的例子是，2018年11月到2022年2月，司法部發(fā) 起 了 一 個“中 國 行 動 計 劃”（China Initiative），旨在調(diào)查和起訴“竊取商業(yè)機(jī)密、間諜活動、外國影響力活動、供應(yīng)鏈顛覆以及來自中國的其他威脅”。根據(jù)《麻省理工學(xué)院技術(shù)評論》匯編的一個數(shù)據(jù)庫，截至2021年12月1日，司法部公開將涉及150多名被告的至少77起刑事案件歸類為“中國行動計劃”的一部分。③Eileen Guo，Jess Aloe，and Karen Hao，“We Built a Database to Understand the China Initiative.Then the Government Changed Its Records.”MIT Technology Review，December 2，2021，https：／／www.technologyreview.com／2021／12／02／1039397／china－initiativedatabase－doj／，訪問時間：2022年5月23日。這一執(zhí)法行動中最具爭議、也是最重要的部分是司法部對美國大學(xué)中所謂的“非傳統(tǒng)收集者”（Nontraditional collector）的打擊。聯(lián)邦檢察官指控大約20名中美研究人員隱瞞自己與中國政府的關(guān)系，參與了“國家支持的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃”，一些學(xué)生也被指責(zé)為利用“美國大學(xué)的資源，為北京提供了贏得與美國的國家競爭所需的技術(shù)和人才”。④Margot Schüller and Yun Schüler－Zhou，United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.多起案件聲稱，研究人員在申請聯(lián)邦資助時沒有披露他們參與了一項中國的“頂尖人才計劃”。其中一個引人注目的案件是，2021年1月14日，即特朗普在任的最后一周，麻省理工學(xué)院機(jī)械工程學(xué)院華裔教授陳剛因受到以下3項刑事指控而被拘捕：電匯欺詐；未能提交外國銀行和金融賬戶報告；以及向美國政府機(jī)構(gòu)做虛假陳述，隱瞞與中國的合作關(guān)系。①Department of Justice，“MIT Professor Arrested and Charged with Grant Fraud，”https：／／www.justice.gov／usao－ma／pr／mitprofessor－arrested－and－charged－grant－fraud；Ellen Barry and Katie Benner，U.S.Drops Its Case Against M.I.T.Scientist Accused of Hiding China Links，The New York Times，https：／／www.nytimes.com／2022／01／20／science／gang－chen－mit－china－initiative.html，訪問時間：2022年6月15日。

這類打擊行動迫使許多中國研究人員離開了美國，并使美國學(xué)者避免與中國同行合作。批評者認(rèn)為這造成了一種有害的“寒蟬效應(yīng)”，但司法部官員卻認(rèn)為這是成功的威懾。隨著時間的推移，大多數(shù)指控已被證明是無中生有。自2021年以來，司法部撤銷了對5名中國研究人員的指控，麻省理工學(xué)院的陳剛教授也在其中；駁回了對一名在中國出生的美國學(xué)者的指控，而且未能對一名加拿大籍華裔教授定罪。經(jīng)過數(shù)月的重審，拜登政府于2022年2月宣布終止司法部的“中國行動計劃”，今后“涉及學(xué)術(shù)誠信和研究安全的案件”（以前被稱為“非傳統(tǒng)收集者”案）主要由資助研究的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)作為行政事務(wù)來處理。

四、拜登政府的“自強(qiáng)性”脫鉤措施

另一類美國與中國科技脫鉤的措施可視為間接脫鉤措施，亦可以稱之為“自強(qiáng)性”措施，即著重于促進(jìn)美國自身的科技發(fā)展，或以民主價值觀的名義聯(lián)合盟友和伙伴國擴(kuò)大和加強(qiáng)美國對中國科技封鎖的效果，盡可能把中國排除在科技產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈之外，借助盟友和伙伴國的力量維護(hù)美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

早在2016年10月，奧巴馬政府就發(fā)布了兩份與人工智能發(fā)展相關(guān)的重要文件，即《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》和《為未來人工智能做準(zhǔn)備》，并在同年12月又發(fā)布了題為《人工智能、自動化與經(jīng)濟(jì)》的報告。②詳 見National Science and Technology Council，“The National Artificial Intelligence Research and Development Strategic Plan，”O(jiān)ctober 2016，https：／／www.nitrd.gov／pubs／National－AI－RD－Strategy－2019.pdf；Executive Office of the President，National Science and Technology Council Committee on Technology，“Preparing for the Future of Artificial Intelligence，”O(jiān)ctober 2016，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／whitehouse＿files／microsites／ostp／NSTC／preparing＿for＿the＿future＿of＿ai.pdf；Executive Office Technology Council，“Artificial Intelligence，Automation，and the Economy，”December 2016，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／blog／2016／12／20／artificial－intelligence－automation－andeconomy，訪問時間：2022年5月17日。特朗普執(zhí)政后，美國政府在多項重大政策文件和立法中都強(qiáng)調(diào)人工智能研發(fā)對美國未來發(fā)展的作用和重要性。2019年2月，特朗普簽署了題為《保持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位》的總統(tǒng)行政令，啟動了“美國人工智能倡議”。③The White House， “Executive Order on Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence，”February 11，2019，https：／／www.federalregister.gov／documents／2019／02／14／2019－02544／maintaining－american－leadership－in－artificial－intelligence，訪問時間：2022年5月17日。2019年6月，特朗普政府正式發(fā)布了《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計劃：2019年更新》，對2016年奧巴馬政府末期的同類戰(zhàn)略進(jìn)行了更新，并提出了對人工智能研究進(jìn)行長期投資等8項重點(diǎn)戰(zhàn)略。④Executive Office of the President of the United States，“The National AI Research and Development Strategic Plan：2019 Update，”June 2019.不過總的來說，在特朗普時期，政府和國會一般都把注意力集中在上一章所列舉的“壓制性”措施上。

值得關(guān)注的是，到拜登政府時期，美國官員、國會議員和外交政策專家已形成一個共識，即需要對“自強(qiáng)性”措施給予更多的關(guān)注。為此，眾議院于2022年2月4日通過了《美國競爭法案》（The America COMPETES Act），參議院于2022年3月28日通過了相應(yīng)的《美國創(chuàng)新與競爭法案》（The United States Innovation and Competition Act of 2021），兩院的法案文本有較大差別，還需要一段時間進(jìn)行協(xié)調(diào)以形成統(tǒng)一文本。雖然兩院法案文本也包括多項“壓制性”措施，但它們都把主要關(guān)注力放在了美國科技的自身發(fā)展上。兩院法案均強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)美國國內(nèi)的供應(yīng)鏈、先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和科學(xué)研究，以提升美國在相關(guān)領(lǐng)域的競爭力，進(jìn)而能在全球相關(guān)領(lǐng)域與中國抗衡；大幅度增加聯(lián)邦政府的科研投入，撥款520億美元支持美國半導(dǎo)體的制造、研發(fā)和供應(yīng)鏈安全；在國家科學(xué)基金會下建立技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information technology and Inno-vation Foundation）；設(shè)立“國防芯片基金”和“國際技術(shù)安全與創(chuàng)新基金”；完善美國國內(nèi)教育和培訓(xùn)政策，加大人才培養(yǎng)力度，放寬技術(shù)移民限制，從全球吸引高科技研發(fā)人才；設(shè)立更多獎學(xué)金項目，鼓勵美國本土學(xué)生選修科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類（STEM）專業(yè)等。①“The America Competes Act of 2022，”House，January 25，2022，https：／／docs.house.gov／billsthisweek／20220131／BILLS－117HR4521RH－RCP117－31.pdf；“United States Innovation and Competition Act of 2021，”Congress，March 28 2022，https：／／www.congress.gov／117／bills／hr4521／BILLS－117hr4521eas.pdf；“Comparing The House and Senate China Packages＿Chart，”BHFS，https：／／www.bhfs.com／Templates／media／files／PDFs／COMPARING% 20THE%20HOUSE%20AND%20SENATE%20CHINA%20PACKAGES＿CHART.pdf，訪問時間：2022年6月15日。

信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會創(chuàng)始人兼總裁羅布·阿特金森（Rob Atkinson）表示，國會最終通過的《美國創(chuàng)新與競爭法》將是1988年《綜合貿(mào)易與競爭力法》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act）通過30多年后首個有關(guān)科技的重大法案。他認(rèn)為，國會長期以來一直忽視對美國科技創(chuàng)新的投資。該法案將向半導(dǎo)體制造、無線技術(shù)和新的技術(shù)與創(chuàng)新基金會注入數(shù)十億美元。該基金會將專注于人工智能、自主系統(tǒng)和量子計算等技術(shù)的研發(fā)。②Makenzie Holland，“US Awaits Bill Boosting Technology Competition with China，”March 2022，https：／／www.techtarget.com／searchcio／news／252514215／US－awaits－bill－boosting－technologycompetition－with－China，訪問時間：2022年6月11日。美國半導(dǎo)體行業(yè)將是這項立法的最大戰(zhàn)略受益者之一。拜登在敦促國會通過《美國創(chuàng)新與競爭法案》時說：“為了爭奪未來最好的工作崗位，我們還需要與中國和其他競爭對手建立公平的競爭環(huán)境。”“這就是為什么在國會通過兩黨創(chuàng)新法案如此重要，它將對新興技術(shù)和美國制造業(yè)進(jìn)行創(chuàng)紀(jì)錄的投資?！雹弁?。

美國眾議院和參議院在為半導(dǎo)體研發(fā)大量撥款的問題上看法一致，在兩院分別通過的《美國芯片法案》（The Chips for America Act）中，兩院都同意：1.建立國家半導(dǎo)體技術(shù)中心，在私營部門、國防部長、能源部長、國家科學(xué)基金會和國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所所長的參與下，開展先進(jìn)半導(dǎo)體的研究和原型設(shè)計，2021—2030年每年為此撥款30億美元；2.在國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency）實(shí)施“電子復(fù)蘇計劃”，2021—2025財年每年為此撥款20億美元；3.美國國家科學(xué)基金會（National Science Foundation）執(zhí)行半導(dǎo)體基礎(chǔ)研究項目，2021—2025財年每年為此撥款20億美元；4.能源部執(zhí)行半導(dǎo)體基礎(chǔ)研究項目，2021—2025財年每年為此撥款20億美元；在商務(wù)部下設(shè)立國家先進(jìn)封裝制造研究所（Advanced Packing National Manufacturing Institute），2021—2025財年每年為此撥款50億美元，以成熟的半導(dǎo)體技術(shù)模式來進(jìn)行制造、組裝、測試和先進(jìn)封裝。④“H.R.7178-CHIPS for America Act，”Congress，https：／／www.congress.gov／bill／116th－congress／house－bill／7178／text，訪問時間：2022年6月11日。

2022年7月27日和28日，美國參議院和眾議院先后以64∶33票和243∶187票分別通過了經(jīng)過兩院協(xié)調(diào)的、最終版本的《芯片與科學(xué)法案》（Chips and Science Act），該法案為美國半導(dǎo)體生產(chǎn)提供了約520億美元的政府補(bǔ)貼，并為芯片工廠提供估計價值為240億美元的投資稅收抵免。此外，還授權(quán)在5年內(nèi)撥款1 700多億美元，以促進(jìn)美國的科學(xué)研究，為的是更好地與中國競爭。⑤David Shepardson and Patricia Zengerle，“U.S.Senate Passes Bill to Boost Chip Manufacturing，Compete with China，”Reuters，July 28，2022，https：／／www.reuters.com／business／majority－ussenate－backs－bill－boosting－chipmakers－compete－with－china－2022－07－27／；Kevin Breuninger，“House Passes Bill to Boost U.S.Chip Production and China Competition，Sending It to Biden，”CNBC，July 29，2022，https：／／www.cnbc.com／2022／07／28／chinacompetitiveness－and－chip－bill－passes－h(huán)ouse－goes－to－biden.html，訪問時間：2022年8月1日。

除撥款立法之外，美國還以提供資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策，勸誘具有高端芯片生產(chǎn)能力的外國企業(yè)在美投資設(shè)廠，以解決美國芯片短缺問題，并增加對全球芯片交易的控制。目前，臺積電已投資120億美元在美國亞利桑那州建廠生產(chǎn)5納米的芯片，三星則投資170億美元在得克薩斯州建廠，兩者均計劃在2024年實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)。①“TSMC Says Has Begun Construction at Its Arizona Chip Factory Site，”Reuters，June 2，2021，https：／／www.reuters.com／technology／tsmc－says－construction－h(huán)as－started－arizona－chip－factory－2021－06－01／；Jiyoung Sohn，“Samsung to Choose Taylor，Texas，for＄17 Billion Chip－Making Factory，”The Wall Street Journal，November 22，2021，https：／／www.wsj.com／articles／samsung－to－choose－taylor－texas－for－17－billion－chipmaking－factory－11637627613，訪問時間：2022年6月11日。此外，昔日半導(dǎo)體領(lǐng)域的競爭對手美國和日本，如今準(zhǔn)備攜手研發(fā)高端芯片。在2022年7月美日外長級與商務(wù)部長級官員“2＋2”會談后，雙方宣布，將為研發(fā)下一代半導(dǎo)體，建立一個新的研發(fā)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)將于2022年底在日本成立，專注于研發(fā)2納米半導(dǎo)體芯片，包括建立一條原型生產(chǎn)線，于2025年開始量產(chǎn)。②潘寅茹：“從打壓到聯(lián)手：美國攜日本發(fā)展半導(dǎo)體 研發(fā)2納米芯片”，新浪網(wǎng)，2022年7月31日，https：／／news.sina.com.cn／o／2022－07－31／doc－imizmscv4287734.shtml，訪問時間：2022年8月3日。

構(gòu)建“科技民主聯(lián)盟”，是美國執(zhí)行與中國科技脫鉤、在產(chǎn)業(yè)鏈中“去中國化”戰(zhàn)略的一個有機(jī)組成部分。在實(shí)行對中國的科技封鎖措施時，拜登政府并不打算像其前任特朗普政府那樣單打獨(dú)斗，而是計劃通過建立“科技民主聯(lián)盟”來協(xié)調(diào)盟友和伙伴國的對華科技政策。根據(jù)《華盛頓郵報》2021年2月11日的報道，拜登政府自那時起已開始悄悄制定一項雄心勃勃的建立“科技民主國家聯(lián)盟”的計劃，該聯(lián)盟的目標(biāo)是，“制定技術(shù)使用的規(guī)則和規(guī)范”，阻止“科技威權(quán)國家”主導(dǎo)全球技術(shù)。③David Ignatius，“Biden’s Ambitious Plan to Push Back Against Techno-autocracies，”The Washington Post，F(xiàn)ebruary 11，2021，https：／／www.washingtonpost.com／opinions／bidens－ambitiousplan－to－push－back－against－techno－autocracie，訪問時間：2022年6月13日。

“技術(shù)民主國家”（Techno-Democracies）的概念是賈里德·科恩（Jared Cohen）和理查德·方丹（Richard Fontaine）2020年11月在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表的一篇文章中首次提出的。作者認(rèn)為，“盡管美國在人工智能和半導(dǎo)體生產(chǎn)等一些技術(shù)上仍擁有優(yōu)勢，但在制定使用這些技術(shù)的總體戰(zhàn)略方面卻落后于中國”，因此，他們建議組建一個技術(shù)民主國家聯(lián)盟，其中包括美國等12個技術(shù)先進(jìn)的民主國家。④Jared Cohen and Richard Fontaine，“Uniting the Techno－Democracies：How to Build Digital Cooperation，”Foreign Affairs，November／December 2020，https：／／www.foreignaffairs.com／articles／united－states／2020－10－13／uniting－techno－democracies，訪問時間：2022年6月13日。最近的一份關(guān)于“技術(shù)民主聯(lián)盟”的報告是大西洋委員會于2022年6月13日發(fā)布的，這份報告認(rèn)為，民主與專制的戰(zhàn)略競爭最終將在技術(shù)領(lǐng)域決定。為了進(jìn)行有效的競爭，美國不能單獨(dú)行動，而必須與志同道合的盟友和伙伴國合作，利用在技術(shù)領(lǐng)域里能力和資源的共享，以集體和綜合的方式實(shí)施戰(zhàn)略和政策，在一系列領(lǐng)域推進(jìn)一套全面、連貫和有效的戰(zhàn)略。為此，美國、北美、歐洲及印太地區(qū)的主要民主國家應(yīng)當(dāng)走到一起，建立一個“技術(shù)民主聯(lián)盟”，該聯(lián)盟將促進(jìn)最關(guān)鍵和最新技術(shù)上的廣泛合作。它應(yīng)當(dāng)遵循三條主要工作路線：第一，通過聯(lián)合研發(fā)，數(shù)據(jù)共享以及制定技術(shù)監(jiān)督的共同方法，確保民主國家擁有強(qiáng)大而安全的先進(jìn)技術(shù)供應(yīng)鏈，以加強(qiáng)自由世界的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。第二，通過制定共同的方法來限制中國不公平的技術(shù)優(yōu)勢，包括投資審查、知識產(chǎn)權(quán)盜竊、出口控制，對外投資和網(wǎng)絡(luò)安全。第三，努力建立與民主價值觀相一致的技術(shù)規(guī)則和規(guī)范。⑤Ash Jain and Matthew Kroenig，“Toward a Democratic Technology Alliance：An Innovation Edge That Favors Freedom，”Atlantic Council，June 13，2022，https：／／www.atlanticcouncil.org／in－depthresearch－reports／report／toward－a－democratic－technology－alliance－an－innovation－edge－that－favors－freedom／，訪問時間：2022年6月12日。

2021年6月，美國在建立“科技民主聯(lián)盟”中邁出了重要一步：與歐盟成立了跨大西洋貿(mào)易和技術(shù)委員會（U.S.-EU Trade and Technology Council，簡稱TTC）。其目的是，為促進(jìn)美國和歐盟在關(guān)鍵的全球貿(mào)易和技術(shù)問題上跨部門、全政府的協(xié)調(diào)提供一個框架，并在共同的民主價值觀基礎(chǔ)上深化跨大西洋貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。⑥Cora Jungbluth，“The Newly Launched EU－US Trade and Technology Council（TTC）-What Is It All about，and What Does It Have to Do with China，”GED，October 13，2021，https：／／globaleurope.eu／globalization／the－newly－launched－eu－us－trade－and－technology－council－ttc－what－is－it－all－about－and－what－does－it－h(huán)aveto－do－with－china／，訪問時間：2022年6月10日。美國國務(wù)院對該委員會的成立做了如下說明：成立的目的是合作開發(fā)和應(yīng)用基于包括尊重人權(quán)在內(nèi)的共同民主價值觀的新技術(shù)；確保貿(mào)易政策和新興技術(shù)的部署受到國家安全和科學(xué)優(yōu)先事項以及經(jīng)濟(jì)和商業(yè)優(yōu)先事項的影響；增強(qiáng)跨大西洋經(jīng)濟(jì)的競爭力，確保共同領(lǐng)導(dǎo)制定基于共同民主價值觀的新興和其他關(guān)鍵技術(shù)的全球準(zhǔn)則；保持美國及其盟國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時在數(shù)字和新興技術(shù)領(lǐng)域?qū)雇?quán)主義的影響。①U.S.Department of State，“U.S.-EU Trade and Technology Council（TTC），”https：／／www.state.gov／us－eu－trade－andtechnology－council－ttc／，訪問時間：2022年6月13日。而關(guān)于文本中提到的“威權(quán)主義”，明眼人一看就知道指的是中國。②U.S.Department of Commerce，“U.S.-EU Joint Statement of the Trade and Technology Council，”https：／／www.commerce.gov／news／press－releases／2022／05／us－eu－joint－statement－trade－andtechnology－council，訪問時間：2022年6月13日。盡管對于美國來說，成立跨大西洋貿(mào)易和技術(shù)委員會是朝著建立一個針對中國的志同道合的國家聯(lián)盟邁出的重要一步，但歐盟在該委員會的目標(biāo)上還是有所保留，“希望避免其僅僅成為一種抨擊中國的徒勞行為。”③Cora Jungbluth，“The Newly Launched EU-US Trade and Technology Council（TTC）-What Is It All about，and What Does It Have to Do with China，”GED，October 13，2021.

在印太地區(qū)，美國與中國科技脫鉤的計劃也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。2022年2月，拜登政府在《美國印太戰(zhàn)略》（U.S.Indo-Pacific Strategy）中提出：與合作伙伴協(xié)調(diào)，維護(hù)國際標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的完整性，促進(jìn)基于共識、符合價值觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)盟國和伙伴國研究人員的流動和對前沿合作的科學(xué)數(shù)據(jù)的開放獲??；實(shí)施網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為框架及其相關(guān)規(guī)范。④The White House，“Indo-Pacific Strategy of the United State，”February 2022，p.8.https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2022／02／U.S.－Indo－Pacific－Strategy.pdf，訪問時間：2022年3月10日。同月，拜登政府更新了《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》，并說明制定這份清單的目的是：為未來促進(jìn)美國保持技術(shù)領(lǐng)先地位的努力提供信息；與盟友和伙伴國合作，推進(jìn)和保持共享的技術(shù)優(yōu)勢；制定、設(shè)計、管理和使用能為社會帶來切實(shí)利益并符合民主價值觀的關(guān)鍵和新興技術(shù)；制定美國政府應(yīng)對美國安全威脅的措施。各部門和機(jī)構(gòu)都被要求在制定諸如研發(fā)支持國家安全任務(wù)的技術(shù)、爭奪國際人才以及保護(hù)敏感技術(shù)的計劃時，將這份清單作為參考。⑤National Science and Technology Council，“Critical and Emerging Technology List Update，”February 2022，p.1，https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2022／02／02－2022－Critical－and－Emerging－Technologies－List－Update.pdf，訪問時間：2022年6月13日。

在美國在印太地區(qū)打造的“小圈子”中，美日印澳四方機(jī)制（Quad）被賦予了特殊使命，它將開展關(guān)鍵與新興技術(shù)聯(lián)合研發(fā)，確保半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的韌性，并制定通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2021年秋季，Quad的4個合作伙伴宣布，它們將發(fā)起一項聯(lián)合聲明，以“繪制產(chǎn)能圖、識別漏洞、并加強(qiáng)半導(dǎo)體的供應(yīng)鏈安全”。2021年3月，美國國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）宣布，美國與亞洲的三個盟友——日本、印度和澳大利亞的領(lǐng)導(dǎo)人，已同意成立一個工作組，為5G和人工智能等新興技術(shù)制定標(biāo)準(zhǔn)。美國還試圖將美日韓三邊合作拓展至技術(shù)研發(fā)和供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域，以形成對四方機(jī)制的有力補(bǔ)充。2021年4月和5月，拜登總統(tǒng)與日本首相菅義偉、韓國總統(tǒng)文在寅舉行首腦會談時，達(dá)成的最重要的協(xié)議之一就是重組全球供應(yīng)鏈。這些動向表明，美國及其盟友正努力在聯(lián)盟體系內(nèi)在科技研發(fā)和供應(yīng)鏈安全問題上相互支持。⑥Ji-Young Lee，Eugeniu Han and Keren Zhu，“Decoupling Chinese Technology and US Alliance Management，”Australian Institute of International Affairs，F(xiàn)ebruary 2，2022.

關(guān)于“科技民主聯(lián)盟”，還有人提出一些具體設(shè)想，例如2021年初，谷歌前首席執(zhí)行官埃里克·施密特和谷歌高管賈里德·科恩（Jared Cohen）領(lǐng)導(dǎo)的一個中國戰(zhàn)略小組，在一篇私下流傳的論文中建議：建立國際科技金融公司，幫助各國購買西方產(chǎn)品，抵御數(shù)字絲綢之路的沖擊；設(shè)立一個新的機(jī)構(gòu)，為建立一個安全開放的技術(shù)架構(gòu)制定全球標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)定一個“信任區(qū)域”，與那些同意不從華為購買產(chǎn)品的國家分享研究和技術(shù)。這類措施早已不僅僅是近來人們注意到的所謂美國“小院高墻”策略，而是在圍堵中國科技方面步步緊逼、層層加碼，圍繞西方技術(shù)建立一道“護(hù)城河”，有意使美國與中國經(jīng)濟(jì)在某些方面脫鉤。①David Ignatius，“Biden’s Ambitious Plan to Push Back Against Techno-autocracies，”The Washington Post，F(xiàn)ebruary 11，2021.

盡管“科技民主聯(lián)盟”的倡議者意識到，通過鼓勵美國及其民主盟友和伙伴國之間加強(qiáng)技術(shù)協(xié)調(diào)，可能導(dǎo)致全球秩序進(jìn)一步兩極分化，但對于他們來說，只要能達(dá)到壓制中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，所有的代價都是值得的。

五、美國與中國科技脫鉤招致的批評及可能的后果

美國對中國實(shí)行的各種貿(mào)易和投資限制正在產(chǎn)生與中國經(jīng)濟(jì)脫鉤的效果，尤其是在高科技領(lǐng)域。2020年7月，荷蘭合作銀行（Roba Bank）發(fā)布的一份報告認(rèn)為，有明顯跡象表明，美國的供應(yīng)鏈已經(jīng)開始偏離中國。2019年，美國從中國進(jìn)口的制造業(yè)產(chǎn)品下降了17%，即880億美元，導(dǎo)致中國在美國進(jìn)口的份額中下降了4個百分點(diǎn)。從中國撤出的趨勢在計算機(jī)和電子行業(yè)（如半導(dǎo)體和無線設(shè)備）尤為明顯。②Michiel van der Veen and Ralph van Mechelen，“Decoupling US-China Supply Chains：High Tech on the Move，”July 16，2020，p.1， https：／／economics.rabobank.com／publications／2020／july／decoupling－us－china－supply－chains／，訪問時間：2022年5月17日。

該報告發(fā)現(xiàn)，越南、墨西哥和中國臺灣地區(qū)是美國進(jìn)口轉(zhuǎn)移的主要受益者。2019年美國從越南進(jìn)口的無線通信設(shè)備翻了一番。③該報告認(rèn)為，中國制造商通過重貼標(biāo)簽的方法從越南等國再出口，從而使分析者高估供應(yīng)鏈從中國轉(zhuǎn)移的程度。但報告認(rèn)為，雖然有跡象表明一些中國商品在越南被重貼標(biāo)簽，最明顯的是紡織品、海鮮、農(nóng)產(chǎn)品以及鋼鐵和鋁，但由于美國一直對通過這條路線的逃稅行為保持警惕，重貼標(biāo)簽的情況不會大規(guī)模發(fā)生。在過去幾年里，墨西哥已經(jīng)在許多領(lǐng)域蠶食中國的市場份額，尤其是在計算機(jī)設(shè)備領(lǐng)域，美中貿(mào)易戰(zhàn)加速了這一進(jìn)程。對于美國公司來說，墨西哥作為制造業(yè)中心的吸引力越來越大，最重要的原因是它靠近美國市場，相對于中國具有運(yùn)輸成本上的競爭力。新的《美墨加協(xié)定》（USMCA）也將進(jìn)一步增強(qiáng)墨西哥的吸引力。中國臺灣地區(qū)主要受益于印刷電路板組裝這一半導(dǎo)體分行業(yè)供應(yīng)鏈的變化。2019年，中國在美國進(jìn)口的這一產(chǎn)品組中所占份額減少了一半，主要是由于美國對華貿(mào)易戰(zhàn)誘使中國臺灣地區(qū)企業(yè)將供應(yīng)鏈的一部分遷回本土，臺灣當(dāng)局也在積極推動這一措施。

荷蘭合作銀行的研究還發(fā)現(xiàn)，計算機(jī)、電子和電子設(shè)備行業(yè)尤其容易受到國際供應(yīng)鏈中斷的影響。因此，在貿(mào)易戰(zhàn)造成的不確定性上升的背景下，這些行業(yè)的公司更有可能將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到海外。三大高科技行業(yè)是從中國轉(zhuǎn)移出去的主體，即無線通信設(shè)備、印刷電路板組件和半導(dǎo)體。這些行業(yè)的產(chǎn)品對美國具有極大的戰(zhàn)略重要性。

美國也在產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移中受益。2019年美國從中國的進(jìn)口下降了880億美元，從世界其他地區(qū)的進(jìn)口增加了680億美元，這意味著至少有200億美元的生產(chǎn)可能已經(jīng)從中國回流到美國?；亓髦饕性谟嬎銠C(jī)和電子制造部門。④同②。美國企業(yè)將制造業(yè)活動轉(zhuǎn)移到本土的一個相關(guān)跡象是美國進(jìn)口率的下降。2018—2019年，美國的進(jìn)口率下降0.6個百分點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)了2019年之前的6年里進(jìn)口率不斷上升的趨勢，無線通信設(shè)備、印刷電路組件和半導(dǎo)體是進(jìn)口下降的主要部分。雖然計算機(jī)和電子行業(yè)的進(jìn)口下降了，但美國制造業(yè)的總產(chǎn)出增長了4.9%，這意味著美國本土生產(chǎn)的總價值可能有所增長。⑤同②，p.6.

中美之間日益緊張的貿(mào)易關(guān)系增加了在中國生產(chǎn)的成本和不確定性。為了減少對中國的依賴，同時在中國市場站穩(wěn)腳跟，一些外國企業(yè)已經(jīng)開始采取“中國＋1”戰(zhàn)略。新冠肺炎疫情造成的供應(yīng)鏈中斷加重了一些企業(yè)的擔(dān)憂，更多的企業(yè)可能會考慮搬遷，以提高其供應(yīng)鏈彈性。此外，中美之間緊張關(guān)系的加劇，也將迫使其他國家在兩國之間做出選擇，進(jìn)一步促使那些沒有站在中國一邊的國家減少對中國的依賴。因此，對地緣政治緊張局勢預(yù)期的上升，是加速多個行業(yè)供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移的最重要原因。①M(fèi)ichiel van der Veen and Ralph van Mechelen，“Decoupling US-China Supply Chains：High Tech on the Move，”July 16，2020，p.8.

從美國對中國高科技產(chǎn)品的出口來看，2019年美國對中國的先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品出口總額下降了13%。航空航天以及信息通信技術(shù)產(chǎn)品受影響最大，2018年，美國航空航天項目的高科技產(chǎn)品（ATP）出口為183億美元，2019年降至105億美元，比上一年驟減42.5%；2020年降至44億美元，比2019年又下降了57.6%，連續(xù)兩年急劇下降。②U.S.Department of Commerce，Bureau of Industry and Security，Office of Technology Evaluation，“U.S.Trade with China，”2020，p.5，https：／／www.census.gov／foreign－trade／data／index.html，訪問時間：2022年6月15日。根據(jù)美國人口普查局的數(shù)據(jù)，這些商品包括大多數(shù)新的軍用和民用直升機(jī)、飛機(jī)和航天器，以及渦輪噴氣飛機(jī)發(fā)動機(jī)、飛行模擬器和自動導(dǎo)航裝置。此外，自2016年以來，美國對中國的信息和通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)（ICT）產(chǎn)品的出口持續(xù)下降。2019年，其比例下降近16%，還不包括受美國出口管制，禁止向中國出口的軍民兩用商品和技術(shù)。③Margot Schüller and Yun Schüler－Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.2020年，美國對中國高科技產(chǎn)品出口額為307.62億美元，比2019年下降了9.0%（約30億美元）。（見表5－1）

表5 －1 2016－2020年美國高科技產(chǎn)品對華出口額 單位：億美元

在中國對美投資方面，由于2018年美國通過的法律限制，中國在美國的并購交易額從2017年的不到90億美元下降至2018年略低于30億美元。私募股權(quán)數(shù)據(jù)跟蹤公司Prequin的數(shù)據(jù)也顯示，在受到美國政府機(jī)構(gòu)的審查之后，這類投資幾乎減半。④J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021.中國對美投資及其在美國外國直接投資中所占比例也逐年下降。根據(jù)美國的要求，2017年中國投資者向美國外國投資委員會提交了60份投資通知（占全球總數(shù)的25%），2018年為55份，2019年為25份，2020年僅提交了17份（占總數(shù)的9%）。⑤“Annual Report to Congress for CY 2020，”CFIUS，July 2021，p.21，https：／／home.treasury.gov／system／files／206／CFIUSPublic－Annual－Report－CY－2020.pdf；“Annual Report to Congress for CY 2019，”CFIUS，July 2020，p.15，https：／／home.treasury.gov／system／files／206／CFIUS－Public－Annual－Report－CY－2019.pdf，訪問時間：2022年6月15日。

近年來，美國的科技脫鉤政策也延伸到了學(xué)術(shù)領(lǐng)域，對中美學(xué)生和學(xué)者之間的交流造成極大阻礙。長期以來，美國大學(xué)在中美關(guān)系和學(xué)術(shù)交流中一直發(fā)揮著重要作用。2009年至2019年，在美就讀的中國學(xué)生人數(shù)從127 628人激增至369 548人，成為在美就讀的最大國際學(xué)生群體，也是美國大學(xué)的一個重要收入來源。留美中國學(xué)生大部分是自費(fèi)生，2018年中國留學(xué)生為美國公立大學(xué)貢獻(xiàn)了近150億美元的學(xué)費(fèi)收入，而排斥中國留學(xué)生的政策會減少美國教育部門的學(xué)費(fèi)收入。①M(fèi)argot Schüller and Yun Schüler-Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.更為嚴(yán)重的是，據(jù)美國高等教育協(xié)會統(tǒng)計，美國大學(xué)中有4.1萬名碩士生、3.6萬名博士生以及3.8萬名在STEM領(lǐng)域擔(dān)任博士后或訪問學(xué)者的是中國公民，中國學(xué)生占美國國際研究生總數(shù)的三分之一。這些學(xué)生中有許多人最終選擇留在美國，他們不僅是學(xué)術(shù)界的重要人才來源之一，也是私營部門研究實(shí)驗室和高科技初創(chuàng)企業(yè)的關(guān)鍵人才來源之一。②“誣陷、濫權(quán)、釣魚執(zhí)法，美司法部‘中國行動計劃’第一案敗訴始末”，彭博新聞社，2021年9月27日，https：／／view.inews.qq.com／a／20210927A0155200？refer＝wx＿h(yuǎn)ot，訪問時間：2022年6月19日。如果他們之中的很多人因美國的排斥政策而離開美國，對于美國來說將是人才方面的巨大損失。

鑒于上述各方面政策產(chǎn)生的效果，美國研究界和企業(yè)界對政府的科技脫鉤政策存在著廣泛質(zhì)疑。雖然它們認(rèn)為，與中國的經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)鏈關(guān)系確實(shí)引出了國家安全問題，但大多數(shù)人在談到脫鉤問題時都表示，1.為了平衡國家安全和經(jīng)濟(jì)利益，美國必須使用狹窄、客觀和統(tǒng)一的國家安全框架，重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵的風(fēng)險，并清楚地闡明這些安全關(guān)切，采取有針對性的出口管制等手段。2.美國政府的政策應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，并需要考慮長期利益，在安全與替代被禁產(chǎn)品和服務(wù)的成本之間保持平衡。③Akinori Kahata，“Managing U.S.-China Technology Competition and Decoupling，”November 24，2020，https：／／www.csis.org／blogs／technology－policy－blog／managing－us－china－technology－competition－and－decoupling，訪問時間：2022年3月3日。3.這些具體政策必須有一個全面的戰(zhàn)略來指導(dǎo)，其中包括明確和一致的國家安全表述、考慮到外國產(chǎn)品的可用性，以及應(yīng)形成全球標(biāo)準(zhǔn)；4.美國不應(yīng)在沒有確保其私營部門在全球舞臺上保持競爭力的情況下，試圖與中國廣泛脫鉤。④Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”Harvard Kennedy School，Belfer Center for Science and International Affairs，March 2022.

相關(guān)的美國研究都提到了科技脫鉤可能對美國產(chǎn)生的負(fù)面影響。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在沒有認(rèn)真評估多邊出口管制的情況下，任何單方面限制與中國企業(yè)開展業(yè)務(wù)的做法，都意味著將美國的領(lǐng)導(dǎo)地位和市場份額拱手讓給包括中國公司在內(nèi)的競爭對手。此外，事實(shí)上，供應(yīng)鏈安全不僅與外國公司的活動有關(guān)，也與對美國國家安全威脅的評估有關(guān)。2021年美國殖民管道公司（Colonial Pipeline）遭勒索軟件的攻擊就對美國國家安全產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。⑤“美國殖民管道公司”是美國最大的燃油管道公司，每天輸送250萬桶汽油、柴油及航空燃油和其他精煉產(chǎn)品，其運(yùn)送量占美國東海岸供應(yīng)量的45%。2021年5月6日，網(wǎng)絡(luò)犯罪團(tuán)伙“黑暗面”（DarkSide）侵入殖民管道公司的網(wǎng)絡(luò)，取走了近100GB的數(shù)據(jù)并以此提出贖金勒索。這一事件凸顯了勒索軟件不僅威脅商業(yè)領(lǐng)域，而且對關(guān)鍵國家級工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的風(fēng)險也與日俱增。參見瑪麗－安·盧森（Mary－Ann Russon）：《美國最大燃油管道遭網(wǎng)絡(luò)攻擊 多州進(jìn)入緊急狀態(tài)》，BBC News中文版，2021年5月10日，https：／／www.bbc.com／zhongwen／simp／world－57054720，訪問時間：2022年6月4日。認(rèn)識到這一問題的人指出，必須全面評估對美國國家安全的威脅，而不是僅僅盯著中國。

中國美國商會對脫鉤給美國經(jīng)濟(jì)造成的總成本的評估發(fā)現(xiàn)：在貿(mào)易方面，如果25%的關(guān)稅擴(kuò)大到所有的雙邊貿(mào)易，到2025年，美國每年將損失1 900億美元的GDP。考慮到中國失去美國市場準(zhǔn)入帶來的收入和就業(yè)損失、規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失、研發(fā)預(yù)算縮減以及競爭力的下降，風(fēng)險會更大。在投資渠道方面，如果脫鉤導(dǎo)致美國僅有一半的外國直接投資股票在中國出售，美國投資者每年將損失250億美元的資本收益，模型計算顯示一次性GDP損失將高達(dá)5 000億美元。中國減少對美國的直接投資，并轉(zhuǎn)而投資于其他國家將使美國的競爭對手受益。①China Center，US Chamber of Commerce，“Understanding Decoupling：Macro Trends and Industry Impact，”2021，p.3，https：／／rhg.com／research／us－china－decoupling／，訪問時間：2022年4月10日。

科技脫鉤造成的影響主要體現(xiàn)在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)方面。半導(dǎo)體是通過高度專業(yè)化的全球供應(yīng)鏈生產(chǎn)的產(chǎn)品。目前，美國在銷售、利潤和創(chuàng)新方面都處于全球領(lǐng)先地位，并擁有世界上最大的15家半導(dǎo)體企業(yè)中的8家，2020年占全球銷售額的48%，全球總銷售額為1 930億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他任何國家。②“Semiconductors and the U.S.-China Innovation Race，Geopolitics of the Supply Chain and the Central Role of Taiwan，”a special report by FP analytics，F(xiàn)ebruary 16，2021，https：／／foreignpolicy.com／2021／02／16／semiconductors－us－china－taiwan－technology－innovation－competition／，訪問時間：2022年6月16日。但同時，美國公司并非在每個領(lǐng)域都處于領(lǐng)先地位，在代工半導(dǎo)體制造、組裝和測試等領(lǐng)域，美國企業(yè)幾乎完全依賴亞洲的供應(yīng)鏈。雖然美國公司仍然主導(dǎo)著全球市場，但由于包括中國在內(nèi)的其他國家的大量投入，美國在2020年全球半導(dǎo)體制造能力中所占份額已經(jīng)從1990年的37%下降到2021年的12%。③Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，p.10，https：／／www.semiconductors.org／wp－content／uploads／2021／09／2021－SIA－Stateof－the－Industry－Report.pdf，訪問時間：2022年6月16日。

由于在尖端芯片研發(fā)和生產(chǎn)方面保持競爭力的成本呈指數(shù)級上升，這就要求半導(dǎo)體公司在資本設(shè)備和研發(fā)方面進(jìn)行巨額投資，而研發(fā)投資對于企業(yè)在該產(chǎn)業(yè)的競爭力至關(guān)重要，因為快節(jié)奏的技術(shù)發(fā)展需要不斷對設(shè)計和工藝技術(shù)進(jìn)行升級。美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)通常將其年收入的15%至20%用于研發(fā)，2020年約為440億美元，從2000年到2020年，其研發(fā)支出以大約7.2%的復(fù)合年增長率增長，④Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，pp.17－18.在主要的高科技產(chǎn)業(yè)中是最高的。而就研發(fā)支出占銷售額的比例而言，美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在美國所有產(chǎn)業(yè)中排名第二，僅次于制藥和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)。⑤Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.20，https：／／www.semiconductors.org／wpcontent／uploads／2022／05／SIA－2022－Factbook＿M(jìn)ay－2022.pdf，訪問時間：2022年6月16日。2020年，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為美國直接提供了約27萬個工作崗位，間接提供了160萬個工作崗位。⑥Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，p.21.截至2021年，美國半導(dǎo)體企業(yè)仍有約43.3%的生產(chǎn)能力保留在美國國內(nèi)。⑦Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.7.

由于美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的研發(fā)支出高于其他任何國家，這使美國獲得了芯片設(shè)計和工藝技術(shù)方面的比較優(yōu)勢。這些技術(shù)約占半導(dǎo)體價值的45%。美國的技術(shù)領(lǐng)先地位促進(jìn)了研發(fā)支出的良性循環(huán)，這反過來又會帶來更高的市場份額和更高的利潤率，使更多的研發(fā)投資成為可能。巨額研發(fā)投資帶來的好處是，僅半導(dǎo)體行業(yè)就貢獻(xiàn)了美國制造業(yè)總增加值的2%，2018年總額為534億美元，在美國86個行業(yè)中排名第15位。⑧U.S.Department of Commerce，Census Bureau，“2018 Annual Survey of Manufacturers，”April 2020，https：／／www.census.gov／programs－surveys／asm／data／tables.html，訪問時間：2022年6月16日。半導(dǎo)體還是美國主要出口產(chǎn)品之一，2021年出口額為620億美元，在美國出口額中排名第5，僅次于成品油、飛機(jī)、原油和天然氣。⑨Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.9.總之，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)對美國總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

此外，美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的領(lǐng)先地位與國家安全息息相關(guān)，先進(jìn)的軍事系統(tǒng)依賴于芯片技術(shù)的革新，如果沒有安全的半導(dǎo)體，就無法加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全。要想為大型資本投資提供資金，如制造或采購先進(jìn)的研究設(shè)施和資本設(shè)備，海外銷售是關(guān)鍵。

這就關(guān)系到了市場。中國是世界上最大的半導(dǎo)體市場，因為它是包含半導(dǎo)體技術(shù)的電子產(chǎn)品的關(guān)鍵制造和組裝中心。盡管中國是全球所有電子產(chǎn)品的關(guān)鍵制造中心，但由于對外國技術(shù)的依賴，中國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)（不包括外國半導(dǎo)體公司在中國的制造廠）僅能滿足其國內(nèi)需求的14%。①Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership，”Boston Consulting Group，March 9，2020，p.10，https：／／www.bcg.com／publications／2020／restricting－trade－with－china－could－end－united－states－semiconductor－leadership，訪問時間：2022年6月12日。截至2018年，中國工廠生產(chǎn)了近90%的全球智能手機(jī)，65%的個人電腦和67%的智能電視，出口了含有價值6 000億美元半導(dǎo)體的電子產(chǎn)品。②John VerWey，“Chinese Semiconductor Industrial Policy：Past and Present，”U.S.International Trade Commission，July 2019，p.6，https：／／www.usitc.gov／publications／332／journals／chinese＿semiconductor＿industrial＿policy＿past＿and＿present＿jice＿july＿2019.pdf，訪問時間：2022年6月11日。中國對高端芯片有巨大需求。根據(jù)中國海關(guān)的統(tǒng)計，2015年到2018年，中國集成電路（IC）的進(jìn)口每年增加約10%。盡管2019年中國的進(jìn)口在貿(mào)易戰(zhàn)壓力下有所放緩，但中國當(dāng)年進(jìn)口了4 433億個集成電路，進(jìn)口額為3 040億美元，遠(yuǎn)超排名第二的原油進(jìn)口額；2020年，集成電路進(jìn)口數(shù)量增至5 431億個，價值3 500億美元，比2019年增長了14.6%；2021年，進(jìn)口數(shù)量達(dá)到6 355億個，同比增長16.9%，總金額為4 397億美元，同比增長15.4%（見表5－2）。③《海關(guān)總署：2021年我國集成電路進(jìn)口額27934.8億元，同比增長15.4%》，2022年1月23日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1722742670449740168＆wfr＝spider＆for＝pc；《中國集成電路行業(yè)進(jìn)出口情況分析及投資前景展望報告》，2022年6月20日，https：／／www.sohu.com／a／558195475＿121396994，訪問時間：2022年6月22日。此外，中國還是世界上最大的電子產(chǎn)品消費(fèi)市場，占全球手機(jī)需求的40%，消費(fèi)電器需求的30%，電動汽車需求的43%，因此，中國占據(jù)了全球約一半的半導(dǎo)體消費(fèi)量。④Mckinsey Global Institute，“China and the World，”July 2019，p.10，https：／／www.mckinsey.com／～／media／mckinsey／featured%20insights／china／china%20and%20the%20world%20inside%20the%20dynamics%20of%20a%20changing%20relationship／mgichina－and－the－world－full－report－feb－2020－en.pdf，訪問時間：2022年6月5日。

表5 －2 2019－2021年中國進(jìn)口集成電路的數(shù)量和價值

中國市場對美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的重要性表現(xiàn)在，2020年，美國向中國大陸（包括香港）出口了約141億美元的集成電路，帶來了約127億美元的美國貿(mào)易順差。⑤BACI，HS6 REV.1992（1995－2020），qtd.by“Integrated Circuits in United States，”O(jiān)EC，https：／／oec.world／en／profile／bilateral－product／integrated－circuits／reporter／usa，訪問時間：2022年6月5日。2021年，美國半導(dǎo)體在中國地區(qū)的銷售額約為118億美元，約占美國半導(dǎo)體全球銷售額的35%。⑥Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.13.未來，全球半導(dǎo)體市場還會繼續(xù)大幅度增長，《財富商業(yè)洞察》（Fortune Business Insights）2020年3月預(yù)測，該市場將會從2018年的4 880億美元擴(kuò)大到2026年的7 300億美元。⑦Fortune Business Insights，“Semiconductor Market to Reach USD 730.29 Billion by 2026；Growing Adoption of Electronics to Augment Growth，States Fortune Business Insights，”March 2，2020，https：／／www.globenewswire.com／news－release／2020／03／02／1993314／0／en／Semiconductor－Market－to－Reach－USD－730－29－billion－by－2026－Growing－Adoption－of－Electronics－to－Augment－Growth－states-Fortune－Business－Insights.html，訪問時間：2022年6月11日。

波士頓咨詢公司在2020年3月發(fā)表的一份廣受引證的評估報告中，做出這樣的預(yù)測：如果美國在半導(dǎo)體行業(yè)的脫鉤政策繼續(xù)下去，將導(dǎo)致美國作為全球半導(dǎo)體行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的終結(jié)，被別的國家（如韓國）所取代。雖然這份報告并沒有把美國“長臂管轄”帶來的影響，以及美國在拜登政府時期開始聯(lián)合盟友和伙伴國組建“科技民主聯(lián)盟”共同打壓中國科技發(fā)展的因素考慮在內(nèi)，從而忽略了一些可能重要的抵消因素，但是其報告的邏輯是清晰和令人信服的。報告說，美國國內(nèi)市場占全球半導(dǎo)體需求的比例不到25%，美國約80%的工業(yè)收入來自出口市場，其中包括占全球需求約23%的中國，因此開放國際市場是關(guān)鍵要求。對中國獲取美國技術(shù)的廣泛單邊限制，可能會大大加劇并加速美國企業(yè)市場份額的下滑，因為超過70%的中國半導(dǎo)體需求已經(jīng)有了成熟的替代供應(yīng)商。這種做法會逆轉(zhuǎn)該行業(yè)原有的良性創(chuàng)新周期，使美國企業(yè)陷入競爭力迅速減弱、市場份額和利潤率不斷下降的惡性循環(huán)。這樣，在未來3到5年里，如果美國繼續(xù)按照目前的實(shí)體清單實(shí)施限制，美國的半導(dǎo)體公司可能會失去8個百分點(diǎn)的全球份額和16%的收入。收入下降將不可避免地導(dǎo)致研發(fā)和資本支出的大幅度削減，美國半導(dǎo)體行業(yè)也將失去1.5萬至4萬個高技能直接就業(yè)崗位。研發(fā)投資下降將抑制美國半導(dǎo)體行業(yè)實(shí)現(xiàn)突破的能力，而美國科技和國防部門依賴于這些突破來保持全球領(lǐng)先地位。①Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership，”Boston Consulting Group，March 9，2020，p.1，p.8.

科技脫鉤已經(jīng)在特朗普政府之后成為拜登政府的既定政策，美國政府采取的所有雙邊和多邊相關(guān)措施都在導(dǎo)向脫鉤目標(biāo)。脫鉤無疑會使中國的科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路更加艱難，但也會激勵中國更加自強(qiáng)不息，而美國則可能會失去的更多。其結(jié)果只能是雙輸。從目前的趨勢來看，在美國決策者真正感受到脫鉤給美國帶來的負(fù)面效果之前，其腳步不會停下。為此，理論上，眼下中國所能做的只有兩點(diǎn)，一是對可能出現(xiàn)的更不利的脫鉤狀況有所準(zhǔn)備；二是找到中國科技研發(fā)（尤其是在卡脖子的高端半導(dǎo)體方面）的有效路徑，盡快擺脫被動局面。