石啟飛，林 俏

遼寧警察學院 治安管理系，遼寧 大連 116036

在公安管理學研究對象上曾存在著界限之爭，即公安管理學是限于研究公安機關(guān)內(nèi)部組織管理，還是研究公安機關(guān)的外部警務行為，或者內(nèi)外兼顧、二者兼而有之。其爭論的事實結(jié)果是：在目前的公安學學科體系中，公安管理學作為公安學的二級學科，其研究對象側(cè)重于公安機關(guān)的內(nèi)部組織管理，以示與公安學之下的另一個二級學科——治安學有所區(qū)別。顯然，這一定位帶有濃烈的人為因素色彩。學科對象的界定直接關(guān)系著學科發(fā)展的內(nèi)在動力、學科的發(fā)展方向、學科體系的完善程度，不能完全是人為的結(jié)果，更要遵循事物發(fā)展的一般規(guī)律和所屬學科發(fā)展的現(xiàn)實需要。公安管理學研究對象的界定所要遵循的一般規(guī)律可以從管理學研究對象關(guān)注點的變化和警務變革著眼點的變化中窺見一些端倪，公安管理學研究對象的界定還要根據(jù)公安學內(nèi)相關(guān)學科研究對象的變動及公安改革實踐的新要求及時地進行調(diào)整。

一、管理學研究對象關(guān)注點的變化

管理學作為一門學科正式被確立是在第二次世界大戰(zhàn)之后，由德魯克所創(chuàng)立[1]，管理成為科學卻可上溯至20世紀初期科學管理的誕生。因此，我們可以通過研究管理成為科學之后，各時期管理理論所關(guān)注的主要對象的變化，來探究管理學研究對象的變化。

(一)古典管理理論主要關(guān)注組織的內(nèi)部管理

古典管理理論主要包括科學管理理論、一般管理理論和組織管理理論，大致形成于20世紀初期，代表人物分別為泰勒、法約爾和馬克斯·韋伯。科學管理主要解決的是如何建立一套規(guī)范的操作方法提高勞動生產(chǎn)效率的問題，研究重點主要是組織內(nèi)員工的勞動行為，設想通過科學實驗的方法得出一套使人和機器有機結(jié)合的有效提高生產(chǎn)效率的操作規(guī)程。一般管理理論主要研究管理在組織中的作用及其基本職能問題，法約爾提出了管理的“五職能說”和“管理的十四項原則”[2]，主要目的在于保障組織的有機協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)。組織管理理論主要研究組織的類型，馬克斯·韋伯將組織分為三種類型，即傳統(tǒng)型組織、卡里斯瑪型組織和法理型組織[3]，并認為法理型組織是現(xiàn)代組織的典型，是穩(wěn)定性最高的組織，是現(xiàn)代社會的理想型組織，且對這類組織進行了詳細研究，對其特點進行了概括?？梢?，古典管理理論的三大理論均側(cè)重于組織的內(nèi)部管理，而外部市場環(huán)境、顧客的需求此時并沒有成為管理理論重點關(guān)注的對象。這可以用此時的資本主義市場尚處于賣方市場階段，物資匱乏，社會需求大于供給，企業(yè)之間的競爭、利潤大小主要取決于企業(yè)自身生產(chǎn)效率來作出合理解釋。企業(yè)是工業(yè)革命之后，人類社會最普遍的組織形式，此時管理學以研究企業(yè)內(nèi)部的組織管理為主要研究對象，符合歷史發(fā)展的邏輯。

(二)早期行為科學理論關(guān)注組織內(nèi)員工的行為

古典管理理論在組織管理中得到有效應用，特別是科學管理理論在企業(yè)管理中的應用，大大提高勞動生產(chǎn)效率。但是，科學管理忽視人在組織中的作用，使人成為機器的奴隸。雖然這并不是泰勒等人進行科學管理研究的初衷，可實踐結(jié)果卻是使人被動地適應機器，人在生產(chǎn)中的主體地位并沒有實際確立，人作為生產(chǎn)要素中最重要的部分的作用沒有充分發(fā)揮出來，人也就沒有進一步提高勞動生產(chǎn)率的積極性。這使得管理者及管理學家不得不去探尋新的管理方式方法，以進一步調(diào)動員工積極性，適應企業(yè)間的激烈競爭需要。在這種情勢之下，管理理論開始將心理學相關(guān)研究成果及其研究方法應用于組織管理領域，從而使管理學研究進入行為科學理論階段。20世紀二三十年代，以梅奧教授為首的研究團隊在美國西方電氣公司的霍桑工廠進行了著名的霍桑實驗，在實驗基礎上誕生了人際關(guān)系學說，后來發(fā)展為組織行為學。繼梅奧之后，麥格雷戈的Y理論、赫茲伯格的雙因素理論、馬斯洛的需求層次理論等諸多以研究人的行為為重心的行為科學理論相繼推出[4]。行為科學理論的研究，使人在組織中的核心地位得以確立，從而使現(xiàn)代管理建立在尊重人、理解人、發(fā)展人、為了人的以人為本的基礎之上，管理的人本原理得以確立。然而，在管理實踐中，管理所關(guān)注的仍然是組織內(nèi)員工的行為，而并沒有將視角放到組織之外的人的行為研究之上。此時，即使有所謂的“以顧客為導向”“為人民服務”的提法，但其思維卻仍是由內(nèi)向外的推式思維，實際表現(xiàn)就是“我為顧客提供質(zhì)優(yōu)價廉的商品”“我為人民提供優(yōu)質(zhì)服務”的想當然而已，而最終是否為顧客或人民所需要，則另當別論。以顧客為中心、以人民為中心，那是之后的事情，甚至是現(xiàn)代所關(guān)注的事情。

(三)現(xiàn)代管理理論關(guān)注組織外部要素

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著現(xiàn)代科學與技術(shù)的進步、生產(chǎn)力的巨大發(fā)展以及企業(yè)組織的變革，現(xiàn)代管理理論進入一個多元發(fā)展的高潮期，出現(xiàn)多個管理學派、多種管理理論并存的局面，這被管理學家哈羅德·孔茨稱為“管理理論叢林”[5]。在此時期，管理學研究的關(guān)注點開始由組織的內(nèi)部向組織的外部擴展，顧客及外部環(huán)境等被納入管理學視野，成為管理學的研究對象。管理思維也由推式思維變?yōu)槔剿季S。所謂推式思維就是由己及人，或由內(nèi)向外；所謂拉式思維就是由人及己，或由外向內(nèi)。二者思考的重心和出發(fā)點顯然不同。此時，管理的質(zhì)量導向轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨髮?。產(chǎn)品質(zhì)量好不一定滿足顧客需要，建立在滿足顧客需求基礎之上的高質(zhì)量才是真質(zhì)量。質(zhì)量管理應是全面的質(zhì)量管理。此時，權(quán)變理論認為沒有一成不變的管理模式，管理模式是管理要素的因變量，隨著管理要素的變化而變化。管理決策理論認為，決策是管理的最重要職能，管理就是決策。如果管理僅關(guān)注組織內(nèi)部，不注重組織外部的變化，只注重生產(chǎn)效率提高，可能效率越高則損失越大。進入現(xiàn)代管理理論階段，管理由關(guān)注組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向關(guān)注組織外部因素的這一轉(zhuǎn)變，對于企業(yè)來說是至關(guān)重要的，因為此時的市場已經(jīng)開始由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場。在激烈的市場競爭中，企業(yè)為了生存需要，率先將管理的關(guān)注點轉(zhuǎn)向組織的外部，乃情勢發(fā)展的必然。對于政府機關(guān)來說，基本上沒有生存的壓力問題，因此，變化就相對較慢一些。然而，服務型政府終究代替了管制型政府，行政管理也開始將關(guān)注點瞄準自己的顧客——人民，行政管理的關(guān)注點也由組織內(nèi)部悄然轉(zhuǎn)向組織外部。

通過以上對管理學不同階段管理理論關(guān)注點發(fā)展脈絡的簡單回顧，可以發(fā)現(xiàn)管理學的研究對象經(jīng)歷了從組織之內(nèi)向組織之外的轉(zhuǎn)變過程。管理學研究既要有組織內(nèi)部的研究，又要有組織外部的研究，這才是完整的。當然，就目前研究的成熟度來看，還是組織內(nèi)部的研究相對成熟一些。由此，公安管理學的研究對象也就清晰起來，應內(nèi)外兼顧，而不是人為地割裂。公安管理學將管理的外部對象納入研究視野之后，就要劃定自己的學科邊界，不能與其他學科相混淆。公安工作主要包括治安行政管理和刑事司法兩大方面。通過治安行政管理應對社會治安問題，其出發(fā)點是防止或減少社會治安問題的發(fā)生，強調(diào)通過對社會關(guān)系的事前事中協(xié)調(diào)來實現(xiàn)，工作的直接對象包括人、地、事物、組織等；而通過刑事司法工作(這里主要指刑事偵查工作)應對社會治安問題，工作的直接對象是事，強調(diào)的是通過事后對事的揭露證實，追究行為人的責任來恢復社會治安秩序。雖然，實踐中的刑事偵查相關(guān)工作已經(jīng)將時間提到了事前，但刑事偵查工作的本原工作對象是事，則是改變不了的。從這方面來看，治安行政管理與刑事偵查工作對象的區(qū)別是比較明顯的，但其也有共同之處，即均有事的內(nèi)容。但是，公安管理學主要研究事的成因及其發(fā)展過程，以便提前采取相應的措施防止事的發(fā)生，或當事在進行時，采取及時的應對處置措施，以有效地制止、防止事的蔓延。當國家治理理念轉(zhuǎn)向以人民為中心后，公安管理更要將防止人民群眾的利益受到事的侵害作為重要研究內(nèi)容。而刑事偵查工作研究事，是通過對事的來龍去脈的揭露證實，達到確定事的行為人的目的，即法律上所說的違法犯罪嫌疑人。因此，兩門學科雖然在對象指向上有共同的對象，但分工明確，一目了然。從其發(fā)展走向來看，治安學是把整個社會治安問題作為研究對象，從更宏大的視野來探究治安問題的生成、發(fā)展和演變規(guī)律，其對策已不限于公安工作的范圍，所以，其與公安管理學、偵查學的關(guān)系有點兒類似于包含與被包含的關(guān)系。

二、警務的發(fā)展經(jīng)歷了由警政向警務的演變

管理是組織的一種功能，管理存在于各種類型的組織之中，有組織就有管理。所以，談公安管理，就要談公安組織，談公安組織就要將其放在現(xiàn)代警察組織建立及其發(fā)展的背景之下來思考?，F(xiàn)代警察組織的建立及其發(fā)展，我們可通過警務變革的歷史來把握，其變化特點對公安管理學研究對象的確定也會有所啟示。警務，英文為“policing”，我國大陸學者將其譯為“警務”，我國臺灣地區(qū)學者一般將其譯為“警政”。無論“警務”還是“警政”，都有廣義與狹義之分。狹義的警務一般是指警察組織依法完成任務履行職責的警察行為，限于警察業(yè)務；廣義的警務則不僅包括這一行為，還包括警察組織的內(nèi)部事務。狹義的警政指警察組織的內(nèi)部事務；廣義的警政則還包括警察組織的外部執(zhí)法行為——狹義的警務?？梢?，警政與警務在廣義上一致，而在狹義上是有區(qū)別的。從世界警務變革的歷程來看，其變革的著眼點恰恰是經(jīng)歷了從狹義警政向狹義警務的轉(zhuǎn)變，最后變?yōu)閺V義的警務和廣義的警政[6]。下面，筆者通過對現(xiàn)代職業(yè)警察誕生以來四次警務變革內(nèi)容的梳理，來具體審視其變化歷程。以下論述，所提警政為狹義警政，所提警務為狹義警務。

(一)前三次警務變革，側(cè)重警政

第一次警務變革，即警察職能的獨立化，標志著專職警察機關(guān)及其職業(yè)警察的誕生，一般以1829年羅伯特·比爾創(chuàng)立的首都倫敦警察為其開端。從當時比爾提出的“建立新警察的十二條原則”(1)1.警察以軍隊為榜樣，建成一支穩(wěn)定的行之有效的隊伍。2.警察必須在政府的控制之下。3.減少犯罪證明警察的效率與效益。4.發(fā)布犯罪統(tǒng)計是警察的基本工作。5.以時間和地域科學分配警力。6.制怒、寧靜、有禮是警察質(zhì)量的根本保障。7.以形象贏得尊重。8.招募、訓練適當人選是執(zhí)法之本。9.公眾安全需要每個警察掛牌服務。10.警察首腦機關(guān)必須接近公眾。11.警察需先見習，后上崗。12.以警察掌握的犯罪記錄作為分配警力的依據(jù)。[6]觀之，不難發(fā)現(xiàn)其主要內(nèi)容是強調(diào)警政建設，即如何使新建立的專職警察機關(guān)成為一支運轉(zhuǎn)高效的國家機器，這屬于管理學上的組織建設問題，解決的是管理學上所謂的“正確地做事”的問題，與古典管理理論研究的關(guān)注點基本相一致。第二次警務變革，肇始于20世紀20年代的美國，叫作警務專業(yè)化。為了擺脫政治對行政的直接干預，實現(xiàn)警察中立化，確立了警察只向法律負責的理念，著手警察的招聘、錄用、培訓等方面改革，意圖將警察打造成為一支專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，警察隊伍建設制度逐漸完善。顯然，這一警務變革強調(diào)的是警察專業(yè)化建設和執(zhí)法行為的規(guī)范問題，仍屬于警政問題。第三次警務變革，是興起于20世紀30年代、終于70年代的警務現(xiàn)代化。這一變革以無線電通信技術(shù)、計算機技術(shù)和交通技術(shù)在警務工作中的應用為標志，將警察推到了歷史的黃金時代。警察的角色變?yōu)榇驌舴缸锏膽?zhàn)士。從表面來看，好像此次變革已開始轉(zhuǎn)向警察機關(guān)的外部警務行為，但從其思維來看仍是一種推式思維，即由內(nèi)向外，站在警察機關(guān)立場上的一種思維；從警務的著眼點來看，并不是警務本身，而是保障警務的工具和手段。所以，此次變革仍限于組織管理的內(nèi)部，仍屬于警政。筆者認為，這一次變革應是第二次警務變革的延續(xù)和強化。警務現(xiàn)代化應視為是對警務專業(yè)化的強化。

(二)第四次警務變革，開始關(guān)注警務

筆者認為，警務變革真正從著眼于內(nèi)部警政向外部警務轉(zhuǎn)變，興起于20世紀80年代左右的社區(qū)警務變革。社區(qū)警務的核心要義是警力有限、民力無窮，即借助民力實現(xiàn)警務之目的。為達此目的，保證社區(qū)警務的有效開展，警務研究的關(guān)注點便由警政開始轉(zhuǎn)向警務，由警務主體開始轉(zhuǎn)向警務對象。社區(qū)問題成為此一時期多種警務方式及相關(guān)理論共同的關(guān)注點，如：“零容忍”警務關(guān)注社區(qū)生活質(zhì)量，對輕微的違法犯罪行為實行零度容忍；“問題導向警務”則通過將警察負責處理的各個事件(不論是否犯罪)進行分類匯總，予以認真分析，從而創(chuàng)造性地尋找出解決這類問題的有效途徑；社區(qū)警務以“破窗理論”為依據(jù)，更加關(guān)注對社區(qū)問題的治理；“情報導向警務”關(guān)注對犯罪環(huán)境的解讀；等等。警務對象及其環(huán)境無一例外地成為此一時期各種警務方式的研究對象。社區(qū)警務變革使警務研究的對象由組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織外部，實現(xiàn)了警務思維由內(nèi)向外到由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)變，即由推式思維轉(zhuǎn)變?yōu)槔剿季S，警務研究對象實現(xiàn)了內(nèi)外兼顧。這一發(fā)展進程與管理學研究對象的發(fā)展進程大體相當，只不過其發(fā)生在警察組織活動領域，而后者主要發(fā)生在企業(yè)活動領域而已。這一警務變革的結(jié)果是警察的社會角色由打擊犯罪的戰(zhàn)士變?yōu)樯鐓^(qū)服務員，警務由被動反應轉(zhuǎn)向主動預防?；蛟S，這正是當前美國大學法學院、刑事司法學院、政府管理學院普遍采用的權(quán)威教材《警察行政管理：結(jié)構(gòu)、過程與行為》《警察組織與管理：行為、理論和過程》《現(xiàn)代警察管理》等所涉內(nèi)容包括警察的內(nèi)外管理兩個部分的原因所在[7]。

通過對四次警務變革的回顧，不難發(fā)現(xiàn)警務的變革亦經(jīng)歷了一個由內(nèi)部組織管理——警政，向外部組織行為——警務的轉(zhuǎn)變過程。這一共同特征的出現(xiàn)，其實是符合組織建立發(fā)展演變邏輯的。一個新成立的組織首先要解決的當然是自身組織建設問題，而后才是完成任務和履行職責問題。在完成任務履行職責過程中，具體采用什么樣的行為方式，則取決于對組織所處環(huán)境及行為對象的掌握情況。經(jīng)歷這一過程后，組織自身、外部行為和行為對象及其環(huán)境才構(gòu)成一個有機整體，形成一個閉環(huán)式的管理系統(tǒng)?；蛟S系統(tǒng)管理理論正是建立在對這一發(fā)展進程總結(jié)的基礎之上，至少從時間上來看大體吻合。如此來看，警務的變革正與組織發(fā)展的這一邏輯相符。公安管理學研究對象亦應隨著組織實踐活動的開展而適時地調(diào)整研究對象的重心。隨著組織實踐活動的逐漸豐富與完善，研究對象也就會形成一個內(nèi)外兼顧的完整體系。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，一個成熟的組織必然是一個組織與外部環(huán)境相協(xié)調(diào)的有機系統(tǒng)，公安組織亦應是這樣的系統(tǒng)，公安管理學的研究對象亦應形成這樣的有機系統(tǒng)。那么，將警務納入公安管理學研究范疇后，如何確定與其他學科的邊界呢？治安學轉(zhuǎn)向之后，側(cè)重于總體治安問題的研究，警務僅是其一項內(nèi)容而已。從這一角度來看，治安學與公安管理學、偵查學的邊界就得以明確：治安學側(cè)重于宏觀治安對策，公安管理學側(cè)重于主動提前警務，而偵查學側(cè)重于被動警務。在此，難以劃定界限的是公安管理學與偵查學的警務研究界限。從目前偵查學關(guān)于警務研究的動向來看，大有侵入公安管理學領域的意味，強調(diào)主動提前警務。但筆者認為，從學科分工及工作性質(zhì)的角度來看，主動警務應納入公安管理學的研究范疇，而偵查學應限于被動警務研究，至于偵查主動警務如何開展，完全可以從公安管理學中借用。不管實務工作中如何強調(diào)主動提前偵查警務的重要性，偵查學都不能因此侵奪公安管理學的邊界。公安工作是一個有機整體，需要協(xié)調(diào)、配合，在某項工作基礎上延伸出一些具體工作是必要的，但不能因此就將其納入對應學科的研究范疇。學科的邊界確定清楚了，才能保證學科的獨立性，實現(xiàn)學科的自身價值。

三、治安學的重新定位及公安改革實踐促使公安管理學研究對象調(diào)整

學科研究對象的確定有著內(nèi)在的規(guī)律可循，但有時也受人為因素的影響，畢竟學科體系及其內(nèi)容最終還是由人所設定，出于學科構(gòu)建的系統(tǒng)性，以及下位學科之間的協(xié)調(diào)性考慮，對其下位相關(guān)學科的研究對象進行人為分工也未嘗不可。在公安學學科體系構(gòu)建過程中，對治安學與公安管理學各自研究對象及側(cè)重點的定位，也許正是基于這一考慮。但是，學科研究對象的定位又不是靜止不動的，而是隨著公安改革實踐的現(xiàn)實需要和人們認識的深入進行動態(tài)調(diào)整。當與公安管理學直接相關(guān)的治安學研究方向已經(jīng)調(diào)整，當公安改革現(xiàn)實需要已經(jīng)向公安管理學提出新要求之時，公安管理學仍固守原先的定位坐視不理，也有失在公安學體系中應有的責任擔當。

(一)治安學研究方向的調(diào)整促使公安管理學有所作為

之前，在公安學之中，與公安管理學直接相關(guān)的二級學科是治安管理學。為區(qū)別二者，治安管理學已經(jīng)更名為治安學。近些年來，隨著學科名稱的改變，其研究方向及研究內(nèi)容有了大幅度調(diào)整，其內(nèi)容已經(jīng)遠遠突破公安機關(guān)的對外行政管理領域。目前，治安學以治安為學科邏輯起點進行了深入挖掘研究，將觸角伸向社會治安的各個領域，借助政治學、社會學、犯罪學、經(jīng)濟學、法學等諸多學科研究成果，構(gòu)建了一個內(nèi)容宏大的治安學體系，大有取代其上位學科公安學之勢。治安學與管理學已經(jīng)漸行漸遠。針對此種情勢，公安管理學亦應有所作為，找準自己在公安學學科體系中的位置，開辟新的研究領域，承擔治安學改弦更張后所出現(xiàn)的公安行政管理的空當。如果治安學仍然以傳統(tǒng)治安管理為主要內(nèi)容，則其自身就出現(xiàn)了名實不符的情況，顯得頭重腳輕。所以，為了平衡學科之間的關(guān)系，使公安學學科協(xié)調(diào)一致、分工明確，將傳統(tǒng)的治安管理內(nèi)容劃歸公安管理學，作為公安管理學的研究對象，也是理所當然。

(二)公安改革實踐的需要促使公安管理學重新定位研究對象

黨的十八大以來，公安領域的改革日新月異。公安行政管理改革是公安改革的主要組成部分，既包括公安機關(guān)的組織管理體制改革，又包括警務模式調(diào)整，涉及公安行政管理的方方面面，亟須公安管理學給予理論闡述，也迫使公安管理學對公安管理改革的內(nèi)外管理都進行深入研究，為推動改革和鞏固改革成果作出學理貢獻。而當治安學轉(zhuǎn)向宏大的治安之道的探究之時，從管理學的視角對公安機關(guān)所擔負的治安行政管理工作進行深入研究，就成為公安管理學應盡的責任。而且，隨著公安機關(guān)所承擔的具體行政管理職責的分分合合(如：傳統(tǒng)的消防管理職能“消”的職能從公安機關(guān)剝離，交給應急管理部門，公安機關(guān)所承擔的消防職能向一般行政管理回歸；境外非政府組織登記管理新職責的歸入；等等)，更需要加強對公安機關(guān)所承擔的行政管理工作的研究。而且，這些變化也沖擊著人們關(guān)于治安學與公安管理學學科分工的傳統(tǒng)認識。如，隨著應急管理部門的成立，應急管理成為新的學科領域，應將其放在公安學里面，還是放在管理學里面？當前的事實是對口應急管理學的是公安管理學，而不是治安學，這也反映出人們對公安管理學研究對象及內(nèi)容的再認識。通常來說，談及治安管理，人們往往認為指公安管理學所要研究的對象，而不是治安學。所以，隨著公安改革的推進，以及人們認識的變化，公安管理學研究內(nèi)容也要著眼于全面的公安行政管理，既要有內(nèi)部的組織管理，也要有外部的具體承擔的治安管理內(nèi)容。

因此，當與公安管理學最直接相關(guān)的學科——治安學的研究方向及內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)向之時，公安管理學再不有所行動，既不利于公安學學科體系的嚴謹性，也不利于自身學科內(nèi)容建設的完整性、系統(tǒng)性，亟須將治安管理納入研究范疇。但是，公安管理學也不能貿(mào)然地將治安管理的所有內(nèi)容都一概納入自己的研究領地，還要與治安學劃定邊界。從學科隸屬關(guān)系來看，治安學走的是隸屬法學的道路，治安管理處境便顯尷尬，與治安學就會越顯疏離，找不準自己的學科定位。因為治安管理本質(zhì)屬于治安行政管理，應用管理學的視角來審視治安管理，如若用法學的視角來審視可能與治安學日生齟齬。所以，在治安學研究方向調(diào)整之后，公安管理學應將傳統(tǒng)的治安管理納入囊中，使治安管理回歸其本來的行政管理道路。如此，治安管理也便名副其實。公安管理學應該強化這一內(nèi)容的研究，扭轉(zhuǎn)治安學轉(zhuǎn)向后治安管理研究的困境。從公安改革所帶來的變化來看，公安管理學也要適應改革的需要，迎難而上，從公安行政管理的視角強化警務研究，特別是主動提前警務研究。現(xiàn)代警察的主責是行政，而不是偵查。從來源上看，偵查原隸屬司法，后來隨著近代警察的建立，才轉(zhuǎn)隸警察機關(guān)，是治安由司法模式向行政模式轉(zhuǎn)向的結(jié)果。用?？碌脑拋碚f，就是“police”(特指16至18世紀左右絕對主義國家的治理，而并非指現(xiàn)代意義上的警察)這一“治理術(shù)”發(fā)展的結(jié)果[8]。正是從這一意義上，警學通說才將警察的實質(zhì)定義為行政行為。因此，從警察職能來看，從管理學的視角探索治安管理的內(nèi)在規(guī)律，對治安對象的研究和警務的研究均是公安管理學當然的職責，而刑事偵查是現(xiàn)代國家治安行政模式的補充功能，是對行政的拾遺補缺。因此，偵查工作的定位就是將防不住的事后工作做強、做精、做好，偵查學的任務就是將這一事后工作研究清楚。只有如此，偵查學才能具有自身的獨特價值，發(fā)揮自身的專門作用；才能在國家治安職能轉(zhuǎn)向為治安行政管理，而后還將轉(zhuǎn)向治理之際，在社會治安問題應對中占有一席之地。

綜上，從管理理論關(guān)注點發(fā)展演變，以及警察組織警務變革著眼點變化的角度，從公安管理學所在學科體系中相關(guān)學科治安學的變化及公安改革實踐新要求的角度，可以輕松地得出公安管理學的研究對象應由局部走向全面，由組織內(nèi)部走向組織外部，從警政走向警務的結(jié)論。以系統(tǒng)科學為指導，構(gòu)建內(nèi)外兼修的公安管理學體系，正當其時。