● 滕艷軍 劉麗娜*/文

理念是指導(dǎo)、引領(lǐng)檢察機關(guān)辦好案件的思想和靈魂。理念要與時俱進、常思常新，因為社會是發(fā)展的，司法辦案總會遇到新情況。［1］參見張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，《人民檢察》2019年第13期。本文以目前檢察實踐中民事再審檢察建議工作所存在的問題為導(dǎo)向，在對20余省、市檢察機關(guān)民事再審檢察建議工作開展廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對民事再審檢察建議的同質(zhì)性問題進行梳理，對具體成因逐一進行剖析論證，以提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效為根本目標(biāo)，以精準(zhǔn)監(jiān)督理念為指引，指出提升民事再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效的具體路徑，以促進法檢在民事案件審判監(jiān)督方面的協(xié)作配合，提高司法效率，更好地順應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。

一、民事再審檢察建議之制度定位

民事再審檢察建議作為檢察機關(guān)實現(xiàn)民事法律監(jiān)督職能的重要形式，其以檢察權(quán)為基礎(chǔ)，在維護我國民事實體法和民事程序法的統(tǒng)一正確施行、促進司法公正、維護法治權(quán)威和保障當(dāng)事人合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。作為法律監(jiān)督方式，檢察建議經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的立法演進過程。［2］1954年《人民檢察院組織法》明確檢察監(jiān)督方式為對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件，檢察機關(guān)有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。我國1982年《民事訴訟法（試行）》并未明確規(guī)定民事檢察監(jiān)督方式；2012年民事訴訟法明確將檢察建議作為法定監(jiān)督方式。根據(jù)我國2021年民事訴訟法第215條的規(guī)定，在監(jiān)督方式層面，作出生效判決、裁定的人民法院的同級人民檢察院，發(fā)現(xiàn)有民事訴訟法第207條規(guī)定情形之一的，可以提出再審檢察建議或者提請上級人民檢察院抗訴，上級人民檢察院可以直接向同級人民法院提出抗訴。從立法目的層面觀察，民事再審檢察建議制度主要是為了填補民事抗訴作為剛性化監(jiān)督手段的局限性，從而構(gòu)建民事檢察精準(zhǔn)監(jiān)督制度的多元化、高效性配置。民事再審檢察建議在適用主體、啟動級別以及發(fā)生效力層面均與抗訴相區(qū)別。首先，民事抗訴的主要特質(zhì)在于作為上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)生效的民事判決、裁定、調(diào)解書采取的法律監(jiān)督；民事再審檢察建議體現(xiàn)為同級監(jiān)督的方式。其次，民事抗訴的效果在于導(dǎo)致民事再審程序的必然性；民事再審檢察建議并不必然啟動民事再審程序，其更多取決于人民法院的審查結(jié)果?？梢哉f，民事再審檢察建議較之于民事抗訴，作為監(jiān)督手段上更加柔性化，也更具靈活性。［3］參見彭國全主編：《司法理論與實務(wù)研究》第5輯，中國言實出版社2016年版，第139頁。這一核心差異決定了兩者在預(yù)設(shè)功能和制度定位方面的差異，進而劃定了兩者不同的適用范圍。

與抗訴監(jiān)督方式相比，再審檢察建議更有利于檢察機關(guān)實現(xiàn)同級監(jiān)督，減少辦案環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督效率。為便于當(dāng)事人申請監(jiān)督，充分發(fā)揮再審檢察建議同級監(jiān)督的優(yōu)勢，2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱“原《監(jiān)督規(guī)則》”）規(guī)定了“同級受理”原則，其中第3條規(guī)定，人民檢察院通過抗訴、檢察建議等方式，對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督。從多年檢察實踐來看，“同級受理”原則基本符合檢察監(jiān)督工作實際，確立抗訴和再審檢察建議并行不悖、剛?cè)岵⑿械拿袷聶z察監(jiān)督機制在一定程度上矯正了抗訴案件集中于上級檢察機關(guān)的失衡現(xiàn)象，再審檢察建議制度的確立，能夠充分落實基層人民檢察院的民事檢察監(jiān)督權(quán)，有效緩解民事裁判結(jié)果監(jiān)督工作中“倒三角”難題，使民事檢察監(jiān)督機制的架構(gòu)更為科學(xué)。并且，通過同級監(jiān)督，可以盡早把矛盾糾紛有效化解在基層，有利于實現(xiàn)案結(jié)事了，維護社會和諧穩(wěn)定。在監(jiān)督規(guī)則修訂過程中，因為原《監(jiān)督規(guī)則》第84條、第85條規(guī)定過于嚴(yán)格，沒有為同級檢察院對此類再審事由實行同級監(jiān)督留下任何空間，與檢察實踐不符。因此，2021年8月1日施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱“現(xiàn)行《監(jiān)督規(guī)則》”）對上述條款作了相應(yīng)修改，即如果檢察機關(guān)與同級法院協(xié)商一致，同級法院愿意自行糾正錯案的，那也應(yīng)當(dāng)允許同級檢察院發(fā)出再審檢察建議。根據(jù)現(xiàn)行《監(jiān)督規(guī)則》第29條、第81條至第85條的規(guī)定，當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書申請監(jiān)督的，由同級人民檢察院受理，并由其根據(jù)案件進行審查后，作出提出再審檢察建議或提請上級人民檢察院抗訴的決定。

二、民事再審檢察建議存在的問題及原因剖析

（一）法律規(guī)定層面

1. 法律對再審檢察建議的內(nèi)容規(guī)定較原則，并且制度剛性不足?，F(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于檢察建議的規(guī)定主要包括民事訴訟法第215條、第216條和第217條的規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)生效裁判有民事訴訟法第207條規(guī)定的十三種情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害“兩益”的，檢察機關(guān)可以向同級人民法院提出民事再審檢察建議。但是現(xiàn)行民事訴訟法未對可以提出抗訴或者再審檢察建議的判決、裁定的類型加以界定，也未有關(guān)于民事再審檢察建議效力等相關(guān)配套內(nèi)容的具體條款，相關(guān)司法解釋對檢察建議程序性事項的規(guī)定也較為缺乏，且未明確再審檢察建議的法律后果。由于法律規(guī)定層面對檢察建議的規(guī)定簡單和原則，僅是勾勒了再審檢察建議制度的大體框架，缺乏具體的規(guī)定，再審檢察建議缺乏必要的剛性，進而對再審檢察建議在實踐應(yīng)用中面臨的諸多困境埋下了伏筆。

2. 民事再審檢察建議沒有具體明確的法律適用標(biāo)準(zhǔn)。民事再審檢察建議作為檢察機關(guān)辦理民事檢察監(jiān)督案件的監(jiān)督手段，現(xiàn)行民事訴訟法并沒有將其與抗訴作出具體的區(qū)分?，F(xiàn)行《監(jiān)督規(guī)則》對兩者的適用范圍進行了適度區(qū)分，將其中“原判決、裁定適用法律確有錯誤”和“審判人員在審理該案件時有貪污賄賂，徇私舞弊，枉法裁判行為”兩個情形設(shè)定為“一般應(yīng)當(dāng)提請抗訴”。但是由于這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)僅是指引性的，并不具有強制效力，對于采用哪種監(jiān)督方式依賴于監(jiān)督機關(guān)的選擇。

3. 民事“再審前置”程序設(shè)置所產(chǎn)生的影響。現(xiàn)行民事訴訟法第216條規(guī)定，當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督需再審前置，無論是申請同級法院再審還是申請上級法院再審，如果裁定駁回再審申請，則通過再審檢察建議這種方式進行監(jiān)督的難度會有所增加，法院會對上級或本級法院的申訴審查結(jié)論有所考量。相較于抗訴，再審檢察建議不必然啟動再審，因此對于符合抗訴條件的案件，檢察機關(guān)往往更傾向于提出抗訴，這也是具有抗訴權(quán)的檢察機關(guān)較少采用再審檢察建議的原因之一。

4. 再審檢察建議的審批程序。民事訴訟法并未規(guī)定再審檢察建議必須經(jīng)檢委會決定。原《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定再審檢察建議須經(jīng)檢委會決定，其初衷在于保證再審檢察建議工作開展初期的辦案質(zhì)量。在適用再審檢察建議上已較為規(guī)范的情形下，如果不論案件是否疑難復(fù)雜，還繼續(xù)要求所有的再審檢察建議都要經(jīng)檢委會決定，程序比提請監(jiān)督更為繁瑣，不利于提高辦案效率，一定程度上也影響再審檢察建議的使用率。

（二）制度運行層面

1. 再審檢察建議采納率統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)需進一步明確。再審檢察建議發(fā)出后的狀態(tài)包括已回復(fù)、在回復(fù)期內(nèi)尚未回復(fù)、超期未回復(fù)等情形。如果再審檢察建議采納率簡單以一段時間收到的回復(fù)數(shù)與發(fā)出再審檢察建議數(shù)相比，則可能存在缺乏對應(yīng)性問題，影響再審檢察建議采納率統(tǒng)計的科學(xué)性和嚴(yán)謹性。

2. 再審檢察建議備案制度仍待完善?，F(xiàn)行民事訴訟法明確規(guī)定再審檢察建議需向上級檢察院備案，實踐中再審檢察建議備案制度并未有效開展，存在下級不報或者晚報的情況，上級檢察院亦未能及時審查備案的再審檢察建議，導(dǎo)致再審檢察建議備案制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3. 就案辦案，跟進監(jiān)督意識不強。從辦案數(shù)據(jù)來看，檢察機關(guān)對再審檢察建議的采納情況分析、跟進不足，多采取一次監(jiān)督的原則，跟進監(jiān)督工作未能有效開展，鮮有對法院未采納再審檢察建議后跟進監(jiān)督提請上級院抗訴的案件，跟進監(jiān)督工作有待加強。

4. 業(yè)績考核對再審檢察建議質(zhì)效產(chǎn)生不利影響。作為檢察機關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)之一，實踐中存在為達到年終考核目標(biāo)，檢察機關(guān)與法院相互“溝通”批量完成再審檢察建議數(shù)量的情形。上述再審檢察建議在實際適用中的不確定性因素，也會對再審檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效產(chǎn)生影響。

5. 再審檢察建議的質(zhì)量有待提升。目前，大多基層檢察院民事、行政、公益訴訟三大檢察集中在一個部門，人員配置、專業(yè)水平均不能適應(yīng)監(jiān)督需求，部分案件事實調(diào)查不夠深入，證據(jù)審核不嚴(yán)謹，文書說理不清晰，導(dǎo)致再審檢察建議質(zhì)量不高，發(fā)出后法院采納率低。

（三）檢法兩院協(xié)同機制層面

1. 對再審檢察建議的受理程序和處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從受理程序上看，對于檢察機關(guān)提出的再審檢察建議，有的法院由立案庭統(tǒng)一接收，有的由院辦公室負責(zé)接收，然后再轉(zhuǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)庭室辦理，部分地方法院并未確定針對再審檢察建議的專門性審查處理機構(gòu)，有的甚至按照當(dāng)事人申訴、信訪程序處理。從處理標(biāo)準(zhǔn)看，人民法院對再審檢察建議多采用函的形式進行回復(fù)，一般不編輯文號，有的僅加蓋業(yè)務(wù)庭的印章，還有的僅通過口頭或者電話形式回復(fù)。

2. 法院審查周期過長。法院收到再審檢察建議后，承辦部門需要對原案進行復(fù)查，提出審查意見。由于再審檢察建議在實踐上啟動的是院長發(fā)現(xiàn)程序，導(dǎo)致在法院受理審查階段往往滯留較長時間，甚至出現(xiàn)超期回復(fù)、不予回復(fù)的情況。

3. 對再審檢察建議回復(fù)意見的理解存在差異。調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)部分法院在對再審檢察建議回復(fù)中只是表示“不予采納”，沒有任何理由說明，或者僅用“認定事實并無不當(dāng)”“實體判決并無不當(dāng)”“監(jiān)督事由缺乏證據(jù)證明”等語詞否定再審檢察建議，有的回復(fù)不予受理。

4. 檢法兩院對于民事再審檢察建議在制度理念和價值上存在理解差異，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系認定、舉證責(zé)任分配、法律適用等方面。如，依申請監(jiān)督案件，對于一審判決后當(dāng)事人未及時提出或者未提出上訴的案件，法院認為當(dāng)事人未窮盡救濟手段，對于此類案件進入再審的審查條件更為嚴(yán)苛，與檢察機關(guān)的把握尺度不相統(tǒng)一。

三、提升民事再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效之理念導(dǎo)向與具體路徑

（一）提升民事再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效之理念導(dǎo)向

針對上述提到的民事再審檢察建議所面臨的各種問題，應(yīng)進一步明確民事再審檢察建議制度的理念定位，以此作為完善再審檢察建議制度的基礎(chǔ)和出發(fā)點。

1. 以精準(zhǔn)監(jiān)督理念為指引。最高人民檢察院發(fā)布的《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》明確提出，要健全以“精準(zhǔn)化”為導(dǎo)向的民事訴訟監(jiān)督機制，要完善抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化監(jiān)督格局。對于在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)價值的典型案件，一般選擇提請抗訴的監(jiān)督方式，由上級檢察機關(guān)進行監(jiān)督；對不具有典型性但依法應(yīng)予監(jiān)督的案件，一般選擇再審檢察建議的方式，由同級檢察機關(guān)進行監(jiān)督；對無需改變裁判結(jié)果的瑕疵類案件，一般選擇檢察建議的方式進行監(jiān)督，并倡導(dǎo)進行類案總結(jié)并發(fā)類案檢察建議，不提倡多發(fā)個案檢察建議。

2. 遵循司法規(guī)律。司法規(guī)律是司法制度歷史發(fā)展的實然結(jié)果和趨勢，也是對現(xiàn)代司法的應(yīng)然要求，其體現(xiàn)了現(xiàn)代司法制度的共同屬性，是現(xiàn)代司法的最低標(biāo)準(zhǔn)線。［4］通說認為，司法規(guī)律性主要包括司法法治、司法中立、司法謙抑、司法公開、司法衡平、司法終局。檢察機關(guān)提出再審檢察建議應(yīng)遵循司法規(guī)律性的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)以尊重法院的獨立審判權(quán)為前提，尤其應(yīng)當(dāng)尊重民事裁判的終局性，遵循民事檢察監(jiān)督職能的謙抑、監(jiān)督必要性的謙抑和監(jiān)督程度的謙抑，按照法律規(guī)定的方式和程序提出再審檢察建議。

3. 尊重當(dāng)事人的私權(quán)。再審檢察建議作為檢察機關(guān)行使民事監(jiān)督權(quán)的具體方式，體現(xiàn)了國家公權(quán)力通過介入民事案件以彌補私力救濟局限性的特質(zhì)。民法調(diào)整的對象是平等主體之間的法律關(guān)系，而私權(quán)以意思自治為基本原則，檢察機關(guān)在辦理民事監(jiān)督案件時，應(yīng)準(zhǔn)確定位再審檢察建議的功能和價值，避免對當(dāng)事人之間的意思自治和權(quán)利平等關(guān)系產(chǎn)生不必要的干預(yù)，這也是檢察機關(guān)在提出民事再審檢察建議時應(yīng)該遵循的基本原則。

4. 檢法協(xié)同監(jiān)督理念。檢察機關(guān)通過提出再審檢察建議進行監(jiān)督時，應(yīng)立足于協(xié)同監(jiān)督理念，正確定位民事檢察監(jiān)督的內(nèi)涵和功能，兼顧平衡各方主體之間的利益關(guān)系，保持民事檢察監(jiān)督職能行使的協(xié)同性，尊重審判權(quán)的獨立行使，遵循司法效率的原則，從源頭優(yōu)化民事檢察監(jiān)督程序，理順民事檢察監(jiān)督模式，提高民事檢察監(jiān)督質(zhì)效。

（二）提升民事再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效之具體路徑

1. 拓寬民事再審檢察建議的適用范圍，精準(zhǔn)適用民事檢察監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。一是擴大檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范圍，對“兩益”的理解需做擴大解釋，明確檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書系當(dāng)事人通過虛假訴訟獲得的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序，向同級人民法院提出再審檢察建議。二是為實現(xiàn)民事檢察精準(zhǔn)監(jiān)督，檢察機關(guān)應(yīng)按照法定性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范適用再審檢察建議的監(jiān)督方式，只有在符合法律規(guī)定的情形下才能制發(fā)民事再審檢察建議，避免錯發(fā)、漏發(fā)、濫發(fā)等情形。

2. 規(guī)范民事再審檢察建議的辦案流程，增強法律文書的說理性。一是在制發(fā)再審檢察建議過程中要注重辦案流程的規(guī)范化和文書制作的規(guī)范化，同時規(guī)范再審檢察建議的審查程序、案件討論程序、審批程序、文書格式等，讓再審檢察建議規(guī)范化運行，實現(xiàn)辦案規(guī)模與監(jiān)督實效并重。二是應(yīng)加強再審檢察建議書的說理性，再審檢察建議書應(yīng)當(dāng)載明檢察機關(guān)查明的事實、監(jiān)督理由、依據(jù)以及建議內(nèi)容等，應(yīng)參照抗訴書的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)加強文書說理，力爭做到語言運用準(zhǔn)確、證據(jù)分析透徹、法律論證嚴(yán)密，提升再審檢察建議的質(zhì)量，提高再審檢察建議的采納率。此外，檢察機關(guān)應(yīng)將再審檢察建議書連同案件卷宗一并移送同級人民法院。

3. 檢法兩院應(yīng)對再審檢察建議的受理條件、承辦部門、回復(fù)方式、證明標(biāo)準(zhǔn)等，制定詳細可操作的規(guī)范性文件。一是對檢察機關(guān)依當(dāng)事人監(jiān)督申請?zhí)岢龅拿袷略賹彊z察建議案件，應(yīng)明確人民法院應(yīng)予受理的具體條件。二是明確法院受理和審查的具體部門和程序，規(guī)定人民法院負責(zé)立案的部門立案后，轉(zhuǎn)負責(zé)審判監(jiān)督的部門審理。三是明確人民法院對再審檢察建議案件的審查方式以及具體的審查期限。四是明確人民法院對再審檢察建議案件的回復(fù)方式和具體程序，經(jīng)審查決定再審的，人民法院應(yīng)當(dāng)制作裁定書并送達檢察機關(guān)。五是人民法院對再審檢察建議裁定再審并決定開庭審理的案件，檢察機關(guān)可以派員出席再審法庭；人民法院召開審判委員會討論再審檢察建議案件的，檢察長可以列席。

4. 科學(xué)設(shè)計考核機制，明確再審檢察建議采納率的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。建議設(shè)置法院裁定再審和再審結(jié)果采納再審檢察建議內(nèi)容兩個基本的統(tǒng)計指標(biāo)。在計算采納率時，注意再審檢察建議回復(fù)與再審檢察建議的對應(yīng)情況；此外，法院收到再審檢察建議后，在再審審查期間主持各方當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議而不再進入再審的案件，建議將再審檢察建議計入采納數(shù)。

5. 強化再審檢察建議的備案與跟進監(jiān)督。通過備案制度，上級檢察機關(guān)及時掌握下級檢察機關(guān)再審檢察建議的發(fā)出、回復(fù)及采納情況。檢察機關(guān)發(fā)出再審檢察建議后，及時與法院溝通案件辦理情況，督促法院按期回復(fù)。對于經(jīng)督促法院仍不回復(fù)的情形，應(yīng)提請上級院抗訴。檢察機關(guān)在收到“不予再審裁定”后應(yīng)及時總結(jié)研究，對于符合監(jiān)督條件的，應(yīng)及時提請上級機關(guān)監(jiān)督，發(fā)揮跟進監(jiān)督的作用。