李依林

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

引言

由于受我國長(zhǎng)期行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)影響，地方治理往往以政府的政策規(guī)定形式呈現(xiàn)，特別是很多地級(jí)市人大既無立法授權(quán)，也在制定公共政策的過程中缺位。為了克服這一障礙，我國《立法法》2015年的修訂中拓展了地方立法的權(quán)限范圍，賦予設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)立法權(quán)，其中，環(huán)境立法是地方立法的重要內(nèi)容之一?？茖W(xué)立法是一個(gè)重要實(shí)踐課題，是地方推進(jìn)良法善治的邏輯前提。[1]時(shí)至今日，人們對(duì)科學(xué)立法已有一個(gè)共識(shí)，即立法要符合客觀規(guī)律，能滿足大多數(shù)公眾需要，能給大多數(shù)人帶來利益、方便和機(jī)會(huì)。

立法的科學(xué)性是立法是否科學(xué)的表征，是法的科學(xué)屬性的體現(xiàn)，也是科學(xué)立法活動(dòng)的必然結(jié)果。立法的科學(xué)性更聚焦事實(shí)，而并非價(jià)值；注重法的目的，而不限于法的工具本身。地方環(huán)境立法的科學(xué)性之所以可以成為獨(dú)立命題，是因?yàn)槠渚哂胁煌谝话愕牧⒎ɑ顒?dòng)、更不同于一般社會(huì)活動(dòng)的獨(dú)特性。具體來說，地方環(huán)境立法的科學(xué)性問題的提出，出于地方立法活動(dòng)的對(duì)應(yīng)性、生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性、地方立法機(jī)構(gòu)的響應(yīng)能力和多種規(guī)則體系的協(xié)同性四個(gè)方面的原因，理論研究需要揭示其中蘊(yùn)含的獨(dú)特的科學(xué)性含義。因此，我們從四個(gè)方面對(duì)地方環(huán)境立法的科學(xué)性進(jìn)行體系化建構(gòu)，即：地方特性、環(huán)境理性、制度人性和規(guī)則協(xié)同稟性。前三者是地方環(huán)境立法內(nèi)在的科學(xué)性，包括地方特性、環(huán)境理性體現(xiàn)的內(nèi)容上的科學(xué)性和制度人性體現(xiàn)的形式上的科學(xué)性，而后者則是外在規(guī)則互動(dòng)意義上的科學(xué)性。內(nèi)容上的科學(xué)性可以從真實(shí)性、客觀性、專業(yè)性、符合當(dāng)?shù)貙?shí)情等方面判定，形式上的科學(xué)性可以從明確性、體系化、邏輯統(tǒng)一性等方面判定，而規(guī)則互動(dòng)意義上的科學(xué)性則需要從協(xié)調(diào)性、協(xié)同性及協(xié)睦融合性等方面展開研究。

在研究方法上，我們較多的從“后立法”即立法之后的評(píng)估視角對(duì)地方環(huán)境立法“是否具有以及在多大程度上具有科學(xué)性”進(jìn)行評(píng)判。雖然，我們不能等著法規(guī)出臺(tái)并實(shí)施以后再去彌補(bǔ)其科學(xué)性的缺失或不足的問題，而應(yīng)該試圖在“立法中”就有所作為，[2]但是，地方環(huán)境立法的成果最終要與地方社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合，這也便是法的實(shí)施，之后會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果，是我們?cè)u(píng)價(jià)法制本身是否科學(xué)并為反向針對(duì)立法活動(dòng)的科學(xué)性進(jìn)行指導(dǎo)提供了可能性。

一、呼應(yīng)社會(huì)規(guī)律的地方特性

地方特性的科學(xué)性，是指在地方環(huán)境立法活動(dòng)中，應(yīng)采用社會(huì)科學(xué)的研究方法，對(duì)立法所涉及的地方特有的社會(huì)事實(shí)、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行客觀的實(shí)證研究，詳細(xì)掌握所進(jìn)行的立法活動(dòng)涉及到的各種社會(huì)因素和因素之間的相互關(guān)系，對(duì)那些敏感性的、限制性的社會(huì)、文化、歷史等方面的因素進(jìn)行綜合衡平，找到社會(huì)現(xiàn)象背后的內(nèi)在本質(zhì)和社會(huì)規(guī)律，并將影響規(guī)律運(yùn)動(dòng)的主要能動(dòng)要素納入法的調(diào)整范圍。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法的制約，最集中的表現(xiàn)就是，一定立法總是特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的產(chǎn)物，離開了現(xiàn)實(shí)豐富多彩、紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活，那么立法與法治都將成為無源之水、無本之木。[3]立法是對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整活動(dòng)，反映的是社會(huì)運(yùn)行規(guī)律。

(一)地方性環(huán)境立法活動(dòng)聚焦于“地方性”特征之上

地方環(huán)境立法活動(dòng)本質(zhì)上也是一種社會(huì)關(guān)系，其社會(huì)特性的科學(xué)性主要體現(xiàn)在主體的利益設(shè)定、客體的保護(hù)都應(yīng)當(dāng)是聚焦于“地方性”特征之上?！读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，地方立法機(jī)構(gòu)可以“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”，有針對(duì)性地制定地方性法規(guī)。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)特別進(jìn)行了補(bǔ)充說明：地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題，有針對(duì)性地立法。[4]因此，地方環(huán)境立法科學(xué)性的提升是對(duì)進(jìn)入調(diào)整范圍的生態(tài)環(huán)境社會(huì)關(guān)系去偽存真的過程。科學(xué)立法是法律法規(guī)制度體系發(fā)展和完善的本質(zhì)內(nèi)涵和價(jià)值訴求，立法者須從客觀實(shí)際出發(fā)，理性地“認(rèn)知社會(huì)價(jià)值、社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)律，并以科學(xué)合理的立法活動(dòng)加以確認(rèn)。[5]然而，在地方環(huán)境立法中，“立法抄襲”或不必要的重復(fù)卻是普遍存在的問題。[6]地方立法在內(nèi)容和形式方面都存在對(duì)上位法、同位法和下位法的“抄襲”，[7]這一現(xiàn)象不僅徒增法律運(yùn)行的成本，也降低了地方立法的針對(duì)性和權(quán)威性，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能。立法實(shí)踐告訴我們，一部科學(xué)性越強(qiáng)的法律，肯定是一部規(guī)律性掌握得越好的法律。如果地方環(huán)境立法整體上仍滿足于確認(rèn)上位法和其他地方立法已有的制度化、規(guī)范化成果，按部就班地將已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)、做法規(guī)定到地方環(huán)境立法中，那么，地方環(huán)境立法的科學(xué)性肯定會(huì)大打折扣。其后果要么因完全重復(fù)上位法的規(guī)定而導(dǎo)致地方法是多余的存在，要么與地方實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，無法起到立法的規(guī)制、推動(dòng)和保障的法治功能。

如何科學(xué)地認(rèn)知和處理地方環(huán)境立法中的“抄襲”現(xiàn)象是研究其科學(xué)性必然面對(duì)的問題?？陀^地講，為了地方立法本身邏輯上的一慣性，以及作為下位法的適用依據(jù)或適用條款而引用上位法的有關(guān)規(guī)定，[8]P222“必要的”重復(fù)上位法還是在所難免的，比如作為法律規(guī)范構(gòu)成要素的行為方式和行為后果，地方立法可以在行為方式上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，但行為后果往往指向上位法，地方立法中對(duì)上位法中的行為后果進(jìn)行重復(fù)規(guī)定，不僅可以提高執(zhí)法和司法效率，更重要的是方便普通公眾對(duì)地方法規(guī)的理解和遵守。所以，我們應(yīng)該循著漸進(jìn)式法制變革的路徑，理性而務(wù)實(shí)地對(duì)待地方重復(fù)立法現(xiàn)象。其中，上位法所確立的部門法性質(zhì)的基本原則是環(huán)境法體系化的基本依據(jù)，下位法必須秉持而不能僭越，這也是法治精神的體現(xiàn)。《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的五項(xiàng)基本原則，即：堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。地方環(huán)境立法中對(duì)這些原則的重復(fù)往往是必要的甚至不可或缺，恰恰體現(xiàn)了地方環(huán)境立法的嚴(yán)謹(jǐn)性，否則地方立法可能是迷失基本的價(jià)值依歸。[9]特別是，如果下位法刻意避免重復(fù)上位法中這些價(jià)值性的規(guī)定，則可能導(dǎo)致下位法出現(xiàn)價(jià)值困惑；同樣，如果下位法對(duì)上位法中具有較強(qiáng)操作性的規(guī)定視而不見，為避免重復(fù)而刻意不在下位法中提及，則地方環(huán)境立法的科學(xué)性也會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害，可能導(dǎo)致下位法在實(shí)施中無法操作和執(zhí)行。在重復(fù)上位法問題上，如果是“為了避免而避免”，結(jié)果必然是價(jià)值不大的“為了立法而立法”。

除了上述立法“抄襲”和立法“重復(fù)”之外，當(dāng)前地方環(huán)境立法在客觀反映地方社會(huì)規(guī)律方面的科學(xué)性還存在以下問題：一是規(guī)避問題，無視本地方存在的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，將環(huán)境公益邊緣化；二是過度張揚(yáng)公權(quán)力，背離保護(hù)環(huán)境公益的立法目的，以兼顧各方面權(quán)益為名，地方環(huán)境立法成為立法行政部門的保護(hù)器；三是固步自封，忽視新情況、新問題，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的新的訴求不能在立法中得到及時(shí)的反饋和體現(xiàn)；四是大多都是宣示性內(nèi)容，缺乏與違法行為相稱的法律后果和懲戒性規(guī)定，規(guī)則結(jié)構(gòu)不完整、不匹配，影響了法律實(shí)施效果，[10]導(dǎo)致地方環(huán)境立法成了中看不中用的所謂“柔性”立法，不能解決地方環(huán)境保護(hù)中面臨的問題。

(二)地方性環(huán)境立法活動(dòng)為地方環(huán)境保護(hù)需要而量體裁衣

法制是實(shí)踐需要的反映，[11]不能反映社會(huì)實(shí)踐需要的法制肯定背離了客觀規(guī)律性，也肯定不具有科學(xué)性。與國家法律、行政法規(guī)相比，地方立法比較微觀具體，在國家法律法規(guī)很難滿足各地方方面面需求的情況下，作為地方人大，地方立法機(jī)構(gòu)一定要根據(jù)本地實(shí)際，制定有本地特色的地方性法規(guī)。某種意義上講，地方立法的功能就是解決法制建設(shè)的“最后一公里”問題，清除掉法制建設(shè)中的“尾巴”和“釘子”，直面地方環(huán)境保護(hù)中存在的實(shí)實(shí)在在的問題，從而克服“觀賞性立法”的問題。[12]例如，在地方大氣環(huán)境保護(hù)立法中，應(yīng)基于保護(hù)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的思路主線，客觀總結(jié)當(dāng)?shù)匚廴驹吹慕Y(jié)構(gòu)、分布、季節(jié)特點(diǎn)，將上位法不能具體規(guī)定的錯(cuò)峰生產(chǎn)、更大范圍的重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)、秸稈利用、餐飲油煙排放的約束等方面的大氣環(huán)境保護(hù)制度進(jìn)行細(xì)化、深化和具體化。而且，地方環(huán)境立法應(yīng)小而精，不應(yīng)追求大而全，比如，在以移動(dòng)源為主的區(qū)域，就應(yīng)該針對(duì)機(jī)動(dòng)車排放進(jìn)行立法規(guī)制；而在以燃煤排放為主的區(qū)域，就應(yīng)在壓煤控煤、調(diào)整地方能源結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行法制創(chuàng)新。

因此，相對(duì)于國家立法而言，地方環(huán)境立法的主要功能就是“打補(bǔ)丁”，哪里缺漏補(bǔ)哪里，從而表現(xiàn)為一定程度的“碎片化”趨勢(shì)，不需要構(gòu)筑所謂的地方法律體系?！八槠辈粫?huì)帶來法律適用的障礙，因?yàn)榘凑辗蛇m用的一般規(guī)則，應(yīng)該首先在上位法中進(jìn)行選擇，只有上位法沒有規(guī)定的，才會(huì)在下位法中進(jìn)行選擇適用，體現(xiàn)的仍然是統(tǒng)一的立法資源和淵源體系，不可能出現(xiàn)僅僅因?yàn)橄挛环]有規(guī)定給執(zhí)法和司法帶來障礙的問題。地方環(huán)境立法的科學(xué)性不在于因避免“碎片化”而進(jìn)行的所謂體系化建設(shè)，而在于其在內(nèi)容上為地方環(huán)境保護(hù)需要而量身裁衣，也就是地方性問題。例如，整體上看，全國性的環(huán)境立法偏重于城市立法、工業(yè)立法，而對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題規(guī)定得則相對(duì)原則，那么，地方環(huán)境立法就可以不再因顧及體系化而同時(shí)對(duì)城市環(huán)境問題作出大量重復(fù)規(guī)定，而只需突出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，著重解決農(nóng)村所面臨的飲用水水源保護(hù)問題、秸稈焚燒問題、畜禽養(yǎng)殖污染問題以及化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)面源污染問題等。當(dāng)然，不同地方的城市和農(nóng)村比例、地位又有較大的差別，因此也大可不必要求所有的地方環(huán)境立法都突出對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的規(guī)定。

二、順應(yīng)生態(tài)規(guī)律的環(huán)境理性

環(huán)境理性的科學(xué)性是指在地方環(huán)境立法中，應(yīng)采用環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)等自然科學(xué)的研究方法，對(duì)立法所涉及的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、地域等進(jìn)行客觀的實(shí)證研究，詳細(xì)掌握所進(jìn)行的立法活動(dòng)涉及到的各種環(huán)境要素及其相互關(guān)系，特別是在充分運(yùn)用定量的方法對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)容量、自凈能力等生態(tài)指標(biāo)、對(duì)需要保護(hù)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的功能、地域特點(diǎn)等進(jìn)行準(zhǔn)確界定，對(duì)人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系進(jìn)行富有預(yù)見性的制度設(shè)計(jì)。

(一)科學(xué)的地方環(huán)境立法體現(xiàn)和反映地方性的生態(tài)環(huán)境運(yùn)行規(guī)律

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性決定了環(huán)境立法在整個(gè)立法體系中都具有重要的地位。一方面，無論是國家層面還是地方層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是一致的，國家立法、地方立法應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)基本制度方面保持統(tǒng)一性；[13]另一方面，全國性的環(huán)境立法往往奉行“宜粗不宜細(xì)”的立法策略，名義上法律體系完備，但結(jié)果卻是法律條款缺乏可操作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，導(dǎo)致立法活動(dòng)的“空殼化”。由于每一個(gè)地方性的行政區(qū)域都面臨著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、生態(tài)環(huán)境條件，甚至社會(huì)公眾的法制訴求都有較大的差異，科學(xué)的地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和反映這些差異。例如，大氣污染物擴(kuò)散條件較差的地方更有必要制定嚴(yán)格的地方大氣環(huán)境保護(hù)制度，而流域的上流地區(qū)也應(yīng)當(dāng)通過地方立法更嚴(yán)格的保護(hù)河流水質(zhì)。從當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等方面的規(guī)律性的要素出發(fā)制定因地制宜的地方環(huán)境法律是科學(xué)立法的內(nèi)在需要。相比于全國性立法，地方環(huán)境立法活動(dòng)更能夠秉持詳實(shí)、精細(xì)及科學(xué)的原則和理念，緊貼地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要，創(chuàng)造性地設(shè)定可操作性和可執(zhí)行性較強(qiáng)的地方性環(huán)境法規(guī)。因此，細(xì)節(jié)化、具象化的地方環(huán)境立法成為生態(tài)文明建設(shè)和依法治國的必然要求。

從環(huán)境理性角度而言，地方環(huán)境立法的科學(xué)性體現(xiàn)為對(duì)地方性的生態(tài)環(huán)境這一調(diào)整對(duì)象的運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)知，這里的規(guī)律即是體現(xiàn)“環(huán)境理性”的自然規(guī)律。對(duì)上位法的不恰當(dāng)?shù)闹貜?fù)和對(duì)其他地方環(huán)境立法的抄襲，是用過往的或他人的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)代替了自己對(duì)調(diào)整對(duì)象的認(rèn)識(shí)，反映的并不是當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境自然規(guī)律。因此，科學(xué)的地方環(huán)境立法必須對(duì)地方性的生態(tài)環(huán)境特征充分調(diào)查研究，深刻把握地方環(huán)境立法活動(dòng)得以展開的自然規(guī)律及其在地方性的社會(huì)關(guān)系中的運(yùn)行狀態(tài)，為科學(xué)立法奠定社會(huì)的和環(huán)境的事實(shí)基礎(chǔ)，此即科學(xué)立法所講的“求真”過程。

(二)科學(xué)的地方環(huán)境立法體現(xiàn)環(huán)境理性

地方環(huán)境立法是否具有環(huán)境理性的科學(xué)性，是能夠在法的運(yùn)行與生態(tài)環(huán)境的相互作用中體現(xiàn)出來的。環(huán)境科學(xué)屬于自然科學(xué)。自然科學(xué)意義上的“科學(xué)性”由中世紀(jì)的經(jīng)院哲學(xué)的藩籬中“異化”而來，并在實(shí)證理性的輔助下完成了與機(jī)械唯物主義的分離。當(dāng)自然科學(xué)將研究焦點(diǎn)從“理念世界”集中到了“現(xiàn)象界”，并用自伽利略而始“實(shí)驗(yàn)”方法加以佐證以后，對(duì)事實(shí)和自然規(guī)律的關(guān)注成為自然科學(xué)之科學(xué)性的主要體現(xiàn)。因此，環(huán)境科學(xué)是實(shí)證基礎(chǔ)上由觀察、實(shí)驗(yàn)而累積的關(guān)于自然規(guī)律的知識(shí)，是體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境發(fā)展之中并能夠用事實(shí)加以驗(yàn)證的?；诃h(huán)境科學(xué)在這一意義上的“科學(xué)性”，地方環(huán)境立法應(yīng)在透析生態(tài)環(huán)境問題因果關(guān)系的基礎(chǔ)上對(duì)影響生態(tài)環(huán)境的行為加以約束，而且，約束和規(guī)范的效果也交由生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)和改善的事實(shí)加以判斷，繼而可以得出地方環(huán)境立法活動(dòng)是否具有科學(xué)性的結(jié)論。

基于對(duì)地方生態(tài)環(huán)境狀況和發(fā)展規(guī)律的充分調(diào)研，科學(xué)的地方環(huán)境立法應(yīng)該在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)環(huán)境理性：一是地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的確定應(yīng)建立在充分考量地方環(huán)境容量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，否則，地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任考核就無法與當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的改善情況相聯(lián)系，考核制度就會(huì)落空；二是對(duì)上位法規(guī)定的主要環(huán)境保護(hù)制度，都需要結(jié)合本地實(shí)際客觀條件和公眾的實(shí)際需要制定具體的操作性規(guī)范，如果僅僅是重復(fù)上位法的規(guī)定，這些制度就不能落地，如果僅僅抄襲其他的地方制度，則會(huì)因沒有結(jié)合本地實(shí)際而水土不服；三是地方環(huán)境法制的創(chuàng)新也只能是結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境具體情況的制度創(chuàng)新，特別是隨著地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，可能在客觀上需要地方立法先行先試，不違反上位法的宗旨和原則的基礎(chǔ)上，對(duì)一些制度進(jìn)行創(chuàng)新和嘗試，正是地方立法能動(dòng)性的體現(xiàn)，也能推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展；四是科學(xué)立法應(yīng)該因時(shí)因地確立相應(yīng)的法律制度，但并非意味著因循守舊，立法對(duì)規(guī)律性的把握也應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)有理念和制度的突破方面，特別是，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的理念在很多地方根深蒂固，很多人也認(rèn)為理所當(dāng)然，在這種情況下，地方環(huán)境立法就應(yīng)該勇于打破現(xiàn)有的制度羈絆，對(duì)地方法治進(jìn)行創(chuàng)新，引領(lǐng)和推動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)法治的進(jìn)步。

(三)科學(xué)的地方環(huán)境立法受科學(xué)方法的指引

地方環(huán)境立法必須體現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境特色，必須就國家和省層面不能夠或不應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，這是地方環(huán)境立法的必要性和生命力所在，也是賦予地方環(huán)境立法權(quán)的“初心”所在。地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)受到科學(xué)方法的指引，[14]而且這些方法明顯的區(qū)別于傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)研究的方法。

1.立法活動(dòng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，為了能在地方環(huán)境立法中充分反映生態(tài)環(huán)境所蘊(yùn)含的自然規(guī)律，應(yīng)該采用系統(tǒng)綜合集成的方法，①把專家系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，利用數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)全部匯聚起來，發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)，由專家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)律進(jìn)行定量描述，并經(jīng)由學(xué)科專家的判斷作出如何立法的科學(xué)結(jié)論。2.本著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，對(duì)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)應(yīng)該借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能及時(shí)跟蹤和反饋社情民意，在海量的信息和數(shù)據(jù)背后分析出其中蘊(yùn)涵著的自然規(guī)律，把這些規(guī)律反映在立法之中，可以極大地提高立法對(duì)實(shí)踐需要的反饋速度，還可以促使地方環(huán)境立法從經(jīng)驗(yàn)立法的藩籬不斷邁向科學(xué)立法。3.科學(xué)立法原則是通過人的理性來對(duì)社會(huì)制度予以設(shè)計(jì)把控，體現(xiàn)了我國制定法傳統(tǒng)的建構(gòu)理性。[15]在環(huán)境理性的科學(xué)性方面，地方環(huán)境立法的一個(gè)重要策略是生態(tài)環(huán)境要素在法制意義上的標(biāo)準(zhǔn)化建構(gòu)。寬泛抽象的目標(biāo)通過標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用被分解為各個(gè)要素，這些標(biāo)準(zhǔn)隨后又適用于其他領(lǐng)域，并作出選擇。[16]P122為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的立法目標(biāo)，地方環(huán)境立法在所要保護(hù)的生態(tài)環(huán)境內(nèi)容的設(shè)計(jì)上要力求具體、明確，立法所要調(diào)整的生態(tài)環(huán)境對(duì)象和范圍應(yīng)該清楚界定，不能模糊或有歧義，立法中的焦點(diǎn)問題，要通過全方位的生態(tài)環(huán)境調(diào)研進(jìn)行多層次聚焦，切實(shí)以法制的形式把矛盾框定在各方都普遍接受的法制之下。

三、因應(yīng)法治目的的制度人性

制度人性是“法”本身的科學(xué)化問題，是指地方環(huán)境立法活動(dòng)對(duì)保護(hù)環(huán)境公益、建設(shè)生態(tài)文明這一立法目的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)程度。之所以稱之為“人性”并將其作為科學(xué)性的重要表征，是因?yàn)榄h(huán)境公益是“人”的利益。[17]能否充分反映“人”的利益訴求，并在人們充分、清晰理解規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的法的運(yùn)行，體現(xiàn)了地方環(huán)境立法在目的層面的科學(xué)性。雖然，保護(hù)環(huán)境公益這一立法目的本身不屬于科學(xué)性的范疇，但是，目的在形成過程中是否充分的吸收了最大多數(shù)的公意，目的的表達(dá)形式又是否能被最大多數(shù)的公眾認(rèn)知和遵守，則是立法的科學(xué)性所必須解決的問題?？茖W(xué)的立法應(yīng)該是具有良好實(shí)施效果的法律，法律必須為人們所遵守才會(huì)體現(xiàn)其價(jià)值，也才能說明該法律是尊重事實(shí)規(guī)律的正當(dāng)目的的呈現(xiàn)，這也就是我們所反復(fù)提及的立法的科學(xué)性所在。而被人們遵守的法律必須解決兩個(gè)問題：它是人們?cè)敢庾袷氐姆珊退侨藗兡軌蜃袷氐姆?，我們分別稱之為制度人性的第一問題和第二問題。

(一)人們遵守地方環(huán)境法規(guī)的自愿性

地方環(huán)境立法在社會(huì)公眾需求意義上的目的性達(dá)成的程度，影響著人們遵守法律的主觀意愿，這便是制度人性中的第一問題。從社會(huì)公眾需求角度看，地方環(huán)境立法的目的就是保護(hù)地方環(huán)境公益、建設(shè)地方生態(tài)文明，越是科學(xué)的地方環(huán)境立法，越能最大限度的促進(jìn)這一目的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)地方環(huán)境立法活動(dòng)的科學(xué)性的追求，反映了人們不僅僅關(guān)注法制作為工具或手段的功用，更關(guān)注法制的目的，以有效保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境為立法活動(dòng)科學(xué)性的皈依。如果我們把立法活動(dòng)界定為一種創(chuàng)制規(guī)則的理論活動(dòng)，那么與之對(duì)應(yīng)的就是豐富多彩的實(shí)踐活動(dòng)。雖然理論與實(shí)踐的區(qū)分有時(shí)并非十分清晰，但在掙脫中世紀(jì)的整體主義世界觀以后，人們已經(jīng)習(xí)慣于通過實(shí)踐活動(dòng)來總結(jié)和驗(yàn)證理論，這也正是所謂的實(shí)踐理性。地方環(huán)境立法是一種理論認(rèn)知活動(dòng)，地方環(huán)境法規(guī)作為立法活動(dòng)的結(jié)果在進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域之后就成為規(guī)范人們的環(huán)境行為和環(huán)境實(shí)踐活動(dòng)的工具，并在規(guī)范過程中成為社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的一部分，能否有效保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境是地方環(huán)境立法目的得以實(shí)現(xiàn)的表征，體現(xiàn)了地方環(huán)境法規(guī)作為一種工具性手段的價(jià)值，這也正是科學(xué)立法或者說立法的科學(xué)性所追求的目標(biāo)。

規(guī)律性的表達(dá)是事實(shí)方面的科學(xué)性，而目的性的表達(dá)則是能否滿足實(shí)踐要求的價(jià)值方面的科學(xué)性。通常講到良法，往往是指法的價(jià)值的正當(dāng)性，但人們卻忽略了程序意義上的良法范疇，而程序上的良法正是法的科學(xué)性在形式上的表征?！胺颂煜轮鳌?，地方立法也莫能外。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國立法受到各種利益集團(tuán)的影響，公共議程受到不同程度的扭曲。[18]良法的立法程序是在多元的甚至是有爭(zhēng)議的主體認(rèn)知中進(jìn)行梳理和排序，并將立法者認(rèn)可的所謂公意制成法律，是否進(jìn)行梳理和排序是一個(gè)“民主”或程序問題，而如何進(jìn)行梳理和排序則是一個(gè)“科學(xué)”問題。立法為民，一切以人民為中心是民主立法的基本理念。立法活動(dòng)就是要從法律制度上把人民的利益體現(xiàn)好、維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好。地方環(huán)境立法是否具備某項(xiàng)地方環(huán)境立法的客觀條件，應(yīng)從公眾對(duì)該項(xiàng)立法的需求程度來判斷。從根本上講，立法需求不是立法機(jī)構(gòu)的主觀需求或規(guī)定，而是獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)的社會(huì)公眾的客觀需求，這種需求直接決定了立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的擬定和推進(jìn)，表明立法所指向的社會(huì)關(guān)系、矛盾沖突已經(jīng)充分展現(xiàn)，體現(xiàn)了地方環(huán)境法治訴求的一種動(dòng)態(tài)的、結(jié)構(gòu)性的、對(duì)策性的供求平衡。[19]因此，地方立法應(yīng)當(dāng)具有問題意識(shí)，以解決地方的現(xiàn)實(shí)問題為著力點(diǎn)。對(duì)于地方立法機(jī)構(gòu)來說，在依靠增量環(huán)境法制變革實(shí)現(xiàn)地方法治化的過程中，應(yīng)該明確“量”應(yīng)當(dāng)基于地方社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不能超越具體地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際狀況。特別是，應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)當(dāng)?shù)毓妼?duì)生態(tài)文明的訴求。

因保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，地方環(huán)境立法往往對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的既得利益進(jìn)行調(diào)整和約束，阻力必然存在。因此，有必要冷靜思考地方環(huán)境立法回歸“公器”的路徑或程序。地方立法確實(shí)是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)。[20]為克服地方立法機(jī)關(guān)能力上的欠缺，應(yīng)積極穩(wěn)健地推進(jìn)開門立法，讓專家、學(xué)者普遍地參與到地方環(huán)境立法活動(dòng)中。立法的專業(yè)性極強(qiáng)，國家級(jí)立法機(jī)構(gòu)經(jīng)過多年的建設(shè)，在相關(guān)人才儲(chǔ)備方面已經(jīng)基本適應(yīng)相關(guān)立法活動(dòng)的需要，而很多地方立法機(jī)構(gòu)，特別是最近幾年才剛剛獲得立法權(quán)的地方的立法機(jī)構(gòu)的相關(guān)人才儲(chǔ)備只能說是捉襟見肘了，而且，由于地方管轄區(qū)域有限，即使假以時(shí)日，也很難在立法人才方面與國家級(jí)立法機(jī)構(gòu)相提并論。具體到環(huán)境立法活動(dòng)，因?yàn)樾枰獙?duì)大量的生態(tài)環(huán)境問題做出分析、認(rèn)定、協(xié)調(diào)和規(guī)制，專業(yè)的環(huán)境管理人員、環(huán)境法治研究人員的參與是非常必要的，僅僅具有立法技術(shù)或者法學(xué)修養(yǎng)根本無法保證環(huán)境立法的質(zhì)量。因此，“開門立法”是地方環(huán)境立法的必然選擇，地方環(huán)境立法應(yīng)該在深度民主立法協(xié)商方面有所突破。地方立法機(jī)關(guān)與社會(huì)各階層聯(lián)系更為密切，互動(dòng)也較為頻繁，是社會(huì)多元利益展示的重要平臺(tái)，在一些重要問題上的博弈也較為充分和深入，針對(duì)地方環(huán)境立法中的重大疑難問題，我們應(yīng)秉持“專家立法”的科學(xué)思維，全環(huán)節(jié)邀請(qǐng)專家學(xué)者的參與，重要的有爭(zhēng)議的問題還可以擴(kuò)大參與的人員范圍，通過溝通、商談取得共識(shí)的最大公約數(shù)?！伴_門立法”就是把這些互動(dòng)、聯(lián)絡(luò)和博弈引流到立法活動(dòng)中，讓各種社會(huì)組織、人民團(tuán)體和公民個(gè)人通過各種合法的途徑參與地方環(huán)境立法并進(jìn)而表達(dá)其利益訴求。[21]P169

(二)人們遵守地方環(huán)境法規(guī)的可行性

地方環(huán)境法規(guī)能被人們所遵守是制度人性的第二問題。人們能夠遵守的法律，是呈現(xiàn)尊重事實(shí)規(guī)律的正當(dāng)目的的法律。此類法律的創(chuàng)制需要符合邏輯標(biāo)準(zhǔn)的精湛立法技術(shù)加持。立法技術(shù)是指關(guān)于立法的有關(guān)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、方法和技巧，具體包括立法體制技術(shù)、立法程序技術(shù)、法律結(jié)構(gòu)安排技術(shù)、語言文體表達(dá)技術(shù)、規(guī)劃計(jì)劃方法、工作技能技巧、法案修改廢止形式、法律清理和匯編方式、立法性文件格式等。[22]從科學(xué)性角度看，法律應(yīng)該符合明晰性和統(tǒng)一性特征，否則人們?cè)诜擅媲熬蜁?huì)陷于迷惑而無法遵從，這便是制度人性中的第二問題。明晰性意味著地方環(huán)境立法必須能夠讓人通過規(guī)范清晰地判斷如何安排自己的行為并能預(yù)見自己行為的后果，這就要求地方環(huán)境立法在語言表達(dá)上應(yīng)做到明確、具體和易于操作。統(tǒng)一性意味著地方環(huán)境立法與上位法之間能夠呈現(xiàn)為體系化的特點(diǎn)，不存在明顯的矛盾和沖突。

在立法技術(shù)問題上，清晰、到位的立法語言方面的技術(shù)旨在讓每一個(gè)法律規(guī)范都成為法治的精兵強(qiáng)將，而和諧的、統(tǒng)一的立法體系化方面的技術(shù)則是讓所有法律規(guī)范都服務(wù)于法治目標(biāo)的團(tuán)體作戰(zhàn)方式。立法語言的科學(xué)性要求必須用合乎固有的法律語言和法律思維的方式去表達(dá)新的規(guī)范，而科學(xué)的體系要求地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)與上位法、地方法等在概念、觀念、邏輯上保持統(tǒng)一和融洽。

科學(xué)立法的必要條件之一就是邏輯立法，即立法要符合邏輯標(biāo)準(zhǔn)，包括:法律詞項(xiàng)之明晰性；法律命題之恰當(dāng)性；法律體系之一致性、完備性和可判定性。[23]在我國地方立法中，普遍存在著法律文本的相關(guān)規(guī)定邏輯結(jié)構(gòu)混亂、法規(guī)條款本身表述晦澀等立法技術(shù)問題。立法技術(shù)水平的高低影響到地方環(huán)境立法的生命力，精湛的立法技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)立法價(jià)值最大化，最終實(shí)現(xiàn)良好的地方環(huán)境治理。一部地方法規(guī)的立法技術(shù)的要求：一方面是地方立法的語言既要符合一定的規(guī)范，也應(yīng)在一定程度上顧及到“本土化”的需求。我國幅員遼闊，各地方言差距非常大，同一詞語在不同地方可能有著完全不同的含義，立法語言既是立法宗旨、目的和制度規(guī)范的載體，也是當(dāng)?shù)毓娮袷胤傻男问剿?，而這些都應(yīng)該建立在當(dāng)?shù)毓娔軌驕?zhǔn)確理解的基礎(chǔ)上；另一方面是立法不僅僅是一門語言的藝術(shù)，更是一門嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)，法律條款在語言表述上的技巧體現(xiàn)了規(guī)范性法律文件的形式美，而法律條款之間在邏輯上的體系性更體現(xiàn)了規(guī)范性法律文件的內(nèi)在美。邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)簡(jiǎn)便易行、避免繁雜，法規(guī)的邏輯越清晰、結(jié)構(gòu)越簡(jiǎn)單，也就越具有可及性，從而也就越發(fā)揮作用，[24]P264這有助于向執(zhí)法者、司法者和社會(huì)公眾傳遞立法者的制度理念和法治訴求，從而節(jié)約社會(huì)法治成本。

四、適應(yīng)多維規(guī)則體系的協(xié)同稟性

科學(xué)的地方環(huán)境立法應(yīng)該遵從地方特性和環(huán)境理性，以彰顯人性的法的形式，與其他規(guī)則體系多維協(xié)同，共同服務(wù)地方生態(tài)文明建設(shè)。多維規(guī)則體系所共同推進(jìn)的地方生態(tài)文明這一目的指向的科學(xué)性則需要以遵循規(guī)則協(xié)同稟性為前提。規(guī)則協(xié)同稟性的科學(xué)性是外在規(guī)則互動(dòng)意義上的科學(xué)性，主要體現(xiàn)在地方環(huán)境保護(hù)立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的協(xié)調(diào)互動(dòng)、區(qū)域內(nèi)不同行政地方環(huán)境立法的協(xié)同促進(jìn)、地方環(huán)境立法與環(huán)境風(fēng)俗、道德習(xí)慣的協(xié)睦治理等方面。

(一)生態(tài)文明具有整體發(fā)展共性

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是環(huán)境法治的終極目標(biāo)，這是我國《環(huán)境保護(hù)法》第一條②對(duì)立法目的的限定。在“五位一體”戰(zhàn)略布局中，③物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明是縱向延伸、迭代發(fā)展的，而生態(tài)文明則是橫向平鋪、持續(xù)進(jìn)化的。發(fā)展是五種文明形態(tài)的共性品質(zhì)，[25]其中，生態(tài)文明是以架構(gòu)生態(tài)平臺(tái)的方式，將另外四種文明形態(tài)穿針引線，形成縱橫統(tǒng)一的發(fā)展格局。這一橫向維度為生態(tài)文明提供了獨(dú)特的視角，得以整體性的方法保障、矯正、促進(jìn)甚至引領(lǐng)“一體化”的發(fā)展格局。因此，生態(tài)文明并非與發(fā)展無關(guān)，生態(tài)文明與其他四種文明有著同樣的發(fā)展共性，只是維度有所不同。生態(tài)文明橫向推動(dòng)的發(fā)展是整體性的發(fā)展，[26]在內(nèi)容上，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也包括具有不同自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的各個(gè)行政地方構(gòu)成的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以及作為生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)路徑和方式的法治、德治等多元治理手段的融合發(fā)展和運(yùn)用。

地方特性、環(huán)境理性和制度人性以“眼光向內(nèi)”的視角，從內(nèi)容和形式兩方面反映了地方環(huán)境立法的科學(xué)性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和方法。然而，法從來都不是獨(dú)立存在的，地方環(huán)境立法更是如此，它總是在環(huán)向上與“地方”之外的環(huán)境立法相互聯(lián)系、在橫向上與“環(huán)境”之外的地方立法相互作用、在方式上與“立法”之外的其他治理手段相互影響。然而，由于總是習(xí)慣于以“眼光向內(nèi)”的視角進(jìn)行推進(jìn)，地方環(huán)境立法有著陷入“孤島效應(yīng)”的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在：地方環(huán)境立法與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法之間出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系不順；地方環(huán)境立法與其他地方的環(huán)境立法之間出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)鄰避問題突出，影響區(qū)域的綠色協(xié)同發(fā)展；地方環(huán)境立法與地方風(fēng)俗習(xí)慣發(fā)生沖突，導(dǎo)致地方環(huán)境法治進(jìn)程遲滯乏力，影響法的權(quán)威與社會(huì)治理效能。地方環(huán)境立法儼然成為了一座孤島，孤立于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，孤立于相鄰區(qū)域的環(huán)境法治的協(xié)同推進(jìn)、孤立于法治以外多元手段的協(xié)睦治理。因此，我們尚需要一個(gè)“眼光向外”的視角，即從地方環(huán)境立法之外的非環(huán)境法、非本地法、非法治方式的角度對(duì)地方環(huán)境立法的科學(xué)性進(jìn)行評(píng)判，而這一“向外”視角的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)的正是多維規(guī)則體系的協(xié)同稟性。

多維規(guī)則體系的協(xié)同稟性體現(xiàn)了對(duì)地方環(huán)境立法的地方特性、環(huán)境理性和制度人性的揚(yáng)棄與突破，即：揚(yáng)棄地方立法的狹隘，突破地方行政區(qū)劃的藩籬，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境立法的系統(tǒng)性互通；揚(yáng)棄環(huán)境立法的局限，突破生態(tài)本位認(rèn)識(shí)論的偏狹，[27]實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境立法與地方其他立法的體系性建構(gòu)；揚(yáng)棄環(huán)境法治的不足，突破唯法治論的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境的多元性治理。地方環(huán)境立法能否、以及在多大的整體性程度上體現(xiàn)多維規(guī)則體系的協(xié)同稟性，是其科學(xué)性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要方面。

(二)地方環(huán)境保護(hù)立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的協(xié)調(diào)互動(dòng)

理論上講，僅關(guān)注人與人、人與社會(huì)的關(guān)系會(huì)導(dǎo)致人與自然關(guān)系的緊張；同樣道理，如果僅(或不適當(dāng)?shù)?關(guān)注人與自然的關(guān)系，也會(huì)導(dǎo)致人與人、人與社會(huì)關(guān)系的不和諧。隨著研究的推進(jìn)，人們已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到：經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境之間是一種無法分割的“共生”關(guān)系，這意味著：既不能以生態(tài)環(huán)境的損害換取經(jīng)濟(jì)社會(huì)的增長(zhǎng)，也不能以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的損害換取生態(tài)環(huán)境的增益，密不可分且相互受益是兩者之間的應(yīng)然狀態(tài)。因此，地方環(huán)境立法不僅要有利于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還要有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境之間和諧共生的綠色發(fā)展，這是地方環(huán)境立法的科學(xué)性在功能層面的體現(xiàn)，也是我們對(duì)其進(jìn)行科學(xué)性評(píng)判時(shí)應(yīng)該關(guān)注的重要方面。

生態(tài)環(huán)境問題的根源在于粗放的、無節(jié)制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的強(qiáng)度超出了生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷和承載力，是人與自然不和諧關(guān)系的外化體現(xiàn)。地方環(huán)境立法的主要驅(qū)動(dòng)力在于以法治的方式矯正和解決過去幾十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而累計(jì)形成的地方生態(tài)環(huán)境問題，這無疑是必要的。但是，一些地方在環(huán)境立法時(shí)采取了簡(jiǎn)單的數(shù)量加減方式，為了實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)大拆大撤，肆意干預(yù)，甚至大大超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)荷和承載力，這其實(shí)是一種粗放的、躍進(jìn)的、不可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式。例如，在農(nóng)村人居環(huán)境立法中，有的地方要求每村每鎮(zhèn)必須配備智能化垃圾收集裝置及清運(yùn)車輛，很多村鎮(zhèn)要么無力承擔(dān)，要么置備之后卻大量閑置；在城鎮(zhèn)垃圾分類立法中，有的地方強(qiáng)制要求安裝高密度的高檔垃圾分類收集裝置，但卻因地方無力承擔(dān)或不能及時(shí)提供后續(xù)的清運(yùn)車輛、處理場(chǎng)地等原因，不但垃圾分類成為空談，還造成了大量的浪費(fèi)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是空中樓閣，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)跳不過地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，僅有生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也不是生態(tài)文明的全部意涵。

環(huán)境立法應(yīng)承擔(dān)起引領(lǐng)生態(tài)文明時(shí)代法制發(fā)展方向的歷史使命?，F(xiàn)代環(huán)境立法在規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與修復(fù)的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式也有了更多的制度矯正與法治引導(dǎo)，并逐漸向其他部門立法滲透，并最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)法律體系的綠化，這說明環(huán)境立法在內(nèi)容上具有綜合性的趨勢(shì)，僅關(guān)注環(huán)境保護(hù)的地方環(huán)境立法顯然與這一趨勢(shì)相背離。生態(tài)文明的本質(zhì)是發(fā)展，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式不同，以生態(tài)文明建設(shè)為立法目的的環(huán)境立法所推動(dòng)的是在環(huán)境容量和資源稟賦限制條件下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展模式，即以低碳排、低能耗等為特征的綠色發(fā)展。因此，從科學(xué)性角度來看，地方環(huán)境立法理應(yīng)將地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)互動(dòng)確立為其雙重目標(biāo)，以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定階段為基礎(chǔ)，以促進(jìn)生態(tài)科學(xué)技術(shù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立可持續(xù)清潔生產(chǎn)模式、提升地方生態(tài)環(huán)境容量等為基本路徑，提供解決地方生態(tài)環(huán)境問題的適應(yīng)性法制方案，從而服務(wù)于地方生態(tài)文明的全面建設(shè)。

(三)區(qū)域內(nèi)不同行政地方環(huán)境立法的協(xié)同促進(jìn)

區(qū)域生態(tài)環(huán)境的健康穩(wěn)定是區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)條件，區(qū)域內(nèi)各行政地方環(huán)境立法的協(xié)同發(fā)展以推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定為目標(biāo)。地方環(huán)境立法的區(qū)域協(xié)同既是區(qū)域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)力，也是區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展水平的重要表征。不可否認(rèn)，區(qū)域內(nèi)各行政地方都有其各自的發(fā)展需求，[28]在資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度等方面存在合作，當(dāng)然也存在競(jìng)爭(zhēng)。如不能很好地處理這些合作和競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，則很可能演化為以鄰為壑式的競(jìng)奪自然資源，或事不關(guān)己式的消極回避，這是地方環(huán)境立法中必須予以重視的一個(gè)重要問題。

與其他領(lǐng)域的地方立法以本地方利益為本位不同，地方環(huán)境立法應(yīng)以區(qū)域生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，以推動(dòng)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)為其立足點(diǎn)。其原因在于：一是區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有整體性，區(qū)域內(nèi)各行政地方的生態(tài)環(huán)境彼此連接、相互影響，構(gòu)成整體的區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。地方環(huán)境立法受制于行政區(qū)劃的限制，其實(shí)施的地域范圍也僅限于本行政地方，但地方環(huán)境立法的環(huán)境影響卻必然是區(qū)域整體性的，忽視或漠視區(qū)域整體性環(huán)境影響的地方環(huán)境立法也必然是低效的，其在本地方行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境法治正向效果往往被區(qū)域的負(fù)向生態(tài)后果所吞噬；二是區(qū)域環(huán)境容量具有有限性，且區(qū)域內(nèi)各個(gè)行政地方范圍內(nèi)的資源稟賦也有著較大的差別。地方環(huán)境立法的一個(gè)重要功能就是協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的強(qiáng)度和比例關(guān)系，在這一過程中，地方環(huán)境立法不僅要基于本行政區(qū)域的環(huán)境容量和資源稟賦，更要著眼于區(qū)域的整體環(huán)境容量、資源稟賦以及區(qū)域內(nèi)各個(gè)組成地方在區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境中的功能定位，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境立法協(xié)同與各個(gè)組成地方行政范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境立法協(xié)調(diào)的縱橫統(tǒng)一；三是區(qū)域環(huán)境保護(hù)責(zé)任具有差異性，區(qū)域環(huán)境問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外部環(huán)境負(fù)效應(yīng)在一個(gè)較長(zhǎng)期限內(nèi)不斷累積的結(jié)果，在這個(gè)過程中，區(qū)域內(nèi)各行政地方因自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、外向依存度等方面差異，其對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量、自然資源等的利用強(qiáng)度有較大不同，也意味著其對(duì)區(qū)域環(huán)境問題的貢獻(xiàn)率存在較大差異，地方環(huán)境立法應(yīng)該對(duì)區(qū)域環(huán)境責(zé)任分配，特別是關(guān)于區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)做出協(xié)同性安排。

地方環(huán)境立法絕不僅限于保護(hù)“本地”生態(tài)環(huán)境，它必須在區(qū)域?qū)用娴南噜彽胤街g建立起良性的生態(tài)環(huán)境回路，以本地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)促進(jìn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，同時(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化又為本地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供生態(tài)的、資源的支撐，從而形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的法治訴求。那么，地方環(huán)境立法如何實(shí)現(xiàn)與區(qū)域環(huán)境立法之間的協(xié)同與對(duì)接呢？具體要做到以下幾點(diǎn)：一是以良好生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)為主要的制度方向，區(qū)域內(nèi)各行政地方同向而行，擰成生態(tài)文明制度建設(shè)的制度合力；二是基于區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境容量總和，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政地方的資源開發(fā)強(qiáng)度和環(huán)境容量的配給比例，以此為基礎(chǔ)建立區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，分享區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)效益；三是確立區(qū)域污染治理中的角色分工，基于預(yù)防和源頭治理的理念，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的地理布局、產(chǎn)業(yè)層級(jí)和治理設(shè)施、治理技術(shù)、智力成果的共用、共享，并在立法上對(duì)區(qū)域內(nèi)治理信息平臺(tái)建設(shè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制等方面做出協(xié)同推進(jìn)。總之，科學(xué)的地方環(huán)境立法不僅要實(shí)現(xiàn)本地內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境的法治保護(hù)，還要與區(qū)域的、乃至更大地域范圍的環(huán)境立法相對(duì)接，為區(qū)域環(huán)境保護(hù)提供協(xié)同性制度供給。[29]

(四)地方環(huán)境立法與環(huán)境風(fēng)俗、道德習(xí)慣的協(xié)睦治理

生態(tài)文明是人類協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的物質(zhì)的、精神的、規(guī)則的等方面成果的總和。在生態(tài)文明規(guī)則成果方面，亦包括了法律、道德等不同規(guī)則類型。法律和道德是人類經(jīng)幾千年文明發(fā)展史探索并得以確認(rèn)的有效治理手段，道德為法治架構(gòu)基礎(chǔ)性條件，法律為德治提供保障性支撐，兩者彼此相賴，互為依托，[30]生態(tài)文明領(lǐng)域尤其如此。人類從自然界進(jìn)化而來，與自然打交道是人類的初始本能，體現(xiàn)人與自然關(guān)系的道德觀念，倫理模式的產(chǎn)生時(shí)間甚至要早于大部分法律規(guī)范。難能可貴的是，這些環(huán)境道德、生態(tài)倫理時(shí)至今日全新時(shí)代仍熠熠生輝，與法律規(guī)則一起，規(guī)范著人們的環(huán)境行為，調(diào)整和維系著人與自然的和諧關(guān)系，是人們走向生態(tài)文明時(shí)代寶貴的規(guī)則財(cái)富。環(huán)境法律推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要作用有賴于環(huán)境法律制度本身的優(yōu)化，也有賴于環(huán)境法律與生態(tài)倫理、環(huán)境道德的規(guī)則合力。從規(guī)則約束角度講，生態(tài)文明必然是兩者高度融合與協(xié)睦發(fā)展的文明狀態(tài)。我們需要從法律、道德等多元規(guī)則的路徑促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，也只有法律、道德等多元規(guī)則協(xié)睦治理才能更好地進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)。

地方環(huán)境法律作為推進(jìn)地方生態(tài)文明的一種規(guī)則體系，并不是唯一的生態(tài)文明規(guī)則推動(dòng)力，其必然、也應(yīng)當(dāng)與富有特色的地方環(huán)境道德、環(huán)境倫理及環(huán)境風(fēng)俗、文化傳統(tǒng)等共存、互動(dòng)。地方環(huán)境法律與地方環(huán)境道德、環(huán)境倫理等其他規(guī)則體系互動(dòng)的能效，即是否有利于充分發(fā)揮法律、道德、風(fēng)俗、習(xí)慣等多種規(guī)則協(xié)睦促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，也是我們?cè)u(píng)判地方環(huán)境立法科學(xué)性的依據(jù)之一。具體來說，科學(xué)的地方環(huán)境立法不僅要以具有強(qiáng)制力的法律責(zé)任制度為生態(tài)文明提供“硬性”保障，也應(yīng)在以下幾個(gè)方面與地方環(huán)境道德、地方生態(tài)倫理協(xié)睦互動(dòng)，共同為生態(tài)文明提供“柔性”保障：一是地方環(huán)境立法應(yīng)為地方環(huán)境道德、生態(tài)倫理對(duì)環(huán)境行為的調(diào)整留有適當(dāng)?shù)目臻g。如前所述，法律僅僅是調(diào)整社會(huì)關(guān)系、保護(hù)人與生態(tài)環(huán)境和諧關(guān)系的規(guī)則類型之一，法律之外，還有道德、習(xí)俗等其他規(guī)則支撐著社會(huì)秩序，[31]只有當(dāng)某一社會(huì)關(guān)系和地方環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況具有了“法律規(guī)制”的客觀需要，納入地方環(huán)境立法考量才可能是恰當(dāng)?shù)?，防止出現(xiàn)過度立法、超前立法問題和泛立法傾向；二是在地方環(huán)境立法內(nèi)容上，應(yīng)包含對(duì)環(huán)境道德、生態(tài)倫理的倡導(dǎo)性規(guī)定，特別是對(duì)那些富有地方特色的道德范疇的環(huán)境風(fēng)俗和文化傳統(tǒng)，往往是在特定的地方生態(tài)環(huán)境中經(jīng)長(zhǎng)期進(jìn)化而固定和傳承，環(huán)境風(fēng)俗和文化已然與地方生態(tài)環(huán)境融合共生，更應(yīng)該在地方環(huán)境立法中加以保護(hù)和弘揚(yáng)，且對(duì)遵循這些環(huán)境道德、生態(tài)倫理的環(huán)境行為給予肯定性的物質(zhì)和精神褒獎(jiǎng)；三是法治的達(dá)成與人們對(duì)法益的意識(shí)密切相關(guān)，地方環(huán)境法規(guī)作用的發(fā)揮在很大程度上受制于人們的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境道德水平。為提升地方公眾環(huán)境道德水平、增強(qiáng)綠色環(huán)保意識(shí)，地方環(huán)境立法應(yīng)在教育、傳播、財(cái)政、科技等方面作出制度性安排。

結(jié)語

科學(xué)立法是法治進(jìn)程的基礎(chǔ)。[32]地方環(huán)境立法的科學(xué)性體現(xiàn)在地方特性、環(huán)境理性、制度人性和規(guī)則協(xié)同稟性四個(gè)方面。地方特性和環(huán)境理性是社會(huì)規(guī)律和自然規(guī)律認(rèn)知基礎(chǔ)上的合規(guī)律性判斷，制度人性則是法的實(shí)施基礎(chǔ)上的合目的性判斷；目的層面的制度人性與內(nèi)容層面的地方特性和環(huán)境理性相互關(guān)聯(lián)；而多維規(guī)則體系所共同推進(jìn)的地方生態(tài)文明這一目的指向的科學(xué)性，則需要遵循規(guī)則協(xié)同稟性為前提。立法工作要自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律、立法活動(dòng)規(guī)律和規(guī)則體系邏輯，科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。從這個(gè)意義上，科學(xué)立法是立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事項(xiàng)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。[33]據(jù)此，我們可以為地方環(huán)境立法活動(dòng)提供一條不斷接近科學(xué)性的路徑：遵從富有地方特性的社會(huì)規(guī)律和富有環(huán)境理性的區(qū)域自然規(guī)律，以彰顯人性的法的形式和體現(xiàn)協(xié)同稟性的規(guī)則體系，服務(wù)地方生態(tài)文明的立法目的。

科學(xué)的立法沒有最好，只有更好；科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)沒有最高，只有更高。[34]科學(xué)性不能一蹴而就，有兩個(gè)方面的限制因素：絕對(duì)客觀的認(rèn)知是不存在的，人們對(duì)地方性的社會(huì)規(guī)律和生態(tài)環(huán)境規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程；立法語言和立法技術(shù)也不一定能一次性的勾畫出立法目的的完整輪廓，必然在試錯(cuò)性的法的實(shí)施之后進(jìn)行修補(bǔ)；而地方環(huán)境立法在多維規(guī)則體系中的協(xié)同性也是在不斷地向更高效能無限靠近，以此為更科學(xué)的立法活動(dòng)留下空間。

注釋：

① 該方法是系統(tǒng)工程理論史上具有里程碑意義的重大成果，由著名科學(xué)家錢學(xué)森于1990年在《一個(gè)科學(xué)新領(lǐng)域——開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論》中提出，后發(fā)展為“從定性到定量綜合集成方法”。

② 《環(huán)境保護(hù)法》第一條 為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

③ 2012年11月17日至11月23日，黨的十八大站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，對(duì)推進(jìn)新時(shí)代“五位一體”總體布局作了全面部署。從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)方面，制定了新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo)。