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(廣東外語外貿(mào)大學(xué)地方立法研究基地，廣東 廣州 510006)

一、區(qū)域協(xié)同立法是新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和全面貫徹落實新發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略部署?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專篇對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行了論述，勾勒了新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體思路與戰(zhàn)略舉措，凸顯了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的極端重要性。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)離不開相應(yīng)的制度保障。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既有共通性的制度需求，又存在著諸多“量身訂制”的個性化制度需求。中央可以、也應(yīng)該提供區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)則，但中央難以為不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供個性化規(guī)則，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的個性化規(guī)則仍需要區(qū)域內(nèi)地方國家機關(guān)通過協(xié)同方式來提供。

早先，人們主要通過區(qū)域行政協(xié)議來為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供個性化規(guī)則，并取得了較大成效。然而，由于區(qū)域行政協(xié)議存在締結(jié)缺乏明確法律依據(jù)、未采用權(quán)利義務(wù)規(guī)范模式、主要依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人承諾來保障實施等缺陷，造成區(qū)域行政協(xié)議法律效力模糊不清、低成本違約,甚至因締約機關(guān)消極不作為無疾而終，最終影響區(qū)域合作的穩(wěn)定性。[1]同時，不少區(qū)域行政協(xié)議涉及本轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)，依據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第五十條的規(guī)定，重大事務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級人大常委會討論決定?，F(xiàn)實中卻常常未經(jīng)本級人大常委會討論決定，從而帶來合法性難題。而且區(qū)域行政協(xié)議范圍僅限于行政領(lǐng)域，對相對人是否具有約束力也是一個頗有爭議的話題。[2]面對“重大改革于法有據(jù)”的時代要求，區(qū)域行政協(xié)議這些問題的存在，不僅限縮了區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍，也使人們開始探索其他的制度供給路徑。

不同于區(qū)域行政協(xié)議，區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的一種新樣態(tài)，其法律地位、法律效力明確?！兜胤浇M織法》第十條第三款明確規(guī)定，省、直轄市、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。第八十條規(guī)定，地方各級政府根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制。因而，基于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，區(qū)域協(xié)同立法成為克服區(qū)域行政協(xié)議不足，滿足新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展個性化規(guī)則需求的新的制度供給路徑。伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不斷深入，區(qū)域協(xié)同立法漸成趨勢，京津冀三地的《機動車和非道路移動機械污染排放防治條例》、滬蘇浙皖四地的《大氣污染防治條例》等一系列協(xié)同立法成果不斷涌現(xiàn)。與區(qū)域協(xié)同立法實踐碩果紛呈相比，區(qū)域協(xié)同立法的制度化、法治化嚴(yán)重不足：(1)就京津冀區(qū)域協(xié)同立法而言，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前僅有京津冀三地人大常委會通過的《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》的法規(guī)性文件，以及京津冀協(xié)同立法工作聯(lián)席會議出臺的《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細(xì)則》《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》等文件，對區(qū)域協(xié)同立法的信息共享、重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)、立法成果交流、立法項目具體協(xié)同等做出了初步的制度安排，但這些制度規(guī)定并不是依照《地方組織法》《立法法》相關(guān)規(guī)定由本級人大規(guī)定的。(2)就長三角區(qū)域協(xié)同立法而言，長三角僅有2007年《蘇浙滬立法工作協(xié)作座談會會議紀(jì)要》、2009年《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》，2014年《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》和2018年滬蘇浙皖四地人大常委會負(fù)責(zé)人簽署的《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。這些制度文本僅對區(qū)域協(xié)同立法目標(biāo)、基本原則、組織機制、信息共享、立法后評估等做了簡單規(guī)定，并沒有規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的具體程序。(3)就其他區(qū)域協(xié)同立法而言，珠三角僅在《廣東省地方立法條例》(2016)規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大常委會之間可以在立法信息和資源共享方面加強溝通與聯(lián)系。其他已開展區(qū)域協(xié)同立法區(qū)域，如江西吉安、萍鄉(xiāng)與宜春，廣東汕頭、揭陽與潮州，湖南省湘西州與湖北省恩施等均未查詢到任何區(qū)域協(xié)同立法的制度規(guī)定。

沒有制度化，就談不上法治化。制度化、法治化嚴(yán)重不足的區(qū)域協(xié)同立法，將面臨著“可以走多遠(yuǎn)”[3]的實踐難題，迫切需要理論的指導(dǎo)。然而，區(qū)域協(xié)同立法理論研究雖取得一定成果，但仍相對滯后，至今對區(qū)域協(xié)同立法的一些基礎(chǔ)性問題尚未進行深入系統(tǒng)研究，難以為區(qū)域協(xié)同立法實踐提供科學(xué)的理論指導(dǎo)?；诜▽W(xué)的實踐性品格，面對區(qū)域協(xié)同立法實踐難題，理論界有必要以法治視野，從制度供給視角對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵、運行模式及其程序要求以及配套機制等基礎(chǔ)性問題展開全面系統(tǒng)的研究，從而為保證區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上運行，為建立健全更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制構(gòu)建完備的區(qū)域法規(guī)范體系，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從政策規(guī)范轉(zhuǎn)為立法規(guī)范，提供必要的理論指導(dǎo)。

二、制度供給視角下區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)涵之闡釋

概念明確是科學(xué)研究的前提和基礎(chǔ)。對區(qū)域協(xié)同立法這一基本概念，學(xué)界存在著諸如“區(qū)域協(xié)調(diào)立法”“區(qū)域立法協(xié)同”“區(qū)域協(xié)作立法”等諸多不同的表述[4]。對于何謂區(qū)域協(xié)同立法，學(xué)界也有不同的認(rèn)知。區(qū)域協(xié)同立法是建立更加有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要制度供給路徑。吸收現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法界定的合理內(nèi)核，在現(xiàn)行法規(guī)范體系下對區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)涵進行全面、系統(tǒng)、深入的闡釋，不僅可以為區(qū)域協(xié)同立法研究提供前提和基礎(chǔ)，而且有助于實現(xiàn)對區(qū)域協(xié)同立法實踐的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。從制度供給視角來看，區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機關(guān)相互配合、相互協(xié)助，為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的地方立法活動。

(一)區(qū)域協(xié)同立法在性質(zhì)上是一種地方立法

科學(xué)準(zhǔn)確把握區(qū)域協(xié)同立法的法律性質(zhì)，是正確認(rèn)識區(qū)域協(xié)同立法的前提和基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，“區(qū)域協(xié)同立法是在現(xiàn)有區(qū)域公共政策和行政協(xié)議基礎(chǔ)上，直接針對區(qū)域重點發(fā)展領(lǐng)域的規(guī)范闕如或沖突問題主動開展的立法新樣態(tài)”[5]，似乎區(qū)域協(xié)同立法是中央立法與地方立法之外的第三種形態(tài)。這是對區(qū)域協(xié)同立法的一種誤解。從現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法制度文本和實踐來看，“區(qū)域空間不是一個決定資格界限的地域，而是一個由合作過程決定的功能和行為空間”[6]p57，區(qū)域協(xié)同立法完全符合地方立法的法定要件，在本質(zhì)上是一種地方立法：(1)區(qū)域協(xié)同立法的主體是地方立法機關(guān)，而非中央立法機關(guān)。“所謂地方立法，是指特定的地方立法機關(guān)依法進行的立法活動”[7]p14。現(xiàn)行相關(guān)的立法實踐中，無論是省級區(qū)域協(xié)同立法，如京津冀協(xié)同立法、長三角協(xié)同立法，還是設(shè)區(qū)的市之間協(xié)同立法，如廣東汕頭、潮州、揭陽三市潮劇保護傳承協(xié)同立法、廣州佛山軌道交通協(xié)同立法，都未見中央立法機關(guān)或者上級立法機關(guān)以立法主體身份出現(xiàn)。即使出現(xiàn)，多是以協(xié)同立法指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者身份出現(xiàn)，并未行使立法權(quán)力?，F(xiàn)有相關(guān)制度文本也沒有中央立法機關(guān)或者上級立法機關(guān)作為立法主體的相關(guān)規(guī)定。(2)區(qū)域協(xié)同立法并非統(tǒng)一立法，也未超越地方立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第八十一條規(guī)定，聯(lián)合立法必須有法律授權(quán)。但從實踐看，“區(qū)域協(xié)同立法實踐沒有因協(xié)同立法而改變一國的立法體制”[8]，不是“統(tǒng)一立法”[9]，其立法成果“不是一部超地方性法規(guī)，而是分別制定目標(biāo)一致、內(nèi)容銜接、重點突出、特色鮮明、程序協(xié)同、績效共享的立法內(nèi)容。即使某一措施在整個區(qū)域內(nèi)實質(zhì)上是一致的，也是以多部立法規(guī)定一致的方式來實現(xiàn)的”[10]。因此將區(qū)域協(xié)同立法視為統(tǒng)一立法，不僅與實踐不符，而且會陷入缺乏法律依據(jù)的困境。目前，區(qū)域協(xié)同立法“始終以地方立法為依托，并不意味著地方立法權(quán)的讓渡”[11]，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法并未超越地方立法機關(guān)的立法權(quán)限，是在其法定權(quán)限范圍內(nèi)實施的立法活動，是“立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對象分別立法，相互對接或承認(rèn)法律調(diào)整對象法律效力的立法行為”[12]。區(qū)域協(xié)同立法過程中，地方立法機關(guān)之間增加了協(xié)商的色彩，但仍遵循現(xiàn)行立法體制和《立法法》的規(guī)范要求，整個過程并未違反地方立法的法定程序。(3)區(qū)域協(xié)同立法的效力僅限于地方立法機關(guān)管轄的行政區(qū)域。區(qū)域協(xié)同立法“并非是單一地方立法機關(guān)制定的規(guī)則通行于整個區(qū)域”[13]，而是地方立法機關(guān)分別立法在各自行政區(qū)域內(nèi)實施。例如，江西吉安、萍鄉(xiāng)、宜春三地武功山風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)同立法就是在江西省人大常委會協(xié)調(diào)下，吉安、萍鄉(xiāng)、宜春三市在溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)上由三市人大常委會分別依法制定《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——萍鄉(xiāng)武功山景區(qū)條例》、《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——宜春明月山景區(qū)條例》、《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——吉安武功山景區(qū)條例》。這些地方性法規(guī)的效力范圍只限于本行政區(qū)域內(nèi)，并未超越各自的行政區(qū)域。

(二)區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機關(guān)相互協(xié)調(diào)、配合進行的地方立法

“協(xié)同”之本意在于兩個或兩個以上的不同主體相互配合、相互協(xié)助完成每一任務(wù)的過程。區(qū)域協(xié)同立法，是不同地方立法機關(guān)相互配合、相互協(xié)助完成特定立法任務(wù)的過程，至少應(yīng)當(dāng)存在兩個或兩個以上立法主體。中央統(tǒng)一立法，只有一個立法主體，不符合“不同主體相互配合、相互協(xié)助”的協(xié)調(diào)要求，并不屬于區(qū)域協(xié)同立法，而是在“立區(qū)域法”。[14]有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一個類似于美國田納西流域管理局一樣的獨立機構(gòu)，對區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)事項作出統(tǒng)一安排，其制定的立法通用于區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域。[15]這種建議不僅與我國現(xiàn)行憲法體制存在沖突，而且也不存在協(xié)同問題，不屬于區(qū)域協(xié)同立法，而是區(qū)域立法的另外一種形態(tài)——“區(qū)域統(tǒng)一立法”[16]。區(qū)域協(xié)同立法，應(yīng)該是不同地方立法機關(guān)之間進行的立法活動，至少存在兩個或兩個以上地方立法機關(guān)。同時，根據(jù)《立法法》第五章“適用與備案審查”的相關(guān)規(guī)定，存在隸屬關(guān)系的地方立法機關(guān)不僅其規(guī)范之間存在效力高低問題，而且上級立法機關(guān)可以依法批準(zhǔn)、改變或者撤銷下級立法機關(guān)制定的規(guī)范。因而兩者協(xié)同的必要性并不存在?！皡^(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域內(nèi)的有關(guān)立法主體在某個特定區(qū)域內(nèi)對相同或類似事項采取相同的步調(diào)進行立法，……以達到區(qū)域內(nèi)法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展全方位深入進行的目的?！盵17]這個過程中，不同行政區(qū)域的地方立法機關(guān)會相互溝通協(xié)調(diào)，其立法結(jié)果也會存在某些趨同，但這一切并沒有影響其法定的獨立地位?？梢?，區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機關(guān)進行的協(xié)同立法活動。

(三)區(qū)域協(xié)同立法是為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的立法活動

區(qū)域協(xié)同立法目的是為了解決區(qū)域公共事務(wù)，這已是一個基本共識。[18]區(qū)域內(nèi)不同政府、社會組織以及社會公眾等都有各自利益偏好，也有自身特殊利益訴求。從新制度經(jīng)濟學(xué)視角來看，“理性的個人追逐自身利益的強大沖動力，既可能是經(jīng)濟衰退的主要原因，也可能是經(jīng)濟增長和繁榮的主要源泉，但其最終的結(jié)果指向卻取決于這個社會的制度結(jié)構(gòu)和安排”。[19]P1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中區(qū)域公共事務(wù)的良善解決也“取決于這個社會的制度結(jié)構(gòu)和安排”，如果沒有相應(yīng)制度約束，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就會發(fā)生“公地悲劇”。

我國是一個單一制國家。中央立法是統(tǒng)籌全局、具有最高權(quán)威性和至上效力的立法，由其為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律規(guī)范在理論上是一種較為理想的選擇。然而，我國是一個經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的發(fā)展中的大國。經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，歷史文化傳統(tǒng)的諸多差異，地理環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢等的獨特性，決定了不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所要解決的區(qū)域公共事務(wù)并不一致，因而對區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的需求也有所不同，呈現(xiàn)出“量身訂制”的個性化特色。區(qū)域規(guī)則，雖然中央立法可以供給，但由于這種個性化區(qū)域規(guī)則一般是非全局性的，很難進入中央的議事日程。而且受科層制信息上傳中信息遞減或遞增效應(yīng)影響，中央立法機關(guān)也很難準(zhǔn)確完整地把握這種個性化區(qū)域規(guī)則的實踐需求。區(qū)域協(xié)同立法是地方立法機關(guān)進行的協(xié)同立法活動?！霸趨^(qū)域合作過程中，遇到哪些問題，需要什么樣的法制，通過什么樣的法制路徑來解決，只有處于該地域范圍內(nèi)的立法主體更清楚?！盵20]相對于中央，地方立法機關(guān)更貼近基層，熟悉區(qū)域?qū)嶋H情況，了解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度需求，能夠以較低的立法成本提供區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的精細(xì)化、精準(zhǔn)化的區(qū)域規(guī)則。如廣東汕頭、潮州、揭陽三市通過潮劇保護傳承協(xié)同立法，分別制定的條例中包含著大量契合本地實際需要的相同的潮劇保護條款，使三地在潮劇保護方面遵循著同樣的規(guī)則，從而在制度上保障三地形成潮劇保護傳承的合力。必須注意的是，區(qū)域協(xié)同立法通過相互協(xié)調(diào)、配合所形成的區(qū)域規(guī)則是條款內(nèi)容的統(tǒng)一，是一種實質(zhì)意義上的區(qū)域規(guī)則，形式意義上仍然是一種地方性法規(guī)、規(guī)章。同時，隨著地方立法擴權(quán)，地方立法機關(guān)眾多，相應(yīng)的地方規(guī)則也日益增多。地方規(guī)則關(guān)注的是本行政區(qū)域的特色和需求。不同行政區(qū)域地方規(guī)則之間存在矛盾和沖突是一種常態(tài)。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意味著打破地域壟斷，讓資源要素在更大范圍內(nèi)流動和再配置。[21]不同行政區(qū)域地方規(guī)則間的矛盾和沖突會嚴(yán)重影響資源要素的自由流動和合理配置。這就需要銜接規(guī)則，在不同行政區(qū)域地方規(guī)則之間存在矛盾和沖突時，合理有序制度化解決，以利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。銜接規(guī)則可以由單個地方立法機關(guān)自行供給，但其供給動力往往不足，而且銜接規(guī)則涉及不同行政區(qū)域地方規(guī)則的銜接，單個地方立法常常缺失相應(yīng)的能力儲備。因此，通過區(qū)域協(xié)同立法制定銜接規(guī)則來解決含有跨區(qū)域因素法律關(guān)系的地方規(guī)則適用問題，是促進區(qū)域間資源要素自由流動，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一大市場的客觀需要，是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的又一重要制度供給路徑。以廣州與佛山兩地制定軌道交通管理條例為例，兩地區(qū)情不同，條例各具特色。但由于廣佛同城，有些地鐵線路是連接兩市的。佛山在制定軌道交通管理條例時，通過征求意見方式在互聯(lián)互通地鐵線路的規(guī)劃、建設(shè)、營運等方面確立了一系列銜接規(guī)則，為廣佛地鐵一體化提供了制度保障。可見，區(qū)域協(xié)同立法的目的在于為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則等制度規(guī)范。

三、區(qū)域協(xié)同立法的運行模式及其程序規(guī)范

區(qū)域協(xié)同立法不同程序規(guī)范的有機聯(lián)系和有效運轉(zhuǎn)，通過地方立法機關(guān)相互配合、相互協(xié)調(diào)，形成了區(qū)域協(xié)同立法的不同運行模式。學(xué)界對區(qū)域協(xié)同立法運行模式有不同認(rèn)識，概括起來，主要有中央制定型(中央統(tǒng)一立法)、示范協(xié)調(diào)型、共同協(xié)商型(自主協(xié)商模式)等幾種模式。[22]中央統(tǒng)一立法是“立區(qū)域法”，而非區(qū)域協(xié)同立法。實踐中，地方立法機關(guān)有時會通過征詢其他地方立法機關(guān)對涉及區(qū)域公共事務(wù)的立法意見、建議，從而有效實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)域的規(guī)則銜接。據(jù)此，借鑒現(xiàn)有研究的合理因素，區(qū)域協(xié)同立法運行模式主要有征求意見模式、示范協(xié)調(diào)模式和共同協(xié)商模式等三種。習(xí)近平總書記強調(diào)要“加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”[23]P143區(qū)域協(xié)同立法“必須通過正當(dāng)程序來確保其結(jié)果的公正，而且其結(jié)果是否公正往往也只能通過程序是否公正來確認(rèn)和判斷”[24]P72。區(qū)域協(xié)同立法要在法治軌道上運行必須堅持法治思維，堅守依法立法、程序公正的基本原則。為此，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域各地方人大以決定形式，條件成熟時通過地方立法條例，針對區(qū)域協(xié)同立法不同運行模式分別予以規(guī)范化、制度化、法規(guī)化，必要時由中央立法予以法律化，從而實現(xiàn)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》中提出的“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制”的要求，確保區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上推進。

(一)征求意見模式及其程序規(guī)范

征求意見模式，是指地方立法機關(guān)在立法過程中為解決區(qū)域公共事務(wù)，征詢區(qū)域內(nèi)其他不相隸屬的地方立法機關(guān)對該立法的意見、建議，從而有效實現(xiàn)地方規(guī)則銜接和區(qū)域法治協(xié)調(diào)的一種區(qū)域協(xié)同立法運行模式。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京、天津、河北的大氣污染防治條例、水污染防治條例、自由貿(mào)易試驗區(qū)條例，天津、河北的環(huán)境保護條例、道路運輸(公路管理)條例，廣州、佛山的軌道交通管理條例等諸多區(qū)域協(xié)同立法都是采取征求意見模式的。

征求意見模式程序簡單、方便靈活，比較適宜為解決區(qū)域公共事務(wù)提供銜接規(guī)則的協(xié)同立法。如，佛山在制定軌道交通管理條例時，佛山市人大常委會法工委發(fā)函向廣州市人大常委會法工委征詢意見，并根據(jù)廣州市方面的反饋意見對條例進行修改完善，在廣佛互聯(lián)互通地鐵線路規(guī)劃、建設(shè)、營運、執(zhí)法、應(yīng)急等方面確立了一系列銜接規(guī)則，實現(xiàn)了兩地軌道交通管理立法的有效銜接，從而形成了有利于廣佛地鐵一體化的制度結(jié)構(gòu)和安排。

然而，由于征求意見模式中地方立法機關(guān)間缺乏直接的雙向互動，難以形成共同意志，不太適宜提供區(qū)域規(guī)則。而且征求意見模式的實效在很大程度上取決于另一地方立法機關(guān)反饋。是否反饋，反饋質(zhì)量如何，決定著區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)銜接規(guī)則制定的質(zhì)量和效益。為此，有必要對征求意見模式中的反饋程序作出明確規(guī)定，以保障征求意見模式的高效、有序進行：(1)征求意見的地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)函中明確需要征求意見的主要內(nèi)容、期限以及征求意見的方式，以便相關(guān)地方立法機關(guān)及時全面反饋意見、建議。(2)相關(guān)地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)表明接受。一般來說，除非相關(guān)地方立法并不存在制定區(qū)域規(guī)則或者銜接規(guī)則的必要性，或者自身存在眾所周知難以進行協(xié)同立法的特殊情況，相關(guān)地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)就應(yīng)當(dāng)接受。(3)相關(guān)地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時征求本地相關(guān)主管部門的意見，必要時還應(yīng)當(dāng)征求專家意見和社會公眾意見。(4)相關(guān)地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時整理相關(guān)意見、建議，形成書面意見、建議，按時參加會議協(xié)商、約談協(xié)商發(fā)表意見、建議，或者書面反饋給征求意見的地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)。該發(fā)表或者反饋的意見、建議是相關(guān)地方立法機關(guān)的正式意見，在以后的區(qū)域合作中沒有更強理由不得改變。

(二)示范協(xié)調(diào)模式及其程序規(guī)范

示范協(xié)調(diào)模式，是指社會組織、個人或者地方立法機關(guān)為解決區(qū)域公共事務(wù)提供示范性制度規(guī)則，地方立法機關(guān)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求和本行政區(qū)域的具體情形，參照制定相同或相似的地方性法規(guī)規(guī)章，以實現(xiàn)區(qū)域法治協(xié)調(diào)或統(tǒng)一的一種區(qū)域協(xié)同立法運行模式。示范法是在國際法領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用的協(xié)調(diào)法律沖突、推動法律趨同的一種制度供給模式，也是國外協(xié)調(diào)一國之內(nèi)不同行政區(qū)域法律沖突的制度供給模式。如在美國統(tǒng)一州法全國委員會、美國法學(xué)會、美國律師協(xié)會等官方、半官方或民間組織提供的不具有法律效力的示范法基礎(chǔ)上，美國各州立法機關(guān)采用相同或類似的實體法，從而求得法律的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。[25]P117在我國，示范協(xié)調(diào)模式存在這樣兩種情形：(1)地方立法機關(guān)提供示范法，即立法條件成熟行政區(qū)域的地方立法機關(guān)先行制定相關(guān)立法，向其他行政區(qū)域提供示范性制度規(guī)則，待條件成熟的時候其他地方立法機關(guān)參照制定相應(yīng)立法。如2006年黑龍江、遼寧、吉林三省政府簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》規(guī)定，對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而結(jié)果三省共享。[26](2)非地方立法機關(guān)提供示范法，即由社會組織或者個人向區(qū)域內(nèi)地方立法機關(guān)提供示范性制度規(guī)則。如1991年韓德培、黃進撰寫的《大陸地區(qū)與臺灣、香港、澳門地區(qū)民事法律適用示范條例》，該條例對涉及跨大陸、臺灣、香港和澳門地區(qū)的自然人之間，法人之間，自然人和法人之間民事法律關(guān)系的法律適用作出了規(guī)定，為立法實踐提供了有益的參考[27]P92。

示范協(xié)調(diào)模式具有漸進性、靈活性、可操作性和客觀公允的示范性，充分考慮了區(qū)域發(fā)展不平衡產(chǎn)生的制度需求差異，比較適合為社情民意、區(qū)域發(fā)展存在差異、但有著區(qū)域公共事務(wù)待解決的地區(qū)提供區(qū)域規(guī)則。例如，2015年河北省人大常委會出臺《關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，建立了促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的制度體系；2017年天津市人大常委會借鑒河北經(jīng)驗出臺《關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，對農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的原則、職責(zé)分工與政策安排等與河北保持基本一致；2018年河北省人大常委會借鑒天津經(jīng)驗修改了相關(guān)決定，對故意露天焚燒秸稈及樹葉、荒草等行為的處罰幅度與天津保持一致，從而為津冀交界地帶共同治理提供了制度保障。

然而，由于示范性制度規(guī)則并不是地方立法機關(guān)相互間協(xié)商一致形成的，不是其共同意志的產(chǎn)物。因此，地方立法機關(guān)參照制定相同或相似地方性法規(guī)規(guī)章的自主性、積極性常常不足。為此，應(yīng)當(dāng)針對示范協(xié)調(diào)模式的特點，在建立健全相關(guān)程序基礎(chǔ)上按照以下要求構(gòu)建說明理由制度：(1)起草示范性制度規(guī)則應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上廣泛征求區(qū)域內(nèi)地方立法機關(guān)等各方面的意見，并做出明確的立法說明，以確保示范性制度規(guī)則符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度需要，也易為公眾所理解。(2)地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在提出示范性制度規(guī)則一年內(nèi)及時展開研討，確定是否啟動相應(yīng)立法程序。啟動相應(yīng)立法并不是簡單地將示范性制度規(guī)則變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)容許差異性的存在，以便地方立法機關(guān)就共同關(guān)心的立法問題在確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體利益基礎(chǔ)上，在各自制度框架下尋求最適合地方實際的制度規(guī)范，從而更好地達成目標(biāo)。地方立法機關(guān)在制定相應(yīng)地方性法規(guī)、規(guī)章時應(yīng)當(dāng)對其差異性做出恰當(dāng)說明。(3)確定暫緩啟動或者不啟動，應(yīng)當(dāng)向社會公開說明理由。除國家法律有特別規(guī)定外，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對暫緩啟動或者不啟動相應(yīng)立法的法律原因、事實原因和正當(dāng)性依據(jù)向示范性制度規(guī)則起草者和社會做出清晰的解釋和說明，從而形成示范性制度規(guī)則起草者、社會、地方立法機關(guān)的良性互動。(4)注意互動循環(huán)。通過示范性制度規(guī)則制定的地方性法規(guī)規(guī)章實施一定期限后，可以委托第三方對示范性制度規(guī)則的實施情況和實施效果進行立法后評估。同時，要高度重視示范協(xié)調(diào)模式立法的信息交流和互相學(xué)習(xí)。通過立法后評估，以及信息交流和互相學(xué)習(xí)，分享示范性制度規(guī)則的最佳實踐經(jīng)驗，從而在區(qū)域內(nèi)部形成互相學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新的良好氛圍，形成良性互動循環(huán)。

(三)共同協(xié)商模式及其程序規(guī)范

共同協(xié)商模式，是指區(qū)域內(nèi)不相隸屬的地方立法機關(guān)基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體利益，立足于地方立法權(quán)限，在地方立法各個環(huán)節(jié)相互配合、相互協(xié)助，為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的一種區(qū)域協(xié)同立法運行模式。目前在我國，區(qū)域協(xié)同立法共同協(xié)調(diào)模式主要存在兩種情形：(1)同步立項、起草、論證、審議、發(fā)布、實施。例如，2021年上海、江蘇、浙江和安徽等三省一市司法廳(局)簽署的《長江三角洲三省一市司法廳(局)區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》規(guī)定，涉及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法項目統(tǒng)籌安排后，由四地采取聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合起草、分別審議、協(xié)同推進，對涉及區(qū)域協(xié)同立法項目的難點、重點、焦點問題進行聯(lián)合攻關(guān)，在事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條款上盡可能協(xié)調(diào)有序，從而形成區(qū)域立法同步立項、起草、審議通過、實施的方式。(2)各自起草，立項、論證、審議、報批、發(fā)布、實施同步。例如，2020年廣東汕頭、揭陽、潮州在省人大常委會法工委的指導(dǎo)下，同時將《潮劇保護傳承條例》列入2021年立法工作計劃，分別起草各自的《潮劇保護傳承條例》。起草完畢后，于2021年同步實現(xiàn)《潮劇保護傳承條例》論證修改完善、審議、報批、發(fā)布、實施。

共同協(xié)商模式“是一種比較松散、靈活的合作方式，有利于加強交流、促進合作?！盵28]共同協(xié)商模式的核心要素是溝通協(xié)商，其實質(zhì)上是一個通過溝通協(xié)商等方式進行地方利益博弈，以謀求共識、獲得合意、實現(xiàn)區(qū)域利益最大化的立法過程。利益衡平既是共同協(xié)商模式的成敗的關(guān)鍵所在，也是其動力之源。共同協(xié)商模式并不能創(chuàng)設(shè)利益，其最重要的作用在于衡平利益，并通過構(gòu)建相關(guān)制度規(guī)范對衡平后的利益進行確認(rèn)，通過制度規(guī)范實施來維護其所確認(rèn)的利益。如2020年，京津冀三地同步起草、同步修改、同步通過、同步實施《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，有效平衡各方利益，建立了機動車和非道路移動機械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制、機動車和非道路移動機械排放檢驗數(shù)據(jù)共享機制等制度機制，實現(xiàn)了三地條例主要制度機制的一致性、協(xié)同性和融合性。

共同協(xié)商模式的成敗關(guān)鍵在于利益衡平。共同協(xié)商模式的“程序則應(yīng)當(dāng)使幾乎每個人認(rèn)為服從這一程序符合自己的利益，而不管其他偶然尋求的目的是什么?！盵29]P66因此，共同協(xié)商模式程序規(guī)范的建構(gòu)不僅要遵循區(qū)域權(quán)利義務(wù)對等原則，充分照顧各方正當(dāng)利益，有效地調(diào)和區(qū)域內(nèi)彼此抵牾與沖突的利益，實現(xiàn)合作共贏，而且要構(gòu)建一套“使幾乎每個人認(rèn)為服從這一程序符合自己的利益”的程序規(guī)則：(1)立項階段。地方立法機關(guān)在立法規(guī)劃、年度立法計劃制定過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，注意征求、吸納區(qū)域各方的意見，對可能涉及為解決區(qū)域公共事務(wù)制定區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則等制度規(guī)范的，地方立法機關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過會議協(xié)商、約談協(xié)商或者書面協(xié)商等方式進行溝通協(xié)商，對區(qū)域協(xié)同立法項目,要盡可能協(xié)調(diào)一致，同步進行。(2)起草階段。地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方立法的不同情況，在起草中采取不同的溝通協(xié)調(diào)方式。對立法條件均已成熟，立法能力比較均衡的，可以采取分別起草，相互借鑒；對于立法能力不均衡的，可以采取由立法能力較強的地方立法機關(guān)牽頭組織起草、其他地方立法機關(guān)共同參與的方式，最終形成同一草案文本；對于各方高度重視的立法項目，可以采取地方立法機關(guān)同步調(diào)研、同步起草，對涉及的重點、難點和焦點問題展開聯(lián)合攻關(guān)，形成同一草案文本；對于爭議較多、爭議較大或者專業(yè)性、技術(shù)性的立法項目，可以共同委托第三方起草，形成同一草案文本。(3)論證審議階段。對同步起草的，如原有草案變動的內(nèi)容不會影響到區(qū)域公共事務(wù)解決的，一般書面征求其他地方立法機關(guān)意見即可。對于分別起草、牽頭協(xié)調(diào)起草和委托起草的立法項目，以及原有草案產(chǎn)生非文字性變動，可能影響到區(qū)域公共事務(wù)解決的，一般應(yīng)當(dāng)召開地方立法機關(guān)共同參與的論證會、座談會等方式進行溝通協(xié)商。如果溝通協(xié)商難以達成一致的，必要時可以委托第三方組織對爭議問題展開表決前評估。

四、區(qū)域協(xié)同立法制度供給之配套保障機制

區(qū)域協(xié)同立法運行模式程序規(guī)范的建立健全有助于提升協(xié)同立法的質(zhì)量與效率。然而，區(qū)域協(xié)同立法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，其有效實施還受到協(xié)同立法內(nèi)外一系列因素的影響。為推動區(qū)域協(xié)同立法落地生根、形成實效，有必要建立起全面有效的配套保障機制，并將其貫徹到區(qū)域協(xié)同立法的各個環(huán)節(jié)。具體而言，可以從建立交叉?zhèn)浒概c動態(tài)清理機制、健全社會參與和信息公開共享機制、優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法交流學(xué)習(xí)與智力支持機制、完善區(qū)域協(xié)同立法后評估和立法考評機制等方面著手。

(一)建立交叉?zhèn)浒概c動態(tài)清理機制

區(qū)域協(xié)同立法的溝通協(xié)調(diào)可以有效平衡區(qū)域各方彼此抵牾與沖突的利益，實現(xiàn)合作共贏，但區(qū)域協(xié)同立法最后還是由地方立法機關(guān)依法定程序?qū)徸h通過。地方立法機關(guān)在地方利益影響下，最終立法結(jié)果可能與溝通協(xié)調(diào)文本存在差異，甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。為規(guī)范地方立法機關(guān)，促進立法協(xié)同，有必要建立區(qū)域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笝C制[30]P194，即地方立法機關(guān)在各自制定地方性法規(guī)、規(guī)章后，向區(qū)域內(nèi)其他地方立法機關(guān)進行備案，其他地方立法機關(guān)進行協(xié)調(diào)性審查。當(dāng)發(fā)現(xiàn)該地方立法機關(guān)的立法文本與溝通協(xié)調(diào)文本存在較大差異，有可能損及本地利益或影響整個區(qū)域共同利益時，其他地方立法機關(guān)可就此提出立法協(xié)調(diào)要求，并進行協(xié)商處理。

交叉?zhèn)浒附鉀Q的是區(qū)域協(xié)同立法文本在區(qū)域不同行政區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)性問題，但不能解決行政區(qū)域內(nèi)立法的協(xié)調(diào)性問題?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！狈审w系內(nèi)在的和諧一致是“法之必行”的制度前提。動態(tài)清理是法律體系內(nèi)在的和諧一致的重要保證。因而，有必要建立區(qū)域協(xié)同立法動態(tài)清理機制：(1)明確清理實施機構(gòu)。地方立法機關(guān)應(yīng)分別授權(quán)其法制工作機構(gòu)承擔(dān)協(xié)同立法清理工作，并將其納入工作人員的年度考核之中。(2)明晰清理對象與標(biāo)準(zhǔn)。清理對象應(yīng)當(dāng)是本行政區(qū)域內(nèi)與區(qū)域協(xié)同立法成果相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。清理標(biāo)準(zhǔn)主要是與區(qū)域協(xié)同立法成果是否抵觸，是否存在地方保護主義傾向條款。(3)確定清理方式。區(qū)域協(xié)同立法清理一般進行單項清理，即“地方立法機關(guān)對與某一行業(yè)特定事項相關(guān)的現(xiàn)行有效地方規(guī)范性法律文件進行清理的一種形式”；當(dāng)區(qū)域協(xié)同立法成果為綜合性地方立法時，則進行專項清理，即“地方立法機關(guān)對特定事項內(nèi)容的或某個領(lǐng)域的地方規(guī)范性法律文件進行清理的一種形式”。[31](4)規(guī)范清理程序。區(qū)域協(xié)同立法成果審議通過后，法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自動及時啟動立法清理，必要時可以委托第三方專業(yè)機構(gòu)實施。清理過程中，法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期溝通，就區(qū)域協(xié)同立法清理情況相互反饋、互相督促，并保持動態(tài)跟蹤，依法及時處理清理過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)則沖突問題。

(二)健全社會參與和信息公開共享機制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是否需要以及需要什么樣的區(qū)域規(guī)則和銜接規(guī)則，公眾、社會組織等社會主體是最清楚的。社會參與無疑有助于提升區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和效率。同時，“民心是最大的政治”。社會參與還有助于增加公眾對區(qū)域協(xié)同立法的信任度，促進公眾自覺遵守的意愿，提高區(qū)域協(xié)同立法的實效。然而，“我們在尊重和擴大公眾話語權(quán)的同時，不能讓公眾的話語權(quán)盲目泛化，不能讓公眾的話語權(quán)變成謀取私利、發(fā)泄私憤的工具。”[32]P309社會參與如果沒有相應(yīng)規(guī)則作保障，就可能成為一種擺設(shè)，或成為“謀取私利、發(fā)泄私憤的工具”，徒增社會成本。為此，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)進一步健全社會參與機制：(1)一般立法項目可以按照一般立法程序各自征求本行政區(qū)域內(nèi)公眾意見，并相互交換相關(guān)公眾意見，協(xié)調(diào)處理不同地區(qū)公眾提出的不同意見，平衡各方利益，提高區(qū)域協(xié)同立法的民主性和科學(xué)性。(2)有關(guān)區(qū)域各方爭議較大的立法項目，應(yīng)當(dāng)建立聽證制度，由法制工作機構(gòu)聯(lián)合舉行立法聽證，統(tǒng)一聽取區(qū)域內(nèi)公眾意見，從而使區(qū)域協(xié)同立法能更好衡平各方利益，契合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實際需要。(3)地方立法機關(guān)難以應(yīng)對的專業(yè)性、技術(shù)性或重大疑難理論問題的立法項目可以委托區(qū)域的社會組織或?qū)＜覉F隊來起草、論證，既發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，又?jǐn)U大了社會參與。

信息公開共享是現(xiàn)代法治社會信息發(fā)展的趨勢所在,是區(qū)域協(xié)同立法主體溝通協(xié)調(diào)、公眾社會參與的信息保障。只有充分了解和掌握協(xié)同立法事項信息，地方立法機關(guān)才能在溝通協(xié)調(diào)中做出科學(xué)判斷。公眾也才能更方便、快捷地獲取相關(guān)信息，更有效地參與協(xié)同立法?！皼]有充分透明的信息，公眾只能是‘盲參’”。[33]P197信息公開共享是區(qū)域協(xié)同立法中消除區(qū)域各方信息“鴻溝”，拆解區(qū)域間信息“藩籬”，促進區(qū)域信息整合，實現(xiàn)政府間、政府與社會公眾間良性互動，提升區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量和效率的重要路徑。為此，區(qū)域各方應(yīng)當(dāng)不斷建立健全區(qū)域協(xié)同立法信息公開共享機制：(1)更新理念，強化能力，加強地方立法機關(guān)信息公開共享培訓(xùn)工作，使其認(rèn)識到立法信息公開共享的重要性，明確立法信息公開共享是其法定義務(wù)，同時使其掌握立法信息公開共享所需的現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提升立法信息公開共享的服務(wù)能力。(2)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，統(tǒng)籌現(xiàn)有人大、政府、起草單位各自分散的立法信息資源，完善現(xiàn)有地方立法數(shù)據(jù)庫建設(shè)，將立法過程中有關(guān)立項、起草、征求意見、審議等情況的所有資料，除依法不予公開或不予上網(wǎng)的外，全部納入地方立法數(shù)據(jù)庫并向社會公開，形成透明、完備、統(tǒng)一的立法信息管理體系。(3)建立地方立法機關(guān)地方立法數(shù)據(jù)庫無縫鏈接，簡化區(qū)域立法信息公開共享流程，增強地方立法機關(guān)及相關(guān)單位間立法信息共享和互聯(lián)互動，從而實現(xiàn)區(qū)域立法信息公開共享的及時、高效、精準(zhǔn)、全面和智慧化。

(三) 優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法交流學(xué)習(xí)與智力支持機制

“地方立法是一項知識性、專業(yè)性、經(jīng)驗性很強的科學(xué)工作, 它要求參與者應(yīng)當(dāng)具備較高的法學(xué)素養(yǎng)和專業(yè)水準(zhǔn)”。[34]區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的一種新樣態(tài)，無論從理論上還是實踐上都還在探索之中，需要立法者具備更高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。健全立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機制，提升立法干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的立法人才隊伍，是提高區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量和水平的關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化現(xiàn)有立法干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機制：(1)地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域立法干部聯(lián)合培訓(xùn)機制，定期聯(lián)合舉辦專題培訓(xùn)，有針對性地培訓(xùn)相關(guān)立法干部。(2)地方立法機關(guān)構(gòu)建區(qū)域立法干部定期互訪互學(xué)交流機制，就共同關(guān)心的區(qū)域問題進行經(jīng)常性的交流研討。(3)鼓勵立法干部積極參與各種立法研討會、參與第三方立法項目研究、參加相應(yīng)的立法研究會，不斷增加立法干部的專業(yè)知識，拓展其視野，提升其能力。(4)利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采取網(wǎng)上直播培訓(xùn)、建立區(qū)域立法微信群等多種方式實現(xiàn)學(xué)習(xí)交流，及時交流區(qū)域立法信息，分享區(qū)域協(xié)同立法智慧和成果，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流的智慧化。

立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流可以有效提升立法人才隊伍素質(zhì)。但一支高素質(zhì)立法人才隊伍仍難以具備區(qū)域協(xié)同立法所需的全部知識和能力。同時，區(qū)域協(xié)同立法是一個利益博弈的過程，有時也需要一個中立的裁判者。區(qū)域協(xié)同立法智力支持既是提高區(qū)域協(xié)同立法水平的重要途徑，又可以為區(qū)域協(xié)同立法提供一個中立的裁判者。因而，有必要優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法的智力支持機制：(1)地方立法機關(guān)共同與高等院校、科研機構(gòu)等專業(yè)組織建立常態(tài)化長效合作機制。地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到區(qū)域協(xié)同立法借助“外腦”的重要性，共同出資與2-3家專業(yè)組織進行常態(tài)化長效合作。這樣不僅可以有效彌補相關(guān)專家實踐性不足，完善其知識結(jié)構(gòu)，提升其參與區(qū)域協(xié)同立法的能力，推動區(qū)域協(xié)同立法理論研究的深入，為區(qū)域協(xié)同立法提供深厚的理論支撐,而且可以有效避免單個地方立法機關(guān)與專業(yè)組織合作可能產(chǎn)生的利益固化，從而確保專業(yè)組織在參與立法過程中的中立性。(2)建立區(qū)域協(xié)同立法項目立法咨詢專家制度。目前，地方立法機關(guān)一般都會聘請固定的立法咨詢專家。這種方式的優(yōu)點在于立法機關(guān)與咨詢專家有著常態(tài)聯(lián)系，能夠提供穩(wěn)定的專家意見。但也會出現(xiàn)咨詢專家并不是該立法領(lǐng)域?qū)＜遥瑹o法及時提供專業(yè)意見。區(qū)域協(xié)同立法不是一個固定的常態(tài)化工作，立法咨詢需要根據(jù)立法項目的個性化要求而展開。因此，為增強區(qū)域協(xié)同立法的科學(xué)性，防止“立法利益地方化”“地方利益法制化”，有必要建立項目立法咨詢專家制度，即根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法項目的客觀需要，由地方立法機關(guān)共同聘請若干名該立法項目領(lǐng)域的專家學(xué)者作為項目立法咨詢專家，全方位參與區(qū)域協(xié)同立法工作，為立法項目起草、論證、評估等提供專家意見，立法項目制定后項目立法咨詢專家的身份即行終止。

(四)完善區(qū)域協(xié)同立法后評估和立法考評機制

區(qū)域協(xié)同立法后評估是對區(qū)域協(xié)同立法的回溯性考察和分析，有助于及時發(fā)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法和區(qū)域行政執(zhí)法中存在的問題，有助于提高區(qū)域協(xié)同立法的實效，促進區(qū)域法治進步，更好地實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法后評估的功能定位，按照評估主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序等五大構(gòu)成要素建立健全區(qū)域協(xié)同立法后評估機制：(1)評估主體和評估對象，即誰來評估、評估什么。根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法的特點，區(qū)域協(xié)同立法后評估應(yīng)當(dāng)實行分類評估。示范協(xié)調(diào)和共同協(xié)商模式的區(qū)域協(xié)同立法，一般應(yīng)當(dāng)由地方立法機關(guān)共同委托第三方進行評估。征求意見模式的區(qū)域協(xié)同立法，可以由地方立法機關(guān)按照一般地方立法進行評估。(2)評估標(biāo)準(zhǔn)。在遵循地方立法后評估合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、實效性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)合理性標(biāo)準(zhǔn)[35]p200的基礎(chǔ)上，區(qū)域協(xié)同立法后評估應(yīng)當(dāng)“以協(xié)同性作為其主要目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)”[36]。其中，協(xié)同性標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)該包括立法結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性、立法目的與原則的統(tǒng)一性、具體制度規(guī)則與區(qū)域政策的一致性以及實施效果的協(xié)同性等內(nèi)容。(3)評估程序和方法。區(qū)域協(xié)同立法后評估方法并無特別。其評估程序與一般立法后評估相比也無太多差別，主要應(yīng)強調(diào)程序中社會參與的區(qū)域性、公正性。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家戰(zhàn)略，地方行政卻是行政區(qū)行政。加之中央對地方(或者上級對下級)的政績考核機制和財政激勵機制，以及傳統(tǒng)政策治國的影響，區(qū)域協(xié)同立法并沒有發(fā)揮其應(yīng)有功能，區(qū)域行政協(xié)議、規(guī)范性文件等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為普遍，與全面依法治國要求存在距離。在我國政治體制中，“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’”。[37]P287區(qū)域法治體系的完備又取決于區(qū)域各地方主政官員這個“關(guān)鍵少數(shù)”，如果將區(qū)域合作的效果、區(qū)域合作法規(guī)范體系完備作為上級政府對下級政府“關(guān)鍵少數(shù)”的考核目標(biāo)，區(qū)域協(xié)同立法就會獲得突破。[38]因而，建立健全區(qū)域協(xié)同立法考評機制是區(qū)域協(xié)同立法的推進劑和重要制度保障。為此，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域協(xié)同立法考評納入《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，作為區(qū)域各方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒時的重要考核依據(jù)，并根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，適當(dāng)加大考核權(quán)重，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法考評機制常態(tài)化、法制化和實效化。

結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法是為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的地方立法活動，是地方立法機關(guān)間以自主方式積極回應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度需求，協(xié)同解決區(qū)域公共事務(wù)的地方立法行為，是全面依法治國背景下區(qū)域制度規(guī)范的一種全新供給模式，是地方立法原理在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中的拓展和延伸。因此，厘清其基本內(nèi)涵，探索和創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法運行模式的規(guī)范化、制度化、法治化，以及健全配套機制保障等基本理論問題，不僅是科學(xué)研究區(qū)域協(xié)同立法的理論需要，而且有助于提升區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和效益。然而，區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的新樣態(tài)，無論是實踐探索，還是理論探討都是初步的，還需要各界共同努力，推動區(qū)域協(xié)同立法理論與實踐的不斷完善，從而使區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，引領(lǐng)、指導(dǎo)未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的走向和道路。