王東方

北京航空航天大學法學院，北京 100191)

0 引言

政府數(shù)據(jù)開放雖然有利于數(shù)據(jù)之經(jīng)濟價值與治理價值的發(fā)揮，但各級政府在對數(shù)據(jù)進行開放時同樣具有雙重安全面向的要求，一重指向國家安全利益維護，另一重指向數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益保護如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值發(fā)揮與國家安全利益維護以及數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益保護的平衡，便構(gòu)成政府數(shù)據(jù)開放的癥結(jié)。2021年4月23日，廣東省政府印發(fā) 《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點方案》，計劃在10個省直部門、10個地市首次開展政府首席數(shù)據(jù)官的試點工作，希望通過首席數(shù)據(jù)官制度實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有序、科學開放。2021年7月18日，廣州市政府發(fā)布 《廣州市推行首席數(shù)據(jù)官制度試點實施方案》，計劃在6個區(qū)、21個部門、6個公共企事業(yè)單位先行開展首席數(shù)據(jù)官試點工作，以期在2022年12月底全面推行首席數(shù)據(jù)官制度[1]。

從比較研究的視角來看，政府首席數(shù)據(jù)官并不是一項陌生的制度實踐，因為早在2012年初，美國前總統(tǒng)奧巴馬便發(fā)起了 “大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展項目”，而作為該項目的伴生物，美國地方政府也相繼建立起首席數(shù)據(jù)官 (Chief Data Office)制度，并對首席數(shù)據(jù)官的基本素質(zhì)和職能做了明確規(guī)定[2]。但是在我國，該制度仍處于探索階段，無論是政府首席數(shù)據(jù)官的職責、設(shè)置、選任還是政府首席數(shù)據(jù)官的評價機制等均不完備。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化語境下，如何實現(xiàn)政府首席數(shù)據(jù)官制度的本土化構(gòu)建是一個急需解決的問題。本文通過全維度檢視政府數(shù)據(jù)的開放邏輯、明確政府數(shù)據(jù)開放的困境及政府首席數(shù)據(jù)官制度的必要性，并基于政府數(shù)據(jù)開放的專業(yè)性特點，從政府首席數(shù)據(jù)官的職責、設(shè)置、選任以及評價機制等多角度嘗試進行制度構(gòu)建。

1 政府數(shù)據(jù)開放的邏輯與困境

政府數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮有賴于各級政府的數(shù)據(jù)開放，政府數(shù)據(jù)開放在邏輯上可分為政府數(shù)據(jù)的生成、政府數(shù)據(jù)的開放以及政府數(shù)據(jù)開放后的評估三個維度，且不同維度均存在不同的困境。

1.1 政府數(shù)據(jù)開放的三維檢視

(1)前提維度：政府數(shù)據(jù)的生成。依據(jù)行為的一般邏輯，各級政府若想實施數(shù)據(jù)開放行為，首先必須有相應(yīng)的數(shù)據(jù)可供開放。因此，政府數(shù)據(jù)的生成是政府數(shù)據(jù)開放的邏輯前提。數(shù)據(jù)時代，電子政務(wù)的推行使得數(shù)字化政府成為可能，各級政府借助電子政務(wù)平臺可實現(xiàn)對各種數(shù)據(jù)的收集、控制，或者對既存的非以數(shù)據(jù)為載體的信息進行數(shù)據(jù)化保存。在這一過程中，各級政府所控制的數(shù)據(jù)主要包括兩種，一種是原始數(shù)據(jù)、一種是衍生數(shù)據(jù)。一般而言，政府原始數(shù)據(jù)是指不依賴于現(xiàn)有數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。例如：各數(shù)據(jù)來源主體 (個人或企業(yè))的屬性數(shù)據(jù)或者各級政府基于公共服務(wù)職能所收集的國家基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)、公共資源大數(shù)據(jù)等。衍生數(shù)據(jù)則是指原始數(shù)據(jù)被記錄、存儲后，經(jīng)過算法加工、計算、聚合而成的系統(tǒng)的、可讀取的、有使用價值的數(shù)據(jù)[3]。例如：老齡化趨勢、不同年齡段的犯罪率等數(shù)據(jù)。因此，政府數(shù)據(jù)可包括兩個部分：一部分是數(shù)據(jù)來源主體自主生成的，如個人或企業(yè)在政府數(shù)據(jù)服務(wù)平臺自主生成的相關(guān)數(shù)據(jù)；另一部分是各級政府參與生成的，如衍生數(shù)據(jù)的生成、不存在數(shù)據(jù)來源主體的數(shù)據(jù)生成 (自然資源數(shù)據(jù)等)以及存在數(shù)據(jù)來源主體但由各級政府主動生成的數(shù)據(jù)。

(2)過程維度：政府數(shù)據(jù)的開放。政府數(shù)據(jù)的生成是政府數(shù)據(jù)開放的前提，而政府數(shù)據(jù)開放則是釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各數(shù)據(jù)利用主體通過對政府數(shù)據(jù)的獲取、分析，可深度剝離出相關(guān)數(shù)據(jù)所蘊含的信息，該種信息將直接或間接有效地為經(jīng)濟發(fā)展以及社會治理提供科學依據(jù)。就政府數(shù)據(jù)中的原始數(shù)據(jù)而言，該類數(shù)據(jù)具有天然的客觀性，各級政府對該類數(shù)據(jù)的匯集可為數(shù)據(jù)利用主體提供海量的、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素。各數(shù)據(jù)利用主體可通過不同目標導向的算法模型，實現(xiàn)對相關(guān)趨勢性、分布性、比例性等信息的精準獲取。就政府數(shù)據(jù)中的衍生數(shù)據(jù)而言，該類數(shù)據(jù)是各級政府通過對原始數(shù)據(jù)的處理所得，且該類數(shù)據(jù)所蘊含的信息具有 “量”的固定性。但是，因為該類數(shù)據(jù)是由公權(quán)力機關(guān)主導生成，所以該類數(shù)據(jù)又具有權(quán)威性以及公信力。各數(shù)據(jù)利用主體不僅可對該類數(shù)據(jù)所蘊含的信息進行直觀獲取，有效降低數(shù)據(jù)利用主體的數(shù)據(jù)處理成本，也可基于對公權(quán)力主體的信賴而直接使用。

(3)結(jié)果維度：政府數(shù)據(jù)開放后的評估。政府數(shù)據(jù)開放具有多重利益的交織性，從功能主義的立場來看，各級政府的數(shù)據(jù)開放有利于發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值與社會治理價值。但是，從相關(guān)權(quán)益保護的角度來看，其同樣蘊含著國家安全利益維護與數(shù)據(jù)來源主體之合法權(quán)益保護的要求。因此，政府數(shù)據(jù)開放評估是各級政府進行數(shù)據(jù)開放后的必然環(huán)節(jié)。本質(zhì)上來看，政府進行數(shù)據(jù)開放的過程就是各級政府踐行 “服務(wù)型政府”理念的過程，但該過程卻又不可避免地可能出現(xiàn)相當多的理性和非理性行為[4]。當政府數(shù)據(jù)開放的范圍、形式等表現(xiàn)為非理性時，其所帶來的損害風險就會顯現(xiàn)，盡管該種風險常被合法化為 “潛在的副作用”[5]。但是，并不能由此忽略政府數(shù)據(jù)開放行為本身所應(yīng)具備的科學性、合理性以及合法性。因此，各級政府應(yīng)審慎評估數(shù)據(jù)開放可能對數(shù)據(jù)主體帶來的風險。該類風險在數(shù)據(jù)開放前表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的安全管理，在數(shù)據(jù)開放后則表現(xiàn)為第三人通過對開放數(shù)據(jù)的獲取損害數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益或者國家安全利益。

1.2 政府數(shù)據(jù)開放的三維困境

(1)前提維度：政府數(shù)據(jù)的生成困境。從政府數(shù)據(jù)的生成邏輯可知，政府數(shù)據(jù)的生成包括原始數(shù)據(jù)的生成與衍生數(shù)據(jù)的生成。實踐中，政府原始數(shù)據(jù)的生成并非僅僅依賴于電子政務(wù)系統(tǒng)，完全由各數(shù)據(jù)主體自主生成，還包括各級政府主動收集、生成的相關(guān)原始數(shù)據(jù)。如果各級政府所收集的數(shù)據(jù)為原始數(shù)據(jù)時，一方面，當該類原始數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)來源主體時，因為各數(shù)據(jù)主體對其數(shù)據(jù)享有 “自決”利益 (當然，若存在公共利益時， “自決”利益就會向前者讓渡)[6]，所以如何確保政府收集數(shù)據(jù)的合法性，便成為一個必須解決的問題。另一方面，當該類原始數(shù)據(jù)不存在數(shù)據(jù)來源主體時 (主要是客觀的自然資源數(shù)據(jù)等)，此時雖然并不存在相關(guān)數(shù)據(jù)主體之 “自決”利益的限制，但是，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展所需的該類數(shù)據(jù)卻具有動態(tài)變化的特點，各級政府是否可有效實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的充分收集，進而保障數(shù)據(jù)的有效供給也是一個不容忽視的問題。如果各級政府所生成的數(shù)據(jù)為衍生數(shù)據(jù)，則該類數(shù)據(jù)的生成本身就需要相應(yīng)的勞動或者技術(shù)投入。根據(jù)成本-效益分析，當政府基于原始數(shù)據(jù)生成衍生數(shù)據(jù)所投入的成本并不能帶來相應(yīng)的效益時，相關(guān)衍生數(shù)據(jù)的生產(chǎn)就不具有必要性，而何類衍生數(shù)據(jù)屬于各級政府必要生產(chǎn)的范圍，也構(gòu)成政府數(shù)據(jù)生成的困境。

(2)過程維度：政府數(shù)據(jù)的開放困境。政府數(shù)據(jù)開放并非對于任一類型都予以開放，一方面，政府開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是契合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會有效治理的需要；另一方面，即使對某一類型的政府數(shù)據(jù)予以開放，該類型政府數(shù)據(jù)的開放 “量”也應(yīng)是以對相關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)益損害最小為限。傳統(tǒng)以來，因受限于 “管理型”政府理念，各級政府對政府數(shù)據(jù)只是以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全管理為目的，雖然有時也會對相關(guān)數(shù)據(jù)予以公開，但是該種公開只是遵循知情權(quán)保障的民主政治邏輯，如政府信息公開。

大數(shù)據(jù)時代，政府的職能定位已逐漸從管理型政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，與之相伴而生的是各級政府需更加主動、有效地為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會的有效治理提供數(shù)據(jù)要素的供給。但是，何種政府數(shù)據(jù)需要進行開放？何種數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)所需？或者說對于某一政府數(shù)據(jù)需開放的 “量”為多少時才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護的平衡？從政府數(shù)據(jù)開放的目的來看，政府數(shù)據(jù)開放是為了促進數(shù)據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展與社會的有效治理，因此政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)著眼于何種類型的數(shù)據(jù)以及多少 “量”的數(shù)據(jù)才能有效促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會的有效治理。傳統(tǒng)模式下，各級政府雖然也會對數(shù)據(jù)化的信息予以公開，但是其公開的內(nèi)容較為單一。與之相反，政府數(shù)據(jù)開放具有專業(yè)性強、所涉利益面廣以及行為可能引發(fā)的侵害風險高等特點，該種專業(yè)性與風險性對各級政府進行的數(shù)據(jù)開放提出了更高層次的要求。此外，因為政府數(shù)據(jù)的保存主體具有分散性，而數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮很大程度上卻是依賴于不同數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性，因此，如何實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)保存主體之數(shù)據(jù)開放行為的協(xié)調(diào)，也是各級政府進行數(shù)據(jù)開放時所面臨的難題。

(3)結(jié)果維度：政府數(shù)據(jù)開放后的評估困境。依法行政語境下，各級政府實施的數(shù)據(jù)開放行為應(yīng)全維度嵌入法治軌道，并在政府數(shù)據(jù)開放的每一個環(huán)節(jié)精細化滿足合法行政、合理行政要求。通常而言，數(shù)據(jù)的類型越多、集聚性越高，數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性以及可識別性就會越強[7]。因此，即使不會對數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益或者國家安全利益造成侵害的開放數(shù)據(jù)行為，隨著數(shù)據(jù)開放類型以及數(shù)量的增加，該種侵害的風險性也會逐漸顯現(xiàn)。一般來說，單一的政府數(shù)據(jù)開放行為具有獨立性，而數(shù)據(jù)開放后的評估一般也都是基于獨立的數(shù)據(jù)開放行為展開，這就造成同一政府部門的不同數(shù)據(jù)開放行為或者不同政府部門間的同種數(shù)據(jù)開放行為缺乏整體的風險評估機制。如何應(yīng)對數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性可能對數(shù)據(jù)主體以及國家安全帶來的侵害風險，也是一個必須要回應(yīng)的問題。此外，政府數(shù)據(jù)開放的直接目的是為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮，當各級政府對涉及數(shù)據(jù)主體的相關(guān)數(shù)據(jù)進行開放時，該種開放行為不可避免地增加了數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益被侵害的風險。因此，當數(shù)據(jù)開放目的實現(xiàn)時，各級政府應(yīng)及時刪除相關(guān)個人數(shù)據(jù)，或者刪除與數(shù)據(jù)開放目的關(guān)聯(lián)性不強的數(shù)據(jù)。問題是，何種數(shù)據(jù)已不是數(shù)據(jù)開放目的所必須，或者何種數(shù)據(jù)已與數(shù)據(jù)開放目的的關(guān)聯(lián)性不強？依舊是政府數(shù)據(jù)開放所面臨的事后評估難題。

2 政府首席數(shù)據(jù)官制度的必要性

本質(zhì)而言，政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)是各級行政機關(guān)實施的行政行為。基于政府數(shù)據(jù)開放困境，政府首席數(shù)據(jù)官制度的必要性可從合法性、合理性、高效便民以及誠實信用四個方面予以闡釋。

2.1 政府首席數(shù)據(jù)官制度有利于數(shù)據(jù)開放合法性

合法行政作為行政法的首要原則，是政府數(shù)據(jù)開放的基本要求，體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，各級政府實施的數(shù)據(jù)開放應(yīng)在法定的框架內(nèi)進行，不得與現(xiàn)行法律、法規(guī)相抵觸；另一方面，各級政府應(yīng)積極履行法定的數(shù)據(jù)開放義務(wù)，不履行便構(gòu)成不作為違法。

實踐中，政府數(shù)據(jù)開放的合法性障礙主要集中于數(shù)據(jù)開放的三個階段：①在數(shù)據(jù)生產(chǎn)階段，各級政府可能未經(jīng)數(shù)據(jù)主體的同意收集其相關(guān)數(shù)據(jù)，進而侵犯數(shù)據(jù)主體的自決利益；②在數(shù)據(jù)開放階段，各級政府可能侵犯數(shù)據(jù)主體的合法利益、國家安全利益或者對數(shù)據(jù)開放職責的履行不適格；③在數(shù)據(jù)開放后的評估階段，各級政府因自身知識的有限性可能導致數(shù)據(jù)開放后的必要性審查不全面，或者忽略數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性所可能引發(fā)的數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益被侵犯的風險。政府首席數(shù)據(jù)官不僅是政府數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌者，還是政府數(shù)據(jù)開放的第一責任人。基于責任的倒逼機制，一方面，各級政府首席數(shù)據(jù)官不僅可規(guī)范數(shù)據(jù)收集行為，也可有效確保數(shù)據(jù)開放在法定的 “政府數(shù)據(jù)開放清單”框架內(nèi)進行，可有效保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益以及國家安全利益；另一方面，政府首席數(shù)據(jù)官也可積極推動數(shù)據(jù)開放的合規(guī)工作，此將有效確保法定數(shù)據(jù)開放義務(wù)的履行。同時，針對數(shù)據(jù)開放后的風險及必要性評估，政府首席數(shù)據(jù)官可引進專業(yè)的第三方評估資源，及時移除不必要的數(shù)據(jù)或者及時降低數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性帶來的權(quán)益侵害，以確保政府數(shù)據(jù)開放的合法性。

2.2 政府首席數(shù)據(jù)官制度有利于數(shù)據(jù)開放合理性

各級政府雖然是海量數(shù)據(jù)的主要持有者，但并不意味著對于任意政府數(shù)據(jù)，各級行政機關(guān)都必須予以開放。根據(jù)合理行政的基本內(nèi)涵可知，合理行政內(nèi)在包括公平原則、考慮相關(guān)因素原則以及比例原則三個方面。政府首席數(shù)據(jù)官制度不僅可保障政府數(shù)據(jù)開放的科學性，也可確保開放數(shù)據(jù)的公平獲取。首先，就政府數(shù)據(jù)的生成而言，政府首席數(shù)據(jù)官可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，確保原始數(shù)據(jù)的收集以及衍生數(shù)據(jù)的生產(chǎn)契合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的確切所需，可有效避免數(shù)據(jù)收集、生產(chǎn)的隨意化與不經(jīng)濟，并從根本上為后續(xù)的數(shù)據(jù)開放提供合理性基礎(chǔ)。其次，就政府數(shù)據(jù)的開放而言，政府首席數(shù)據(jù)官不僅是開放數(shù)據(jù)的實施者，同樣也是數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益以及國家安全利益的保護者，政府首席數(shù)據(jù)官可基于數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，通過科學評估數(shù)據(jù)開放要素以及數(shù)據(jù)開放的數(shù)量，形成合乎比例的政府數(shù)據(jù)開放方案。最后，就政府數(shù)據(jù)開放后的評估而言，雖然政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)滿足合法行政的要求，但是因法律具有滯后性，政府數(shù)據(jù)開放清單一般都會為數(shù)據(jù)開放的類型預留空間。政府首席數(shù)據(jù)官可基于政府數(shù)據(jù)開放后的評估，檢視數(shù)據(jù)開放實施的有效性，并通過開放數(shù)據(jù)的 “進入”與 “退出”機制，促進政府數(shù)據(jù)開放的合理性。

2.3 政府首席數(shù)據(jù)官制度有利于數(shù)據(jù)開放的高效便民

“服務(wù)型政府”理念下，各級政府不僅是社會的管理者還是公眾的服務(wù)者，因此各級政府應(yīng)高效便民地履行政府數(shù)據(jù)開放義務(wù)。各級政府高效便民地進行數(shù)據(jù)開放時應(yīng)具有雙重原則面向的要求，即行政效率原則以及便利當事人原則。

行政效率原則要求各級政府一方面應(yīng)嚴格依據(jù)數(shù)據(jù)開放清單積極履行法定的數(shù)據(jù)開放職責，杜絕不公開或者不完全公開；另一方面也要求各級政府應(yīng)保持數(shù)據(jù)開放的及時性，禁止超越法定時限或者不合理延遲。便利當事人原則要求各級政府應(yīng)在數(shù)據(jù)開放活動中盡量減輕當事人負擔，并以一種公眾易于獲取的方式或者易于識別的格式進行數(shù)據(jù)開放。本質(zhì)上來看，政府首席數(shù)據(jù)官不僅是政府數(shù)據(jù)開放的直接責任人，也是政府數(shù)據(jù)開放的直接參與者。政府首席數(shù)據(jù)官通過對整個數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌、監(jiān)督，可有效保障政府數(shù)據(jù)開放時高效便民原則的實現(xiàn)，進而從根本上避免 “過程監(jiān)督不力只能依賴事后追責”的弊端。具體而言，一方面，政府首席數(shù)據(jù)官可通過對內(nèi)監(jiān)督的方式確保數(shù)據(jù)開放的及時性以及數(shù)據(jù)開放的規(guī)范性；另一方面，政府首席數(shù)據(jù)官可通過對政府數(shù)據(jù)開放方式的優(yōu)化，確保當事人對開放數(shù)據(jù)的便利獲取。從知識論視角來看，各級政府的知識具有有限性，而高效便民同樣具有公眾參與的意蘊。政府首席數(shù)據(jù)官通過廣泛的公眾參與，可有效吸納公眾對數(shù)據(jù)開放的反饋，并及時對數(shù)據(jù)開放進行調(diào)整，此也有利于實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放的科學性。

2.4 政府首席數(shù)據(jù)官制度有利于數(shù)據(jù)開放的誠實信用

各級政府作為公權(quán)力機關(guān)應(yīng)切實保障公眾的信賴利益，因此政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)遵循誠實信用原則。該原則要求：一方面，各級政府開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是全面、準確、真實的，并應(yīng)當對其真實性承擔法律責任；另一方面，各級政府對已公開的政府數(shù)據(jù)，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得隨意刪除。在政府數(shù)據(jù)生成階段，無論是數(shù)據(jù)主體自主生成的數(shù)據(jù)還是政府自主生成的數(shù)據(jù)都可能會有片面性。在數(shù)據(jù)開放階段，各級政府可能僅僅是機械地對其控制的相關(guān)數(shù)據(jù)予以開放，該種粗放式開放邏輯既可能造成開放數(shù)據(jù)的類型不準確，也可能造成開放數(shù)據(jù)集中的各子數(shù)據(jù)不準確。在數(shù)據(jù)開放后的評估階段，各級政府可能僅僅是基于自己的主觀意志，而未經(jīng)法定程序或者根本沒被賦予相應(yīng)的權(quán)限便將已開放的數(shù)據(jù)予以刪除。政府首席數(shù)據(jù)官制度的合理性便在于，政府首席數(shù)據(jù)官不僅可在數(shù)據(jù)收集階段對相關(guān)數(shù)據(jù)予以科學整合，也可在政府數(shù)據(jù)開放時對擬開放的數(shù)據(jù)設(shè)置嚴格的審查復查機制，確保開放數(shù)據(jù)的準確性、真實性，還可以及時對已公開的數(shù)據(jù)進行更新，確保開放數(shù)據(jù)的全面性。此外，政府首席數(shù)據(jù)官還可組織相關(guān)人員對已公開的數(shù)據(jù)進行動態(tài)風險評估，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)開放數(shù)據(jù)對國家安全利益或者他人合法權(quán)益造成損害時，則首席數(shù)據(jù)官可確保開放數(shù)據(jù)的刪除遵循法定程序或者法定權(quán)限，此不僅能有效避免政府數(shù)據(jù)開放或刪除的恣意，也可有效保障公眾的信賴利益。

3 政府首席數(shù)據(jù)官制度的構(gòu)建

政府首席數(shù)據(jù)官制度的構(gòu)建首先應(yīng)明確其職責范圍與設(shè)置模式，其次應(yīng)根據(jù)政府數(shù)據(jù)開放的專業(yè)性特點確定人員選任，最后應(yīng)基于內(nèi)部與外部的不同，配置雙層評價體系。

3.1 政府首席數(shù)據(jù)官的職責

(1)數(shù)據(jù)安全管理職責。數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)泄露、黑客入侵等網(wǎng)絡(luò)安全問題頻發(fā)，依據(jù)誰占有、保管個人數(shù)據(jù)，誰就應(yīng)該對個人數(shù)據(jù)給予保護的一般邏輯，數(shù)據(jù)控制主體當然應(yīng)對其控制的相關(guān)個人數(shù)據(jù)負有安全保障義務(wù)[8]。但是，相較于私主體的數(shù)據(jù)安保義務(wù)，公主體對該類義務(wù)的承擔顯得更為嚴格。這是因為，就內(nèi)容而言，各級政府控制的數(shù)據(jù)不僅包括個人數(shù)據(jù)，還包括與國家安全利益密切相關(guān)的其他數(shù)據(jù)，而私主體所控制的一般僅包括個人數(shù)據(jù)。就被侵害的風險而言，各級政府所遭受的風險具有針對性更強、技術(shù)含量更高、危害面更廣的特點，而私主體所遭受的侵害風險一般并不包括國家安全利益，具有危害面相對較小的特點。因此，各級政府的數(shù)據(jù)安全管理急需設(shè)置政府首席數(shù)據(jù)官，并由其專項負責。政府首席數(shù)據(jù)官安全管理工作可包括兩個方面：①技術(shù)方面，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)積極組織開展數(shù)據(jù)安全保衛(wèi)工作，消除可能出現(xiàn)的系統(tǒng)漏洞并及時防范技術(shù)入侵，升級數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)；②數(shù)據(jù)開放方面，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)積極組織開展數(shù)據(jù)開放的安全評估工作，消除數(shù)據(jù)開放可能對數(shù)據(jù)主體以及國家安全利益造成的侵害。

(2)數(shù)據(jù)生產(chǎn)職責。政府數(shù)據(jù)開放保障的并不是個體獲得數(shù)據(jù)的主觀公權(quán)利，而是公眾的發(fā)展權(quán)尤其是創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)[9]。因此，政府數(shù)據(jù)開放并非意味著僅僅對既存的相關(guān)政府數(shù)據(jù)進行開放，各級政府也應(yīng)積極進行數(shù)據(jù)生產(chǎn)以保證數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素對公眾的充分供給。該種生產(chǎn)職責主要包括兩方面，即衍生數(shù)據(jù)的生產(chǎn)以及原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)。就衍生數(shù)據(jù)的生產(chǎn)而言，各級政府所控制的數(shù)據(jù)一般是來源于個人或者企業(yè)的原始數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)具有信息量大以及非結(jié)構(gòu)性的特點。政府數(shù)據(jù)開放語境下，原始數(shù)據(jù)的獲取主體雖然可通過算法處理充分挖掘出開放數(shù)據(jù)中所蘊含的價值信息，但是對于多數(shù)人來說并不具備相應(yīng)的數(shù)據(jù)挖掘能力或者容易產(chǎn)生認知偏差。因此，各級政府應(yīng)積極進行數(shù)據(jù)挖掘處理，以實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)中所蘊含的基本衍生信息可被普通公眾直觀獲取。就原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)而言，各級政府所控制的數(shù)據(jù)一般是由個人或企業(yè)自主生成，但是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展所需的生產(chǎn)要素并不僅局限于存在數(shù)據(jù)來源主體的數(shù)據(jù)，還包括不存在數(shù)據(jù)來源主體的數(shù)據(jù)，如自然資源數(shù)據(jù)等。因此，各級政府應(yīng)積極對可作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)進行 “生產(chǎn)”。該種生產(chǎn)不僅包括對不存在來源主體的數(shù)據(jù)進行積極生產(chǎn)，也包括對既有的存在來源主體但是不全面或者不準確的數(shù)據(jù)進行補充生產(chǎn)。

(3)數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌、實施與評估職責。政府數(shù)據(jù)開放并非是一項孤立的行政行為，其整體上不僅具有系統(tǒng)性，也具有多行為的聯(lián)動性。政府數(shù)據(jù)開放的前端是數(shù)據(jù)收集，后端是數(shù)據(jù)開放后的評估，無論是何種環(huán)節(jié)都需要政府首席數(shù)據(jù)官統(tǒng)籌兼顧。具體而言，在政府數(shù)據(jù)的收集階段，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)科學統(tǒng)籌政府數(shù)據(jù)的收集、管理并完善數(shù)據(jù)安全保護機制；在政府數(shù)據(jù)的開放階段，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)積極推動相關(guān)數(shù)據(jù)有序、準確且完整的開放，并不斷加強政府數(shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)，確保政府開放數(shù)據(jù)被及時且有效獲取；在數(shù)據(jù)開放后的評估階段，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)積極評估開放數(shù)據(jù)是否會對相關(guān)數(shù)據(jù)主體或者國家安全利益造成損害，并及時調(diào)整數(shù)據(jù)開放內(nèi)容，形成完備的 “評估—修正”機制。此外，跨部門數(shù)據(jù)活動的協(xié)調(diào)一直是政府數(shù)據(jù)治理的難點和痛點。從域外視角來看，美國 《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》提出成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會，旨在協(xié)調(diào)跨部門的數(shù)據(jù)流動，統(tǒng)一標準，促進機構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享協(xié)議；加拿大政府也支持并授權(quán)首席數(shù)據(jù)官加強與首席信息官以及其他政府部門的橫向合作，建立跨部門數(shù)據(jù)管理能力[10]。因此，政府數(shù)據(jù)官應(yīng)加強部門協(xié)作，建立不同部門間技術(shù)參數(shù)、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)格式等的統(tǒng)一標準，以實現(xiàn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)活動的有機銜接。

3.2 政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置模式

政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置模式目前主要有以下三種：①中央領(lǐng)導型，即政府首席數(shù)據(jù)官由政府首腦直接領(lǐng)導，例如，英國中央政府的首席數(shù)據(jù)官設(shè)在內(nèi)閣辦公室，法國中央政府的首席數(shù)據(jù)官設(shè)在總理辦公室；②分散型，即政府首席數(shù)據(jù)官設(shè)置在政府數(shù)據(jù)職能管理部門之下，或由政府數(shù)據(jù)職能管理部門根據(jù)實際需要分別予以設(shè)置；③混合型，即除了直接下派給政府專業(yè)數(shù)據(jù)管理部門外，其他數(shù)據(jù)相關(guān)事宜由中央首席數(shù)據(jù)官集中管理[11]。

比較上述政府首席數(shù)據(jù)官設(shè)置的三種模式可知，中央領(lǐng)導型模式雖然有利于對首席數(shù)據(jù)官的協(xié)同領(lǐng)導，增加數(shù)據(jù)管理的協(xié)調(diào)性，但缺點在于對政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置 “統(tǒng)”得過死；分散型模式雖然有利于增加政府數(shù)據(jù)管理的靈活性，但是又不可避免地陷入?yún)f(xié)同性不足的弊端；混合型模式可以根據(jù)不同數(shù)據(jù)的管理特點確定首席數(shù)據(jù)官的不同設(shè)置模式，不僅可有效增加數(shù)據(jù)管理的協(xié)同性，也可有效克服數(shù)據(jù)管理靈活性不足的弊端。因此，我國政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)堅持混合型設(shè)置模式。在縱向上，中央政府應(yīng)設(shè)置中央首席數(shù)據(jù)官，對各省級政府的首席數(shù)據(jù)官進行統(tǒng)一領(lǐng)導；各省級政府應(yīng)設(shè)置省級政府數(shù)據(jù)官，對其下屬市級政府首席數(shù)據(jù)官進行統(tǒng)一領(lǐng)導；各市級政府應(yīng)設(shè)置市級政府首席數(shù)據(jù)官，對其下屬縣級、區(qū)級首席數(shù)據(jù)官進行統(tǒng)一領(lǐng)導。在橫向上，各級地方政府可以根據(jù)需要自主在政府部門設(shè)置首席數(shù)據(jù)官，但是各級政府自主設(shè)置的部門首席數(shù)據(jù)官應(yīng)納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)官領(lǐng)導體制，并接受各地方政府首席數(shù)據(jù)官的統(tǒng)一領(lǐng)導。

3.3 政府首席數(shù)據(jù)官的選任

傳統(tǒng)以來，政府機關(guān)負責人的選任或者任命多是以經(jīng)驗為導向，該種選任模式具有一定的合理性，因為在管理型政府模式下，有豐富經(jīng)驗的管理者能更好地實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

在服務(wù)型政府模式下，各級政府不僅是管理者還是數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的供給者。各級政府實施的數(shù)據(jù)開放行為不僅需具有知識上的專業(yè)性，也需具有對于經(jīng)濟發(fā)展正確研判的敏感性。因此，經(jīng)驗導向型的傳統(tǒng)選任模式必然不符合數(shù)據(jù)開放的客觀需求，政府首席數(shù)據(jù)官的選任模式應(yīng)從經(jīng)驗導向型向知識導向型轉(zhuǎn)變。

目前，我國既有政府首席數(shù)據(jù)官的選任實踐，很大程度上仍是基于經(jīng)驗導向型展開。例如， 《深圳市首席數(shù)據(jù)官制度試點實施方案》規(guī)定：首席數(shù)據(jù)官由本級政府或本部門分管數(shù)字政府建設(shè)工作的行政副職及以上領(lǐng)導兼任[12]。從根本上來看，該種選任方式只是契合了管理邏輯，卻未能實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放所需的專業(yè)性要求。政府首席數(shù)據(jù)官以知識導向型為選任條件的優(yōu)勢在于：一方面，經(jīng)驗導向型的選任模式能高效統(tǒng)籌政府數(shù)據(jù)開放的良性運作，并通過引進的專業(yè)型人才提高整個數(shù)據(jù)管理團隊的專業(yè)性；另一方面，經(jīng)驗導向型的選任模式并不會出現(xiàn)經(jīng)驗不足帶來的弊端問題，因為部門首席數(shù)據(jù)官一般都是接受上級的直接領(lǐng)導并由其任免，借助該種指導與任命機制，可有效實現(xiàn)對政府首席數(shù)據(jù)官的約束[13]。因此，政府首席數(shù)據(jù)官的選任應(yīng)具備三項知識素養(yǎng)：①政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)是復合型人才，不僅應(yīng)具有良好的管理能力、創(chuàng)新協(xié)調(diào)能力，更應(yīng)具有大數(shù)據(jù)意識；②政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)精通最新的大數(shù)據(jù)理論、技術(shù)和方法，具有數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)反思和數(shù)據(jù)監(jiān)控等方面的專業(yè)知識；③政府首席數(shù)據(jù)官不僅要具有管理能力、專業(yè)能力，還應(yīng)知悉與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)。

3.4 政府首席數(shù)據(jù)官的評價機制

政府首席數(shù)據(jù)官屬于行政人員，對行政人員的評價考核一般都是在行政機關(guān)內(nèi)部進行。例如， 《深圳市首席數(shù)據(jù)官制度試點實施方案》規(guī)定：科學設(shè)立首席數(shù)據(jù)官評價指標，組織試點區(qū)和部門對首席數(shù)據(jù)官進行履職情況評價。但是，在政府數(shù)據(jù)開放實踐中，政府首席數(shù)據(jù)官是否適格履行相應(yīng)的職責，既涉及其是否嚴格按照相關(guān)法律、法規(guī)進行數(shù)據(jù)開放的問題，也涉及開放的數(shù)據(jù)是否準確或者是否全面的問題。對于前者，通過內(nèi)部審查制度可以很容易實現(xiàn)，但是對于后者的認定則需深入政府數(shù)據(jù)的開放邏輯，進行較為深入的認定。換言之，現(xiàn)行對政府首席數(shù)據(jù)官的評價機制仍然停留在表層邏輯，忽略了政府數(shù)據(jù)開放的專業(yè)性。從應(yīng)然層面上看，政府首席數(shù)據(jù)官的評價機制應(yīng)包括兩部分，一部分是在行政機關(guān)內(nèi)部進行，即政府首席數(shù)據(jù)官是否依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，適格履行相應(yīng)的數(shù)據(jù)開放義務(wù)；另一部分應(yīng)在行政機關(guān)外部進行，即政府首席數(shù)據(jù)官負責的數(shù)據(jù)開放行為是否準確且全面開放，或者是否建立或完善了數(shù)據(jù)管理體制以及數(shù)據(jù)開放體系等方面。外部評價機制的建立應(yīng)遵循以下原則：①外部評價機構(gòu)應(yīng)具有相應(yīng)的技術(shù)能力；②外部評價機構(gòu)應(yīng)符合回避原則；③能夠以迅速、有效和具有成本效益的方式進行評價。

4 結(jié)語與展望

政府數(shù)據(jù)價值發(fā)揮與國家安全利益維護以及數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益保護的平衡，有賴于政府首席數(shù)據(jù)官制度。在政府數(shù)據(jù)價值發(fā)揮方面，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的實際需要，確保原始數(shù)據(jù)的收集以及衍生數(shù)據(jù)的生產(chǎn)契合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的確切所需，以確保數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的有效供給。

在國家安全利益維護方面，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)在政府數(shù)據(jù)的儲存環(huán)節(jié)積極組織開展數(shù)據(jù)安全保衛(wèi)工作，消除可能出現(xiàn)的系統(tǒng)漏洞并及時防范技術(shù)入侵，升級數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)，在政府數(shù)據(jù)的開放環(huán)節(jié)應(yīng)積極組織開展數(shù)據(jù)開放的安全評估工作，消除數(shù)據(jù)開放可能對國家安全利益以及數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益造成的不當侵害。

在數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益保護方面，政府首席數(shù)據(jù)官應(yīng)在 “手段-目的”均衡的框架內(nèi)，通過科學評估數(shù)據(jù)開放要素以及數(shù)據(jù)開放的 “量”，形成合比例的政府數(shù)據(jù)開放方案，以最大限度實現(xiàn)數(shù)據(jù)主體之合法權(quán)益保護。

政府首席數(shù)據(jù)官制度的構(gòu)建應(yīng)堅持服務(wù)型政府理念，明確政府首席數(shù)據(jù)官所負有的數(shù)據(jù)安全管理職責、數(shù)據(jù)生產(chǎn)職責以及數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌、實施與評估職責。政府首席數(shù)據(jù)官的選任應(yīng)摒棄政府首席數(shù)據(jù)官經(jīng)驗導向型的選任模式，確立知識導向型的選任模式。政府首席數(shù)據(jù)官評價模式應(yīng)分為內(nèi)部與外部兩種，內(nèi)部評價應(yīng)由行政機關(guān)主導，外部評價機制應(yīng)由第三方主導。