盧揚(yáng)帆，鄧紫晴

(華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

1 問題提出及文獻(xiàn)回顧

1.1 問題提出

公共政策績效生產(chǎn)機(jī)制是近年政策科學(xué)研究的發(fā)展前沿。所謂績效生產(chǎn)，是指在生產(chǎn)理論的指引下著重關(guān)注政策有關(guān)主體的行為動機(jī)與過程、相互關(guān)系及環(huán)境約束等因素，探討由其 “可作為”的行動逐步衍生政策績效的原理。廣義的政策績效生產(chǎn)涵蓋從政策設(shè)計到政策實施再到政策結(jié)果的完整鏈條，狹義僅指以既定政策為導(dǎo)向的后兩個環(huán)節(jié)。 “績效生產(chǎn)路徑”取其狹義，專指特定公共政策設(shè)計如何導(dǎo)出政策績效的典型邏輯。它就像是若干 “限定車流的軌道”，不同政策內(nèi)容即政策方案中強(qiáng)調(diào)不同的重點，將會對政策實施產(chǎn)生明確的規(guī)限，使政策主體行動不能逾越邊界。特別地，如果政策方案缺失了某個內(nèi)容模塊，政策執(zhí)行往往在該方面就難以做好，這種影響在單一制權(quán)威政體下更加明顯。

傳統(tǒng)的公共政策分析依托政策要素或政策過程的兩種邏輯，前者將政策按其目標(biāo)、主體、工具和程序的組合進(jìn)行分解，后者則按政策決策—執(zhí)行—監(jiān)督—問責(zé)的鏈條來推演。這兩種視角存在弊端，即將政策存續(xù)的靜態(tài)與動態(tài)形式機(jī)械隔離。為超越于此，學(xué)者提出 “政策情境”的第3種視角，即將前兩種視角打碎再重組，充分考量政策結(jié)構(gòu)功能與主體、環(huán)境系統(tǒng)之間的權(quán)變互動，以此探究政策運(yùn)行及其績效產(chǎn)出的脈絡(luò)。以績效生產(chǎn)機(jī)制為關(guān)注點切入公共政策研究，正契合政策情境理論的主張，更貼近政策實施的立體真相。公共政策績效生產(chǎn)研究旨在厘清3個層次問題：①特定領(lǐng)域政策體系構(gòu)成即其目標(biāo)、主體責(zé)任分工；②政策主體在約束條件下的行為選擇；③兩者導(dǎo)向的政策產(chǎn)出效果及如何看待。

公共政策績效生產(chǎn)研究不同于一般的政策執(zhí)行分析和政策績效評價：前者假設(shè)政策目標(biāo)是既定的，從而政策主體及其責(zé)任分工、政策程序也是明確的，分析重在比較政策實施跟預(yù)期的一致性；后者從認(rèn)識論的角度評價政策設(shè)計與執(zhí)行，突出價值評價、結(jié)果評價及增量評價，但對政策本體與過程的關(guān)注不足。政策績效生產(chǎn)路徑作為一種本體論 (政策內(nèi)容)指向認(rèn)識論 (政策作用)的作用機(jī)制，同時囊括政策體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)主體行為機(jī)理兩個層面，重點關(guān)注其決策依據(jù)、目標(biāo)責(zé)任、主體關(guān)系、過程機(jī)理、結(jié)果配置等內(nèi)容，故能在一定程度上兼容前述兩類研究的功能。

產(chǎn)業(yè)政策是公共政策的重要類型，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)又是其中關(guān)注和培育的重點。因其具有戰(zhàn)略導(dǎo)向、規(guī)模新興、技術(shù)前瞻和環(huán)境友好等特性，各地政府普遍主張扶持發(fā)展。該類政策主要在中央統(tǒng)一部署下以地方為單位謀劃組織，并在具體落實中呈現(xiàn)內(nèi)容嵌合、形式多樣的特點。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策研究長期以來是學(xué)界熱點，縱觀現(xiàn)有成果存在兩個方面的問題。①就政策論政策，或就產(chǎn)業(yè)論產(chǎn)業(yè)，缺乏政策本體與其功能認(rèn)知、即政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)性的分析；②涉及政策效果評價較少，主要是利用回歸分析等傳統(tǒng)方法對特定政策的特定內(nèi)容維度是否發(fā)揮作用進(jìn)行檢驗，沒能提供多維政策內(nèi)容組合效應(yīng)的考察。歸結(jié)起來，從政策結(jié)構(gòu)配置到產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的中間原理 (績效生產(chǎn)路徑)構(gòu)成目前研究的 “缺環(huán)”。

本文以省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為樣本，采用定性比較分析 (Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法探究差異化的政策內(nèi)容組態(tài)如何引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體思路是：在案例庫基礎(chǔ)上，通過理論演繹、政策歸納和文獻(xiàn)提示相互校驗，析出關(guān)鍵維度作為條件變量；選擇模糊集算法，忠實于規(guī)劃內(nèi)容建立條件及結(jié)果隸屬度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行變量賦值、校準(zhǔn)及布爾運(yùn)算，提煉若干條件組合并給予詮釋和例證，實現(xiàn)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)機(jī)制的管窺與實踐指導(dǎo)。

1.2 文獻(xiàn)回顧

政策績效生產(chǎn)路徑在既有文獻(xiàn)中沒有完全一致的說法，與之關(guān)聯(lián)的包括政策內(nèi)容、實施過程與績效評價3個研究維度。

(1)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容及其組合配置。首先是政策主體存在選擇偏好。產(chǎn)業(yè)管理按現(xiàn)行 “條塊”格局基本對應(yīng)發(fā)改、科技、工信 (實責(zé))和財政、金融、知識產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計 (輔助)等部門，不同部門因其職能慣性或使政策側(cè)重支持某一產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)；考核競爭會使地方政府在選擇政策優(yōu)先度、量化程度、內(nèi)容結(jié)構(gòu)與執(zhí)行監(jiān)控等方面結(jié)果迥異[1]。Jiang等[2]特別關(guān)注立法規(guī)制類產(chǎn)業(yè)扶持政策建構(gòu)，主張為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供穩(wěn)定的秩序空間。其次從政策工具看，多數(shù)討論都遵循Rothwell等[3]提出的供給型、環(huán)境型、需求型分類框架。宋偉玲等[4]對中國光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的梳理表明，其政策工具使用體現(xiàn)供給型居多并逐步向需求型和環(huán)境型擴(kuò)展的特點。邁克爾·豪利特等[5]開發(fā)的自愿性、混合性與強(qiáng)制性分類模型。周城雄等[6]通過采集政策文本分析我國區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)制性等級，發(fā)現(xiàn)混合性政策占60.2%，其次為自愿性 (占21.8%)和強(qiáng)制性 (占17.9%)政策。再次是關(guān)于政策形式，王昶等[7]認(rèn)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由戰(zhàn)略與工具兩層構(gòu)成，前者主要涉及產(chǎn)業(yè)定位、業(yè)務(wù)路線、目標(biāo)規(guī)劃等。還可按其手段分為過程性和制度性政策，按其對象分為單項調(diào)節(jié)、水平調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)政策，按其功能分為激勵型、引導(dǎo)型、保護(hù)型與協(xié)調(diào)型政策。財稅激勵是現(xiàn)行政策中使用最普遍一類，包含不限于設(shè)立專項補(bǔ)貼、給予稅收優(yōu)惠、集中采購、基金投資和打造示范等。

(2)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特定政策維度的作用。除靜態(tài)評價政策構(gòu)成外，學(xué)者熱衷于量化檢驗?zāi)撤矫嬲邇?nèi)容的功能，應(yīng)用了多元回歸分析、傾向匹配、合成控制與調(diào)查試驗等手段，但都限于獲得政策特定要素是否有效的 “一維”結(jié)果。作用表現(xiàn)在：①財稅激勵政策。討論集中于財政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠額度及其引致政府干預(yù)如何發(fā)揮作用，因變量分別指向企業(yè)研發(fā)投入、創(chuàng)新能力與產(chǎn)出、產(chǎn)能利用率、盈利和長期發(fā)展等，以積極影響居多[8]。②產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、資源配置、土地供給、環(huán)境規(guī)制與空間集聚等領(lǐng)域政策。袁軍等[9]利用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)A股上市公司的數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)研發(fā)補(bǔ)貼的集中度過高不利于企業(yè)創(chuàng)新，但高管的技術(shù)背景會對二者關(guān)系形成調(diào)節(jié)。苗華楠等[10]針對寧波市的分析認(rèn)為，加強(qiáng)土地規(guī)劃管理和用地制度創(chuàng)新可有效促進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)增長。Wei等[11]面向中國30個省份的研究顯示，政府主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)集聚 (政策)對產(chǎn)業(yè)資源配置效率產(chǎn)生倒U形影響關(guān)系。③政策體系綜合形態(tài)。創(chuàng)新、人才、金融等綜合政策實施顯著提高了 “戰(zhàn)新企業(yè)”創(chuàng)新產(chǎn)出；部分學(xué)者關(guān)心政策的不確定性特征，一般分析其對企業(yè)投資行為的影響，且基本為負(fù)面 (抑制投資)結(jié)論。④產(chǎn)權(quán)政策。多跟財稅政策關(guān)聯(lián)，將產(chǎn)權(quán)性質(zhì)或產(chǎn)業(yè)所有制作為其影響產(chǎn)業(yè)績效的調(diào)節(jié)變量。孫早等[12]指出中央政府控股企業(yè)增加顯著提升了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新績效，地方控股和民營企業(yè)比重作用為負(fù)。

(3)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效管理過程。文獻(xiàn)提供了政策目標(biāo)決策與執(zhí)行機(jī)制兩種思路。從前者看，設(shè)置完善的目標(biāo)能提高任務(wù)績效已被國際經(jīng)驗所廣泛證明；而目標(biāo)難度、清晰度與靈活性等具體特征對組織績效的影響頗為復(fù)雜；轉(zhuǎn)至公共領(lǐng)域，目標(biāo)模糊性、多重性與相互沖突是使其執(zhí)行迥異于私人部門的關(guān)鍵[13]。盧揚(yáng)帆等[14]通過劃分政策目標(biāo)評價的層次，以廣州為例觀察指出，科技創(chuàng)新政策目標(biāo)內(nèi)涵不明確、科學(xué)性與銜接性欠缺是引發(fā)政策實施在特定周期內(nèi) “重兩頭輕中間”的重要原因。我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合 “央地”雙層決策模型，政策跟產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的適應(yīng)性將對其落實效果造成重要影響；同時產(chǎn)業(yè)政策作為利益相關(guān)者的共同建構(gòu)，各方遵照商定方案恪守職責(zé)、協(xié)調(diào)行事，也是其績效生成的條件[15]。從執(zhí)行環(huán)境來講，包括決策機(jī)制之間 “脫嵌”、政策組織系統(tǒng) “條塊分割”與資源分散、官員晉升激勵導(dǎo)致的行為異化、信息不對稱性與自由裁量權(quán)等，都是引致產(chǎn)業(yè)政策 “失范”的可能因素[16]。

綜上可見，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效構(gòu)成影響的因素至少有充分依托當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)信息、設(shè)置清晰的政策目標(biāo)、均衡規(guī)劃政策內(nèi)容、妥善選擇政策工具、執(zhí)行主體分工協(xié)作、環(huán)境有序和資源充足等，這些因素結(jié)構(gòu)復(fù)合并彼此聯(lián)結(jié)。但是，目前研究仍存在較明顯將其切割、獨立看待的取向，其本質(zhì)為政策過程環(huán)節(jié)、過程結(jié)果之間分離。對應(yīng)績效評價的知識層次結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)政策配置屬于本體論，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效屬于認(rèn)識論，作為方法論的政策績效生產(chǎn)路徑，在較大程度上仍為亟待打開的 “黑箱”。

2 研究方法

2.1 案例選擇與資料搜集

在地方層面，學(xué)者此前關(guān)注的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策邊界具有模糊性，多數(shù)是采集正式出臺的所有 (可能獲取的)政策文件，如針對政策目標(biāo)、工具或二者協(xié)同的研究。實際上，這種 “窮盡”思維會受各地信息公開度影響而變得不確定。而且，政策因制定主體不同而具有迥異的效力層級，若將一些基層部門印發(fā)的規(guī)章也納入分析，既不穩(wěn)定也不系統(tǒng)。相比之下，以地區(qū)為單位制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是部署當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的綱領(lǐng)，權(quán)威度較高。檢驗特定城市規(guī)劃類政策對相關(guān)工作落實的指引性表明，規(guī)劃中目標(biāo)具體和分工明確的項目往往有更好執(zhí)行效果。借此，本文把研究案例聚焦在地方發(fā)布的具有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃性質(zhì)的文件。之所以針對省級分析是因為：①國內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，該層次產(chǎn)業(yè)體量和增速的個體差異適中，更方便對政策作用機(jī)理深入觀察；②在 “央地雙層”決策模型下，省級政府作為謀劃和組織戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，能夠在政策思路、決策部署、實施過程等方面彰顯個性，反映績效生產(chǎn) “主動行為”的實質(zhì)。

考慮研究的時效性和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)健全，本文以 “十三五”為周期進(jìn)行資料收集。2016年11月，國務(wù)院印發(fā) 《 “十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，各省以此為藍(lán)本紛紛響應(yīng)，針對省情提出個性化的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、措施等系統(tǒng)部署。本文通過3個渠道進(jìn)行政策樣本查找，力求窮盡并形成 “三角互證”。①在省級政府及其職能部門官方網(wǎng)站 ( “政策發(fā)布”欄目)檢索 “戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”主題詞；②在國內(nèi)知名政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫 “北大法寶” (http：//www.pkulaw.cn)中檢索同一關(guān)鍵詞；③在百度、搜狐等主流搜索引擎檢索 “省域名+戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，輸出結(jié)果用于復(fù)核、對照、補(bǔ)充。最終，獲得28份已出臺和公開的省級規(guī)劃作為分析案例，滿足QCA中關(guān)于條件數(shù)與案例數(shù)關(guān)系的要求，見表1。

表1 “十三五”時期省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃樣本

2.2 模糊集定性比較分析方法

本文使用QCA方法探討政策內(nèi)容與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)性，該方法由Ragin在1987年提出，基于集合論和布爾運(yùn)算，嘗試從相同或相異的跨案例事實中推導(dǎo)整體因果關(guān)系，揭示社會現(xiàn)象產(chǎn)生的多種路徑。QCA與傳統(tǒng)回歸分析相比的優(yōu)勢：①從系統(tǒng)角度關(guān)心條件變量的組合形態(tài)而非個體因素作用，凸顯原因和機(jī)制的復(fù)雜性；②依據(jù)集合算法推導(dǎo)結(jié)果的必要與充分條件，減少多重共線性干擾；③認(rèn)為擬合的生產(chǎn)路徑之間具有等效性，打破最優(yōu)解思維；④適用于中小樣本規(guī)模[17]。本文分析對象只有28省，其政策內(nèi)容組態(tài)影響產(chǎn)業(yè)績效的原理具有復(fù)合性，亦能提供對等互參的價值，故適合采用QCA。

按照集合形態(tài)不同，QCA進(jìn)一步分為清晰集 (Crisp-set，csQCA)、模糊集 (Fuzzy-set，fsQCA)與多值 (Multi-value，mvQCA)定性比較分析。模糊集是清晰集的進(jìn)階，后者因只能處理0～1取值的條件及結(jié)果變量而在統(tǒng)計上受限；前者引入隸屬度的概念，使條件與結(jié)果之間轉(zhuǎn)化為一種程度關(guān)系，可通過設(shè)立分界點將原始數(shù)據(jù) “校準(zhǔn)”為0～1范圍的分?jǐn)?shù)，再借助布爾法計算一致性和覆蓋度，判斷不同條件組合導(dǎo)向結(jié)果的必要性與充分性。當(dāng)然，前文析出的省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中5個條件變量都無法簡單衡量。比如產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析充分、目標(biāo)設(shè)置完善、重點任務(wù)部署全面等，按傳統(tǒng)排中律機(jī)械判定是與否并不科學(xué)，劃分成條件符合的若干等級顯然更接近真相。所以本文選擇模糊集的處理方法，其基本操作：先根據(jù)政策樣本建立分析框架，構(gòu)造變量及其賦值規(guī)則，然后校準(zhǔn)并建立真值表，借助fsQCA3.0軟件完成路徑識別與結(jié)果詮釋。

3 變量設(shè)計

3.1 條件變量設(shè)計

基于文獻(xiàn)提示，政策績效生產(chǎn)的條件復(fù)雜，要進(jìn)一步篩選路徑分析的條件變量。QCA方法內(nèi)嵌理論指引、組合解釋、嚴(yán)格證偽和全面包含等條件選擇的主流策略[18]。本文將其融合考慮，提供分析框架建構(gòu)的多重校驗。一是從政策樣本出發(fā)，通過內(nèi)容維度的逐級歸納，獲得條件組合現(xiàn)實依據(jù)。以 《廣東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃》為例，借鑒扎根理論的開放編碼—主軸編碼—選擇編碼三步操作，逐層提煉內(nèi)容要點并建立概念范疇，見表2。二是根據(jù)政策情境理論進(jìn)行演繹式推導(dǎo)，把政策靜態(tài)要素跟動態(tài)過程疊加，衍生出產(chǎn)業(yè)發(fā)展對政策的訴求和回應(yīng)、以需求為導(dǎo)向的政策目標(biāo)設(shè)置與體系分解、基于目標(biāo)的政策重點任務(wù)、分工協(xié)同及資源保障機(jī)制等關(guān)鍵問題。這些操作殊途同歸，一致指向省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策分析的5個基本維度，如圖1所示。

表2 廣東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容要點歸納示例

圖1 省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)分析框架

發(fā)展模糊集的基本準(zhǔn)則是研究者必須根據(jù)理論和實際知識來實施變量校準(zhǔn)。前述分析框架可提供理論上的明確指導(dǎo)，規(guī)劃文本的扎根編碼過程則給予現(xiàn)實經(jīng)驗的重要支撐。所以，選擇忠實于省級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃內(nèi)容來深化條件變量及結(jié)果變量構(gòu)造，建立隸屬度判斷標(biāo)準(zhǔn)見表3。

表3 fsQCA變量構(gòu)造與校準(zhǔn)規(guī)則

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是指規(guī)劃中對當(dāng)期或往期該產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的回顧、分析與總結(jié)，它是規(guī)劃政策制定與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依據(jù)，通常在政策文本的開篇闡述。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之所以對政策績效生產(chǎn)發(fā)揮作用是因為：①其中對往期產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績 “亮點”歸納，成為政策目標(biāo)選擇的指引；②相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)嵌入，給未來目標(biāo)值設(shè)置提供參考；③存在問題的識別，應(yīng)為后續(xù)政策部署 (重點任務(wù)和資源投入)的 “錨點”[19]。邏輯上，政策制定者可能存在兩種相互矛盾的動機(jī)：要么堅持向己方 “比較優(yōu)勢”領(lǐng)域輸出政策，爭取鞏固和擴(kuò)大優(yōu)勢；要么針對以往薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)發(fā)力，試圖補(bǔ)足 “短板”。這兩種動機(jī)相互交織，使產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)因素對政策績效生產(chǎn)的作用具有不確定性；但不論如何，因地制宜是區(qū)域性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策選擇的共性準(zhǔn)則。將省級規(guī)劃該部分內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，可建立 “產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析深入”條件隸屬度的3個分界值：如果同時包含往期成績、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和存在問題3項內(nèi)容，分?jǐn)?shù)為1，包含其中兩項內(nèi)容則分?jǐn)?shù)為0.67，僅包含其中一項分?jǐn)?shù)為0.33，均未包含分?jǐn)?shù)為0。

目標(biāo)設(shè)置是指規(guī)劃中對未來一段時期該產(chǎn)業(yè)發(fā)展所應(yīng)達(dá)到效果提出要求，它不僅是產(chǎn)業(yè)政策的起點，亦是其落實監(jiān)督與績效評估的依據(jù)。具體來講：①目標(biāo)體系中規(guī)定關(guān)鍵指標(biāo)的量化目標(biāo)值，成為抓綱政策績效生產(chǎn)的關(guān)鍵，表現(xiàn)的是政策帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “硬成績”；②目標(biāo)往往跟重點任務(wù)部署關(guān)聯(lián)，為后者提供內(nèi)容指引和主體導(dǎo)向；③在資源總體有限條件下，剛性目標(biāo)、容易實現(xiàn)的目標(biāo)可能成為資源優(yōu)先投入的領(lǐng)域，從而給政策績效生產(chǎn)增加部分確定性[20]。既有文獻(xiàn)給政策目標(biāo)設(shè)置提出了形式、價值和功能3類標(biāo)準(zhǔn)。以此為參照，結(jié)合文本解析，可把省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的目標(biāo)具體劃分成3個維度：產(chǎn)業(yè)規(guī)模強(qiáng)調(diào)該省產(chǎn)業(yè)絕對體量 (如增加值、營業(yè)收入等)增長，產(chǎn)業(yè)布局突出省內(nèi)地區(qū)及行業(yè)間結(jié)構(gòu)比例 (如空間集聚、行業(yè)差距等)，創(chuàng)新效率指向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體、技術(shù)能力與成果產(chǎn)出等提升 (如重點機(jī)構(gòu)/平臺、研發(fā)投入、專利成果等數(shù)量)。那么， “目標(biāo)設(shè)置完善”條件的隸屬度分界值可建立為：若規(guī)劃中同時設(shè)置了上述3類目標(biāo)則分?jǐn)?shù)為1，設(shè)置其中兩類目標(biāo)分?jǐn)?shù)為0.67，僅設(shè)置一類目標(biāo)分?jǐn)?shù)為0.33，均未設(shè)置分?jǐn)?shù)為0。

重點任務(wù)是指規(guī)劃中明確未來一段時期推進(jìn)當(dāng)?shù)卦摦a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要重點落實的工作，它是鏈接政策主體與其績效生產(chǎn)要素的關(guān)鍵。因為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中布置某方面任務(wù)內(nèi)容的多寡、安排相應(yīng)的工具措施數(shù)、提出優(yōu)先發(fā)展的對象集等，自然帶來政策資源投入的傾斜，以致在整體上導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)規(guī)模、布局、創(chuàng)新等不同維度目標(biāo)實現(xiàn)優(yōu)劣。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠技術(shù)、人才、市場、管理這4類要素，組合成為驅(qū)動產(chǎn)業(yè)健康成長的良性生態(tài)[21]。其中，技術(shù)性任務(wù)通過政策直接或間接支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)、核心裝備與創(chuàng)新平臺強(qiáng)化，具體如建立實驗室、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)學(xué)會/協(xié)會和相關(guān)輔助性組織；人才性任務(wù)通過政府職能部門針對產(chǎn)業(yè)需要健全人才涵育體系、開拓人才交流渠道等，著力充實產(chǎn)業(yè)高端人才資源；市場性任務(wù)通過政府引導(dǎo)有關(guān)行業(yè)市場需求擴(kuò)張，如打造示范應(yīng)用試點、集中采購配置、調(diào)控產(chǎn)品價格等；管理性任務(wù)通過政府職能轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)與手段改進(jìn)等提升管理效率，如簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、營造公平競爭環(huán)境、加強(qiáng)政策協(xié)同等。將省級規(guī)劃中的該部分內(nèi)容對應(yīng)四個方向進(jìn)行劃分，可建立 “重點任務(wù)全面”條件的隸屬度分界值：同時部署4類任務(wù)則分?jǐn)?shù)為1，部署其中3類任務(wù)分?jǐn)?shù)為0.75，部署其中2類任務(wù)分?jǐn)?shù)為0.5，部署其中1類任務(wù)分?jǐn)?shù)為0.25，均未部署分?jǐn)?shù)為0。

統(tǒng)籌分工是指規(guī)劃中提出該產(chǎn)業(yè)發(fā)展全部或部分工作如何組織實施，它對以區(qū)域為單位的產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)落實尤為必要，重點解決一是明確哪些政策任務(wù) (項目)由什么部門負(fù)責(zé)，其權(quán)責(zé)邊界為何；二是相關(guān)部門或力量之間如何溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成行動合力。實踐證明：責(zé)任主體確定 (單一主體承擔(dān))的政策任務(wù)實施績效往往具有優(yōu)勢。部分地區(qū)選擇在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中直接載明政策統(tǒng)籌和責(zé)任分工機(jī)制，也有地區(qū)通過與規(guī)劃配套的其他政策來部署，顯然前者效力更為直接。將省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的這部分內(nèi)容提煉為成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu) (如領(lǐng)導(dǎo)小組等)、明確部門分工 (如牽頭與協(xié)助部門)、形成協(xié)調(diào)機(jī)制 (如跨部門聯(lián)席會議、定期協(xié)商匯報等)這3個要點，建立 “分工統(tǒng)籌明確”條件的隸屬度分界值：如果規(guī)劃中同時明確，3類機(jī)制則分?jǐn)?shù)為1，明確其中2類機(jī)制分?jǐn)?shù)為0.67，明確其中1類機(jī)制分?jǐn)?shù)為0.33，均未明確分?jǐn)?shù)為0。

資源保障是指規(guī)劃中聲明為支持該產(chǎn)業(yè)發(fā)展擬投入公共資源的方式和手段，它是政策任務(wù)得以實施的前提，在條件變量中具有 “兜底”屬性。研究表明，有無財政支持會給政策項目實施帶來顯著影響。借鑒Aghion等[22]關(guān)于主流產(chǎn)業(yè)政策工具的分類：財政補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)政府通過設(shè)立專項資金、集中采購和資產(chǎn)劃撥來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)支持，稅收優(yōu)惠指政府為產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)或重要產(chǎn)品提供者給予賦稅上的減免、抵扣或退還，貸款貼息是財政為企業(yè)特定方面的融資貸款進(jìn)行利息補(bǔ)貼，基金投資是財政聯(lián)合 (撬動)社會資本組成市場化基金再對產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目進(jìn)行投資。這幾種方式在大部分省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策中都有涉及，但其組合情況及應(yīng)用效果存在差異。根據(jù)四者劃分建立 “資源保障充分”條件的隸屬度分界值：如果規(guī)劃中同時強(qiáng)調(diào)4類措施則分?jǐn)?shù)為1，強(qiáng)調(diào)其中，3類分?jǐn)?shù)為0.75，強(qiáng)調(diào)其中2類分?jǐn)?shù)為0.5，強(qiáng)調(diào)其中1類分?jǐn)?shù)為0.25，均未強(qiáng)調(diào)分?jǐn)?shù)為0。

3.2 結(jié)果變量設(shè)計

作為結(jié)果變量，目的是測量 “十三五”期間各省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效。當(dāng)前國家和地方統(tǒng)計年鑒中有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不完整，既有文獻(xiàn)對其績效測量有3種主流思路。①從上市公司發(fā)布的業(yè)績報告中挖掘指標(biāo)；②從中國工業(yè)普查數(shù)據(jù)庫中篩選樣本；③用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)統(tǒng)計信息代替[23]。從前者看，上市公司只能代表戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場主體的少數(shù)，往往服務(wù)于企業(yè)層次的微觀分析；從中者看，中國工業(yè)普查在一省內(nèi)僅覆蓋部分地市，且其行業(yè)標(biāo)識難以區(qū)分傳統(tǒng)與新興產(chǎn)業(yè)。從后者看，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)重點反映戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)部分，但多數(shù)省域戰(zhàn)略性服務(wù)業(yè)比重較小，制造業(yè)仍為主體。相比之下，這種測量盡管口徑不完全一致，但其樣本屬性明確，覆蓋范圍全面，對跨省比較分析是一種合適的 “次優(yōu)”選擇。

本文以 《中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》中 “高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入”為觀測依據(jù)。為契合政策績效的 “增量”內(nèi)涵，計算各省份2019年比2016年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入的增值，借鑒直接校準(zhǔn)法[24]，考慮省域之間分布，依次把95%、50%和5%分位數(shù)作為完全隸屬、交叉點和完全不隸屬的臨界值。

4 分析結(jié)果

4.1 真值表構(gòu)建

利用變量指標(biāo)及其賦值規(guī)則對每個省級規(guī)劃樣本進(jìn)行掃描，將原始定性資料轉(zhuǎn)化成定量數(shù)據(jù)，fsQCA軟件運(yùn)行建立條件變量隸屬度跟案例對應(yīng)的真值表，見表4?？梢?，符合目標(biāo)設(shè)置完善、重點任務(wù)全面、資源保障充分3個條件組合的案例數(shù)最多，達(dá)到8個；符合全部5個條件組合的有3個案例；在結(jié)果變量 “完全隸屬”的3種情形中，目標(biāo)設(shè)置完善、資源保障充分2個條件必須同時符合；符合 “重點任務(wù)全面”條件的案例數(shù)合計占比達(dá)75%。這些數(shù)據(jù)說明，目標(biāo)設(shè)置完善與資源保障充分二者是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)不可或缺的條件，而重點任務(wù)部署全面總體有助于省域政策產(chǎn)出高績效。

表4 fsQCA真值

4.2 必要條件分析

fsQCA首先是對單一條件變量進(jìn)行必要性檢驗?？紤] “因果非對稱性”，各個條件的存在或缺失均需進(jìn)行必要性檢驗。一致性是衡量必要條件的關(guān)鍵指標(biāo)，一致性得分應(yīng)盡可能接近于1；文獻(xiàn)中一般認(rèn)為判定必要條件的一致性最低值為0.9，得出的必要條件將在充分條件分析中予以排除[25]。軟件分析結(jié)果見表5，可見 “目標(biāo)設(shè)置完善”條件的一致性得分為0.9348， “資源保障充分”條件的一致性得分為0.9135，均達(dá)到判定標(biāo)準(zhǔn)，即目標(biāo)設(shè)置、資源保障構(gòu)成省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)的必要條件。其他條件變量及其反向的一致性得分均低于0.9，都不是實現(xiàn)省域產(chǎn)業(yè)政策績效的必要條件。

表5 必要條件分析

4.3 條件組態(tài)分析

QCA不僅關(guān)注獨立變量的必要性，其核心更在于分析不同條件組合導(dǎo)向結(jié)果的充分性。進(jìn)行該分析前還有兩個關(guān)鍵決策。一是確定案例頻數(shù)閾值，同類研究普遍遵循 “至少保留總案例數(shù)75%”的準(zhǔn)則，而本文案例數(shù)量較少，故設(shè)為100%；二是確定原始一致性閾值，文獻(xiàn)推薦使用0.75或0.8的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合樣本量及以往經(jīng)驗，本文設(shè)為0.8[26]。軟件對條件充分性的分析可以得到3種解，分別是不納入任何邏輯余項的復(fù)雜解、僅納入符合理論預(yù)期和經(jīng)驗證據(jù)的邏輯余項的中間解以及納入全部邏輯余項而不對其合理性加以評估的簡約解。本文通過簡約解與中間解識別核心條件和邊緣條件，認(rèn)為既在簡約解又在中間解中出現(xiàn)的條件為核心條件，只在中間解中出現(xiàn)的條件為邊緣條件，同時將必要條件認(rèn)為是核心條件納入其中。

采用Fiss提供的結(jié)果呈現(xiàn)形式，省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)的中間解各條件組合共有3種組態(tài)，分別顯示各組態(tài)的核心條件、補(bǔ)充條件以及每個組態(tài)的一致性、原始覆蓋率和唯一覆蓋率，見表6。其中，組態(tài)1 “產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)*目標(biāo)設(shè)置*～重點任務(wù)*～統(tǒng)籌分工*資源保障” (*表示 “和”，～表示 “非”，下同)，目標(biāo)設(shè)置、重點任務(wù)和資源保障為核心條件，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和統(tǒng)籌分工為邊緣條件；組態(tài)2 “～產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)*目標(biāo)設(shè)置*重點任務(wù)*～統(tǒng)籌分工*資源保障”，目標(biāo)設(shè)置和資源保障為核心條件，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、重點任務(wù)和統(tǒng)籌分工為邊緣條件；組態(tài)3 “產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)*目標(biāo)設(shè)置*重點任務(wù)*統(tǒng)籌分工*資源保障”，目標(biāo)設(shè)置和資源保障為核心條件，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、重點任務(wù)和統(tǒng)籌分工為邊緣條件。

表6 省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)條件的組態(tài)

上述組態(tài)證明了省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)的多重因果性，fsQCA深化了政策內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)聯(lián)機(jī)理的認(rèn)識。一方面，政策績效生產(chǎn)條件的單個組態(tài)一致性水平均較高，達(dá)到了充分條件一致性的合理水平，表明這3種條件組合都具有較強(qiáng)解釋力。其中組態(tài)二的唯一覆蓋率最大，為0.1956，說明組態(tài)二具有最強(qiáng)的解釋力。另一方面，總體解的一致性為0.8328，說明在符合這4種條件組合的案例中，有83.28%的省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效較優(yōu)；總體解的覆蓋率為0.6724，意味著所有組態(tài)在整體上能解釋67.24%的省域案例。從組態(tài)間比較看，就組態(tài)1和組態(tài)2而言，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和重點任務(wù)兩個條件變量之間具有替代性，當(dāng)目標(biāo)設(shè)置和資源保障變量存在時，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和重點任務(wù)其中一者與之結(jié)合就能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策績效。

在穩(wěn)健性檢驗方面，本文借鑒Schneider等[27]提出的調(diào)整一致性閾值或校準(zhǔn)分界值兩種思路。首先將一致性閾值從0.80分別提高到0.83或0.85，所形成的條件組態(tài)仍與前文報告基本一致；其次，將結(jié)果變量 “高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入”指標(biāo)分布的完全隸屬、交叉點和完全不隸屬3個分界值依次調(diào)整為90%、50%和10%分位數(shù)，重復(fù)分析后仍識別出一樣的條件組態(tài)，且總體解的一致性為0.8176，總覆蓋率為0.6489。由此判斷，政策績效生產(chǎn)擬合路徑是穩(wěn)健的。

4.4 政策績效生產(chǎn)路徑詮釋

基于3種組態(tài)，不同省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效生產(chǎn)可歸納成3種典型路徑。

(1)針對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)置政策目標(biāo)并相應(yīng)投入資源的 “有限適配”路徑。該路徑顯示：有的省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得成功，從其規(guī)劃政策看突出了目標(biāo)設(shè)置與資源保障兩大內(nèi)容，但其政策目標(biāo)并非 “無的放矢”，而是建立在科學(xué)分析本省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下，如針對產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)、面臨關(guān)鍵挑戰(zhàn)等尋求突破，就此定為目標(biāo)；同時在量化指標(biāo)值與剛性考核機(jī)制作用下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相應(yīng)資源投入自然以目標(biāo)為綱形成傾斜，甚至出現(xiàn) “無目標(biāo)約束就少干或不干”的極端情況。實際上，一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)具有系統(tǒng)性 (如按前述分為規(guī)模、布局、創(chuàng)新力多個維度，其中又含多個測量指標(biāo))，但考慮政府權(quán)責(zé)邊界、政策信息匱乏與資源總體有限，選擇少數(shù)目標(biāo)、集中優(yōu)勢力量尤為重要，更有助于政策績效生產(chǎn)。在這方面，目標(biāo)管理與注意力分配理論研究者已獲得豐富經(jīng)驗。

“有限適配”路徑以山東、重慶等省市為代表，它們是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)次發(fā)達(dá)梯隊中 “亮點鮮明”的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模處于中上水平；但山東的產(chǎn)業(yè)集聚水平、行業(yè)之間差距2項指標(biāo)優(yōu)勢凸顯 (甚至超過全國領(lǐng)先省域)，重慶以投入—產(chǎn)出衡量的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新效率比同級別省域高出將近1倍，見表7。假以時日，或可預(yù)見這些省市以其比較優(yōu)勢帶動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展。分析其省級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃文件，當(dāng)中并沒有圍繞技術(shù)、人才、市場、管理這4項要素展開全面任務(wù)部署，而是基于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)深度剖析，山東重點強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)布局方面、重慶重點強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面工作動員，相比其他省域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與責(zé)任分工闡述亦較為籠統(tǒng)。這類省域經(jīng)驗，提供了在規(guī)劃政策缺少重點任務(wù)、統(tǒng)籌分工兩項部署 (或相對弱化)的條件下，充分依靠產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析引導(dǎo)目標(biāo)設(shè)置和資源投入，進(jìn)而驅(qū)動政策績效生產(chǎn)的依據(jù)。

表7 3條路徑典型省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

(2)政策目標(biāo)引導(dǎo)重點任務(wù)部署和資源投入配置的 “行動銜接”路徑。該路徑顯示：有的省級規(guī)劃政策中并無針對往期產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的優(yōu)劣分析，而是根據(jù)一種客觀邏輯 (如目標(biāo)完整邏輯、突出重點邏輯、因地制宜邏輯等)直接設(shè)定績效目標(biāo)，然后在目標(biāo)指引下細(xì)化部署若干專項任務(wù)，給予針對性的資源投入，從而獲得政策績效成功。目標(biāo)管理理論正是把每個政策行動者當(dāng)作理性行動體，因需設(shè)置績效目標(biāo)，自動引導(dǎo)績效生產(chǎn)行為以及相應(yīng)資源籌集。借此，圍繞績效目標(biāo)的政策任務(wù)選擇和資源配置即可視為績效生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)部 (主體間)關(guān)系與行動調(diào)適的目的性過程。符合這一路徑的省域，其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往缺失專門的統(tǒng)籌分工內(nèi)容，或按前述原理，統(tǒng)籌分工機(jī)制呈現(xiàn) “理性自覺”屬性。

“行動銜接”路徑以山西、云南等為代表，屬于全國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中欠發(fā)達(dá)梯隊，前期產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)可謂 “全面薄弱”，如產(chǎn)業(yè)規(guī)模、集聚、創(chuàng)新指標(biāo)均處末位。但是 “十三五”期間山西高技術(shù)產(chǎn)業(yè)年均增速達(dá)13%，云南達(dá)22%，顯然其增長引擎已 “充分發(fā)動”。從其省級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃看，并未過多分析當(dāng)?shù)貞?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ) (或分析得簡單籠統(tǒng))，發(fā)展目標(biāo)設(shè)置相對于產(chǎn)業(yè)規(guī)模、布局和創(chuàng)新3個領(lǐng)域亦未做到全覆蓋；但是兩省都把加快產(chǎn)業(yè)提速、 “先做大后做強(qiáng)”擺在突出位置 (如針對規(guī)模、增速設(shè)置量化考核指標(biāo))，重點任務(wù)、資源投入等亦圍繞該主線來部署，抓住重點、集中發(fā)力的特色鮮明?？陀^地講，這類省域規(guī)劃政策與目標(biāo)設(shè)置既無必要參照，也無特別顧慮，故可依實際大膽行動；它們提供了基礎(chǔ)落后地區(qū)通過目標(biāo)選擇、資源定向來鞏固自身比較優(yōu)勢、實現(xiàn)趕超的經(jīng)驗。

(3)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策目標(biāo)逐層引導(dǎo)任務(wù)分工與資源投入的 “系統(tǒng)完善”路徑。該路徑形成主要來自若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展先進(jìn)省域，在比較視角下，它們的規(guī)劃文件對應(yīng)5個條件變量的各模塊內(nèi)容闡述都相對全面，即政策部署相對其他省域具有 “整體優(yōu)勢”。盡管從條件組態(tài)看，目標(biāo)設(shè)置和資源保障2個仍是支撐政策績效生產(chǎn)的核心要素，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、重點任務(wù)、統(tǒng)籌分工3者也發(fā)揮了重要的引導(dǎo)和銜接功能。因此在綜合層面，符合該路徑的省域政策呈現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)激發(fā)目標(biāo)設(shè)置、圍繞目標(biāo)指標(biāo)安排重點任務(wù)并按任務(wù)明確部門分工和資源投入的 “逐步推進(jìn)”特征，其邏輯性、依據(jù)性及科學(xué)性更強(qiáng)。

“系統(tǒng)完善”路徑以廣東、江蘇為代表，它們屬于全國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “頭部”梯隊，除個別項目 (如增長欠穩(wěn)定)外，產(chǎn)業(yè)績效表現(xiàn)幾乎全面領(lǐng)先，且領(lǐng)域比較均衡；相對而言，廣東的優(yōu)勢又更加突出。分析兩省產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，不難看出兩套文件都結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容完善 (篇幅超出內(nèi)地個別省域同類政策數(shù)倍)，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)到發(fā)展目標(biāo)再到重點任務(wù)、統(tǒng)籌分工、保障機(jī)制，每一部分均以前一部分論述為參照展開，前后序貫銜接并且針對性強(qiáng)。這些省域經(jīng)驗，可為全國各地從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計導(dǎo)向績效產(chǎn)出提供路徑范本。

5 結(jié)論與啟示

(1)要以發(fā)達(dá)省域為參照，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策的系統(tǒng)性。目前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)省市主要得益于其啟動較早、政策得當(dāng)、體系健全。其他地區(qū)當(dāng)以此為標(biāo)桿，盡快出臺科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)相關(guān)政策配套；并且在政策內(nèi)容中，力求針對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、統(tǒng)籌分工、資源保障5個重要模塊闡述全面，充實依據(jù)，提高政策連貫性和可行性。

(2)把握目標(biāo)設(shè)置與資源保障兩大核心，硬化政策績效生產(chǎn)支持?？紤]央地 “雙層決策”和 “目標(biāo)治國”體制，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育必須強(qiáng)化目標(biāo)引導(dǎo)效能，包含且不限于在規(guī)劃政策中設(shè)置完整量化的目標(biāo)指標(biāo)，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，同時任務(wù)行動及資源配置皆圍繞目標(biāo)進(jìn)行，集中力量減少內(nèi)耗，也要做好剛性與彈性目標(biāo)之間協(xié)調(diào)，形成結(jié)果梯度。應(yīng)該說，抓住了剛性目標(biāo)和資源保障，就抓住了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “硬成績”，增強(qiáng)了政策績效生產(chǎn)確定性。

(3)基于省情有的放矢，提升政策目標(biāo)選擇、行動部署與資源配置的策略性。不同地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)起點迥異，但政策資源總體有限是共性約束，必須貫徹有限思維來組織行動。大致上，產(chǎn)業(yè)有一定基礎(chǔ) (亮點)但仍欠發(fā)達(dá)省域可著重關(guān)注 “有限適配”路徑，突出 “扶優(yōu)補(bǔ)劣”取向；產(chǎn)業(yè)整體落后省域可著重關(guān)注 “行動銜接”路徑，突出結(jié)構(gòu)化求進(jìn)；產(chǎn)業(yè)處于中上層次省域則應(yīng)關(guān)注 “系統(tǒng)完善”路徑，爭取全面均衡進(jìn)入 “領(lǐng)先”梯隊。