治理視角下基層工作運(yùn)行的制度困境及化解思路

曹秀偉

（中共聊城市委黨校，山東 聊城 252000）

基層是一切工作的落腳點(diǎn)，是國(guó)家治理的“神經(jīng)末梢”，是社會(huì)治理的重心，是黨和國(guó)家各項(xiàng)政策落實(shí)的“最后一公里”。但是在實(shí)際中，基層工作運(yùn)行面臨各種痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，尤其是基層工作運(yùn)作中的制度困境大大制約著基層治理的效能。破解基層工作運(yùn)行的制度困境，才能有效提升基層治理效能。

一、基層工作運(yùn)行的制度困境

小智治事，大智治制?；鶎庸ぷ麟y度大、情況復(fù)雜，運(yùn)用制度干事創(chuàng)業(yè)是基層的期盼。但基層工作運(yùn)行很多時(shí)候深陷制度困境，工作活力不足、效能不高。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）制度執(zhí)行不規(guī)范

在基層工作運(yùn)行中，往往缺的不是制度，而是缺制度的規(guī)范執(zhí)行。很多制度在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)不規(guī)范問題，制度執(zhí)行搞變通、打折扣。主要表現(xiàn)在：一是制度執(zhí)行有選擇，“虛”“實(shí)”并存?；鶎釉趫?zhí)行制度的過程中有時(shí)存在有利于本地區(qū)本部門的制度執(zhí)行的比較快、不利的則不予執(zhí)行的現(xiàn)象。有的表面上看是在執(zhí)行制度，實(shí)際上在搞形式主義做表面文章，導(dǎo)致制度執(zhí)行沒有效果。二是制度執(zhí)行有始無終，先“緊”后“松”。比如一些地方在整治污染中“以關(guān)代治、以停代治”。另外，下級(jí)怕被問責(zé)或業(yè)績(jī)不佳排名靠后而有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些虛假執(zhí)行行為。

（二）制度創(chuàng)新脫離基層實(shí)際

基層一些制度的創(chuàng)新完善由于缺乏充分深入的調(diào)研，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)脫離基層實(shí)際。有些看似好的制度，并未出現(xiàn)好的結(jié)果，在實(shí)際執(zhí)行過程中突出表現(xiàn)就是要求基層落實(shí)在時(shí)間上層層遞減、目標(biāo)上層層加碼。一是時(shí)間層層遞減。上級(jí)部門為了突出政績(jī)和效果，對(duì)一些制度的落實(shí)在時(shí)間的要求上不斷提前，真正留給基層去落實(shí)的時(shí)間很少，沒有充分考慮到地方與部門的執(zhí)行能力，導(dǎo)致很多工作與基層實(shí)際不符，制度落實(shí)最終完成沒有效果或者疲于應(yīng)付。二是目標(biāo)層層加碼。不顧客觀條件層層加碼看似強(qiáng)化了剛性要求，是高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，實(shí)際可能是“懶政”的表現(xiàn)，是轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、急功近利、違背規(guī)律，會(huì)誘導(dǎo)和助長(zhǎng)基層的形式主義。三是不重視群眾參與。

（三）制度責(zé)任邊界不清

基層工作運(yùn)行一些制度很籠統(tǒng)、不明確，在執(zhí)行過程中沒有明確的職責(zé)依據(jù)，導(dǎo)致一些工作被“責(zé)任甩鍋”，缺乏成效。具體表現(xiàn)在：一是無原則的屬地化管理。屬地管理作為行政管理的重要手段，能有效推動(dòng)工作落實(shí)。但一些地方和部門在推進(jìn)工作過程中無原則的屬地化管理，出現(xiàn)問題劃分責(zé)任時(shí)把地域作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。多部門以屬地管理為由，將責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁到基層，屬地管理原則出現(xiàn)“變形”現(xiàn)象。這種無原則的屬地化管理實(shí)際上是責(zé)任的無邊界，非常不利于基層工作有效運(yùn)行。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)不清職能交叉。機(jī)構(gòu)的設(shè)置職能交叉，另外，在政府職責(zé)縱向配置上，上下一般粗，職責(zé)不清?；鶎訛榱吮苊獬袚?dān)責(zé)任就要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的所有事進(jìn)行過問，做了很多不該做的事情。

二、基層工作運(yùn)行制度困境的原因分析

基層工作運(yùn)行深陷制度困境，究其原因在于：

（一）實(shí)踐因素：唯結(jié)果導(dǎo)向

在某種程度上“結(jié)果導(dǎo)向”能有效推動(dòng)政策落實(shí)與制度執(zhí)行，但是在基層工作中過分注重結(jié)果、唯結(jié)果導(dǎo)向恰恰是導(dǎo)致制度執(zhí)行不規(guī)范的實(shí)踐因素。一方面，唯結(jié)果導(dǎo)向?qū)е轮贫葓?zhí)行出現(xiàn)偏差。唯結(jié)果導(dǎo)向只注重工作的結(jié)果，不注重工作過程，為了獲得結(jié)果而出現(xiàn)一些弄虛作假、急功近利、形式主義的問題，制度執(zhí)行不可避免出現(xiàn)不規(guī)范等偏差現(xiàn)象。另一方面，唯結(jié)果導(dǎo)向?qū)е禄鶎庸ぷ髫?fù)擔(dān)加重。這種只看結(jié)果不重過程的做法加重了基層的負(fù)擔(dān)，給基層干部帶來了巨大的心理壓力，時(shí)刻面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。看似給基層自主權(quán)，實(shí)際是“帶上緊箍咒”，導(dǎo)致基層工作采取一些非正常手段，嚴(yán)重背離依制度辦事的初衷。

（二）干部因素：錯(cuò)位政績(jī)觀

觀念決定行為?；鶎庸ぷ鬟\(yùn)行深陷制度困境，從主觀層面看，深受制度執(zhí)行主體即基層干部的觀念和思維的影響。進(jìn)一步講，基層干部錯(cuò)位的政績(jī)觀是導(dǎo)致制度執(zhí)行、制度創(chuàng)新和制度評(píng)估出現(xiàn)偏差的重要因素。一是只“對(duì)上負(fù)責(zé)”不“對(duì)下負(fù)責(zé)”?！皩?duì)上負(fù)責(zé)”有利于領(lǐng)會(huì)上級(jí)意圖，執(zhí)行上級(jí)決議，但不應(yīng)是只唯上不唯下。這種只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的做法，導(dǎo)致基層干部頭腦中缺乏制度意識(shí)，只看上級(jí)是否認(rèn)可，不注重群眾是否滿意。二是只追求“顯績(jī)”而不要“潛績(jī)”。只做看得見得實(shí)惠的事，而不做打基礎(chǔ)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的事，基層工作運(yùn)行必將偏離正常軌道，出現(xiàn)種種問題。三是只看“領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度”不研究制度規(guī)定。在工作中對(duì)制度不學(xué)習(xí)不研究，不思考具體工作流程，而一味聽上級(jí)安排甚至在基層出現(xiàn)了有文件也要看領(lǐng)導(dǎo)是否要求，缺乏研究制度學(xué)習(xí)制度的能力和習(xí)慣。

（三）體制因素：壓力型體制

壓力型體制自上而下的運(yùn)行方式對(duì)中央、上級(jí)政府急需解決的問題快速到達(dá)基層并解決有巨大的推動(dòng)作用。但重壓之下的基層工作極易出現(xiàn)變形。一是基層長(zhǎng)官意志盛行。長(zhǎng)官意志導(dǎo)致制度執(zhí)行不規(guī)范，一些基層領(lǐng)導(dǎo)不顧實(shí)際情況，一味強(qiáng)調(diào)“不管怎么樣，必須完成，否則免職”，這種“必須完成”的行政命令式治理，目標(biāo)單一，缺乏協(xié)商，導(dǎo)致部門和地方策略性應(yīng)對(duì)，基層工作變異，制度執(zhí)行不規(guī)范，被動(dòng)應(yīng)付和完成上級(jí)各種任務(wù)和檢查。而對(duì)群眾關(guān)切的具體、多樣的利益訴求無精力去解決，極大影響基層治理的效能。二是權(quán)責(zé)不對(duì)等?；鶎庸ぷ鬟\(yùn)行陷于制度困境的一個(gè)重要根源就是權(quán)責(zé)不對(duì)等，這種權(quán)責(zé)不對(duì)等與壓力性體制密切相關(guān)，主要是來自上級(jí)政府下壓的責(zé)任。在基層的主要表現(xiàn)為“責(zé)大權(quán)小”“有責(zé)無權(quán)”問題?！柏?zé)大權(quán)小”“有責(zé)無權(quán)”導(dǎo)致基層工作運(yùn)行中出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷基層干部的工作積極性，動(dòng)力不同程度缺失，工作效率不高。總之，壓力型體制一方面缺乏基層政府、社會(huì)組織和群眾等多方主體的協(xié)商與合作，另一方面缺乏有效的信息反饋機(jī)制以及必要的糾錯(cuò)機(jī)制，加劇了基層政權(quán)非正式的運(yùn)行。

三、治理視角下基層工作有效運(yùn)行的實(shí)踐路徑

治理是一種系統(tǒng)、綜合性治理，社會(huì)治理一方面要維持社會(huì)秩序，另一方面要促進(jìn)社會(huì)活力。當(dāng)前基層工作的重點(diǎn)仍然放在維持社會(huì)秩序上，而在促進(jìn)社會(huì)活力方面做的不夠。對(duì)基層來說，治理的視角應(yīng)該是在維持社會(huì)秩序的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)活力，秩序與活力并重。

社會(huì)治理的核心特征主要體現(xiàn)在：一是多元共治?；鶎又卫斫^不是政府單一的主體，而是需要政府、公民、社團(tuán)、企業(yè)和社區(qū)等社會(huì)主體的共同參與，突出共治效能。二是民主協(xié)商。各主體之間關(guān)系平等、民主協(xié)商、頻繁互動(dòng)。從一定程度上來說，治理就是一個(gè)互動(dòng)的過程，沒有互動(dòng)，沒有各種形式的協(xié)作伙伴關(guān)系，就沒有治理。三是權(quán)責(zé)一致。權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力和職責(zé)要大致對(duì)等。基層工作運(yùn)行中的制度困境，歸根結(jié)底在于缺乏治理的視角，仍固守管理維度，沒有真正從治理的角度來推動(dòng)工作的運(yùn)行。從治理視角推動(dòng)基層工作有效運(yùn)行著力點(diǎn)主要在于以下幾方面。

（一）思維重塑：強(qiáng)化系統(tǒng)觀念推進(jìn)基層工作運(yùn)行

思維重塑是前提，為基層工作有效運(yùn)行提供“價(jià)值遵循”。黨的十九屆五中全會(huì)將系統(tǒng)觀念明確為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的重大原則，這一科學(xué)的思想工作方法在推進(jìn)基層工作中同樣適用?；鶎庸ぷ鞅旧砭褪且豁?xiàng)綜合的系統(tǒng)性工作，要提升成效必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和思維。一是堅(jiān)持共建共治共享，樹立系統(tǒng)融合理念。系統(tǒng)觀念的核心是系統(tǒng)思維方法和整體性原則。在推進(jìn)基層工作中堅(jiān)持共建共治共享本身就是堅(jiān)持系統(tǒng)的思維和整體性原則?；鶎庸ぷ鬟\(yùn)行決不是政府的單打獨(dú)斗，而是需要多元主體的共同參與。基層中出現(xiàn)的有制度無規(guī)范執(zhí)行、有職責(zé)無邊界、重結(jié)果輕過程等問題，實(shí)際上沒有注重系統(tǒng)的整體性和各要素的協(xié)同性?；鶎庸ぷ饔行н\(yùn)行要善于從整體上全局上統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)下開展工作，需要既注重眼前工作，更要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是強(qiáng)化全局觀念，樹立正確政績(jī)觀?；鶎痈刹孔鳛榛鶎庸ぷ鬟\(yùn)行的具體執(zhí)行者，其觀念和思維至關(guān)重要。正確的政績(jī)觀能有效避免基層工作運(yùn)行的偏差。要從全局觀念出發(fā)，處理好三對(duì)關(guān)系：對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)關(guān)系；“顯績(jī)”和“潛績(jī)”關(guān)系；情理和法理關(guān)系。堅(jiān)持對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一，工作成效由群眾來評(píng)判。既注重顯績(jī)，也要注重潛績(jī)。干部要強(qiáng)化制度意識(shí)，根據(jù)法律法規(guī)和政策制度辦事，也要在法律法規(guī)和政策制度的框架下，最大限度照顧好群眾的利益。三是堅(jiān)持系統(tǒng)治理，樹立“全周期管理”思維?！叭芷诠芾怼笔且环N以系統(tǒng)論和協(xié)同學(xué)為理論基石、被實(shí)踐證明的先進(jìn)管理思維。動(dòng)態(tài)和閉環(huán)是“全周期管理”的重要特征。把“全周期管理”思維運(yùn)用到基層工作運(yùn)行中完全契合基層實(shí)際情況復(fù)雜多變的特點(diǎn)。運(yùn)用“全周期管理”思維破解基層運(yùn)行制度困境，重點(diǎn)在于強(qiáng)化系統(tǒng)思維，構(gòu)建穩(wěn)定高效、協(xié)同整合、聯(lián)動(dòng)集成的基層制度體系，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，維護(hù)制度的權(quán)威。

（二）協(xié)商互動(dòng)：注重有效參與傾聽基層呼聲

協(xié)商互動(dòng)是關(guān)鍵，為基層工作有效運(yùn)行提供“活力源泉”?；鶎庸ぷ饔行н\(yùn)行離不開協(xié)商互動(dòng)，離不開多元主體的協(xié)作，而不是一味強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制服從和權(quán)力壓制。具體來說，一是要注重深入調(diào)研?；鶎庸ぷ饕欢ㄒ哟笊钊胝{(diào)研的力度，摸透實(shí)情，主動(dòng)聽取基層聲音并提供有針對(duì)性的政策支持，制定切實(shí)可行的執(zhí)行方案，避免工作一刀切和層層加碼。二是激發(fā)群眾參與。積極引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾通過民主協(xié)商表達(dá)利益訴求、參與決策，激發(fā)基層社會(huì)活力。充分依靠和發(fā)動(dòng)群眾，基層工作效果要看群眾的評(píng)價(jià)和滿意度。三是加強(qiáng)上下溝通?；鶎庸ぷ鬟\(yùn)行中的壓力型體制表現(xiàn)在上下級(jí)關(guān)系中在于缺乏溝通與合作，把層層壓實(shí)責(zé)任和強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)變成了層層加碼與極限施壓。互動(dòng)溝通交流是一種高效的方式，只唯上必然導(dǎo)致工作運(yùn)行出現(xiàn)偏差。因此，堅(jiān)持平等合作原則，加強(qiáng)上下級(jí)之間的溝通交流，建立上下級(jí)之間良性互動(dòng)機(jī)制是有效對(duì)策。

（三）明責(zé)賦權(quán)：堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致增強(qiáng)基層運(yùn)行動(dòng)力

明責(zé)賦權(quán)是保障，為基層工作有效運(yùn)行提供“動(dòng)力支撐”。權(quán)責(zé)一致原則對(duì)于基層工作有效運(yùn)行意義重大，“責(zé)大權(quán)小”必然導(dǎo)致工作運(yùn)行不暢。因此，明晰責(zé)任，賦權(quán)增能能為基層工作有效運(yùn)行增添動(dòng)力。一是為基層賦權(quán)增能。一方面積極推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度執(zhí)行機(jī)制，賦予基層執(zhí)行政策的靈活性自主性以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的相應(yīng)權(quán)限。并且賦權(quán)要做到精準(zhǔn)，確?；鶎咏拥米∮玫纳希涣硪环矫婊鶎訖C(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分要明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置要避免職能交叉，確保職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。二是健全制度的責(zé)任邊界和責(zé)任清單。建立職責(zé)到人的制度，確保制度的責(zé)任邊界清晰，防止層層推卸責(zé)任、無原則的屬地化。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)制度學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性培訓(xùn)，確保基層在制度執(zhí)行責(zé)任清晰的前提下提升依制度辦事的能力和水平。三是健全激勵(lì)保護(hù)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。基層工作實(shí)際情況復(fù)雜多變，要給予基層一定試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)的空間。對(duì)基層干部給予人文關(guān)懷，在選拔任用、工資待遇等方面給予傾斜，最大限度的激勵(lì)和保護(hù)基層工作者的積極性。