張逸琳

[上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市 200092]

0 引 言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及社會(huì)需求的不斷發(fā)展，城市精細(xì)化管理作為城市管理領(lǐng)域的重要分支，地位日益顯現(xiàn)。2017年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系城市發(fā)展的大問(wèn)題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”。城市管理是社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，也是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容，其好壞既關(guān)系到廣大群眾最根本的利益訴求，又關(guān)系到社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。如何抓住城市發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步的機(jī)遇，落實(shí)城市精細(xì)化管理的腳步，提高城市公共服務(wù)的效能，向市民釋放城市發(fā)展的紅利，已成為當(dāng)今城市管理所面臨的重要議題[1]。

近年來(lái)，跨領(lǐng)域、一體化的綜合管理模式作為城市精細(xì)化管理的有效手段，越來(lái)越受到諸多關(guān)注。其中，針對(duì)城市化發(fā)展中不斷出現(xiàn)的海量城市基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)，因涉及環(huán)衛(wèi)、綠化、市政、水務(wù)等多個(gè)不同專業(yè)條線的具體工作，管理模式上條塊分割性較強(qiáng)，故在具體的管理工作中逐漸顯現(xiàn)出了效率低下、相互影響的弊端[2]。為解決該類問(wèn)題，多地在市政設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)工作方面均有過(guò)相關(guān)的積極嘗試。早在2015年，杭州城市管理委員會(huì)就出臺(tái)過(guò)關(guān)于推進(jìn)市區(qū)市政環(huán)衛(wèi)一體化綜合養(yǎng)護(hù)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，從片區(qū)開(kāi)始推廣全市，踐行至今成效顯著。2016年，上海市閔行區(qū)的新虹街道試行區(qū)域道路和綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)人工作業(yè)、市容管理等一體化綜合養(yǎng)護(hù)模式，同樣取得了良好效果[3]。

1 上海城市管理模式的改變和發(fā)展

改革開(kāi)放40多年來(lái)，上海的城市建設(shè)管理經(jīng)歷了“以建設(shè)為主”“建管并舉”“管理為重”3個(gè)階段。20世紀(jì)80—90年代開(kāi)始，為適應(yīng)城市發(fā)展的節(jié)奏，提升公共行政效率，上海市政府在明確職責(zé)分工的前提下逐步向治下轄區(qū)下放事權(quán)，領(lǐng)域涉及市政、環(huán)衛(wèi)、房建、園林等多個(gè)專業(yè)。在此過(guò)程中，市政府職能逐漸由“辦”向“管”轉(zhuǎn)化，管理架構(gòu)也從最初的“單一市級(jí)”模式轉(zhuǎn)化為后來(lái)的“市、區(qū)”兩級(jí)管理，直至發(fā)展為現(xiàn)在的中心城區(qū)“市、區(qū)”兩級(jí)政府“市、區(qū)、街道”三級(jí)管理、郊區(qū)“市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級(jí)政府三級(jí)管理共同結(jié)合的特色模式，積累了大量的城市管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[4]。

在城市分級(jí)管理模式不斷發(fā)展的同時(shí)，上海在21世紀(jì)初還開(kāi)始探索推廣城市的網(wǎng)格化管理，形成了與“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”相適應(yīng)的管理體制。而后以智能化手段為抓手，在網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上，借助全市“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，構(gòu)筑市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居四級(jí)網(wǎng)絡(luò)的管理工作機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了公共區(qū)域、公共事件的從發(fā)現(xiàn)到處置、到監(jiān)管的全過(guò)程覆蓋，全面提升了城市的精細(xì)化、智能化管理水平。

2 市政綜合養(yǎng)護(hù)涉及的行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

市政綜合養(yǎng)護(hù)涉及行業(yè)眾多，考慮到不同城市、不同行業(yè)在發(fā)展水平、管理體制上均有其特殊性，因此反映到具體的監(jiān)管模式和范圍上差異很大。下面以上海各市政行業(yè)的主管條線為例，在系統(tǒng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)大致情況做簡(jiǎn)單介紹。

市政道路領(lǐng)域，上海市道路行業(yè)的主管單位為上海市道運(yùn)局。目前市道運(yùn)局的監(jiān)管主要遵循兩級(jí)政府、兩級(jí)管理的模式，監(jiān)管范疇只劃到各區(qū)交通委，很多街鎮(zhèn)的設(shè)施實(shí)際上并沒(méi)有納入市級(jí)的監(jiān)管。2018年起，市里部分行政區(qū)出于精簡(jiǎn)管理流程、壓縮財(cái)政支出的目的，將部分原先由市級(jí)或區(qū)級(jí)進(jìn)行監(jiān)管的道路下放到街鎮(zhèn)進(jìn)行，該部分道路在監(jiān)管上存在一定的盲區(qū)。換言之，在對(duì)全市道路的監(jiān)管上，市級(jí)的監(jiān)管就實(shí)際情況而言，主要還是到區(qū)管道路為止，對(duì)下放街鎮(zhèn)的部分，監(jiān)管相對(duì)比較寬松，并沒(méi)有做到原則上的相對(duì)平均的全覆蓋。財(cái)政上也基本遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則進(jìn)行費(fèi)用切割，費(fèi)用隨權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。其中，公路板塊一直是“大養(yǎng)護(hù)”的概念，即公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)常作為一個(gè)整體進(jìn)行發(fā)包，不僅限于公路路基路面的常規(guī)養(yǎng)護(hù)，還包括公路附屬綠化、公路附屬排水等，可以看作是小范圍綜合養(yǎng)護(hù)的雛形。

在園林景觀及環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，上海市行業(yè)主管單位為上海市綠容局。其監(jiān)管范圍內(nèi)涉及市政綜合養(yǎng)護(hù)的項(xiàng)目主要為綠地養(yǎng)護(hù)、行道樹(shù)養(yǎng)護(hù)及公共區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔。其中，綠地養(yǎng)護(hù)中的公園綠地往往以整體包件的形式進(jìn)行多專業(yè)打包養(yǎng)護(hù)，同樣具有一體化養(yǎng)護(hù)的典型特征。而環(huán)衛(wèi)保潔，由于一方面涉及水域、陸域等多類工種；另一方面鑒于環(huán)衛(wèi)行業(yè)本身的部分非市場(chǎng)化、鎮(zhèn)屬、安置等一系列典型特點(diǎn)，存在一定的特殊性需綜合考量，故各區(qū)的監(jiān)管模式具有較高的獨(dú)立性，操作手勢(shì)上也有所不同。

在水務(wù)領(lǐng)域，上海市行業(yè)主管單位為上海市水務(wù)局。其職權(quán)范圍內(nèi)河湖水域及排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)均可認(rèn)為是市政基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的一部分。就當(dāng)前情況而言，全市河道基本參照《上海市河道管理?xiàng)l例》進(jìn)行分級(jí)管理。通常情況下，市區(qū)管的河道下放給區(qū)里管理，鎮(zhèn)村級(jí)的河道下放給街鎮(zhèn)管理。也存在某些行政區(qū)域由于歷史原因?qū)嵭刑厥獾摹皡^(qū)級(jí)鎮(zhèn)管”模式。全市水域管養(yǎng)工作中，管理和養(yǎng)護(hù)是相互分離的，管理以區(qū)級(jí)水利所為主，養(yǎng)護(hù)大多實(shí)施市場(chǎng)化。值得注意的是，河道的養(yǎng)護(hù)內(nèi)容不僅限于河道保潔，還包括水上作業(yè)的巡查、相關(guān)設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、河床的養(yǎng)護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)及水閘泵站的維護(hù)。其中，近年來(lái)水域保潔的頻次要求有逐年提升的趨勢(shì)?？紤]到泵站通常有24 h的值班要求，故水閘泵站的養(yǎng)護(hù)一般是單獨(dú)立項(xiàng)發(fā)包，不包含在日常養(yǎng)護(hù)工作中。此外，目前上海市水務(wù)局對(duì)于河道的行業(yè)監(jiān)管基本覆蓋所有河道級(jí)別，在“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上，引入第三方考核，推行“月通報(bào)，季約談，年考核”的工作模式，確保監(jiān)管的落實(shí)。

3 市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)的推進(jìn)思考

3.1 愿景與初衷

總體上看，目前養(yǎng)護(hù)行業(yè)市場(chǎng)化的水平并不高?？紤]到近年來(lái)市政各行業(yè)的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，尤其是行政部分一直在下調(diào)，如何提升養(yǎng)護(hù)資金的使用效率成為資金收緊背景下的養(yǎng)護(hù)工作的重要方向。實(shí)施綜合養(yǎng)護(hù)的初衷在于從源頭上對(duì)養(yǎng)護(hù)資源進(jìn)行集中管控，對(duì)養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行成本歸置，以適應(yīng)精細(xì)化養(yǎng)護(hù)大趨勢(shì)下的更高要求。

在近年各類養(yǎng)護(hù)模式的創(chuàng)新試點(diǎn)工作中，發(fā)現(xiàn)綜合養(yǎng)護(hù)模式在成本優(yōu)化方面擁有顯著優(yōu)勢(shì)。綜合養(yǎng)護(hù)模式在市政多專業(yè)的養(yǎng)護(hù)操作中實(shí)現(xiàn)了“一人多用、一機(jī)多用、一網(wǎng)統(tǒng)管”的良好局面，為包括人、材、機(jī)在內(nèi)的多類養(yǎng)護(hù)資源的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌提供了有利條件，其先進(jìn)性不僅表現(xiàn)為重復(fù)工作量減少，設(shè)備、場(chǎng)地利用率提高，更為多類養(yǎng)護(hù)工種之間工序的合理安排提供了可能，為大市政背景下多專業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)與路徑。

3.2 目標(biāo)與方法

一體化是市政養(yǎng)護(hù)工作的一個(gè)重要方向。當(dāng)前的市政養(yǎng)護(hù)工作主要是以專業(yè)條線人員和管理者的角度來(lái)考慮問(wèn)題，未來(lái)的趨勢(shì)偏向于從普通使用者的角度來(lái)考慮問(wèn)題，以提升普通市民在市政養(yǎng)護(hù)相關(guān)工作成果中的獲得感。然而，專業(yè)間的壁壘及現(xiàn)行的機(jī)制體制都給一體化工作的推進(jìn)造成了不小的阻礙。主要存在以下幾個(gè)矛盾點(diǎn)。

（1）節(jié)儉化和品質(zhì)化。就近年的情況來(lái)看，每年市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)行業(yè)的整體費(fèi)用，尤其是行政經(jīng)費(fèi)的部分，呈現(xiàn)較為明顯的逐年下調(diào)的趨勢(shì)。但是值得注意的是，各區(qū)域?qū)τ陴B(yǎng)護(hù)水平的要求并無(wú)折扣，反而隨著民眾對(duì)于城市建設(shè)的更多參與及對(duì)美好生活的更高向往而不斷提升。因此，需要尋求效益化最大的方式來(lái)解決資金矛盾，提升養(yǎng)護(hù)品質(zhì)。

（2）一體化和專業(yè)化。一體化養(yǎng)護(hù)在操作模式上的優(yōu)勢(shì)是明顯的，可以最大限度上實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”的特色。但是不可否認(rèn)，在市政養(yǎng)護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，專業(yè)性都是相對(duì)突出的。一體化養(yǎng)護(hù)必須搭配足夠的專業(yè)指導(dǎo)，妥善處理每項(xiàng)工作的操作尺度，不是每項(xiàng)工作都要統(tǒng)籌，也不是每個(gè)包含的板塊都需要整合。要有足夠規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和足夠清晰的邊界，既不能太宏觀失去意義，又不能太微觀無(wú)法操作。只有把握好操作的尺度，才能發(fā)揮最大的效益。

（3）條線化和屬地化。就市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)工作而言，工作的具體操作往往落在街鎮(zhèn)，而監(jiān)管往往在條線?；鶎訐碛写罅堪?quán)責(zé)對(duì)等、范疇清晰、托底工作等在內(nèi)的直接訴求，需要與相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。另外，在與第三方的溝通交流上，基層的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)比監(jiān)管條線更大。因此，各專業(yè)條線上的管理要求應(yīng)當(dāng)盡可能與屬地鎮(zhèn)府的建管銜接起來(lái)，操作手段上可以更加豐富多元化，讓行業(yè)監(jiān)管更有溫度、更合理的同時(shí)，也有利于營(yíng)造更加和諧的營(yíng)商環(huán)境。

（4）現(xiàn)代化和效益化。毋庸置疑，數(shù)字化、現(xiàn)代化是養(yǎng)護(hù)工作的重要推進(jìn)方向，但是新興事物的發(fā)展往往有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。而在辦法的實(shí)際操作中，操作路徑的選取很多時(shí)候無(wú)奈以效果作為導(dǎo)向，因此犧牲了過(guò)渡和發(fā)展的潛在動(dòng)力。新方法、新流程、新思路都需要一定的適應(yīng)過(guò)程，必須接受剛開(kāi)始的整體效益未必很好，可以考慮訂立相應(yīng)的扶持制度，也可以探索傳統(tǒng)辦法和數(shù)字化轉(zhuǎn)型更好結(jié)合的整體方式。

3.3 監(jiān)管與考核

成熟的操作模式中，操作辦法需要與監(jiān)管制度相互配套。在監(jiān)管辦法上，為了最大限度上保證監(jiān)管的公平客觀性，監(jiān)管和考核兩個(gè)部分可以適當(dāng)進(jìn)行交叉，如可以考慮推行類似“區(qū)里設(shè)施市里評(píng)，市里設(shè)施區(qū)里評(píng)，所有設(shè)施人民評(píng)”的交換模式。而在實(shí)際操作層面，由于當(dāng)前情況下，市管市政設(shè)施實(shí)際管養(yǎng)的設(shè)施量總體占比較少，且分布較為零散，因而以市管市政基礎(chǔ)設(shè)施的管養(yǎng)作為綜合養(yǎng)護(hù)的對(duì)象可能存在客觀困難。相較而言，街鎮(zhèn)這一層級(jí)的基層管理機(jī)構(gòu)是較為合適的切入口，不論在前期準(zhǔn)備的機(jī)制轉(zhuǎn)換還是在后期的實(shí)際工作安排上，都有較大優(yōu)勢(shì)，有利于屬地化扁平式管理的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，各專業(yè)內(nèi)仍然需要專業(yè)條線提供相應(yīng)的技術(shù)支持，如提供合適的考核標(biāo)準(zhǔn)、制定地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、主導(dǎo)區(qū)域性的行業(yè)規(guī)劃與目標(biāo)、優(yōu)化行業(yè)內(nèi)的指標(biāo)定額等，實(shí)現(xiàn)專業(yè)性與綜合性的相互促進(jìn)與統(tǒng)一。

3.4 制度與保障

就目前的市政養(yǎng)護(hù)行業(yè)而言，涉及專業(yè)眾多、主管條線紛雜、管理范圍交叉是普遍存在的問(wèn)題。同時(shí)，從專業(yè)內(nèi)部看，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范到考核方式，再到條例法規(guī)，無(wú)一不是以專業(yè)條線作為基礎(chǔ)訂立，符合專業(yè)度的要求，但已無(wú)法滿足當(dāng)前市政大環(huán)境下的綜合管理的需要。尤其考慮到市政基礎(chǔ)設(shè)施分級(jí)管理的現(xiàn)狀，需要有明確的管理?xiàng)l例來(lái)明確各級(jí)管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、權(quán)限與分工，劃定相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)范疇，有條可依才能有的放矢。

此外，要推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)模式，在管理權(quán)責(zé)與工種統(tǒng)籌之外，還應(yīng)抓牢資金這一客觀指揮棒。各條線養(yǎng)護(hù)資金的安排與統(tǒng)籌是重要的遙控器，具體項(xiàng)目上可能會(huì)有重合，也可能會(huì)有交叉，直接關(guān)系到工作內(nèi)容的實(shí)施與落地。在對(duì)市級(jí)資金進(jìn)行安排時(shí)，綠化、水系、道路等各專業(yè)都有各自的既定范圍。為最大限度保證養(yǎng)護(hù)工作的可持續(xù)性，資金來(lái)源的統(tǒng)籌和資金調(diào)配的方法同樣需要在配套的相關(guān)管理辦法中有所規(guī)定。保障制度的建立一方面便于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)工作中不同專業(yè)定額、費(fèi)率的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；另一方面也利于保障養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的主體來(lái)源，增強(qiáng)整體市政養(yǎng)護(hù)工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。