行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的有關(guān)問題
——陳某訴某縣民政局行政強(qiáng)制執(zhí)行案

☉ 金俠

案情簡要

陳某妻子金某于2011年6月去世，陳某對其遺體進(jìn)行了土葬。某縣民政局于2011年11月25日作出《行政處罰先行告知書》，載明：擬責(zé)令陳某限期對金某遺體進(jìn)行火化，并處500元罰款的行政處罰，如陳某有異議，可在2011年12月1日前提出書面陳述（答辯）意見，逾期視為放棄陳述（申辯）權(quán)利。同日，某縣民政局作出《行政處罰決定書》，責(zé)令陳某在限期內(nèi)將遺體火化，并處500元罰款。由于陳某未在限定的日期內(nèi)履行行政處罰決定書所確定的義務(wù)，某縣民政局于2012年4月18日作出《行政強(qiáng)制執(zhí)行通知書》，決定于2012年4月18日9時40分予以強(qiáng)制執(zhí)行，現(xiàn)已執(zhí)行完畢。陳某訴請法院確認(rèn)某縣民政局的具體行政行為違法。一審、二審法院均認(rèn)定某縣民政局在履行送達(dá)手續(xù)等程序上存在瑕疵，但是，依據(jù)《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》，某縣民政局實施的強(qiáng)制執(zhí)行行為是正確的，某縣民政局的具體行政行為并未給陳某帶來任何損失，故對陳某的訴訟請求不予支持。陳某不服，向某市中級人民法院提出再審申請，某市中級人民法院于2015年5月27日作出駁回再審申請通知書。陳某不服，向某市人民檢察院申請監(jiān)督，某市檢察院經(jīng)審查后提請某省檢察院抗訴。某省檢察院于2016年2月23日作出行政抗訴書，某省高級人民法院裁定對該案提審，認(rèn)定某縣民政局不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，且違反法定程序，判決撤銷一審、二審判決，撤銷某縣民政局作出的《行政處罰決定書》，確認(rèn)某縣民政局作出的強(qiáng)制執(zhí)行行為違法，并判決賠償陳某精神損害撫慰金10000元。

【典型意義】

本案直接反映了民政部門在殯葬管理領(lǐng)域是否具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，涉及的法律要點主要包括：

一、民政部門對于違反殯葬管理秩序的違法情形，具有查處的法定職責(zé)?！稓浽峁芾項l例》（1997年）第三條規(guī)定：“國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國的殯葬管理工作?？h級以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作?！钡诙畻l規(guī)定：“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟?，由民政部門責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行?！北景钢?，陳某違規(guī)將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，某縣民政局作為本轄區(qū)殯葬領(lǐng)域主管部門，具有相應(yīng)的管轄職權(quán)。

二、行政強(qiáng)制法出臺后，民政部門在殯葬管理領(lǐng)域不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政強(qiáng)制法第二條第三款規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。”第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)上述規(guī)定，只有法律才能設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件均不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制法于2011年6月30日發(fā)布，自2012年1月1日起正式施行?！稓浽峁芾項l例》和《某省殯葬管理條例》雖然規(guī)定了民政部門對于拒不改正的違法行為，可以強(qiáng)制執(zhí)行，但因行政強(qiáng)制法屬于上位法，故《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》關(guān)于民政部門可以強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定因與行政強(qiáng)制法相沖突而不再適用。本案中，某縣民政局于2012年4月18日依據(jù)《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》對金某遺體強(qiáng)制進(jìn)行火化，構(gòu)成行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，該行為因不符合行政強(qiáng)制法規(guī)定，屬于超越職權(quán)。

三、民政部門作出行政處罰決定應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)利。行政處罰法（2009）第三十一、三十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見。因此，民政部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，并充分聽取當(dāng)事人的意見。本案中，某縣民政局于2011年11月25日作出《行政處罰先行告知書》，載明陳某有關(guān)違法事實、理由及依據(jù)，并告知陳某有權(quán)于12月1日前提出書面陳述（答辯）意見。但是，某縣民政局于作出《行政處罰先行告知書》的同日，即作出《行政處罰決定書》，并沒有按照行政處罰法規(guī)定，在作出行政處罰決定前，充分聽取陳某陳述意見，屬于程序違法。此外，某縣民政局依據(jù)違反法定程序作出的行政處罰決定，實施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，本身也存在非常大的法律風(fēng)險。

四、民政部門申請人民法院行政強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)注意告知程序和時間要求。行政強(qiáng)制法第五十四、五十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況。根據(jù)上述規(guī)定，民政部門申請人民法院行政強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)，給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，并應(yīng)注意保留相關(guān)送達(dá)憑證及雙方來往材料。同時，還應(yīng)注意申請行政強(qiáng)制執(zhí)行的時間要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十六條規(guī)定，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。之所以規(guī)定了較長的申請期限，是考慮到行政強(qiáng)制執(zhí)行對行政相對人權(quán)益影響大，需要充分保障當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利的期限利益，以最大限度地防止行政強(qiáng)制權(quán)的濫用。此外，根據(jù)行政強(qiáng)制法第五十九條的規(guī)定，因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。

【辦案體會】

隨著法律法規(guī)的不斷完善，民政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，遵循法定的權(quán)限和程序履行職責(zé)。本案中，因民政部門未關(guān)注到新頒布法律對于其職權(quán)的改變，在不具備行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，違法實施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，違反了法無授權(quán)不可為的基本原則，其行政處罰決定也違反了法定程序。另一方面，行政機(jī)關(guān)實施違法行政行為，依法將承擔(dān)國家賠償責(zé)任。國家賠償法第三十五條規(guī)定，有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。本案中，盡管陳某將金某遺體土葬的行為違反了《殯葬管理條例》的規(guī)定，某縣民政局應(yīng)當(dāng)依法予以糾正并處罰，但法院考慮到某縣民政局在違反法定程序的情況下作出行政處罰決定及強(qiáng)制執(zhí)行行為，給作為死者家屬的陳某造成一定的精神損害，判決某縣民政局對其進(jìn)行賠償。因此，民政部門須及時關(guān)注法律變化情況，謹(jǐn)慎依法履行職責(zé)。實際上，民政領(lǐng)域法律法規(guī)有關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定非常少，民政部門實施上述職權(quán)時要注意法律法規(guī)具體規(guī)定，準(zhǔn)確界定職權(quán)，依法履行程序，避免出現(xiàn)違法情形。