余耀軍

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

2020年9月22 日，在第75 屆聯(lián)合國大會期間，中國提出將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，此即“雙碳”目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)對氣候變化立法則是眾多科學(xué)有效治理工具中的必然選項。2016年，應(yīng)對氣候變化法被列入《國務(wù)院2016年立法工作計劃》研究項目，但迄今尚未頒布。實際上，國際上并沒有通過一部氣候變化法即可解決全部碳排放問題的成功先例。法律對氣候變化的應(yīng)對是碎片化的，這在某種程度上是由氣候變化的全球性、多中心和跨部門性質(zhì)決定的。此外，對氣候變化問題的動態(tài)理解也影響了法律反應(yīng)的清晰度和穩(wěn)定性，使得氣候變化立法難以形成獨特領(lǐng)域。與此同時，與氣候變化有關(guān)的法律越來越多，關(guān)注該領(lǐng)域的主體從國家領(lǐng)導(dǎo)人、國際組織、企業(yè)、到非政府組織乃至個人。許多主體均試圖推動運用法律解決氣候問題。文章通過界定氣候變化問題所涉之法律監(jiān)管范圍，借鑒歐盟、英國、德國、法國等域外氣候監(jiān)管法律的做法，提出中國氣候立法應(yīng)采用雙階結(jié)構(gòu)模式，即直接立法加間接立法的全新模式。該模式考慮了氣候變化法律監(jiān)管的復(fù)雜性、綜合性、系統(tǒng)性、動態(tài)性，在確定直接控制手段的同時，不斷調(diào)適與既有法律體系的關(guān)系，以帶動并釋放與碳排放有關(guān)的整個法律體系的制度潛力。目前中國應(yīng)對氣候變化立法的研究還非常薄弱，文章意在比較研究的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建中國氣候立法體系的學(xué)理方案，為達成“雙碳”目標(biāo)提供學(xué)術(shù)建議。

1 氣候變化問題的法律監(jiān)管范圍與相關(guān)法律之類型化

1.1 國際面向的監(jiān)管空間

氣候變化問題具有高度的復(fù)雜性。這不僅體現(xiàn)在溫室氣體的多樣性，還在于該問題具有深刻的社會內(nèi)涵和全球性特征，以及由此需要的復(fù)雜的監(jiān)管機制。在國際上，氣候變化還與全球貿(mào)易、人權(quán)問題糾纏在一起［1］。如何協(xié)調(diào)其中關(guān)系，不僅事關(guān)對既定國際法律規(guī)則的理解和運用，還對未來的國際法律走向具有潛在的引領(lǐng)功能。

國際氣候變化制度的核心是1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。這一原則要求發(fā)達國家為其150年工業(yè)化進程中排放的溫室氣體承擔(dān)歷史責(zé)任，規(guī)定了發(fā)達國家締約方的不同責(zé)任。1997年簽署并于2005年批準(zhǔn)的《京都議定書》［2］為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》附件一國家分配了更大的減排義務(wù)，并允許通過各種靈活機制來實現(xiàn)減排承諾［3］。由于《京都議定書》并未將中國、印度、南非、巴西等國列入減排義務(wù)國家，導(dǎo)致工業(yè)化國家的不滿，于是產(chǎn)生了國家氣候變化應(yīng)對法律的兩個論戰(zhàn)領(lǐng)域：發(fā)達國家的歷史責(zé)任及其道德義務(wù)、嚴重污染國家與其能力相當(dāng)?shù)臏p排義務(wù)。2015年《巴黎協(xié)定》強化了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力的原則”，在第4條強調(diào)要“認識到發(fā)展中國家締約方達到峰值需要更長的時間，并在此后根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)方法迅速減少排放，以便在公平的基礎(chǔ)上，并在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的努力中，在21 世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的平衡”。中國提出的“雙碳”目標(biāo)正是對該條要求的回應(yīng)?！栋屠鑵f(xié)定》延續(xù)前面的氣候變化國際公約的規(guī)定，在一定程度上為締約國模糊道德與法律的邊界提供了可能性。正如有研究指出的那樣，《巴黎協(xié)定》包含了“硬性義務(wù)、軟性義務(wù)和非義務(wù)，是不精確和不穩(wěn)定的，它們之間沒有明確的界限”［4］。這為中國氣候問題的監(jiān)管法律打開了氣候正義、氣候公平的法律論證空間，使得自我責(zé)任設(shè)定具備了彈性，從而打通氣候變化的本國立法與國際氣候變化監(jiān)管聯(lián)通的關(guān)鍵點。此外，在與國際應(yīng)對氣候變化問題的法律監(jiān)管銜接時，需要關(guān)注氣候法律在促進性別平等、提高參與度、增加透明度方面的要求。

后《巴黎協(xié)定》時代，應(yīng)對氣候變化的國際空間層次亦有所增加。中國在氣候變化監(jiān)管立法時需注意到非國家行動者、區(qū)域協(xié)作空間的建立等帶來的法律問題?！栋屠鑵f(xié)定》開啟了氣候變化自下而上的行動模式。締約方會議決議在序言中指出：“堅持和促進區(qū)域和國際合作，以動員所有締約方和非締約方利益相關(guān)者，包括民間社會、私營部門、金融機構(gòu)、城市和其國家以下各級政府、地方社區(qū)和原住民采取更有力和更雄心勃勃的氣候行動”。這些非國家主體可以在全球氣候行動門戶（NAZCA）上登記各種倡議。

值得特別留意的是，國際氣候變化監(jiān)管法律提出了氣候變化引起的“損失”（loss）和“損害”（damage）概念。損失是指永遠失去、無法挽回的東西，如生命或物種的損失；而損害是指已經(jīng)損壞但可以修復(fù)或恢復(fù)的東西，如道路或堤防。因為無法在氣候變化引起的損失或損害之間建立明確的歸因機制。因此，國際氣候變化法律中的損失和損害概念并不意味著責(zé)任和賠償，但其內(nèi)在的責(zé)任要求依然存在。這為中國氣候變化監(jiān)管立法預(yù)留了一個法律空間，需要在下一步立法進程中高度關(guān)注。

1.2 國內(nèi)面向的監(jiān)管空間

國內(nèi)氣候變化的監(jiān)管層級，從國家、部委到省、市、縣地方各級政府；監(jiān)管領(lǐng)域從政治到經(jīng)濟、社會；監(jiān)管措施從規(guī)劃、財政到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、運輸設(shè)施改變等。孤立地審視任何一個監(jiān)管層級、主體、領(lǐng)域、措施，均無力應(yīng)對氣候變化這一大尺度問題。事實上，氣候變化的監(jiān)管延伸、滲透到諸多法律之中，是多種法律形式、監(jiān)管戰(zhàn)略、治理技術(shù)的混合體。

首先，對于CO2排放的主要貢獻者——火電、能源、汽車等行業(yè)如何轉(zhuǎn)型是氣候變化法律監(jiān)管的重點。中國是煤炭消費大國，2020年煤炭在一次能源消費的比重雖然已經(jīng)從2005年的67%下降到了56.8%，但依然占比過半，短期內(nèi)大幅下降將給整個經(jīng)濟、社會系統(tǒng)帶來難以承受的壓力。對此，應(yīng)對氣候變化法律的監(jiān)管必須要考慮整體風(fēng)險，尤其關(guān)注對貧窮人口帶來的影響。在建構(gòu)應(yīng)對氣候變化監(jiān)管法律制度時需考慮弱勢群體的特殊問題。2020年中國人均年生活用電量780 度，僅僅是美國4980度的15.7%［5］。而農(nóng)村人口，邊緣山區(qū)的用電量更少。中國人均CO2排放量低于美國、韓國和日本。2018年的人均CO2排放量，美國為17.74 t，韓國為13.04 t，日本為9.13 t，中國為8.40 t［6］。能源轉(zhuǎn)型的制度空間，應(yīng)關(guān)照地理空間、經(jīng)濟社會的區(qū)域空間的復(fù)雜性。

其次，氣候變化的法律監(jiān)管空間與環(huán)境保護法、規(guī)劃法存在重疊區(qū)域。污染防治領(lǐng)域的法律，比如《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等與氣候變化關(guān)系密切。尤其是當(dāng)下，中國在治理污染的同時如何減少溫室氣體排放，前述法律具有很大的制度空間。而《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）和《中華人民共和國草原法》等自然資源保護類法律在發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護作用的同時，可以發(fā)揮增加碳匯的功能。森林是獨特的CO2儲存庫，歐盟各國在氣候變化的立法中均十分注重森林碳匯的計算。德國的森林每年能夠吸收5800 t CO2當(dāng)量。為此，聯(lián)邦內(nèi)閣給予森林的可持續(xù)經(jīng)營更大的獎勵。城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等對氣候變化影響甚大。此為氣候變化法律監(jiān)管的中觀層面，不容忽視。

再次，氣候變化法與經(jīng)濟法、農(nóng)業(yè)法有一定交叉。如金融法主要是關(guān)于國家的經(jīng)濟政策調(diào)整及其產(chǎn)生的法律關(guān)系，調(diào)整的不是平等主體間的關(guān)系，但可通過綠色金融確保氣候和環(huán)境因素帶來的金融風(fēng)險和機遇能夠納入主流的金融決策之中。其領(lǐng)域包括：為公共或私人的綠色投資提供融資、為諸如水資源管理或生物多樣性保護等環(huán)境保護和服務(wù)融資；為預(yù)防、減少、補償氣候和環(huán)境損害提供資金；鼓勵實施環(huán)境和環(huán)境損害適應(yīng)性項目的公共政策；以及專門處理綠色投資的金融體系。具體包括綠色債券、綠色貸款、綠色上市股票以及與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的產(chǎn)品、環(huán)境、社會和治理（ESG）披露的標(biāo)準(zhǔn)化等。其規(guī)制空間仍在發(fā)展之中，且規(guī)制難度較大。這給銀行法、證券法等帶來了新的議題。中國目前的綠色金融主要是綠色信貸。2012年出臺了中國銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸的綱領(lǐng)性文件《綠色信貸指引》。2013年原銀監(jiān)會發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計制度》以及2015年開始施行的綠色信貸實施情況綜合考核評價體系規(guī)范和促進了中國綠色信貸的發(fā)展。2018年央行出臺綠色貸款通知，從而確立了中國綠色信貸統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。同年，出臺綠色信貸業(yè)績評價通知，對評價指標(biāo)、方法、結(jié)果和運用等方面進行詳細闡述，從而形成相對完善的綠色信貸評價體系。農(nóng)業(yè)的核心是保障糧食安全，既可能生成碳匯，也可能排放CO2。德國在2021年5月12 日通過新修訂的《氣候變化法》時，聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長向內(nèi)閣解釋說，農(nóng)業(yè)是無法實現(xiàn)零排放的生產(chǎn)部門，因為它本身就是生物系統(tǒng)的一部分，但可以將2030年的排放目標(biāo)控制在56 t CO2e以內(nèi)。為此，需要以動物福利為導(dǎo)向重塑畜牧業(yè)法律；加強天然碳匯資源的保護，比如保護農(nóng)業(yè)土壤腐殖質(zhì)資源等。

最后，氣候變化對民商事法律構(gòu)成沖擊。減少排放對于市場主體而言是一個額外的公法義務(wù)，而民商事立法的權(quán)利本位性質(zhì)使其對來自公法的限制較為敏感。對于碳排放的控制，立法上存在對公法的路徑依賴。盡管一些能源公司、航空公司、鋼鐵公司采取了主動降碳的發(fā)展路徑，但就法律賦予其強制性義務(wù)并規(guī)定轉(zhuǎn)型的時間控制而言，公司適應(yīng)過程中出現(xiàn)的諸如債權(quán)人保護、預(yù)期違約等問題依然與氣候變化立法有千絲萬縷的關(guān)系。保險法為應(yīng)對氣候轉(zhuǎn)型，不僅發(fā)展出新的保險類型，而且保險管理體制也發(fā)生了變化。氣候變化引發(fā)的巨災(zāi)風(fēng)險，因受因果關(guān)系的限制無法求償，保險人唯有通過保險合同的簽署、保險條款的約定、保費的確定等方法，轉(zhuǎn)移自身壓力，從而對經(jīng)濟產(chǎn)生抑制效果。發(fā)生在私法自治領(lǐng)域的此類變化、應(yīng)對氣候變化的公法機制如何切入等問題，促生出一個巨大的監(jiān)管空間。

此外，氣候變化與就業(yè)、生活成本、健康也有一些關(guān)鍵連接點。鑒于其具有隱蔽性和科學(xué)技術(shù)性的特點，監(jiān)管立法需要全面評估這些領(lǐng)域。而法律介入氣候變化的教育，制定相應(yīng)的宣傳、教育法律制度，引導(dǎo)全社會關(guān)注氣候變化議題，養(yǎng)成低碳生活模式，推動企業(yè)形成綠色發(fā)展理念，培養(yǎng)生態(tài)價值觀等，則是基礎(chǔ)性、長期性的監(jiān)管領(lǐng)域。

1.3 相關(guān)立法之類屬

綜上，氣候變化立法的監(jiān)管空間需考慮國際國內(nèi)兩個空間及其關(guān)聯(lián)點。氣候變化問題監(jiān)管空間所涉領(lǐng)域和問題具有復(fù)雜多樣性的特質(zhì)。這些不同的領(lǐng)域和問題都與應(yīng)對氣候變化存在直接或間接的關(guān)聯(lián)。前者如氣候變化法，后者如金融法、農(nóng)業(yè)法。應(yīng)對氣候變化立法須以體系化思維從直接影響氣候變化和間接影響氣候變化兩個維度加以考量，分為直接立法和間接立法兩種法律形態(tài)。

前述研究表明，氣候變化的法律監(jiān)管空間宏大而復(fù)雜，氣候變化立法的概念因此難以形成一個公認的統(tǒng)一概念。倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院格蘭瑟姆氣候研究所建立了全球最全的氣候變化立法數(shù)據(jù)庫，從2010年起每年發(fā)布研究報告。該研究所認定的氣候變化立法是關(guān)于氣候變化的“一套法律、法規(guī)、法令或有約束力的計劃”［7］。文章認為，所謂氣候變化立法是關(guān)于減少、消除溫室氣體和適應(yīng)氣候變化的一系列直接和間接立法的總稱。直接立法是指以實現(xiàn)氣候政策目標(biāo)為主要目的的立法。直接立法的文本表現(xiàn)為應(yīng)對氣候變化的框架立法或一系列專項立法?？蚣芰⒎ㄊ且匀?、統(tǒng)一的立法原則、管理體制和機制為基礎(chǔ)，以整體、綜合的方式解決氣候變化的多個領(lǐng)域的法律文本?？v觀世界范圍內(nèi)不同國家的立法，可以發(fā)現(xiàn)目前存在以下的氣候變化直接立法。首先，框架性立法，如《英國2008年氣候變化法》（簡稱《英國氣候變化法》）、2021年《德國氣候變化法》；其次，規(guī)定溫室氣體排放報告和核算義務(wù)、氣候變化融資等有關(guān)的專項法律。以圖瓦盧為例，由于其是一個由九個環(huán)形珊瑚群島組成的南太平洋島國，全國最高海拔僅4 m，是因全球升溫受威脅最嚴重的國家。為此，圖瓦盧頒布了《資助氣候變化適應(yīng)：2015年氣候變化和災(zāi)難生存基金法》（2016年第11號），以協(xié)調(diào)、有效和及時的方法應(yīng)對氣候變化帶來的災(zāi)害。而所謂間接立法，則是指對氣候目標(biāo)實現(xiàn)具有支持、阻礙影響的立法。此類立法如《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）《森林法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）等。此類立法涉及領(lǐng)域廣泛而駁雜，立法并非以應(yīng)對氣候變化為目的，但其內(nèi)容和實施效果都會對應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)產(chǎn)生影響。

正如前文所言，直接立法和間接立法的界分是基于氣候變化問題監(jiān)管空間所涉領(lǐng)域和問題與氣候變化聯(lián)系的密切程度不同。由此，就直接立法和間接立法的關(guān)系而言，直接立法是應(yīng)對氣候變化的支柱性立法，間接立法是應(yīng)對氣候變化的輔助性立法，兩者共同構(gòu)成應(yīng)對氣候變化的法律體系。換言之，應(yīng)對氣候變化法不應(yīng)是狹義上的直接立法，而應(yīng)是廣義上的直接立法和間接立法。間接立法的制度設(shè)計可以不直接以減少溫室氣體排放為制度目標(biāo)，但制度實施的效果有利于溫室氣體的減排或減少。直接立法的法律制度和間接立法的有關(guān)法律制度密切配合，構(gòu)成一個完整的應(yīng)對氣候變化的法律制度體系。如《森林法》規(guī)定的植樹造林制度、限量采伐和采伐更新制度以及封山育林制度，這些制度的目的在于增加森林覆蓋率或提高森林質(zhì)量，但實際上也增加了碳匯。這和直接立法中關(guān)于減少溫室氣體的制度遙相呼應(yīng)，從不同的路徑實現(xiàn)了溫室氣體減排的目標(biāo)。

2 直接立法

2.1 直接立法的功能

直接立法是國家層面對氣候問題做出反應(yīng)的普遍做法。不單大陸法系國家如此，英美法系的國家也極為踴躍地采用了成文立法的模式來應(yīng)對氣候變化問題。盡管氣候變化立法一定程度上構(gòu)成對既定法律的干擾甚至破壞［8］，但直接的氣候變化立法在確定碳排放目標(biāo)、建立減排工作機制和行政架構(gòu)、確定政府責(zé)任等方面的功能使其具有不可或缺性。英國被譽為是世界上第一個采取成文立法形式應(yīng)對氣候變化的國家。法國也于2019年通過了《能源和氣候法案》。此外，瑞典（2018）、丹麥（2019）、墨西哥（2012）、新西蘭（2019）、韓國（2010）等國家均通過了氣候變化的單行成文法。根據(jù)倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院建立的全球氣候變化法律數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，截至2021年7月4日，世界上198 個司法管轄區(qū)總共通過了2251 項氣候法律和政策。

直接立法的首要功能是整合分歧、形成國家共識。應(yīng)對氣候變化是一個極富挑戰(zhàn)性的立法領(lǐng)域。任何一個國家在具體制度上如何取舍均存在多種競爭性觀點。鑒于其涉及面廣、爭議大，國家不得不采取成文立法的方式引入新的規(guī)則體系，成文法被假定成國家立法機構(gòu)對在氣候變化應(yīng)對上的分歧進行了有效整合并取得了共識。2008年頒布《英國氣候變化法》時，盡管對如何應(yīng)對氣候變化眾說紛紜，但在是否應(yīng)對氣候變化問題上基本保持一致。2008年英國議會646 名議員之中只有5 名對該法投了反對票，該法也獲得工業(yè)界的普遍支持。

直接立法的第二個好處是將新的規(guī)則體系嵌入已有的行政管理框架之中。美國政府對于應(yīng)對氣候變化的反復(fù)無常和顧慮重重給全球留下了深刻印象。這足以讓議員們?nèi)ネ苿映晌牧⒎ㄒ员憬o政府訂立執(zhí)行框架，政府只能在立法確定的框架內(nèi)制定經(jīng)濟、社會政策和目標(biāo)，從而迫使政府負起應(yīng)對氣候變化的責(zé)任。

直接立法的第三個優(yōu)點是建立強有力的執(zhí)行機制，借由法律責(zé)任的懲罰機制，保障氣候變化的目標(biāo)得以實現(xiàn)。比如《巴黎協(xié)定》要求各締約國采取減緩措施，保持連續(xù)貢獻。國內(nèi)立法在轉(zhuǎn)換這一國際法律義務(wù)時，采取了有力的制度機制，包括向議會定期匯報、第三方評估、法律責(zé)任等制度逐步建立和完善，使得立法目標(biāo)得以實現(xiàn)，如《英國氣候變化法》《德國氣候變化法》。

此外，直接立法還以主權(quán)國家的權(quán)威方式向國際社會做出應(yīng)對氣候變化的承諾，對內(nèi)對外均具有象征性價值。氣候變化的直接立法以一種簡潔、明確的形式，使國內(nèi)的企業(yè)和公眾明白無誤地知道國家的基本立場和目標(biāo)，也以最受人尊重的形式，向國際傳達一個國家履行國際義務(wù)的決心和行動節(jié)奏，帶動國際國內(nèi)市場主體尋求新的合作和投資機會，使政治行動和市場導(dǎo)向趨向同一個目標(biāo)。

2.2 直接立法必須解決的關(guān)鍵問題

第一、減排目標(biāo)和碳預(yù)算。法律中規(guī)定的減排目標(biāo)具有戰(zhàn)略性。這一內(nèi)容多在總體性或框架性立法中加以規(guī)定。如《歐洲氣候法》（臨時協(xié)議）A 確定2050年實現(xiàn)碳中和。該臨時協(xié)議規(guī)定的階段性目標(biāo)包括：2030年比1990年減少55%的溫室氣體排放并清除2.25 億t CO2當(dāng)量，2040年的目標(biāo)由歐盟委員會最遲在第一次全球評估后6 個月內(nèi)提出［9］。德國2019年通過的《德國氣候變化法》，目標(biāo)是2045年實現(xiàn)碳中和?！兜聡鴼夂蜃兓ā吩诘诙糠帧皻夂蚰繕?biāo)和年度排放預(yù)算”中規(guī)定了國家氣候目標(biāo)，并以此分解年度排放預(yù)算，碳預(yù)算可依氣候目標(biāo)的調(diào)整而調(diào)整。2008年《英國氣候變化法》規(guī)定了有約束力的2050年碳排放目標(biāo)，規(guī)定國務(wù)大臣有責(zé)任確保英國2050年的凈碳賬戶比1990年的基線至少低80%。為此，英國引入了碳預(yù)算，每個碳預(yù)算都對溫室氣體總排放量提供了一個為期五年的法定上限。連續(xù)碳預(yù)算確定了實現(xiàn)英國長期氣候目標(biāo)的具有成本效益的途徑。在制定碳預(yù)算時，氣候變化委員會考慮了許多因素，包括來自氣候科學(xué)和相關(guān)國際發(fā)展（例如《巴黎協(xié)定》）的最新證據(jù)以及擬議路徑的成本效益及其影響競爭力、燃料貧困、財政平衡和權(quán)力下放的管理。到目前為止，英國法律已經(jīng)制定了五個碳預(yù)算，覆蓋了從2008 至2032年。碳預(yù)算是具體的減排規(guī)劃，每五年一個周期。英國的碳預(yù)算指標(biāo)比較激進，其要求高于《英國氣候變化法》的要求。比如，碳預(yù)算設(shè)定的減排目標(biāo)是到2020年較1990年減排34%，而《英國氣候變化法》的目標(biāo)為26%。澳大利亞維多利亞洲《氣候變化法》確定的目標(biāo)為2050年實現(xiàn)溫室氣體零排放［10］。

第二，設(shè)置相對獨立的專家委員會。委員會定期評估氣候政策并提出建議是較為普遍的制度安排。獨立專家機構(gòu)可以通過引入長期視角、提高氣候目標(biāo)的可信度和確保更多基于證據(jù)的決策來加強氣候治理。為確保有效，獨立的咨詢機構(gòu)必須具有適當(dāng)?shù)牡匚?。這意味著其擁有明確的法定授權(quán)、強有力的領(lǐng)導(dǎo)、充足的資源和足夠的權(quán)力來追究政府的責(zé)任。獨立機構(gòu)可以支持有關(guān)減排（減緩）和氣候適應(yīng)力（適應(yīng)）的政策實施。隨著全球獨立氣候變化委員會數(shù)量的增加，相關(guān)國際協(xié)調(diào)機制正在形成之中。英國的實踐證明，一個強大、獨立的委員會對于實現(xiàn)英國的氣候變化目標(biāo)至關(guān)重要。首先，獨立委員會的分析得到了各方利益相關(guān)者的使用和信任。在議會中，反對黨政治家特別經(jīng)常使用獨立委員會的分析，并為更大的雄心提供理由。其次，獨立委員會在目標(biāo)（法定碳目標(biāo)）、過程（對議會辯論的影響）和實質(zhì)（例如影響關(guān)于能源、基礎(chǔ)設(shè)施、住房和水的新法律）方面對氣候政策的實施方式產(chǎn)生了重大影響。獨立委員會形成政策建議的基礎(chǔ)是嚴謹?shù)姆治龊蛷V泛的利益相關(guān)者參與（包括議會）的結(jié)合。如果政府不更仔細地遵循獨立委員會的政策建議，它就會面臨司法審查的風(fēng)險［11］。同屬英聯(lián)邦的澳大利亞于2011年立法［12］成立了氣候變化管理局（Climate Change Authority），還設(shè)立了土地部門碳和生物多樣性委員會（Land Sector Carbon and Biodiversity Board），就與土地部門有關(guān)的氣候變化措施向環(huán)境部長、氣候變化部長和農(nóng)業(yè)部長提出建議。2001年6月24 日通過的《歐洲氣候法》規(guī)定建立獨立的歐洲氣候科學(xué)顧問委員會，以提供獨立的科學(xué)建議。委員會在歐洲環(huán)境署的行政架構(gòu)之內(nèi)，但同時獨立行事。委員會由一個科學(xué)委員會和一個管理委員會組成，每年召開兩次會議，理事會成員任期五年。該法還規(guī)定到2023年9月及以后每5年，委員會將評估歐盟及其成員國的氣候排放軌跡。獨立的科學(xué)委員會被寄予厚望。

第三，執(zhí)行機制。由于氣候問題的復(fù)雜性，應(yīng)對氣候變化主要仰賴國家自上而下地推動。由此，確定政府應(yīng)對氣候變化職責(zé)就成為實現(xiàn)氣候變化法的一項主要內(nèi)容?？傮w而言，政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一，確定年度溫室氣體排放目標(biāo)、排放預(yù)算，承擔(dān)確保遵守年度排放預(yù)算的責(zé)任。在立法已確定減排總目標(biāo)的背景下，其實現(xiàn)需要政府對總目標(biāo)進行年度分解，確定年度減排指標(biāo)，并在必需時對既定目標(biāo)加以調(diào)整。排放目標(biāo)的實現(xiàn)與排放預(yù)算的確定密不可分，由政府負責(zé)確定年度溫室氣體排放預(yù)算。制定年度排放預(yù)算包括預(yù)算的確定和調(diào)整以及相關(guān)的行動計劃。氣候變化法律允許監(jiān)管機構(gòu)進一步制定具體的計劃，給監(jiān)管者更多的靈活性，使其能夠根據(jù)專業(yè)判斷設(shè)置高效的政策，是一條可行之路［13］。美國環(huán)保署于2014年發(fā)布的清潔電力計劃為每個州分配了單獨的減排目標(biāo)。這些目標(biāo)若全部達到，則美國電力行業(yè)到2030年將比2005年減排32%。如果某個州未能達到，環(huán)保署則可根據(jù)《清潔空氣法》第111（d）款的規(guī)定檢查其使用的技術(shù)和措施［14］。其二，制定氣候行動方案。目標(biāo)和預(yù)算的達成與落實需要具體、科學(xué)合理的行動方案，因此，制定氣候行動方案應(yīng)成為政府的一項重要職責(zé)；其三，進行碳排放交易初始分配和交易市場監(jiān)管。政府需要根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的需求，根據(jù)碳排放源的分布情況，基于公平合理的原則，對碳排放指標(biāo)進行初始分配，并為保障交易市場的有序運行依法對其監(jiān)管。

強有力的執(zhí)行機制是氣候變化法成敗的關(guān)鍵。以在減排方面?zhèn)涫茉嵅〉拿绹鵀槔?，其至今未有氣候變化?lián)邦層面的直接立法，監(jiān)管機構(gòu)的行政職責(zé)也不夠清晰。聯(lián)邦能源管理委員會（Federal Energy Regulatory Commission，F(xiàn)ERC）的職責(zé)是“為消費者提供經(jīng)濟高效、安全、可靠和可靠的能源。通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和市場手段以及協(xié)同努力，幫助消費者以合理的成本獲得經(jīng)濟高效、安全、可靠的能源服務(wù)”［15］。環(huán)保署（EPA）只能在將CO2視為污染物質(zhì)時援引《清潔空氣法》進行執(zhí)法，無法就能源問題直接進行規(guī)制和執(zhí)法。

3 間接立法

3.1 間接立法的功能

氣候變化應(yīng)對牽涉到廣泛的經(jīng)濟和社會監(jiān)管領(lǐng)域，規(guī)劃、能源、交通、財政、金融、企業(yè)、保險等法律均不同程度與氣候變化相關(guān)。所有這些領(lǐng)域，既可能支持氣候目標(biāo)的實現(xiàn)，也可能阻礙乃至破壞目標(biāo)的達成。間接氣候法的出現(xiàn)是因為氣候問題是一個普遍的、多中心的社會問題，與許多受具體監(jiān)管的部門問題交織在一起。

間接立法的存在說明了氣候立法的離散性和碎片化。應(yīng)對氣候變化的問題實際上被分割為若干問題，每一個碎片都是氣候變化法律拼圖上的重要部分。立法專家和學(xué)術(shù)研究人員不會依靠一個集中的氣候變化政府機構(gòu)或一部直接的氣候變化應(yīng)對法律去解決全部問題。

間接立法在深層次上制約著直接立法的成效。直接立法作為一套新的規(guī)范體系，不可能對既定國家的法治秩序進行重組，而是不得不嵌入其中，而這可能使直接立法的實施受到掣肘。有時候，通過運用已有制度進行治理，不僅降低立法成本，也會提高立法效率。比如在環(huán)境影響評價制度中，增加溫室氣體減排的評價。同理，如果能源法僅以保障能源安全和公平為目的，不安排減碳、清潔能源等內(nèi)容，則明顯會影響到氣候變化直接立法的效果。反之，若能源立法在內(nèi)容設(shè)計上考慮到減排的問題，則會對氣候目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮正向的推動作用。這說明氣候變化間接立法對直接立法的實施效果有密切關(guān)聯(lián)。氣候變化間接立法在應(yīng)對氣候變化的法律體系中不可或缺。

3.2 需調(diào)適的關(guān)鍵間接立法

首先，能源立法。能源立法的首要目的是確保能源供應(yīng)，次要目的是提高能源供應(yīng)效率。但能源立法在實現(xiàn)上述目的的同時，在應(yīng)對氣候變化問題上也可以發(fā)揮重要作用。歐盟注意到能源立法在應(yīng)對氣候變化方面的作用。其在《歐洲議會和理事會2018年12月11日關(guān)于能源聯(lián)盟治理和氣候行動的法規(guī)（EU）2018/1999》中明確規(guī)定該法規(guī)為能源聯(lián)盟和氣候行動（治理機制）的可靠、包容、具有成本效益、透明和可預(yù)測的治理規(guī)定了必要的立法基礎(chǔ)。能源聯(lián)盟應(yīng)涵蓋能源安全、內(nèi)部能源市場、能源效率、脫碳以及研究、創(chuàng)新和競爭力，并明確治理機制的主要目標(biāo)應(yīng)該是能夠?qū)崿F(xiàn)能源聯(lián)盟的目標(biāo)，特別是2030年氣候和能源框架在溫室氣體減排、可再生能源和能源效率領(lǐng)域的目標(biāo)［16］。歐盟在能源立法中的實踐經(jīng)驗應(yīng)為中國能源立法的完善提供借鑒。鑒于全球升溫主要歸因于化石燃料的使用，而中國化石燃料占比超過80%，因此，通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)以降低碳排放成為當(dāng)務(wù)之急。2020年4月，國家能源局發(fā)布了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，雖然在其第1 條立法目的中并沒明確提及應(yīng)對氣候變化，但在第19 條明確規(guī)定國家加強能源行業(yè)減緩和適應(yīng)氣候變化能力建設(shè)，減少溫室氣體排放。能源立法中還有《煤炭法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《可再生能源法》等。這些立法的目的確立和制度設(shè)計并沒直接應(yīng)對氣候變化，但這些立法都可以通過對現(xiàn)行規(guī)定的修改和完善發(fā)揮應(yīng)對氣候變化的作用，如《可再生能源法》是為了促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，但該法對可再生能源的開發(fā)利用的激勵無疑有助于應(yīng)對氣候變化能力的提升。

其次，環(huán)境與資源保護法及規(guī)劃法。國家林草局已經(jīng)制定了一系列規(guī)范性文件來應(yīng)對氣候變化，包括《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十三五”行動要點》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案（2016—2020年）》等。目前正在籌備計算全國的碳匯數(shù)量。聯(lián)合國“降低因森林砍伐和退化所產(chǎn)生的排放”（REDD）計劃旨在減少發(fā)展中國家因森林砍伐和退化所產(chǎn)生的排放。REDD+對該計劃進行了升級，增加了對森林保護、可持續(xù)管理和提高森林碳儲量作用的強調(diào)。中國是世界上森林資源最豐富的國家之一，通過植樹造林和重新造林的努力，中國也擁有世界上最大的人工林儲備。目前，中國大部分森林都是年輕的和/或中年的，因此，中國有能力通過可持續(xù)的森林管理，提高森林碳儲量。雖然REDD+并不代表全球氣候變化的全面解決方案，但它可以幫助穩(wěn)定不斷上升的氣溫［17］。發(fā)展中國家有五種措施符合REDD+的行為類型：①減少森林砍伐造成的排放；②減少森林退化造成的排放；③森林碳儲量的保護；④森林的可持續(xù)管理；⑤增加森林碳儲量［18］。實際上，已有研究表明中國植樹造林的碳吸收作用被低估了［19］。因此，中國關(guān)于森林的氣候變化應(yīng)對立法應(yīng)將國內(nèi)規(guī)范與國際規(guī)范相銜接，以便更加全面地運用制度空間。2021年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，確定的工作原則之一是“創(chuàng)新智慧、安全綠色”，以便“加快推進綠色低碳發(fā)展，交通領(lǐng)域CO2排放盡早達峰”［20］。這一規(guī)劃的實施，還需要諸多規(guī)劃和法律制度的配套。

再次，經(jīng)濟法、農(nóng)業(yè)法。前已述及應(yīng)對氣候變化法和經(jīng)濟法、農(nóng)業(yè)法之間的關(guān)聯(lián)。就中國經(jīng)濟法和農(nóng)業(yè)法而言，應(yīng)尋求與影響氣候變化的關(guān)聯(lián)點，通過金融、稅收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變等路徑，為應(yīng)對氣候變化提供支持。以《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》為代表的經(jīng)濟法存在大量涉及CO2排放的條款。中國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》明確規(guī)定發(fā)展碳循環(huán)經(jīng)濟。其中的很多政策措施，都有利于碳循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，如：廢物交換利用、能量梯級利用、生物質(zhì)能源、木材節(jié)約和代用技術(shù)的開發(fā)利用等等。碳循環(huán)經(jīng)濟是應(yīng)對氣候變化的一條充滿挑戰(zhàn)的路徑。循環(huán)經(jīng)濟初始的“3R”（3R 是減量化（reduce）、再利用（reuse）、再循環(huán)（recycle）的簡稱）原則之上增加的“去除”（remove），其就減碳而言，最常用的是碳捕獲、增加碳匯等。而開征碳稅也是一個在環(huán)境保護稅之后的新選項。財稅金融手段也是推動碳減排的重要手段。如通過稅收優(yōu)惠鼓勵低碳能源的使用和低碳經(jīng)濟的發(fā)展，通過綠色金融，鼓勵和引導(dǎo)投資向低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的投入。原銀監(jiān)會和中國人民銀行從2006年即開始推動綠色金融，逐步建立綠色金融體系，綠色金融的政策性工具已經(jīng)與氣候變化應(yīng)對成功地進行了一些銜接，為發(fā)展中國家提供了制度典范［21］。《農(nóng)業(yè)法》第57 條規(guī)定了要“合理開發(fā)和利用水能、沼氣、太陽能、風(fēng)能等可再生能源和清潔能源”。該條規(guī)定需要進一步細化，使其具有更強的可操作性。國家層面可制定農(nóng)業(yè)碳匯規(guī)劃。這方面，黑龍江省正在探索［22］。

最后，民商事立法。雖然減少排放給市場主體增課了一個公法義務(wù)，使市場主體，如公司在適應(yīng)過程中出現(xiàn)了債權(quán)人保護、預(yù)期違約等問題，但就應(yīng)對氣候變化公益保護這個關(guān)乎人類未來命運和發(fā)展的課題而言，氣候變化的公法機制適當(dāng)切入私法自治領(lǐng)域的必要性已然存在，民商事立法對此予以回應(yīng)成為必須。如，對于預(yù)期違約問題，有關(guān)立法可研究制定將因應(yīng)對氣候變化的緣由而免于承擔(dān)違約責(zé)任的法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）對于因氣候原因引發(fā)的災(zāi)害風(fēng)險沒有涉及，實踐中更無相關(guān)險種的設(shè)計。未來《保險法》修改時應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的保險。

4 結(jié) 論

氣候變化問題的全球性、多中心和跨部門的復(fù)雜性特質(zhì)，決定了氣候變化監(jiān)管法律的復(fù)雜性、綜合性、系統(tǒng)性和動態(tài)性。這意味著中國應(yīng)對氣候變化立法單依直接立法的路徑無力應(yīng)對氣候變化，更遑論以單一專法應(yīng)對氣候變化。因此，應(yīng)對氣候變化的立法應(yīng)以系統(tǒng)性思維加以考量。具體而言，中國應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)采用雙階體系構(gòu)造，即直接立法加間接立法的體系構(gòu)造。直接立法包括直接以應(yīng)對氣候變化為目的法律，不一定直接在其標(biāo)題或條款中貼上氣候變化的標(biāo)簽。其可以以框架法的形式，也可以以專項法的形式存在。間接立法包括間接影響氣候變化的法律，如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》等。直接立法和間接立法分別從不同的角度和領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)對氣候變化的功能，共同構(gòu)成應(yīng)對氣候變化的法律體系。與此相應(yīng)，兩種立法的有關(guān)法律制度應(yīng)密切配合，彼此呼應(yīng)，構(gòu)成一個完整的應(yīng)對氣候變化的法律制度體系。此外，在立法時，一方面應(yīng)注意和相關(guān)國際條約的銜接，以便履行中國承擔(dān)的應(yīng)對氣候變化的承諾和義務(wù)。另一方面應(yīng)注意有關(guān)國際條約給中國在應(yīng)對氣候變化監(jiān)管立法所留下的法律空間。以“共同但有區(qū)別責(zé)任原則和各自能力原則”為依據(jù)，深刻理解和把握《巴黎公約》中硬性義務(wù)、軟性義務(wù)和無義務(wù)之間無明顯區(qū)別的特點給中國帶來的承擔(dān)減排責(zé)任的彈性法律空間，本著氣候正義、氣候公平的理念，根據(jù)中國的實際厘定氣候變化立法的內(nèi)容設(shè)計。作為發(fā)展中國家，我們的碳減排目標(biāo)之設(shè)定應(yīng)具有一定的彈性，發(fā)達國家也應(yīng)為發(fā)展中國家的減排提供一定的技術(shù)和資金幫助。同時，中國還應(yīng)建立和健全自下而上的應(yīng)對氣候變化行動模式，充分發(fā)揮利益相關(guān)方在應(yīng)對氣候變化問題上的作用。中國應(yīng)對氣候變化的法律體系塑造目標(biāo)旨在履行減排國際義務(wù)和實現(xiàn)碳減排的目標(biāo)。整個體系的構(gòu)造需要充分挖掘已有立法的制度空間，注意到氣候變化應(yīng)對在法律上橫向的跨部門特征及縱向多層次的特點，逐步完善中國氣候變化雙階立法體系。