空間治理與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展
——以臺州市椒江區(qū)機場路區(qū)域為例

□ 臺州市自然資源和規(guī)劃局椒江分局 鄭恩列

目前，中國城鎮(zhèn)化仍處于快速推進的過程中，特別是在東部沿海地區(qū)和有港口、車站和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施吸引的城市邊緣區(qū)域，由于良好的區(qū)位優(yōu)勢和便利的交通條件而表現(xiàn)出強烈的用地需求，然而嚴格的用地管控和“三區(qū)三線”劃定，致使好的投資項目由于用地指標限制而無法落地。另一方面由于改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的野蠻增長，造成區(qū)域空間布局無序、資源利用低效、耕地碎片化、生態(tài)質(zhì)量退化等特征，使得該類區(qū)域無地可用，嚴重影響了項目的實施，既浪費了空間資源，又加劇了經(jīng)濟發(fā)展與空間管控的矛盾。對其空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是該類區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的當務(wù)之急。臺州市椒江區(qū)機場路區(qū)域就是這類區(qū)域的典型代表，對該區(qū)域的分析研究，旨在揭示其增長肌理，探索如何科學合理地引導和管控城市邊界區(qū)域的空間秩序，實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會的有序合理增長，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

臺州市椒江區(qū)機場路區(qū)域位于浙江東部沿海溫黃平原、臺州市椒江區(qū)的東南部，毗鄰臺州機場，機場路（包括機場路南延段）自北向南穿越該區(qū)域，是椒江城區(qū)南大門。這里溪流縱橫、河網(wǎng)密集，由于機場凈空管控，土地開發(fā)強度受限，工業(yè)與居住建筑沿機場路無序蔓延，空間表現(xiàn)為典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部特征。

一、滯后于經(jīng)濟增長的規(guī)劃引導致使空間的無序和低效

該區(qū)域良好的自然條件，催生了早期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和個體工商業(yè)的發(fā)展，便利的水陸交通優(yōu)勢又為人口聚集提供可能，人們逐水而居，倚路而商。特別是改革開放以來，由傳統(tǒng)織布業(yè)“千絲萬縷”發(fā)展起來的紡織業(yè)集群，更迎來了商賈云集、穿梭不息的工商業(yè)繁榮局面。

區(qū)域內(nèi)人口密度達到每平方公里1680 人左右，耕地呈塊狀分布于建設(shè)用地兩側(cè)和穿插于建筑的縫隙中，碎片化嚴重，人均耕地不足0.2畝，人多地少的現(xiàn)實致使早期被人視為命根子的土地，也填不飽肚子，部分村民干脆“洗腳上岸”致使部分耕地撂荒。

以服裝機械、織布為兩大主導產(chǎn)業(yè)形成了中國最大的縫制設(shè)備生產(chǎn)出口基地和重要的工業(yè)用布生產(chǎn)基地，有工業(yè)和家用縫紉機及系列配套產(chǎn)品、摩托車配件等較為齊全的工業(yè)門類，其中飛躍縫紉機集團有限公司被國家旅游局確定為工業(yè)旅游企業(yè)；此外還分布有國家級傳統(tǒng)村落和省級森林鄉(xiāng)村以及“夢幻鮮花港”臺州灣生態(tài)農(nóng)業(yè)園等特色資源。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步發(fā)展起來的工業(yè)區(qū)集聚性不高，缺乏整體引導，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（點）之間協(xié)同不足、聯(lián)系較弱；鄉(xiāng)辦、村辦、聯(lián)戶辦、個私辦企業(yè)各自在屬地內(nèi)無序增長，造成工業(yè)和居住犬牙交錯，街道內(nèi)還零星散布著多處大大小小的工業(yè)點，產(chǎn)業(yè)布局“小散弱”，空間結(jié)構(gòu)“雜亂差”，景觀形象不佳。

疏于管控致使居民住宅用地優(yōu)先沿路金角、銀邊擺布，造成大量的土地資源浪費，建設(shè)用地布局凌亂。對外交通依靠機場路，出行便利，但內(nèi)部道路不成體系，各生活組團之間聯(lián)系不便。區(qū)域風貌沒有引導和協(xié)調(diào)，城市門戶形象不佳。

生態(tài)格局主要表現(xiàn)為“一林二水七分田”，生態(tài)基底條件良好，但區(qū)域內(nèi)未形成高標準的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，導致部分自然資源被人為污染或閑置荒廢，整體利用率有待提高。

二、科學合理的空間布局是高質(zhì)量發(fā)展的重要保證

國土空間規(guī)劃布局，就是要統(tǒng)籌全域全要素，充分調(diào)動政府、企業(yè)、居民的積極性，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等開發(fā)活動。注重要素生產(chǎn)率提升和資源配置效率。關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境等多個維度發(fā)展指標，從而高效低耗地實現(xiàn)經(jīng)濟增長、社會進步和生態(tài)環(huán)境改善。

保證機場凈空是該區(qū)域最基本的要求?？刂茩C場凈空特別是燈光帶視線范圍內(nèi)的建筑（構(gòu)）物高度；嚴格劃定臺州機場飛機起降航道凈空影響范圍線；因地制宜采取建設(shè)低層工業(yè)廠房、建設(shè)用地復墾、城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)等方式保護機場凈空環(huán)境。

機場路的首要功能就是要實現(xiàn)臺州機場和臺州市（椒江區(qū)）快速便捷的交通聯(lián)系，承擔主干路甚至是快速路的作用。為此，在改造路面質(zhì)量、優(yōu)化道路斷面、滿足交通功能的同時，要規(guī)劃建設(shè)機場路東西側(cè)南北向的次干路，滿足區(qū)域內(nèi)聯(lián)系和出行要求，減少對機場路的交通壓力。另一方面，機場路兩側(cè)用地應(yīng)盡量少布置有大量車流進出的建筑和設(shè)施，減少對機場路的交通干擾。

機場路良好的景觀秩序是展現(xiàn)臺州城市風貌的重要載體。處于門戶位置的機場路區(qū)域，應(yīng)對其進行開合有度、進退有序、錯落有致的空間設(shè)計以及建筑控制和綠化景觀塑造。規(guī)劃應(yīng)進一步對機場路進行城市設(shè)計，明確各區(qū)塊的用地性質(zhì)和強度，明確建筑物的高度、體量和色彩，以及進一步引導機場路的橋梁和綠化景觀建設(shè)。

構(gòu)建“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生相融的空間格局是實現(xiàn)區(qū)域穩(wěn)定的基礎(chǔ)。根據(jù)布局形成服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心和居住生活社區(qū)的公共服務(wù)中心；打造通過機場路承南接北區(qū)域發(fā)展軸和對接東西黃巖、路橋至臺州新區(qū)的聯(lián)動連接軸，構(gòu)筑“夢幻鮮花港”臺州灣生態(tài)農(nóng)業(yè)園，形成以現(xiàn)代花卉研發(fā)生產(chǎn)、科普教育培訓、綠色觀光休閑為特色的“農(nóng)業(yè)+”體系；根據(jù)地塊特征設(shè)置綜合服務(wù)區(qū)、智能產(chǎn)業(yè)區(qū)、鄉(xiāng)村生活區(qū)、生態(tài)田園區(qū)等多個功能區(qū)塊，形成“兩心兩軸”“一園多區(qū)”的空間發(fā)展格局。

低影響開發(fā)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。要充分利用區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)水系，完善區(qū)域防洪排澇體系，提高區(qū)域防災減災能力。實施生態(tài)修復工程，保護自然風貌，修復河道、濕地，加強公園和綠地建設(shè)，推進“沿路、隨河、環(huán)村、入鎮(zhèn)的綠化體系”，構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。提高街道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，持續(xù)推進環(huán)境衛(wèi)生治理和生態(tài)清潔流域建設(shè)。

三、全域土地綜合整治是實施空間治理、實現(xiàn)空間重構(gòu)的有效途徑

逐步推進下陳街道全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程，以科學合理的規(guī)劃為前提，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復。

嚴格工業(yè)用地總量控制，建立工業(yè)用地績效評價，向土地要效益。加大老舊工業(yè)園區(qū)以及小微園區(qū)內(nèi)“小弱散亂”企業(yè)的整治力度，改造低端制造業(yè)，騰退落后產(chǎn)能企業(yè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚提升；通過對閑置土地、廠房，采用租賃、回購和改造利用等方式，盤活存量資產(chǎn)；利用存量指標建立主體產(chǎn)業(yè)園，為新型產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展騰出空間。

加大空心村整治力度，拆除違法、違規(guī)和影響機場凈空以及影響景觀環(huán)境的建筑，盤活低效用地；按戶籍人口80 平方米/人的住宅用地指標，嚴格控制居住建設(shè)用地規(guī)模，積極推廣“立改套”宅基地改革，為產(chǎn)業(yè)用地騰挪空間。

拆除違法占用耕地的房屋和設(shè)施，在保證703 公頃穩(wěn)定耕地的基礎(chǔ)上，整治耕地“非糧化”“非農(nóng)化”，整合碎片化土地，對農(nóng)村污染的土地資源進行修復，繼續(xù)加大耕地流轉(zhuǎn)力度，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，最大限度增加耕地數(shù)量和提升耕地質(zhì)量，進一步優(yōu)化農(nóng)田布局，提高全域農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)村土地資源得到合理有序使用。

挖掘整合區(qū)域內(nèi)自然特色資源，植入綠色高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老文體幸福產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加快推進休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的深度融合發(fā)展，帶動群眾致富和集體增收。通過土地流轉(zhuǎn)，人口流動，產(chǎn)業(yè)融合，環(huán)境整治，資源整合，實現(xiàn)空間重構(gòu)。

積極推動綠色、文明、和諧發(fā)展，對水林田湖村進行綜合整治，實現(xiàn)區(qū)域全要素優(yōu)化、人與自然和諧共生。在拆除侵占河道的違法建（構(gòu)）筑物基礎(chǔ)上，劃定河道藍線和綠化控制綠線，做好河道疏浚清淤、水質(zhì)提升和岸邊的垃圾、雜草清理工作。在保護和恢復鄉(xiāng)土自然景觀的同時，沿河規(guī)劃供居民休閑娛樂和游客旅游觀光于一體的景觀平臺、休閑廊架、節(jié)點公園和綠道系統(tǒng)，讓自然風光、生態(tài)公園、歷史文化古跡有機融合。

四、結(jié)語

通過對椒江機場路區(qū)域的空間梳理和整治，有效地改善了空間格局失衡、資源利用低微、生態(tài)質(zhì)量退化等問題。騰退低效工業(yè)用地26公頃，拆除違法用地5 公頃，為新產(chǎn)業(yè)和新型制造業(yè)增加用地25 公頃，新增公共服務(wù)設(shè)施用地16 公頃，規(guī)劃安置居民6000 戶，實現(xiàn)了空間優(yōu)化重構(gòu)，解決了發(fā)展用地需求問題，為高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū)提供了堅實基礎(chǔ)。在生態(tài)環(huán)境改善的同時，有力保障區(qū)域工業(yè)發(fā)展需要和居民不斷增長的物質(zhì)文化需求，并為開發(fā)邊界劃定提供了依據(jù)。

在經(jīng)濟高速增長的初期，資金作為重要因子而占據(jù)支配地位，土地在投資驅(qū)動下被低價和低效利用是一種過程性問題。在經(jīng)濟增長實現(xiàn)由數(shù)量到質(zhì)量、發(fā)展由投資驅(qū)動上升到創(chuàng)新驅(qū)動的時候，自然資源主管部門就要適時調(diào)整用地政策，進行空間整理和空間重構(gòu)，以滿足發(fā)展對用地的需求。因此，應(yīng)結(jié)合實際情況，加強規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)，因地制宜、精準施策，走出符合本地區(qū)實際的高質(zhì)量發(fā)展之路，將生態(tài)優(yōu)先、共同富裕、創(chuàng)造高品質(zhì)生活有機結(jié)合起來，實現(xiàn)人民對美好生活向往的目標。