王天雁 馬曉青

（西北民族大學(xué)，甘肅蘭州 100732）

一、問題的提出

21世紀(jì)初，由于草原退化導(dǎo)致的生態(tài)問題愈演愈烈，2002年《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）全面修訂，國務(wù)院專門出臺《關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2002〕19號），系統(tǒng)規(guī)定草原保護和建設(shè)的各項具體制度，主要包括基本草原保護制度、草畜平衡制度、劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度等?！恫菰ā罚?002年修訂）第三十五條第二款和四十八條明確規(guī)定，國家對退耕還草和禁牧休牧輪牧實行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金等補助。由此規(guī)定，由于退耕還草、禁牧、休牧等原因?qū)嵤┥犸暼︷B(yǎng)的牧民可以獲得糧食和資金補助，此可謂最早的草原生態(tài)保護補償?shù)姆梢?guī)定。但是，由于該條規(guī)定為引致性規(guī)范，具體辦法由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門規(guī)定，草原生態(tài)保護補助獎勵如何實施仍未有法律具體規(guī)定。

草原生態(tài)保護補獎?wù)叩膶嵤┯行У丶钅撩癫扇〗梁筒菪笃胶獾却胧┍Ｗo草原生態(tài)。通過近十年的數(shù)據(jù)觀測，牧區(qū)天然草原超載率明顯下降，草原生態(tài)有所恢復(fù)，同時亦在一定程度上保證牧民收入水平不降低。[1]但是，由于缺乏健全的具有可操作性的法律制度，涉及草原生態(tài)補助獎勵政策的補償主體與客體、補償標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等核心要素并無明確規(guī)定，草原生態(tài)補助獎勵政策缺乏預(yù)期性、穩(wěn)定性和制度的約束力，嚴(yán)重影響政策實施的效果和政策目標(biāo)的實現(xiàn)，新的草原生態(tài)補助獎勵政策在實施之際急需回應(yīng)上述問題。[2]本文藉此時機，通過調(diào)查草原生態(tài)補助獎勵政策的實施狀況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改革的對策和建議。

二、草原生態(tài)保護補助獎勵政策的具體內(nèi)容

草原生態(tài)保護補助獎勵政策是為全面落實草原禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度而實施的生態(tài)補償政策。現(xiàn)行補獎?wù)呤歉鶕?jù)原農(nóng)業(yè)部、財政部頒布的《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》（農(nóng)辦財〔2016〕10號）具體實施的。在該指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，各相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）都制定了相應(yīng)的補助獎勵政策實施辦法。比較各?。ㄗ灾螀^(qū)）的實施辦法，雖然總體上遵循中央部委政策文件，但是亦各有特色。

（一）草原生態(tài)保護補助獎勵的范圍

我國的草原生態(tài)補償政策或項目主要有2003年起實施的退牧還草工程和2011年起實施的草原生態(tài)保護補助獎勵政策。在退牧還草工程中，國務(wù)院曾于2002年頒布《關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2002〕19號）規(guī)定，國家向退耕還草的農(nóng)牧民提供糧食、現(xiàn)金、草種費補助，并且在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)對實行舍飼圈養(yǎng)給予糧食和資金補助。但是，在2011年國務(wù)院頒布《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕17號）后，退牧（耕）還草已不再安排飼料糧補助，而是納入草原生態(tài)保護補助獎勵政策，包括禁牧補助、草畜平衡獎勵和牧民生產(chǎn)性補貼（包括畜牧品種改良補貼、牧草良種補貼和牧民生產(chǎn)資料綜合補貼）。之后，在農(nóng)業(yè)部辦公廳、財政部2016年頒布的《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》中牧民生產(chǎn)性補貼被取消，禁牧補助和草畜平衡獎勵的標(biāo)準(zhǔn)被提高，并且對工作業(yè)績突出的省份給予績效評價獎勵。目前草原生態(tài)保護補獎?wù)呤牵?/p>

一是禁牧補助。主要針對生存環(huán)境惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧封育措施，由中央財政給予禁牧補助。

二是草畜平衡獎勵。主要針對禁牧區(qū)域以外的草原，根據(jù)承載能力核定合理載畜量，實施草畜平衡管理，中央財政對履行草畜平衡義務(wù)的牧民給予草畜平衡獎勵。引導(dǎo)鼓勵牧民在草畜平衡的基礎(chǔ)上實施季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧，形成草原合理利用的長效機制。

三是績效考核獎勵。中央財政每年安排績效評價獎勵資金，對工作突出、成效顯著的省區(qū)給予資金獎勵，由地方政府統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展。

（二）草原生態(tài)保護補助獎勵資金的來源和監(jiān)管

根據(jù)《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》規(guī)定，草原生態(tài)保護補助獎勵資金的來源主要是中央財政資金。對于補獎資金的監(jiān)管，根據(jù)《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，各相關(guān)省區(qū)要嚴(yán)格按照《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》的要求，建立健全省級草原補獎資金管理規(guī)章制度，規(guī)范資金使用和管理；設(shè)立補獎資金專賬，在村級公示的基礎(chǔ)上，通過“一卡通”或“一折通”將補獎資金直接發(fā)放給牧民；要按照政策實施需求，完善草原監(jiān)測體系，定期開展定點監(jiān)測和入戶調(diào)查，分年度評估政策實施成效。上述政策文件精神亦體現(xiàn)在一些地方性規(guī)范文件之中，例如《肅南縣落實新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案（2016-2020年）》。同時，為確保草原禁牧和草畜平衡能夠落實到位，各地區(qū)多規(guī)定采取補獎資金發(fā)放與禁牧、草畜平衡責(zé)任履行相結(jié)合的資金發(fā)放方式，即根據(jù)禁牧和草畜平衡考核目標(biāo)完成情況分批次發(fā)放，例如《呼倫貝爾市草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案（2016-2020年）》。

（三）草原生態(tài)保護補助獎勵的對象

《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》僅規(guī)定對依法實施禁牧和履行草畜平衡義務(wù)的牧民給予補助和獎勵，沒有明確補獎資金的發(fā)放對象必須是承包戶。但是，在地方規(guī)范性文件中卻明確規(guī)定補獎資金的發(fā)放對象為承包戶，例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見（2016-2020）》規(guī)定“納入到禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的已流轉(zhuǎn)草原，也要嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的禁牧和草畜平衡制度，其禁牧補助和草畜平衡獎勵應(yīng)歸原承包人。”青海省人民政府辦公廳《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案（2016-2020年）》規(guī)定，發(fā)放補獎資金的牧戶應(yīng)是承包草原并履行禁牧和草畜平衡義務(wù)的牧戶。根據(jù)上述規(guī)定，草原生態(tài)保護補助獎勵的對象僅為承包戶和已承包草場，而不涉及未承包的集體管理的草場。草原流轉(zhuǎn)后草原生態(tài)保護補獎資金只能直接發(fā)放給原承包戶，而不能發(fā)放給實際使用草場的草地經(jīng)營權(quán)人。

（四）草原生態(tài)保護補助獎勵的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，中央財政按照每年每畝7.5元的測算標(biāo)準(zhǔn)給予禁牧補助，對履行草畜平衡義務(wù)的牧民按照每年每畝2.5元的測算標(biāo)準(zhǔn)給予草畜平衡獎勵，但是為防止出現(xiàn)補貼額度過高“壘大戶”和因補貼過低影響牧民生活的現(xiàn)象，《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》明確要求八省區(qū)要“合理確定禁牧補助、草畜平衡獎勵具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以及封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)”。在實際執(zhí)行過程中，通過梳理地方規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)在中央財政補獎資金的層層撥付過程中，財政部是按照禁牧和草畜平衡的畝數(shù)將補獎資金劃撥到各?。▍^(qū)）的，但是各?。▍^(qū)）、市（州）和縣（區(qū)）在支付給補獎對象的時候并非完全按照畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其往往結(jié)合各地實際情況和草原類型對補獎資金統(tǒng)籌分配。

1.禁牧補助的標(biāo)準(zhǔn)

總結(jié)各地方禁牧補助實踐，禁牧補助標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有三種形式：一是直接按照中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)確定禁牧補助的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，即7.5元/畝，例如西藏自治區(qū)（以下簡稱西藏）和四川??；二是在中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上綜合考慮各地人均草原面積、草原質(zhì)量及收入差距等因素分類確定或調(diào)整每年每畝草原的補償標(biāo)準(zhǔn)，例如甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱新疆）和內(nèi)蒙古自治區(qū)（以下簡稱內(nèi)蒙古）部分市（盟）；三是視禁牧的情形（完全禁牧、部分禁牧等），按戶或按人確定補助標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟。

2.草畜平衡獎勵的標(biāo)準(zhǔn)

總結(jié)各地草畜平衡獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，主要有三種形式：一是完全按照中央財政確定的獎勵標(biāo)準(zhǔn)確定，即每畝2.5元，例如四川、新疆和青海等省區(qū)；二是在中央財政獎勵標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)地方實際情況分類實施或適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，例如甘肅省和內(nèi)蒙古的部分市（盟）；三是按戶或人確定獎勵標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟。

3.封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)

相比較禁牧補助和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)的明確性，《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》規(guī)定的封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)比較原則。有些地方規(guī)范性文件，例如四川省和部分市縣，甚至沒有明確規(guī)定封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)。總結(jié)各地方政府（主要是市、縣）封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)，主要做法有：一是不區(qū)分禁牧補助和草畜平衡獎勵的封頂保底測算標(biāo)準(zhǔn)，這是多數(shù)地區(qū)的做法，例如內(nèi)蒙古呼倫貝爾市按照封頂標(biāo)準(zhǔn)參照本地區(qū)上年農(nóng)牧民人均純收入確定，保底標(biāo)準(zhǔn)則參照當(dāng)?shù)刎毨Ь€執(zhí)行。甘肅肅南縣規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為：草場全部禁牧的牧戶人均不超過38260元，草場部分禁牧、部分草畜平衡的牧戶人均不超過28260元；二是區(qū)分規(guī)定禁牧補助和草畜平衡獎勵的封頂保底的測算標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古錫林郭勒盟禁牧補助保底標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5000元，封頂標(biāo)準(zhǔn)以2015年全盟農(nóng)牧民人均可支配收入的1.5倍為參照依據(jù)，每人每年18000元，草畜平衡獎勵參照本地區(qū)上年農(nóng)村農(nóng)區(qū)常住居民人均可支配收入控制。

三、草原生態(tài)保護補助獎勵政策的實施狀況

（一）調(diào)查概況

我國各類天然草原面積近4億公頃，覆蓋著2/5的國土面積，草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)和重要水源涵養(yǎng)區(qū)，是草原畜牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。從全國草原分布狀況來看，內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大牧區(qū)約占全國草原面積的3/4，是我國天然草原的主要分布區(qū)。[3]由于單純從事牧業(yè)的牧民多數(shù)為集中連片居住和放牧，調(diào)查對象的分布不具有均質(zhì)性，為方便抽樣，課題組根據(jù)國家民族事務(wù)委員會公布的《牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣（旗）名單》，將內(nèi)蒙古、青海、新疆、西藏、四川和甘肅六大牧區(qū)111個純牧業(yè)縣確定為調(diào)查樣本，基本覆蓋我國北方溫帶草原和青藏高寒草地。

在調(diào)查對象的選擇上，由于我國草地分布的不均勻和區(qū)域性特征，課題組首先根據(jù)我國草地分布的區(qū)域狀況，將北方的呼倫貝爾草原、科爾沁草原、錫林郭勒草原、阿拉善草原（包括烏蘭察布草原）、阿爾泰草原、伊犁草原、巴音布魯克草原、青海環(huán)湖草原、甘南草原、川西北草原、那曲草原等21個區(qū)片草原確定為樣本區(qū)域，[4]并將111個純牧業(yè)縣劃分到21個樣本區(qū)域。然后，采取分層抽樣和簡單隨機抽樣的方法，在每個樣本區(qū)域隨機選擇4個牧業(yè)村作為樣本村，然后以抽簽方法在樣本村隨機選取6戶牧民作為調(diào)查對象。最終，在本次調(diào)查過程中，在六大牧區(qū)確定504戶牧民進行問卷調(diào)查和訪談，收到有效調(diào)查問卷479份，制作訪談筆錄300余份，有效問卷回收率達到95%，涉及39個牧業(yè)縣，82個村，479戶牧民，基本實現(xiàn)調(diào)查方案確定的目標(biāo)和任務(wù)。

（二）草原生態(tài)保護補獎?wù)邔嵤┑目傮w狀況

草原生態(tài)保護補獎?wù)呤菄鴦?wù)院自2011年起針對參與禁牧和草畜平衡政策的牧民實施的生態(tài)補償措施。從實施狀況來看，根據(jù)國家林業(yè)和草原局《2018年全國林業(yè)和草原發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2018年底，全國主要草原牧區(qū)都已實行禁牧休牧措施，全國草原禁牧休牧輪牧草原面積達到24.3億畝（1.62億公頃），約占全國草原面積的41.2%。[5]

由于草原生態(tài)保護補獎?wù)叩膶嵤珖菰鷳B(tài)恢復(fù)加快，根據(jù)草原監(jiān)測結(jié)果，2018年全國草原綜合植被蓋度達到55.7%，全國重點天然草原平均牲畜超載率為10.2%，全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）天然草原平均牲畜超載率為12.6%。[5]總體監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，草原生態(tài)保護補獎?wù)邔嵤┦陙恚珖攸c天然草原生態(tài)退化趨勢得到有效遏制，局部草原生態(tài)甚至呈現(xiàn)加速好轉(zhuǎn)局面，草原生態(tài)功能得到明顯改善，草原生態(tài)補獎?wù)呷〉幂^好的生態(tài)效益。

（三）草原承包確權(quán)頒證情況

作為實施草原補獎?wù)呋A(chǔ)的重要配套性制度，草原承包確權(quán)頒證情況亦納入課題組的調(diào)查范圍。根據(jù)國家林業(yè)與草原局發(fā)布的《2018年全國林業(yè)和草原發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018年底，全國16個省區(qū)開展草原確權(quán)承包登記整體試點，探索建立健全信息化規(guī)范化的草原確權(quán)承包管理模式和運行機制，全國已承包的草原面積約為43.08億畝，占可利用草原面積的88.21%（占全國草原面積的73.1%）。[6]就草地承包確權(quán)頒證情況來看，雖然相比較耕地承包有所滯后，但是在中央和政府部門的強力推動下，草地承包確權(quán)頒證工作進展比較迅速。①從調(diào)研地區(qū)草原確權(quán)承包登記落實情況來看，盡管各地落實進度不一致，但是絕大部分地區(qū)已經(jīng)全面推進和落實草地承包確權(quán)頒證工作，例如內(nèi)蒙古已基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，頒證率達到94%。[7]從調(diào)查問卷訪談和統(tǒng)計來看，當(dāng)問及“您承包草地后，縣（旗）政府部門有沒有給你們發(fā)放草地承包經(jīng)營權(quán)證？”在有效作答的351份問卷中，有295戶牧民做出肯定回答，占比高達84%，有56戶牧民回答沒有或暫時沒有，所占比例僅為16%。對于沒有落實或暫時沒有落實草地承包確權(quán)頒證的原因，訪談中有牧業(yè)監(jiān)管部門和牧民表示，由于新舊測量技術(shù)之間有差距、承包戶中有嫁出去的女孩在他鄉(xiāng)未分到草場、無法明確牧民的草地邊界、吃水糾紛等原因，個別牧民的草地承包經(jīng)營權(quán)證未按期頒發(fā)?？梢姡莸爻邪吆痛_權(quán)頒證是得到廣大牧民的認(rèn)可和支持的，草地家庭承包經(jīng)營制已經(jīng)在牧區(qū)得到全面落實和推進。

對于此次草地承包確權(quán)頒證的重大意義，在調(diào)查中，當(dāng)問及“您認(rèn)為草地確權(quán)頒證對生產(chǎn)經(jīng)營有何好處？”被訪對象普遍認(rèn)為，確權(quán)頒證有利于明確草地界限，可以自發(fā)流轉(zhuǎn)草地，合法生產(chǎn)經(jīng)營，減少牧民對草地權(quán)屬的爭議。當(dāng)然，也有部分牧民認(rèn)為：“只是證明承包草地，對其他生產(chǎn)經(jīng)營沒有作用”。雖然部分牧民對于草地承包確權(quán)頒證的意義缺乏深入的了解和認(rèn)識，但是從實施過程來看，作為草地生產(chǎn)經(jīng)營和草地生態(tài)補助獎勵的基礎(chǔ)性工作，草地承包確權(quán)頒證的意義不僅在于確認(rèn)和界定牧民對所承包草地的權(quán)屬關(guān)系，還涉及牧區(qū)經(jīng)濟社會穩(wěn)定和牧民生計保障問題。

最后，在調(diào)研訪談中，課題組發(fā)現(xiàn)由于對草原和林木范圍的界定不明，草地劃界和頒證的過程中往往會出現(xiàn)“一地兩證”和監(jiān)管范圍重疊的問題，在訪談中某牧業(yè)監(jiān)管部門的管理人員指出：

“這個地方氣候環(huán)境特別適宜灌叢生長，原來我們的灌叢草甸，就長點不高的這種，稀稀拉拉的那種灌木。這幾年通過保護起來以后，長得也高了，密度也大了，人家現(xiàn)在就說是林業(yè)部門的，只要已達到30%以上，人家就認(rèn)定那是林地?，F(xiàn)在實際管理中就有這個問題，把草原劃成林地了，但是使用的時候老百姓還是按照草原使用，你管不了啊，你沒辦法管，你沒辦法把這個東西完全廢除或變更了?！?/p>

（四）禁牧補助的實施狀況

1.禁牧休牧和輪牧的實施概況

從調(diào)研情況來看，牧民對于禁牧和休牧的認(rèn)識較為模糊，認(rèn)為休牧就是時間較短的禁牧，應(yīng)當(dāng)和禁牧一樣對待，給予補助。但事實上，由于我國自2011年以來實施的兩輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策都以5年為一輪給予禁牧補助，各地草原的禁牧周期亦多依此確定禁牧的期限，而且在第一輪禁牧周期的基礎(chǔ)上繼續(xù)延長5年。這使得本輪禁牧周期（2016-2020）結(jié)束后，多數(shù)禁牧草原的禁牧期限都將達到10年之久。但對于季節(jié)性休牧，由于并未完全禁止放牧，從草原生態(tài)保護補助獎勵政策規(guī)定來看，很難納入禁牧的范圍，只能納入草畜平衡管理，這導(dǎo)致實踐中休牧輪牧由于沒有補助而形同虛設(shè)。

2.禁牧的實施及對草地生態(tài)恢復(fù)的效果調(diào)查

退牧還草（主要是禁牧）被認(rèn)為是保護草原生態(tài)和治理草原退化的最重要的手段，也被法律和政策賦予相當(dāng)高的政策期許。當(dāng)問及“退牧還草對于草地生態(tài)恢復(fù)的效果？”在有效作答的430份問卷中，44.2%的牧民認(rèn)為效果明顯，42.1%認(rèn)為效果一般，5.8%認(rèn)為沒有效果，7.9%表示不清楚。很多牧民還是較為認(rèn)同禁牧對于草地生態(tài)恢復(fù)的效果。在訪談中，多數(shù)牧民和草監(jiān)部門的負責(zé)人也認(rèn)為，退牧還草減少牲畜啃食，當(dāng)然有利于草木正常生長，肯定有利于草原生態(tài)恢復(fù)。

然而，也有近半數(shù)的被訪牧民并不認(rèn)同禁牧對于草原生態(tài)恢復(fù)的作用。部分牧民認(rèn)為：“不可能完全禁牧，否則牲畜哪里放，人怎么活?！蹦翗I(yè)監(jiān)管部門對此表示：“徹底禁牧執(zhí)法難度很大，有的牧民白天圈養(yǎng)晚上偷放，完全禁牧不合實際。”“原先還可以依托農(nóng)業(yè)農(nóng)經(jīng)站進行監(jiān)管，現(xiàn)在機構(gòu)改革后，草監(jiān)站放在林草局內(nèi)部，工作人員編制沒有增加，監(jiān)管人手更加不足?！笨梢?，由于禁牧執(zhí)法監(jiān)管人員不足，無法滿足日常監(jiān)管的需要，偷牧?xí)r有發(fā)生，這是影響禁牧效果的重要原因之一。

更令人震驚的是，調(diào)研中有牧民認(rèn)為：“禁牧不利于草原植被生長，輪牧能有效促進草原植被生長。有的地方禁牧十年不見草，因為草都被大量繁殖的巖羊吃光了?！睂Υ?，牧業(yè)監(jiān)管部門亦表示：“長期禁牧，草場缺少牲畜啃食，導(dǎo)致舊草擠壓新草的空間，新草無法正常生長，事實上并不科學(xué)，他們也清楚這些問題，但是上面政策如此，他們也沒有辦法。”

可見，禁牧短期內(nèi)對于草地生態(tài)恢復(fù)效果還是比較明顯的，畢竟沒有了牲畜的踩踏和啃食，在自然狀態(tài)下就可以恢復(fù)草場。如果禁牧期限過長，則隨著禁牧?xí)r間的延長，禁牧的生態(tài)保護效果就呈現(xiàn)出邊際效益遞減的現(xiàn)象。過長的禁牧期限，是影響禁牧生態(tài)保護效果的重要原因之一。

3.退牧還草對牧民生計的影響調(diào)查

禁牧休牧措施是基于生態(tài)保護公共利益需要對牧民牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的強制干預(yù)，事實上在一定期限內(nèi)剝奪了牧民的草地承包經(jīng)營權(quán)，使其無法在草地上從事牧業(yè)生產(chǎn)。雖然政策和法規(guī)通過禁牧補助給予相應(yīng)的補償，但是這些補償金能否彌補牧民的收入損失卻不無疑問。

在訪談中，當(dāng)問及禁牧補助和草畜平衡獎勵的標(biāo)準(zhǔn)時，很多牧民并不清楚具體標(biāo)準(zhǔn)或者只知曉總數(shù)，而且各地差異很大，例如在祁連山牧區(qū)，甘肅肅南縣部分牧民回答禁牧補助為每年12.29元/畝，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為4.37元/畝，天?？h部分牧民則回答補助每年400-5000元/人，但是青海省祁連縣牧戶則回答禁牧補助為每年8.5-11元/畝不等，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為2-3元/畝不等。同時，當(dāng)問及“您認(rèn)為禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)是高還是低？”在有效作答的321份問卷中，4.7%的牧民認(rèn)為高，33%的牧民認(rèn)為中等，31.5%的牧民認(rèn)為低，30.8%的牧民認(rèn)為太低?？傮w上，有近三分之二的牧民認(rèn)為禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)低或太低，僅約三分之一的牧民認(rèn)為是合理的或可接受的。同時，對該問題和調(diào)研省份的交叉分析顯示，內(nèi)蒙古和青海兩省區(qū)牧民對于禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度較低，而四川、甘肅兩省的滿意度較高。

當(dāng)問及“退牧還草的實施對您家庭收入的影響？”在有效作答的429份問卷中，39.2%的被訪牧民認(rèn)為“短期看飼料成本增加，但長期看有利于草地生態(tài)恢復(fù)和收入增長”，47.1%的牧民認(rèn)為“飼養(yǎng)成本增加，收入下降”，45%的認(rèn)為“養(yǎng)殖頭數(shù)減少，收入下降”，15.6%的認(rèn)為“收入變化不明顯”。分析調(diào)查結(jié)果，禁牧對于牧民牧業(yè)收入是有顯著影響的。課題組就此問題對某草原監(jiān)管部門進行了訪談：

問：我們采取生態(tài)保護措施的時候，給這些牧民的補助是怎樣發(fā)放的？

答：補助的話全縣一年草原補獎下來是四千九百多萬吧，如果是全縣平均的話，戶均補助是一千一百多塊錢，這些錢根本不夠，就說是禁牧的話我們一畝補助21.67元，就說五百畝的草地的話，一年下來也就給他補助一萬多塊錢，但是對老百姓來說，人家養(yǎng)兩頭牛就一萬塊錢，就說你給我的補助還不夠人家減畜的需要呢。

可見，禁牧對于牧民生產(chǎn)和生活是有顯著影響的。禁牧的實施一方面導(dǎo)致牧民不得不通過外購飼料或流轉(zhuǎn)草場來維持現(xiàn)有的養(yǎng)殖規(guī)模，但這造成牧民飼養(yǎng)成本的提高，另一方面由于放牧面積的減少，牧民不得不減少養(yǎng)殖規(guī)模，這又造成牧民牧業(yè)收入的下降。

4.退牧還草的配套保障措施調(diào)查

在訪談中，針對退牧還草的配套保障措施，部分牧民表示：“退牧還草雖然在保護和穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)方面有幫助，但牧民賴以生存的根本是以牧為命，所以國家和相關(guān)政府應(yīng)該給予技術(shù)支持?！薄巴四吝€草一定程度上保護了草地，但是卻影響了牧民收入，對于牧民不應(yīng)只在金錢方面提供幫助，更是應(yīng)該在其他方面提供幫助。”“退牧還草能很好地改善草地的生長，但是同時退牧多的牧民的收入或收入的穩(wěn)定性有所減少，希望國家對此改善補貼政策，或者改革退牧還草的政策?！北辉L牧民雖然普遍支持退牧還草的生態(tài)效果，但是對于退牧還草所帶來的養(yǎng)殖成本增加和補貼不足還是頗有微詞。當(dāng)問及“在退牧還草實施后，您最希望政府提供哪些方面的幫助？”在有效作答的436份問卷中，有53.4%的被訪牧民回答飼草料，41.5%的回答是貸款優(yōu)惠，35.1%的回答是畜棚暖圈?？梢姡呀?jīng)給予的禁牧補貼外，牧民更希望政府能夠在飼草料、貸款和養(yǎng)殖設(shè)施等牧業(yè)生產(chǎn)方面給予更多扶持以促進牧業(yè)生產(chǎn)成本的降低。

在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)部分禁牧區(qū)地方政府除按照中央政策標(biāo)準(zhǔn)給禁牧的牧民發(fā)放禁牧補貼外，還額外給享受補獎資金的貧困殘疾人員發(fā)放扶貧補助資金，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟規(guī)定貧困殘疾人員每人每年可增加扶貧補助資金1000元（由殘聯(lián)和扶貧辦審核）。同時，為徹底解決草原補獎區(qū)牧民養(yǎng)老問題，部分地方政府還在草原補獎區(qū)實施養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，對享受草原補獎農(nóng)牧民給予繳費補貼，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟規(guī)定，新納入草原補獎范圍的牧民可以自行選擇城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，并按照相關(guān)繳費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對于自愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的牧民，草原補獎期間每人每年給予1000元的繳費補貼。

（五）草畜平衡獎勵的實施狀況

1.草畜平衡管理的方式

為實現(xiàn)草原保護和放牧數(shù)量之間的協(xié)調(diào)，草監(jiān)部門多通過行政強制手段對牧民的放牧行為進行干預(yù)。從實際執(zhí)行情況來看，各地在核定各牧戶的合理載畜量標(biāo)準(zhǔn)時，主要依據(jù)中華人民共和國農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《NY/T 635-2015天然草地合理載畜量的計算》，“一定面積的草地和一定的利用時間內(nèi)，在適度放牧（或割草）利用并維持草地可持續(xù)生產(chǎn)的條件下，滿足承養(yǎng)家畜正常生長、繁殖、生產(chǎn)的需要，所能承養(yǎng)的最多家畜頭數(shù)和時間”。由于該標(biāo)準(zhǔn)主要以承包草地面積作為計算載畜量的依據(jù)，實踐中，采用各種手段督促牧民減畜成為草原監(jiān)管部門進行草畜平衡管理的主要方式。相應(yīng)的通過草地流轉(zhuǎn)和購買飼草料等其他來源增加飼草飼料供應(yīng)則由于缺少監(jiān)督考核手段，存在很大的不確定性，很難被納入載畜量核定標(biāo)準(zhǔn)。②法律和政策文本中原本的草畜雙向動態(tài)平衡管理（減畜或增加飼草料總量）在實踐中變?yōu)橐圆莸孛娣e定畜的單方面減畜。

為落實草畜平衡，草監(jiān)部門每年都會通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計各戶的牲畜存欄數(shù)，制作草畜平衡臺賬，通過臺賬了解各戶的牲畜存欄數(shù)，每年的種草數(shù)、每年購買的飼料數(shù)等，然后測算是否超載。如果發(fā)現(xiàn)超載，草監(jiān)部門就會要求牧戶減畜或者給予牧戶相應(yīng)的罰款。但是，在實際執(zhí)行過程中，對于是否超載也不是嚴(yán)格按照各戶承包草原面積計算，只要全村不超載一般就認(rèn)定為不超載。這是因為草監(jiān)管理部門無法全面實現(xiàn)入戶核查，也無法準(zhǔn)確統(tǒng)計各戶牲畜數(shù)量，只能退而求其次。以下是就該問題在某草監(jiān)站的訪談：

問：政府對草畜平衡是如何管理的？

答：我們每年是通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計各戶的牲畜數(shù)，先要做一個草畜平衡的臺賬，通過臺賬了解各戶養(yǎng)多少牛多少羊，每年種多少草，每年買多少飼料，每年用來當(dāng)飼料的秸稈有多少等這些，讓他們詳詳細細統(tǒng)計上報，測算之后看他符不符合規(guī)定，超不超載。

問：超載的懲罰措施是什么？

答：超載的話肯定是要求他減畜，罰款。按目前的情況看，可能個別牧戶放在他的承包草原數(shù)字上看他有可能超載，但是放在全村的范圍他不超載，因為我們?nèi)h本身就不超載，各村也不超載，他村上產(chǎn)的草足夠養(yǎng)他村上所有的牲畜。但是按戶來說的話，按他的承包面積核算的話可能是超載了，所以我們還要綜合全盤考慮，只要他全村不超載，我們也就不處罰他。

通過調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)草畜平衡管理之所以呈現(xiàn)這種狀況，究其原因，一是單方面減畜的草畜平衡管理方式，導(dǎo)致牧民對于草畜平衡管理的抵觸情緒極大，因為這是以犧牲牧民生計為代價的。二是入戶核查難度較大，執(zhí)法過程中草畜平衡管理處罰措施威懾不足。由于超載放牧的處罰措施，牧民在報告自家養(yǎng)殖數(shù)量的時候大多會避免超載。即使被發(fā)現(xiàn)超載，由于處罰的金額較少，牧民多以罰代養(yǎng)，超載放牧的處罰力度明顯不足。③三是整村禁牧后集體草畜平衡區(qū)草原和牧戶禁牧草原相互交織，特別是插花型草原難以監(jiān)管到位。四是新一輪的機構(gòu)改革后，草原局和林業(yè)局合并后，由于草原地域?qū)拸V，草原管理部門的人手明顯不足，管理起來難度較大，徹底執(zhí)行草畜平衡管理的減畜措施行政成本高昂。調(diào)研中，對某牧業(yè)監(jiān)管部門的訪談也可以印證上述結(jié)論：

“管理這塊，目前也只能主要靠村上進行管理，我們監(jiān)管，因為我們現(xiàn)在縣上這個部門的話，草原部門現(xiàn)在的編制只有十個人，十個人的話你要管全縣五百多萬畝草原的話，你根本就管不過來，所以管理模式上，我們也是急需探索一種新的管理模式?！?/p>

2.牧民實現(xiàn)草畜平衡的方式

草畜平衡管理的目標(biāo)在于實現(xiàn)牧民養(yǎng)殖數(shù)量和草地生產(chǎn)能力的平衡。由于國家對于超載放牧的管理和草原生態(tài)保護的重視，退牧還草工程實施以來，全國六大牧區(qū)及重點天然草原的超載率都在逐年下降。從調(diào)查情況來看，25.7%的被訪牧民回答超載，而74.3%的牧民回答不超載。雖然相比較草監(jiān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)要高，但是相比較2006年全國及六大牧區(qū)草監(jiān)部門統(tǒng)計的近40%的超載率明顯要低（見表1）?？梢哉f，無論是課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，還是草監(jiān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，牧戶的超載放牧行為已經(jīng)不是草原生態(tài)保護所面臨的突出問題。

表1 2006-2016年六大牧區(qū)省份及全國重點天然草原平均牲畜超載率[8] 單位：%

為滿足國家和當(dāng)?shù)卣蟮牟菪笃胶鈽?biāo)準(zhǔn)，避免超載放牧的處罰措施，牧民不得不采取一些應(yīng)對措施。針對超載牧戶的追問“您將如何實現(xiàn)草畜平衡？”在有效作答的111份問卷中，63.1%的牧民回答將會租入草地，50.5%的回答將減少牲畜存欄，28.8%的回答將舍飼圈養(yǎng)，7.2%的回答其他方式?？梢?，面對超載放牧問題，牧民的解決方式還是比較靈活的，可以減少牲畜，也可以從其它途徑，例如租入草地或者舍飼圈養(yǎng)，來盡可能保證多養(yǎng)牲畜的草料供應(yīng)。但是，由于現(xiàn)行草畜平衡管理方式的簡單化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、村隊、草原監(jiān)理所與草原承包經(jīng)營戶所簽訂的《草原禁牧和草畜平衡責(zé)任書》并沒有將流轉(zhuǎn)草場和舍飼圈養(yǎng)納入到載畜量的計算標(biāo)準(zhǔn)。最終，單個牧戶只能通過減畜解決超載放牧的問題。顯然，目前草畜平衡管理的方式如果嚴(yán)格執(zhí)行的話，將會導(dǎo)致牧民被迫減畜而損及牧業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致生計問題。

3.草畜平衡對草原生態(tài)恢復(fù)的效果

從調(diào)查來看，當(dāng)問及“草畜平衡政策對草地生態(tài)恢復(fù)的效果？”在有效作答的420份問卷中，38.1%的牧戶認(rèn)為效果明顯，50.7%的認(rèn)為效果一般，6.2%的認(rèn)為沒有效果，5%的認(rèn)為不清楚。相比較禁牧而言，草畜平衡對草原生態(tài)恢復(fù)效果并不顯著。訪談中，某縣草監(jiān)管理部門表示：

“草畜平衡的（生態(tài)恢復(fù)效果）不清楚。禁牧的特別明顯，我們希望的方式是全縣適當(dāng)放牧，不說禁牧或者草畜平衡，因為如果全縣把一部分面積全部搞成禁牧了，勢必這部分牲口全部核到草畜平衡去了，造成草畜平衡區(qū)局部的不平衡，像我們原來劃了一百六十萬畝禁牧，暫時來說還合適，但是祁連山保護區(qū)這些如果慢慢隨著人家這個越來越嚴(yán)格禁牧或者啥的話，那這部分牲畜如果說是不讓放了，全部跑到草畜平衡去了，可能會存在草畜平衡的草原牲畜過多的問題，到時候再看吧，我們也沒辦法說，到時候不讓放了只能讓老百姓賣羊。”

從訪談情況來看，其原因主要在于草畜平衡并不禁止放牧，草原監(jiān)管部門無法準(zhǔn)確掌握單個牧戶的牧群數(shù)量，而且草畜平衡補助較少，激勵不足，導(dǎo)致草畜平衡無法實現(xiàn)理想的生態(tài)保護效果。

4.草畜平衡獎勵對牧民生計影響

為遏制草原生態(tài)退化、恢復(fù)草原生態(tài)，各地根據(jù)草原面積、草原質(zhì)量、草原承載能力，計算單位草場的合理載畜量標(biāo)準(zhǔn)，核定各牧業(yè)戶所承包草地的理論載畜量，對達到草畜平衡的給予獎勵，對超載放牧的進行處罰。這種“以草地定畜”的草畜平衡管理方式和獎懲措施在實施后，牧民為達到草畜平衡管理要求的載畜量而被迫減畜，其結(jié)果是牧民生計因此受到影響。

當(dāng)問及“草畜平衡的獎勵標(biāo)準(zhǔn)是高還是低？”在有效作答的368份問卷中，有26.9%的牧民回答太低，32.3%的牧民回答低，39.1%的牧民回答中等，僅有1.6%的牧民回答高?？傮w上，有六成的牧民認(rèn)為草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)太低或低。

當(dāng)問及“草畜平衡的獎勵是否能夠彌補您減畜的收入損失？”在有效作答的405份問卷中，6.2%的受訪牧民回答能夠完全彌補，39.8%的受訪牧民回答不能彌補，54.1%的受訪牧民回答能夠部分彌補。可見，對于九成以上的牧民而言，草畜平衡實施后，由于片面的減畜政策，即使給予草畜平衡獎勵，仍然不能完全彌補其減畜帶來的收入損失。

從牧業(yè)監(jiān)管部門的訪談中，亦可印證目前的減畜政策對牧民生計的影響：“草畜平衡這一塊的話，我們就管理松一點，我們也清楚，現(xiàn)在的老百姓日子也不好過，一面的讓脫貧呢，一面又擋著不讓你放。好多牧民就是提出這個，草場不讓人家放牧了，人家生活怎么辦，補助又不夠，好多就是沒辦法了，那就是偷著放嘛。像我們有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的老百姓，本來放牧就很有錢的，結(jié)果這樣不讓養(yǎng)以后又沒其他的技能，立馬變成貧困戶了?！?/p>

四、草原生態(tài)保護補助獎勵政策的檢討

（一）草原生態(tài)保護補助獎勵基礎(chǔ)制度檢討

雖然草地生態(tài)保護補獎?wù)邔嵤┦暧杏啵侨晕匆姺珊托姓ㄒ?guī)層面的具體規(guī)定?；仡櫜菰鷳B(tài)保護補獎?wù)叩臍v史和發(fā)展，雖然各地在實施補獎?wù)叩倪^程中已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗并形成較為成熟穩(wěn)定的做法，但其在基礎(chǔ)性制度的構(gòu)建方面仍然欠缺。

1.補助獎勵政策的高位階法律依據(jù)不足

雖然《草原法》（2002年修訂）第三十五條第二款和第四十八條明確規(guī)定，國家對退耕還草和禁牧休牧輪牧實行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金等補助，但未從生態(tài)補償?shù)慕嵌热婧w禁牧補助和草畜平衡獎勵，而且范圍也僅限于舍飼圈養(yǎng)和退耕還草。國務(wù)院和原農(nóng)業(yè)部及財政部雖然出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見和部門規(guī)章，但在生態(tài)補償立法整體滯后的情況下，草原生態(tài)保護補獎方面欠缺高位階立法的規(guī)定。由此導(dǎo)致的后果是，草原生態(tài)保護補獎?wù)咴诮?jīng)過兩輪實施后是否會繼續(xù)執(zhí)行不無疑問，政策執(zhí)行者和牧區(qū)牧民普遍缺乏政策執(zhí)行的穩(wěn)定預(yù)期。究其原因，盡管政策實施已十年有余，但是政策制定者和執(zhí)行者仍然將草原生態(tài)保護補獎視為實現(xiàn)草原生態(tài)保護的短期行為，草原生態(tài)保護補獎?wù)叻苫睦碚撝魏土⒎ü沧R仍然不足。特別是，在生態(tài)補償機制仍然處于試點階段的情況下，作為生態(tài)補償范圍之一的草原生態(tài)補償立法無法單獨推進。

2.草原生態(tài)補償項目名目繁多、交叉重疊

從2003年退牧還草項目到2011年草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤?，退牧還草工程項目和草原生態(tài)保護補償范圍名稱眾多，截至目前，退牧還草工程仍然在實施，主要包括圍欄建設(shè)和設(shè)施棚圈建設(shè)、人工飼草地建設(shè)、退化草原改良、黑土灘治理、毒害草治理等，而草原生態(tài)保護補獎僅限于禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效考核獎勵。從中央政策文件的規(guī)定來看，例如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號，以下簡稱《生態(tài)保護補償意見》），上述退牧還草工程和草原生態(tài)保護補助獎勵政策都屬于草原生態(tài)保護補償?shù)姆秶?。但是，上述補償項目究竟哪些屬于草原生態(tài)保護補獎?wù)叻秶?，哪些屬于退牧還草工程項目的范圍，仍缺乏明確的區(qū)分，例如舍飼棚圈建設(shè)的補貼和人工飼草地建設(shè)的補貼，應(yīng)當(dāng)亦屬于對牧民為保護草原生態(tài)所做出犧牲的補償，是可以納入草原生態(tài)保護補助獎勵政策范圍的。

3.補獎范圍狹窄，補獎形式單一

首先，目前草原生態(tài)保護補獎?wù)叩姆秶饕墙羺^(qū)和草畜平衡區(qū)的已承包的天然草原，而不涉及未承包的集體所有和使用的草場，例如部分地區(qū)大量存在的夏季草場。這導(dǎo)致實踐中集體管理的未承包草場成為超載過牧治理的重點。如其無法納入草原生態(tài)保護補獎?wù)叩姆秶瑒t集體并無資金支持實施有效的禁牧或草畜平衡管理措施。

其次，草原補獎主要以資金的形式發(fā)放給牧民，而調(diào)研中牧民希望解決的飼草料、貸款和養(yǎng)殖設(shè)施等牧業(yè)生產(chǎn)方面的扶持措施以及養(yǎng)老保障政策卻極其有限。由于補獎標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，無法充分反映單個牧民實施禁牧和草畜平衡后的機會成本，造成牧民實施草原生態(tài)保護后產(chǎn)生的損失無法充分補償，生產(chǎn)成本急劇增加，收入下降。

4.補獎資金來源單一，缺乏有效的約束機制

根據(jù)《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，補獎資金的主要來源是中央財政資金。但是依據(jù)《生態(tài)保護補償意見》規(guī)定的“誰受益、誰補償”“多渠道籌措資金”的精神，則草原生態(tài)補獎資金顯然過于依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付，而忽視橫向生態(tài)保護補償。同時，盡管《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》和地方規(guī)范性文件規(guī)定要加強補獎資金的監(jiān)管，并且將補獎資金與禁牧、草畜平衡完成情況相掛鉤分批次發(fā)放，但是由于《草原法》欠缺相關(guān)處罰性規(guī)定，地方政府亦面臨脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興任務(wù)，草原監(jiān)管部門和村集體很難對違反禁牧和草畜平衡的牧戶在補獎資金發(fā)放上進行處罰，草原生態(tài)保護補獎機制缺乏有效的約束機制。

5.補獎資金發(fā)放對象僅限于承包戶，對集體經(jīng)濟組織和草地經(jīng)營權(quán)人激勵不足，導(dǎo)致政策激勵的錯位

由于《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》和地方補獎?wù)叩囊?guī)定，補獎資金的發(fā)放對象僅限于承包戶。若如此，集體經(jīng)濟組織管理的未承包草原則無法享受補獎?wù)摺Ｔ诓菰鬓D(zhuǎn)中，草地經(jīng)營權(quán)人因無法享受補獎?wù)叨狈梁筒菪笃胶饬x務(wù)的動力，最終無法實現(xiàn)草原生態(tài)保護補獎的政策目標(biāo)。從調(diào)研中監(jiān)管部門反映的情況來看，部分承包戶實質(zhì)上只享受草原生態(tài)保護補獎而將承包的牧場流轉(zhuǎn)不履行草原生態(tài)保護義務(wù)，也有部分承包戶已經(jīng)不從事牧業(yè)生產(chǎn)但仍然享受補獎?wù)?，草原生態(tài)保護補獎?wù)叱蔀閱渭兊霓r(nóng)牧民生產(chǎn)生活補貼政策，偏離草原生態(tài)保護補獎?wù)叩某踔浴?/p>

6.補獎標(biāo)準(zhǔn)較低，欠缺科學(xué)精準(zhǔn)

其一，針對生態(tài)保護補助獎勵政策的專題調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，對于生態(tài)補獎標(biāo)準(zhǔn)和補獎資金的分配，牧民的滿意度較低。雖然這是牧民對于生態(tài)保護補獎標(biāo)準(zhǔn)的主觀認(rèn)識，可能并無科學(xué)依據(jù)，但仍然反映出目前補獎標(biāo)準(zhǔn)可能仍存在不合理之處。究其原因，一方面是禁牧和草畜平衡補助并不能完全彌補牧民禁牧和減畜造成的收入損失，部分牧民因為生態(tài)保護措施的實施導(dǎo)致養(yǎng)殖成本增加，養(yǎng)殖數(shù)量被迫減少，收入降低；另一方面是生態(tài)補獎標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大，同一片草場一山之隔因為所在省份不同補獎標(biāo)準(zhǔn)截然有別。更重要的是，多數(shù)省份補獎資金的發(fā)放是按照草場面積，而非人口數(shù)。實踐中，草地承包制實施后三十多年未做調(diào)整，造成牧戶之間人均草場面積差異較大。在草原生態(tài)保護補獎?wù)邔嵤┻^程中，人多地少草場質(zhì)量較好的牧戶不得不面臨收入降低的現(xiàn)實，而人少地多草場質(zhì)量較差的牧戶反而能夠增收。由此造成牧戶之間人均補獎金額差異較大，分配不均衡而引發(fā)牧戶對政策的不滿情緒。

其二，牧民對于補獎標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知狀況亦反映出補獎標(biāo)準(zhǔn)可能欠缺科學(xué)化和精準(zhǔn)化。一方面，補獎標(biāo)準(zhǔn)的具體測算方法不清晰?！堆a獎?wù)咧笇?dǎo)意見》中禁牧補助的標(biāo)準(zhǔn)究竟為機會成本法，還是心理標(biāo)準(zhǔn)法或受償意愿法不甚明確，草畜平衡獎勵中的“根據(jù)承載能力核定合理載畜量”是否科學(xué)仍然不無疑問。[9]另一方面，補獎標(biāo)準(zhǔn)的無差別化有失公平?！堆a獎?wù)咧笇?dǎo)意見》明確規(guī)定補獎資金“按照已承包到戶的禁牧或草畜平衡草原面積發(fā)放”，但是如果不考慮草地生產(chǎn)力、超載程度、畜牧業(yè)依賴度等因素，單純按照面積確定補獎金額，則可能導(dǎo)致補獎不足和補獎過度問題，這也是調(diào)研中牧民反映比較強烈的問題。就此問題，《補獎?wù)咧笇?dǎo)意見》亦要求各地在執(zhí)行補獎?wù)邥r要“科學(xué)合理確定補獎標(biāo)準(zhǔn)以及封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)”，有的地區(qū)堅持按照面積測算，有的地區(qū)按照草原類型分類實施，有的地區(qū)則按戶或按人確定補助標(biāo)準(zhǔn)。各地在執(zhí)行補獎?wù)邥r靈活變通的做法仍然有待理論總結(jié)，在新的補獎?wù)邔嵤┲H補充完善。

此外，休牧和輪牧實質(zhì)上是草原利用過程中的階段性禁牧措施，按照草畜平衡的標(biāo)準(zhǔn)實行無差別化的獎勵缺乏激勵作用，形同虛設(shè)。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部、財政部《關(guān)于2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施的指導(dǎo)意見》（農(nóng)財發(fā)〔2011〕85號）規(guī)定，草原生態(tài)補獎僅針對禁牧和草畜平衡管理，并沒有再區(qū)分休牧、輪牧等。④該政策將季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧與連續(xù)放牧和自由放牧同等對待，短期的休牧和劃區(qū)輪牧是無法得到禁牧補貼的，只能得到草畜平衡獎勵。而從調(diào)查來看，較低的草畜平衡獎勵很難對牧民的放牧行為起到激勵作用，而且也無法完全彌補牧民減畜的損失。由此，在法律和政策上被寄予期望的休牧和輪牧制度在實踐中被束之高閣。

總體上，草原生態(tài)保護補助獎勵政策的實施對于彌補牧民收入損失，激勵牧民采取禁牧和減畜措施緩解草場生態(tài)退化的壓力是有效的。但是，根據(jù)調(diào)研情況，草原生態(tài)保護補獎?wù)咴趯嵤┻^程中仍然存在諸多不利因素，阻礙其政策目標(biāo)的實現(xiàn)，涉及到補獎?wù)叩姆秶?、補獎對象、補獎標(biāo)準(zhǔn)、補獎主體和資金來源等基礎(chǔ)性制度都有待完善。

（二）草原生態(tài)保護補助獎勵配套制度檢討

草原生態(tài)保護補獎?wù)叩挠行嵤┮蕾囉谙嚓P(guān)配套制度的完善，其主要涉及到草原承包確權(quán)、禁牧制度、草畜平衡管理和監(jiān)管制度等，從調(diào)研情況來看，相關(guān)配套制度仍存在有待完善之處，從而影響草原生態(tài)補獎?wù)吣繕?biāo)的實現(xiàn)。

1.禁牧和草畜平衡監(jiān)管不足，導(dǎo)致生態(tài)補獎?wù)吣繕?biāo)無法完全實現(xiàn)

生態(tài)補獎?wù)叩哪繕?biāo)在于通過補助獎勵政策正向激勵牧民禁牧和減畜，其實施目標(biāo)在于保障牧民生計的同時促進草原生態(tài)保護。特別是生態(tài)保護目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于牧民的禁牧和減畜，但是從調(diào)研情況來看，由于缺乏有效的監(jiān)管措施，部分牧民在享受政策紅利的同時卻仍然存在“偷牧”和“過牧”的行為。其一，從調(diào)研情況來看，雖然地方立法對違反禁牧和草畜平衡的法律責(zé)任有所規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中，由于受執(zhí)法力量不足、草畜平衡規(guī)則不清、扶貧政策等的影響，難以做到有效監(jiān)管。其二，伴隨著2018年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的草原監(jiān)管職能劃歸國家林業(yè)和草原局，原有的“草原生態(tài)保護補助獎勵政策”變?yōu)椤稗r(nóng)牧民補助獎勵政策”，仍然保留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部，而原有的“績效考核獎勵資金”變更為“草原生態(tài)修復(fù)治理資金”劃入國家林業(yè)和草原局。名稱的變化不但使得原有的草原生態(tài)保護補助獎勵政策與草原生態(tài)保護相脫離，而且導(dǎo)致禁牧和草畜平衡管理與補助獎勵政策脫節(jié)，無法對違反禁牧和草畜平衡采取有效處罰措施。其三，從調(diào)研情況來看，由于機構(gòu)調(diào)整，草監(jiān)部門由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門調(diào)整到林業(yè)和草原部門，使得草原監(jiān)督管理的力量被進一步削弱。原先本可以依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)經(jīng)站進行部分監(jiān)管，但在機構(gòu)調(diào)整后草原監(jiān)管部門人員不足，無法再深入到鄉(xiāng)村基層。在禁牧和草畜平衡管理方面，單純依靠行政管理和行政處罰措施面臨很高的執(zhí)法成本，而且效果未必好。其四，地方草原監(jiān)督部門和自然保護區(qū)、國家公園之間職責(zé)范圍不清，溝通協(xié)調(diào)存在困難?！恫菰ā芬?guī)定草原監(jiān)督管理部門主要是各級人民政府，國家級自然保護區(qū)、國家公園等管理機構(gòu)未列入草原監(jiān)督管理部門。實踐中，各保護機構(gòu)權(quán)屬范圍內(nèi)的草原仍由地方人民政府管理，造成地方管理與保護區(qū)管理條例之間存在一定矛盾，地方政府與保護機構(gòu)權(quán)責(zé)不夠清晰，監(jiān)管存在重疊。

2.草原確權(quán)登記和草原資源調(diào)查等基礎(chǔ)性工作的滯后，使得草原生態(tài)補獎?wù)呗鋵嵜媾R障礙

一方面，草原資源底數(shù)不清。自上世紀(jì)八十年代開展第一次草原資源調(diào)查以來，至今未開展第二次草原資源調(diào)查。這使得在開展禁牧和草畜平衡補獎時劃分禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，區(qū)分不同類型的草原進行補獎面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失的問題。同時，基礎(chǔ)草原資源數(shù)據(jù)的缺失，也使得草原承包確權(quán)時面臨劃界不準(zhǔn)確等難題。另一方面，草原承包制落實不徹底，林草確權(quán)矛盾較多。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分牧區(qū)草場未落實家庭承包制，或者雖名義上落實承包制但不劃分草場，這導(dǎo)致草原生態(tài)保護補獎?wù)呗鋵嵵袡?quán)責(zé)分離，偏離草原生態(tài)保護的目標(biāo)。同時，在調(diào)研訪談中課題組發(fā)現(xiàn)由于對草原和林木范圍的界定不明，草地劃界和頒證的過程中往往會出現(xiàn)“一地兩證”和監(jiān)管范圍重疊的問題。

3.禁牧政策范圍和期限僵化，無法實現(xiàn)草原的動態(tài)利用

根據(jù)草原保護和利用規(guī)律，輪牧休牧禁牧應(yīng)當(dāng)是根據(jù)不同類型的草原區(qū)分時間段的動態(tài)利用草原的方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)草場質(zhì)量動態(tài)調(diào)整輪牧休牧和禁牧的草場范圍。從調(diào)研來看，禁牧在短期內(nèi)確實有助于恢復(fù)草原生態(tài)，但是三到五年之后負面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在人退野生動物進，傷及人畜安全，巖羊大量繁殖啃食草場，舊草缺乏啃食新草無法返青。然而，根據(jù)草原生態(tài)補獎?wù)吆偷胤搅⒎?，禁牧區(qū)域的劃分是固定的，5年禁牧期內(nèi)，即使草原生態(tài)恢復(fù)良好仍難以劃為草畜平衡區(qū)。禁牧和草畜平衡制度之間缺乏良性互動的動態(tài)調(diào)整規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，無法實現(xiàn)草原的動態(tài)利用和管理。在政策和法律剛性約束之下，如何緩解禁牧所帶來的生態(tài)保護負面效應(yīng)值得政策制定者和管理部門深思。

4.草畜動態(tài)平衡理念未能落實到草原載畜量的核定和超載的認(rèn)定

其一，從原《草畜平衡管理辦法》第三條的規(guī)定可見，草畜平衡乃是草與畜的動態(tài)平衡，而非單向的以承包草原的生產(chǎn)能力定畜。但是，地方立法和草畜平衡獎勵政策多以《天然草地合理載畜量的計算》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)核定天然草原生產(chǎn)能力和載畜量，在此基礎(chǔ)上認(rèn)定是否超載。其顯然與原《草畜平衡管理辦法》第三條草畜平衡的含義和第十六條的靈活性規(guī)定相背離，實際上是一種靜態(tài)的載畜量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

其二，各地對于草原載畜量核定的期限，有的規(guī)定三年，有的則規(guī)定五年。過長的核定期限顯然違反草畜動態(tài)平衡的理念，不利于牧民和草原監(jiān)管部門根據(jù)草原質(zhì)量調(diào)整牧民可養(yǎng)殖的牲畜數(shù)量。

其三，對違反草畜平衡的法律責(zé)任，部分地方立法采取責(zé)令出欄的處罰措施，違背草畜動態(tài)平衡的理念。從草畜平衡的理念出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許草原經(jīng)營者采取多種方式，例如增加飼草料供應(yīng)，舍飼圈養(yǎng)等方式糾正超載過牧行為，實現(xiàn)草畜平衡。

五、草原生態(tài)保護補助獎勵政策的改革建議

牧區(qū)草原生態(tài)保護是涉及到經(jīng)濟、政治、民生和社會問題的綜合性系統(tǒng)工程，必須綜合運用法治化手段，建立草原生態(tài)補償法律制度，健全草原生態(tài)補獎?wù)?，增加財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進牧民轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，形成行政監(jiān)管與牧民參與相結(jié)合的草原生態(tài)治理新模式，實現(xiàn)草原人—草—畜的動態(tài)調(diào)整和有機平衡，即減人增草、科學(xué)放牧，全方位減輕草原負擔(dān)的同時提高牧民收入。

（一）建立草原生態(tài)補償法律制度

1.草原生態(tài)補償?shù)牧⒎康?/p>

從政策和理論上看，草原生態(tài)保護補助獎勵政策當(dāng)屬草原生態(tài)補償制度的必然內(nèi)容之一。從《生態(tài)保護補償意見》和《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》的內(nèi)容來看，包括草原生態(tài)保護補助獎勵政策在內(nèi)的草原生態(tài)保護補償機制的政策目標(biāo)在于促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復(fù)的同時，促進牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提高牧民收入水平。未來草原生態(tài)補償法律的立法目的應(yīng)當(dāng)貫徹上述政策目標(biāo)，兼顧生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益，將草原生態(tài)補償定位于綜合考慮草原生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財政轉(zhuǎn)移支付和市場交易等方式，對草原生態(tài)保護給予合理補償?shù)男袨?。[10]草原生態(tài)補償政策盡管初衷在于保護草原生態(tài)，但亦不能忽視牧民生計問題，更不能將草原生態(tài)保護與補助獎勵割裂開來，淪為政府對牧民的扶貧政策?；诓菰鷳B(tài)補償?shù)牧⒎康?，未來?yīng)當(dāng)理順草原生態(tài)補償?shù)墓ぷ鳈C制，將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“農(nóng)牧民補助獎勵資金”劃歸林業(yè)和草原局發(fā)放，并且恢復(fù)名稱為“草原生態(tài)保護補助獎勵資金”，將生態(tài)保護與補獎?wù)呓Y(jié)合起來，以方便資金監(jiān)管，方能體現(xiàn)草原生態(tài)保護補償政策和立法的目的。

2.草原生態(tài)補償?shù)牧⒎Ｊ?/p>

雖然《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”，《草原法》第三十五條和第四十八條亦對退耕還草和禁牧補助有所規(guī)定，但是我國目前仍未建立完善的生態(tài)補償立法體系。《生態(tài)補償條例》在2010年就列入國務(wù)院立法計劃，但至今未能出臺。從理論上，未來草原生態(tài)補償立法有兩種模式，一是基于《環(huán)境保護法》第三十一條的原則性條款，國家專門出臺統(tǒng)一的生態(tài)補償法律，涵蓋各類生態(tài)要素的補償，其中專門規(guī)定草原生態(tài)補償，二是先行在單獨的生態(tài)保護立法中規(guī)定各類生態(tài)補償制度，例如在《草原法》中專章規(guī)定草原生態(tài)保護補償制度，然后再行抽象出各類生態(tài)要素保護補償?shù)囊话阋?guī)則，統(tǒng)一立法。[11]基于立法成本考慮，未來立法可以按照第二種方案在《草原法》中專設(shè)篇章規(guī)定草原生態(tài)保護補償制度，具體規(guī)定草原生態(tài)補償?shù)母拍詈脱a償原則、補償主體、補償范圍、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等內(nèi)容。[12]

（二）健全草原生態(tài)保護補獎?wù)?/h3>

1.規(guī)范草原生態(tài)保護補獎項目

草原生態(tài)補償?shù)哪康脑谟谕ㄟ^補獎方式彌補草原經(jīng)營者因禁牧、草畜平衡等遭受的損失，除禁牧補助和草畜平衡獎勵外，還包括牧民生產(chǎn)性補貼。對于目前退牧還草工程應(yīng)當(dāng)區(qū)分生態(tài)保護補償項目和單純的生態(tài)治理項目，例如圍欄、舍飼棚圈和人工飼草地建設(shè)的補貼當(dāng)屬于對牧民生態(tài)保護補償項目，應(yīng)當(dāng)納入草原生態(tài)補償項目的范圍；對于退化草原改良、黑土灘治理、毒害草治理等則屬于單純的生態(tài)治理項目。未來草原生態(tài)補償立法應(yīng)當(dāng)對退牧還草工程中的生態(tài)保護補償項目統(tǒng)一規(guī)范納入草原生態(tài)保護補償?shù)姆秶?/p>

2.擴大草原生態(tài)補獎范圍，實行多元化補獎方式

目前補獎?wù)叩姆秶鷥H針對已承包的草場，未將未承包的村集體管理的草場包括在內(nèi)。這導(dǎo)致實踐中村集體對于未承包草場的管理難以納入禁牧或草畜平衡管理的范圍，缺乏生態(tài)保護的資金和激勵措施，容易導(dǎo)致未承包草場缺乏管理而超載過牧。對于實施休牧和輪牧的草場應(yīng)當(dāng)結(jié)合休牧和輪牧的時間，在草畜平衡獎勵中區(qū)別情形對待。同時，生態(tài)補償?shù)姆绞街饕再Y金方式直接支付給牧民，這種方式直接簡單易操作，但是卻忽視不同生態(tài)功能區(qū)牧民的特殊需求，例如高寒草原區(qū)的生態(tài)移民更愿意接受現(xiàn)金補助、就業(yè)培訓(xùn)和圍欄修建，而干旱草原區(qū)與荒漠草原區(qū)的農(nóng)牧民則更愿意接受補助飼草料、修建棚圈和改良家畜等補償方式。[13]未來生態(tài)補償政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同生態(tài)功能區(qū)牧民的需求因地制宜，以為牧民提供飼草料、貸款優(yōu)惠和養(yǎng)殖設(shè)施等方式給予牧民補償。

3.建立“草原生態(tài)補償基金”，多渠道籌集草原生態(tài)補償資金

《生態(tài)保護補償意見》指出生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t是“政府主導(dǎo)、社會參與”。借鑒國外生態(tài)補償理論和實踐，我國生態(tài)補償應(yīng)以政府補償為主，市場補償為輔，政府補償可以采取減征生態(tài)環(huán)境稅、建立生態(tài)專項基金和財政轉(zhuǎn)移支付等方式，市場補償則可以由草原資源使用者和破壞者通過協(xié)商付費的方式對草原生態(tài)的保護者和受損者進行補償。[14]特別是，可以借鑒《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定建立草原生態(tài)效益補償基金，統(tǒng)籌草原生態(tài)補獎的公益資金，實現(xiàn)草原生態(tài)補償長效機制。[15]

4.擴大補獎對象范圍，真正實現(xiàn)保護者受益的生態(tài)補償原則

草原生態(tài)補獎?wù)叩哪繕?biāo)在于通過補獎草原生態(tài)保護者的損失而促進對草原生態(tài)的保護，生態(tài)補獎的對象是那些真正的對草原生態(tài)保護有所付出的主體。在落實草原生態(tài)補獎?wù)叩倪^程中，應(yīng)當(dāng)將對未承包草場進行管理的牧區(qū)集體經(jīng)濟組織納入補獎對象，而草原流轉(zhuǎn)后取得草地經(jīng)營權(quán)的主體則根據(jù)流轉(zhuǎn)合同的約定取得補獎資金。當(dāng)然，基于生態(tài)補獎?wù)叩哪康?，草原流轉(zhuǎn)后補獎資金的發(fā)放應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則，加強禁牧和草畜平衡實施情況的監(jiān)督，將生態(tài)保護效果和補獎資金發(fā)放相結(jié)合。

5.科學(xué)評估補獎標(biāo)準(zhǔn)，實施差異化補獎?wù)?/p>

從調(diào)研來看，牧民對于生態(tài)補獎標(biāo)準(zhǔn)的主觀認(rèn)可度較低，究其原因不僅是補償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，更重要的是由于補償標(biāo)準(zhǔn)欠缺科學(xué)化和差異化，牧民認(rèn)為補獎?wù)呷狈叫浴Ｎ磥砩鷳B(tài)補獎標(biāo)準(zhǔn)的確定，一方面應(yīng)當(dāng)采取“直接成本+機會成本”的方法合理確定減畜收入的損失和畜牧業(yè)經(jīng)營成本提高的損失，[16]另一方面各地區(qū)不能采取單一化的草原承包面積或人口標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)在確定平均補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再根據(jù)各地區(qū)草原生長能力、人工草地面積、牲畜養(yǎng)殖品種等資源稟賦差異適當(dāng)?shù)卣{(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)，并且在補償機制實施期，結(jié)合自然、市場等不確定性風(fēng)險，動態(tài)調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)。[17]

（三）完善草原生態(tài)保護補獎配套制度

1.加強禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，積極吸收牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管

草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤┑男Ч蕾囉诮梁筒菪笃胶獾挠行嵤?。首先，?yīng)當(dāng)完善《草原法》和相關(guān)生態(tài)補獎?wù)?，將生態(tài)保護效果與生態(tài)補獎資金的發(fā)放相掛鉤，明確規(guī)定違反禁牧和草畜平衡的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款、停發(fā)補獎資金等法律責(zé)任；其次，應(yīng)當(dāng)劃清地方草原監(jiān)督部門和自然保護區(qū)、國家公園之間職責(zé)范圍，加強草原管護隊伍建設(shè)和裝備水平，提高監(jiān)管部門的執(zhí)法能力和效率；[18]最后，應(yīng)當(dāng)重視牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管，降低監(jiān)管的行政成本。特別是要建立保障基層牧民群眾、中小牧戶廣泛參與的規(guī)章和組織，確?；鶎幽翍舻膮⑴c權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)以及自由裁量權(quán)。[19]建立草原監(jiān)管中穩(wěn)定的協(xié)商關(guān)系、鼓勵村民參與和發(fā)揮村民集體行動的能力，[20]通過多樣化的地方社區(qū)自主治理，實現(xiàn)放牧利用前提下的草地多功能優(yōu)化管理。[21]

2.全面落實草原確權(quán)登記工作，提高草原資源監(jiān)測能力

草原承包制的落實和基礎(chǔ)草原資源數(shù)據(jù)調(diào)查是有效實施草原生態(tài)補償政策的基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)當(dāng)在貫徹落實2015年原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展草原確權(quán)承包登記試點的通知》（農(nóng)牧發(fā)〔2015〕5號）的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進草原承包確權(quán)登記工作，特別是將未承包草場和雖然已簽訂承包合同但未落實承包的草原進行確權(quán)頒證，為落實草原補獎?wù)咛峁┗A(chǔ)。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強對各類型草原生態(tài)系統(tǒng)長期、連續(xù)、高質(zhì)量的監(jiān)測，為準(zhǔn)確確定草原生產(chǎn)力、草畜平衡、草原退化等情況，以及評價草原補獎?wù)叩纳鷳B(tài)效果、重大草原生態(tài)建設(shè)工程實施效果等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。[22]

3.科學(xué)確定禁牧的期限，動態(tài)調(diào)整禁牧措施

由調(diào)查和訪談所見，禁牧政策短期見效，但長期貫徹下去卻有較多的負面效應(yīng)。根據(jù)前述禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)分級和動態(tài)調(diào)整的建議，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方牧業(yè)監(jiān)管部門和監(jiān)理站的作用，定期評估草場質(zhì)量，然后由牧民根據(jù)草場質(zhì)量狀況申請草場等級調(diào)整，由牧業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)草場等級變化情況調(diào)整相應(yīng)的牧業(yè)監(jiān)管措施，將完全禁牧區(qū)轉(zhuǎn)為階段性禁牧區(qū)或者草畜平衡區(qū)繼續(xù)享受相應(yīng)的補獎?wù)摺?/p>

4.落實草畜動態(tài)平衡理念，科學(xué)核定草原載畜量

草畜平衡應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的平衡，在認(rèn)定草原使用者或承包經(jīng)營者是否超載時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分草原載畜量和允許的最大飼養(yǎng)量。在判斷是否超載時，應(yīng)當(dāng)以允許的最大飼養(yǎng)量為基礎(chǔ)，而非核定的草原載畜量。而對允許的最大飼養(yǎng)量的計算，除核定的載畜量外，還應(yīng)考慮牧戶在可使用草場外額外增加的飼草飼料量，例如草原生產(chǎn)力的變化、外村流轉(zhuǎn)的草原、購買飼草飼料、采取舍飼圈養(yǎng)、采取輪牧休牧等放牧方式。

結(jié) 語

草原生態(tài)補獎?wù)呤潜Ｗo草原生態(tài)環(huán)境，保障牧民生產(chǎn)生活，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。禁牧補助、草畜平衡獎勵等草原生態(tài)補償政策對于保障牧民生計有重要的作用。從調(diào)查來看，雖然現(xiàn)行草原生態(tài)補獎?wù)咴诨謴?fù)牧區(qū)草原生態(tài)方面效果顯著，但是在保障牧民生計方面仍然存在諸多問題，甚至影響草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┬Ч?。未來生態(tài)補獎?wù)吒母铮紫?，?yīng)當(dāng)建立完善的草原生態(tài)補償法律制度，在《草原法》專章規(guī)定草原生態(tài)補償制度，切實貫徹草原生態(tài)保護、保障牧民生計的草原生態(tài)補償立法目的；其次，健全草原生態(tài)保護補獎?wù)叩幕局贫?，?guī)范草原生態(tài)保護補償項目，擴大草原生態(tài)補獎范圍，實行多元化的補償方式，建立“草原生態(tài)補償基金”，多渠道籌集補獎資金，擴大補獎對象范圍，科學(xué)評估補獎標(biāo)準(zhǔn)，實施差異化補獎標(biāo)準(zhǔn)；最后，要完善草原生態(tài)保護補獎的配套制度，加強禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，積極吸收牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管，全面落實草原確權(quán)登記工作、提高草原資源監(jiān)測能力，完善禁牧和草畜平衡管理制度。

注釋：

①具體表現(xiàn)在：國有草原確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用時，使用權(quán)證頒證率低；依法屬集體所有的草原，大多未進行草原所有權(quán)頒證登記，即使確權(quán)頒證登記的也很不規(guī)范，存在著證、賬、地不相符等問題；已明確使用權(quán)的草原在進行承包時，承包經(jīng)營權(quán)落實到戶率低，以承包合同或使用權(quán)證代替草原承包經(jīng)營權(quán)證的現(xiàn)象很普遍；承包草原面積不準(zhǔn)、四至不清，混牧混用、明包實不包問題比較突出；承包管理工作靜態(tài)化、變更登記不及時、記載內(nèi)容不全、檔案管理不規(guī)范、證書不統(tǒng)一等問題普遍存在。劉加文.加快推進草原承包確權(quán)登記頒證工作[N].中國畜牧獸醫(yī)報，2013-09-01（005）.

②當(dāng)然，《草畜平衡管理辦法》第十六條也規(guī)定：“草原使用者或承包經(jīng)營者因飼草飼料量增加的，可以在原核定的載畜量基礎(chǔ)上，相應(yīng)增加牲畜飼養(yǎng)量。”增加了草原載畜量的核定的靈活性，但是，由于行政管理成本高昂，實踐中這是很難操作的。

③例如《甘肅省草原條例》第四十四條規(guī)定，草原使用者或者承包經(jīng)營者超過核定的載畜量放牧的，由草原監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令限期改正。逾期未改正的，按照下列規(guī)定進行處罰，并限期出欄。（一）超載10-30%，每個超載羊單位罰款十元；（二）超載31-50%，每個超載羊單位罰款二十元；（三）超載50%以上，每個超載羊單位罰款三十元。

④依據(jù)該政策文件，對生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧封育；對禁牧區(qū)域以外的可利用草原根據(jù)草原載畜能力核定合理的載畜量，實施草畜平衡管理，牧民在草畜平衡的基礎(chǔ)上實施季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧。參見原農(nóng)業(yè)部、財政部《關(guān)于2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施的指導(dǎo)意見》（農(nóng)財發(fā)〔2011〕85號）。