鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府公共服務(wù)供給優(yōu)化研究
——以玉樹市鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

王夢(mèng)恬

（青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,青海 西寧 810007）

0 引言

2021年3月，中共中央國(guó)務(wù)院對(duì)于鄉(xiāng)村振興最新戰(zhàn)略印發(fā)了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，要求繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，并且改善農(nóng)民的生活。黨中央強(qiáng)調(diào)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)供給，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，提高人民生活的幸福感，使百姓滿意。特別是針對(duì)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要更加考慮地區(qū)的民族特色、文化特色等方面問題，從實(shí)際出發(fā)，加快鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)的研究有很多。孫祥等（2021）在最新的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究中提出通過基層干部工作能力的提升以及農(nóng)民參與的積極性來發(fā)展服務(wù)型政府[1]；金瑩等（2020）認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵是要科學(xué)合理地構(gòu)建基層政府職能體系，加強(qiáng)政府職能的設(shè)定[2]；韓柱等（2018）認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵是人才的培養(yǎng)，需要加強(qiáng)基層應(yīng)用型人才和服務(wù)型人才的培養(yǎng)[3]；林月丹（2021）等還認(rèn)為，目前鄉(xiāng)村基層政府領(lǐng)導(dǎo)的后備力量不夠充足，需要通過加強(qiáng)黨的建設(shè)、組織培訓(xùn)等引領(lǐng)鄉(xiāng)村的全面振興[4]。還有很多專家對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府的公共服務(wù)供給優(yōu)化提出了相應(yīng)的研究與對(duì)策，推動(dòng)了我國(guó)鄉(xiāng)村振興。本文以青海省玉樹市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為例，從推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、提高鄉(xiāng)村生活水平質(zhì)量等方面進(jìn)行分析研究，因地制宜，從實(shí)際情況出發(fā)，全面推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)供給優(yōu)化的理論與現(xiàn)實(shí)

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)供給優(yōu)化的理論訴求

目前，地方政府在社會(huì)發(fā)展的基層管理方面發(fā)揮著重要作用，隨著人們獲取信息的能力和生活水平的提高，人們對(duì)公共服務(wù)的需求也會(huì)增加?；鶎诱粦?yīng)該只重視公共服務(wù)的生產(chǎn)率，更應(yīng)該重視人，強(qiáng)調(diào)以人為本[5]。目前，在農(nóng)村基本公共服務(wù)方面仍然存在著不平等現(xiàn)象，主要原因是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在公共服務(wù)供給水平上產(chǎn)生的差異化。作為服務(wù)型的政府，特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的政府，不但要關(guān)注公民的內(nèi)在訴求，而且要切合實(shí)際，為公民提供公共服務(wù)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，使公民重視公共服務(wù)的重要性，獲取公共利益并且享受公共服務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的基層政府，已經(jīng)不再是單一的治理主體，它更多的職能是促進(jìn)、協(xié)調(diào)、組織公民更多地參與到政府的治理中[6]。在基層政府的引導(dǎo)下，公民還需要提出意見，并融入政府政策制定過程中。政府不僅是政策的制定者也是政策的執(zhí)行者，在政策提出的過程中，基層政府要盡量使公民意見和現(xiàn)實(shí)問題相一致，從而充分發(fā)揮基層政府的有效職能。針對(duì)基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下如何高效治理的問題學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了大量的探索，并且豐富了很多有關(guān)鄉(xiāng)村政府公共服務(wù)供給優(yōu)化的理論內(nèi)容，但仍然存在不足之處。本文以青海省玉樹市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)供給為例，結(jié)合相關(guān)理論，針對(duì)玉樹市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)供給做了相關(guān)總結(jié)，并就如何優(yōu)化公共服務(wù)供給提出了建議。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層政府公共服務(wù)供給優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)訴求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是為了促進(jìn)與平衡農(nóng)村和城市之間的發(fā)展，從而提高經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及文化等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。在玉樹市災(zāi)后重建之后，政府奮力推進(jìn)玉樹市的鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)定不移地進(jìn)行鄉(xiāng)村公共服務(wù)各方面的建設(shè)，以改善農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。玉樹市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過實(shí)施農(nóng)牧區(qū)住房改造建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等措施，使得農(nóng)牧區(qū)面貌發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境逐步得到改善。期望開展一系列高原美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，進(jìn)一步加快改善農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境，打造一批具有村莊美、生活美、歷史悠久、特色突出的高原美麗鄉(xiāng)村，從而推進(jìn)玉樹市新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展。2020年玉樹市美麗鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目戰(zhàn)略實(shí)施村主要以拉秀鎮(zhèn)高強(qiáng)村、小蘇莽鄉(xiāng)西扎村、巴塘鄉(xiāng)當(dāng)頭村為主。

2 玉樹市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

2.1 玉樹市農(nóng)村公共服務(wù)供給建設(shè)情況

玉樹市位于青海省的西南部，地處青藏高原東部，是青海省比較有代表性的地區(qū)，特別是經(jīng)歷2010年地震之后，中央強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展玉樹市城鄉(xiāng)建設(shè)，加快速度修復(fù)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。本文以實(shí)地調(diào)研的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，這3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是牧區(qū)，也是涉藏地區(qū)，其大體的公共服務(wù)供給相同。因此，從3個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、生態(tài)等方面進(jìn)行研究。

下拉秀鎮(zhèn)高強(qiáng)村、巴塘鄉(xiāng)當(dāng)頭村和小蘇莽鄉(xiāng)西扎村都?xì)w屬于玉樹市，有大面積的草場(chǎng)、林場(chǎng)，當(dāng)?shù)鼐用裰饕苑拍痢⑼谙x草、草原管護(hù)為生，這些地方冰雹、雪災(zāi)、干旱等自然災(zāi)害較多。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之前，由于地區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，村莊道路坎坷，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，在醫(yī)療、教育、生態(tài)方面都比較落后，村中人口老齡化嚴(yán)重，缺少新生力量。針對(duì)實(shí)地情況，為改善當(dāng)?shù)氐娜司由瞽h(huán)境，政府采取一系列措施來提高當(dāng)?shù)鼐用竦幕A(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過修整改造，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府為各個(gè)村莊安裝了太陽能類型的路燈25盞；新建硬化道路3 476.1 m2，新建排水溝390 m，新建文化廣場(chǎng)1座，包括活動(dòng)廣場(chǎng)面積1 386.2 m2（包含設(shè)施），新建籃球場(chǎng)1座，建筑面積664 m2。由于當(dāng)?shù)鼐用翊蠖酁椴孛瘢顒?dòng)很多，所以在寺廟旁邊新建垃圾中轉(zhuǎn)站110.85 m2及站內(nèi)大型垃圾箱1個(gè)，分類垃圾箱9個(gè)。在生態(tài)建設(shè)方面，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境種植草皮5 500 m2。在醫(yī)療方面，村里有簡(jiǎn)易衛(wèi)生所，并配備家庭醫(yī)生，定期上門為當(dāng)?shù)鼐用窨床　Ｔ诮逃矫?，?dāng)?shù)氐暮⒆踊驹谕庾x寄宿學(xué)校，政府定期給予補(bǔ)助。另外因?yàn)樾√K莽鄉(xiāng)西扎村的常青社為鄉(xiāng)政府、中心寄校、派出所、寺管所、司法所所在地，所以政府額外還新建了黨員活動(dòng)室，組織黨員進(jìn)行活動(dòng)、日常培訓(xùn)，提高黨員的綜合能力，團(tuán)結(jié)合作，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略優(yōu)化治理提供基礎(chǔ)。政府以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，切實(shí)以公民利益為主，從多個(gè)方面提供公共服務(wù)，提高居民生活水平，進(jìn)一步改善生活環(huán)境。

2.2 玉樹鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公共服務(wù)基本供給現(xiàn)狀

總體來看，經(jīng)過政府的有效治理，通過一系列的治理措施，玉樹市下拉秀鎮(zhèn)高強(qiáng)村、巴塘鄉(xiāng)當(dāng)頭村、小蘇莽鄉(xiāng)西扎村從基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、生態(tài)方面入手，已經(jīng)基本完成了脫貧任務(wù)，并且在向美麗鄉(xiāng)村振興方面大力發(fā)展，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給基本完善，農(nóng)村農(nóng)民的自治機(jī)制不斷健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理團(tuán)隊(duì)能力逐漸加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境文明理念逐步深入人心，鄉(xiāng)村農(nóng)民生活的質(zhì)量越來越高，幸福感越來越強(qiáng)，農(nóng)村的社會(huì)生活逐漸趨于和諧、穩(wěn)定、統(tǒng)一。

3 玉樹市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給存在問題分析

雖然通過一系列政策的治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給已經(jīng)有了明顯改善，但基層政府公共服務(wù)供給仍然面臨著挑戰(zhàn)，只有發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，才能更加有效的優(yōu)化政府治理，更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。通過實(shí)地調(diào)查研究3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給狀況，發(fā)現(xiàn)以下問題。

3.1 農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施利用率低，供需不均等

通過調(diào)查，這3個(gè)村都是藏族地區(qū)，村民以藏族村民為主，大部分的居民是貧困戶或者建檔立卡戶，在生活質(zhì)量方面還需要大幅度提升，家家戶戶主要靠放牧或者挖蟲草以及有能力的戶主擔(dān)任草原管護(hù)員為生。例如，雖然政府提供了基礎(chǔ)設(shè)施如一些廣場(chǎng)上的健身器材，但是當(dāng)?shù)鼐用癫]有時(shí)間去使用。一方面是生態(tài)環(huán)境的原因，當(dāng)?shù)貢円箿夭畋容^大，有些地方更是常年低溫，所以有些基礎(chǔ)設(shè)施可能受天氣、環(huán)境原因無法使用；另一方面是人口結(jié)構(gòu)的原因，當(dāng)?shù)鼐用窠^大部分是留守老人，家中年輕人基本在外打工或者上學(xué)，很少留在村中，所以這些健身器材利用率較低。目前農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施存在著利用率低、供需不均等問題，雖然政府投入了大量資金，但是設(shè)施實(shí)際應(yīng)用有待考察。

3.2 農(nóng)村基本公共文化教育發(fā)展緩慢

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力發(fā)展文化宣傳活動(dòng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)，但是部分地區(qū)屬于較偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)，這些民族都具有獨(dú)特的文化思想和民族習(xí)慣，居民的雙語教育學(xué)習(xí)水平一直是民族地區(qū)基層政府治理的難題。特別是一些傳統(tǒng)觀念較強(qiáng)的家庭，比較注重民族文化，會(huì)優(yōu)先考慮讓孩子學(xué)習(xí)民族文化，再考慮入校學(xué)習(xí)，所以寄宿學(xué)校常見的現(xiàn)象是：同一年級(jí)的學(xué)生年齡相差很多，受教育程度參差不齊。此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的框架中，由于缺乏基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在文化教育建設(shè)方面的相對(duì)完整和系統(tǒng)的規(guī)劃，所以在鄉(xiāng)村文化教育建設(shè)過程中，很多村民沒有認(rèn)識(shí)到提高文化教育程度的重要性。因此，很多農(nóng)村地區(qū)的公共文化教育發(fā)展進(jìn)程緩慢、艱難，成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大難題。

3.3 農(nóng)村基本公共服務(wù)總量供給不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府雖然在生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療、教育等方面提供了大量的公共服務(wù)，但是在工作中還存在漏洞。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來說，基層政府雖然在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了考察，但是很少與當(dāng)?shù)鼐用駵贤私馇闆r，農(nóng)民的話語權(quán)少，基礎(chǔ)設(shè)施供給總量和可及性較低；從教育方面來說，學(xué)校信息化管理水平不高，教師信息技術(shù)應(yīng)用能力缺乏，信息化教學(xué)設(shè)備匱乏，優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源的共建共享格局尚未形成，農(nóng)村基本公共教育服務(wù)區(qū)域化差異亟須政府改善；從醫(yī)療方面來說，雖然鄉(xiāng)村設(shè)有家庭醫(yī)生，但是家庭醫(yī)生的能力和技術(shù)有限，只能看一些簡(jiǎn)單的疾病，并且醫(yī)療器械不夠完善，農(nóng)村醫(yī)療的質(zhì)量還有待提高；從社會(huì)保障方面來說，隨著生活水平的提高，鄉(xiāng)村絕大部分的成年人外出打工，孩子在外求學(xué)，鄉(xiāng)村人口老齡化日趨嚴(yán)重，留守老人越來越多，但是社會(huì)保障制度還不完善，很多低保戶家庭和留守老人的基本生活得不到保障。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府公共服務(wù)供給優(yōu)化對(duì)策

4.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化建設(shè)

農(nóng)民是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的發(fā)揚(yáng)者和傳承者，歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨等是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體。對(duì)于民族地區(qū)的鄉(xiāng)村文化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該利用好其特有的民族風(fēng)采，將民族傳統(tǒng)文化更好地傳承下去。另一方面，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化思想建設(shè)、提高農(nóng)民的文明理念和文化素養(yǎng)，在進(jìn)行一些大型活動(dòng)時(shí)，要引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裼行в行蜻M(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)的同時(shí)，也要加大對(duì)公共設(shè)施的投資力度，尊重村民的生活習(xí)慣和生活信仰，做好文化宣傳，提高村民對(duì)傳統(tǒng)文化的認(rèn)知，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的文化素養(yǎng)，比如在村中建設(shè)文化墻，建設(shè)文化報(bào)刊，定期對(duì)基層政府組織人員進(jìn)行培訓(xùn)，將現(xiàn)代的城市文化帶入鄉(xiāng)村地區(qū)，新舊結(jié)合，利用好村莊的特色資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的發(fā)展與創(chuàng)新。

4.2 加強(qiáng)基層政府人才隊(duì)伍建設(shè)

長(zhǎng)期以來，人才、資金等大量流入城市，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源越來越短缺，特別是在人才方面，高學(xué)歷的人才很少留在自己的家鄉(xiāng)，導(dǎo)致部分基層干部的文化水平偏低。由于基層干部隊(duì)伍的專業(yè)能力較差，他們?cè)诿鎸?duì)技術(shù)、政策創(chuàng)新時(shí)，經(jīng)常力不從心，對(duì)新使命新任務(wù)又感到無所適從，無法找到新的突破口。對(duì)于國(guó)家下派的資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理利用，也沒有制訂明確的制度，在政策下放方面可能還會(huì)出現(xiàn)信息縮減問題。所以要引進(jìn)人才，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的團(tuán)隊(duì)能力建設(shè)。夯實(shí)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，在提供公共服務(wù)的同時(shí)，要因地制宜，傾聽當(dāng)?shù)鼐用竦男穆?。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差，缺少青年和壯年，老齡化比較嚴(yán)重，人才隊(duì)伍的組建工作很難開展，實(shí)用性人才比較少。所以要重視人才隊(duì)伍建設(shè)，制定特殊政策，提高待遇，吸引年輕有為的人留在家鄉(xiāng)，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，可以以少數(shù)民族特色文化吸引一些企業(yè)、技術(shù)性人才通過返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)來服務(wù)鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

4.3 建立健全基本設(shè)施建設(shè)機(jī)制

以規(guī)劃為先導(dǎo)，推進(jìn)村莊建設(shè)。先規(guī)劃后建設(shè)，緊密結(jié)合村莊實(shí)際，實(shí)事求是、量力而行，避免村莊建設(shè)當(dāng)中的大拆大建，要確定村莊的建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)時(shí)序，切勿貪大、求洋，片面追求“效果”，確保村莊建設(shè)取得實(shí)效。積極籌集資金，完善投入機(jī)制，安排好財(cái)政配套資金用于高原美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時(shí)，參與共同建設(shè)的單位還要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，籌集資金，以促進(jìn)村莊建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，完善考核機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須采取各種形式，廣泛宣傳鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正確引導(dǎo)農(nóng)村群眾積極參與。建立高原美麗村莊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的目標(biāo)評(píng)估機(jī)制。

5 結(jié)語

自從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村的風(fēng)貌有了大幅度的變化，政府公共服務(wù)供給也發(fā)生了變化。在以后的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從人民利益出發(fā)、從民族文化出發(fā)，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方案，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理方法，努力做好公共服務(wù)供給，加強(qiáng)社會(huì)治理能力，發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，構(gòu)建更加美好、和諧的農(nóng)村環(huán)境，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。