文／高紅娟 東營市不動產(chǎn)登記中心河口分中心 山東東營 257091

引言：

農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記問題與農(nóng)村居民的利益存在著十分重要的聯(lián)系，關乎農(nóng)村地區(qū)居民的根本權益。21世紀以來，我國土地改革和制度不斷完善，我國國務院、省政府、縣政府都充分跟隨黨的領導，逐步完善農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記工作，實現(xiàn)對宅基地使用主體合法權益的充分保障，對我國土地資源實現(xiàn)科學的管理，對我國農(nóng)村集體土地中的宅基地及房屋確權登記以及使用進行科學管理以及規(guī)范，對農(nóng)村土地耕地資源可以進行科學合理的使用，在一定程度上是對農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展以及社會穩(wěn)定的有效保障。

1、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記的背景

現(xiàn)階段，我國城市化建設正處于穩(wěn)步發(fā)展中，這一時期我國城鄉(xiāng)一體化也隨之不斷發(fā)展，因此農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記的問題便顯得尤為重要。相關政府部門也逐步提升對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記工作的關注程度，發(fā)布了許多革新、促進登記工作發(fā)展的相關制度以及政策，充分展示我國政府部門對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記管理的信心以及決心。政府部門出臺的相關措施中，具有較強影響力的決策有：第一，黨中央的十七屆三中全會中，提出對各級土地管理部門，開展宅基地確權登記發(fā)證工作的要求，并且要求其重點關注對土地管理機制的改革以及健全。第二，在“十二五”規(guī)劃期間，黨中央明確提出農(nóng)村宅基地使用權登記方法健全的重要意義，需要在自愿的基礎上，實現(xiàn)對宅基地退出以及流轉工作的探索[1]。第三，提升對農(nóng)村土地登記管理工作的認知，逐步開展土地確權以及使用權的頒證工作。最后，自然資源部門需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相互結合，聯(lián)合下發(fā)文件，這樣才能夠確保農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記工作，被融入到農(nóng)村不動產(chǎn)登記體系之中，實現(xiàn)對農(nóng)村不動產(chǎn)的促進作用，以及對宅基地統(tǒng)計登記機制的健全以及完善工作。與此同時，《物權法》還明確表示農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記的統(tǒng)一登記手段，但是在此過程中，該規(guī)定并未對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記的登記方式、范圍以及程序進行具體的規(guī)定，這在一定程度上造成宅基地不動產(chǎn)確權登記工作中，缺乏統(tǒng)一的確權登記標準以及多種來源不夠明確的登記資料。

2、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記中存在的問題

2.1 確權登記主體不夠明確

目前，我國已經(jīng)建立較為完善的農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記機制，可以從規(guī)章制度以及法律文件的方向，對農(nóng)村宅基地使用權及房屋所有權的確權登記內容以及其中的重要原則進行深入分析。但是在登記主體上，缺乏相關法規(guī)以及制度的監(jiān)管，導致農(nóng)村宅基地及房屋所有權確權登記主體中權屬問題比較嚴重，長期發(fā)展下，登記主體已經(jīng)逐漸變得模糊。因為宅基地登記法律以及相關政策具有一定的復雜性以及寬泛性的特點，所以農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記的主體缺乏一定明確的概念，在一定程度上導致農(nóng)村宅基地的工作變得更加困難[2]。一般來說，農(nóng)村宅基地確權登記的主體既包括戶口在本村的村民，同時也包括退休、離職的職工及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)的城市居民等。隨著我國城市化進程的不斷加快，我國返鄉(xiāng)就業(yè)人口的數(shù)量急劇增加，但是我國缺乏對登記主體條件的限制以及相關規(guī)定，導致我國農(nóng)村房地一體確權登記工作存在一系列的問題，其中土地資源浪費問題就顯得較為嚴峻，在一定程度上影響我國農(nóng)村居民的合法權益。

2.2 戶籍認定缺乏標準

我國土地使用權登記制度始終貫徹著“一戶一宅”的基本原則，并將“戶”當作具體的衡量標準，可以充分保護我國土地資源并且保障我國農(nóng)村地區(qū)居民的合法權益。但是在關于農(nóng)村宅基地登記問題上，相關法律法規(guī)對戶籍認定缺乏相關的標準，導致農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記工作沒有系統(tǒng)性以及統(tǒng)一性，導致登記工作出現(xiàn)十分嚴重的問題。在改革開放與經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，農(nóng)村“增戶增地”政策的具體實施也引發(fā)農(nóng)村居民對“如何分戶”問題的探討，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大范圍的占地以及圈地的情況[3]。城市化建設過程中，越來越多的農(nóng)村居民逐漸向城市轉移，因此許多農(nóng)村受到人口轉移問題的影響，使農(nóng)村地區(qū)變成空殼。在此背景下，農(nóng)戶數(shù)量卻呈現(xiàn)出上升的趨勢，宅基地的建設的規(guī)模也不斷的擴張，這種現(xiàn)象充分展現(xiàn)我國農(nóng)村宅基地登記過程中的戶籍認定問題。

2.3 一戶多宅現(xiàn)象較為普遍

一戶多宅現(xiàn)象就是產(chǎn)權主體既擁有較多的宅基地，同時又擁有數(shù)量較大的不動產(chǎn)，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，嚴重違背我國遵守的“一戶一宅”原則，對我國農(nóng)村宅基地使用權登記的工作質量造成十分不良的影響。這一問題的產(chǎn)生，主要是由遺贈和繼承、房屋買賣以及其他原因引起的，第一點，遺贈和繼承，由于我國農(nóng)村地區(qū)對于血緣性以及地緣性的特點較為重視，因此在農(nóng)村生活中，仍然使用傳統(tǒng)的世襲制手段來進行遺產(chǎn)的繼承與遺贈，這種行為也被叫做財產(chǎn)的世襲。受到這種制度的影響，農(nóng)戶擁有一套或者是幾套宅基地的現(xiàn)象就顯得十分普遍[4]。第二點，房屋買賣，城市化進程加快，當?shù)刈≌瑑r格迅速增長，受到經(jīng)濟效益的吸引，許多農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)開發(fā)以及改造樓房的問題，因此一戶多宅問題在農(nóng)村地區(qū)也顯得十分普遍。最后一點，其他原因，比如審查中出現(xiàn)疏忽情況，致使我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)許多新建設的宅基地，但是在此過程中，舊的宅基地仍然未取締，因此一戶多宅的問題也就產(chǎn)生。

2.4 宅基地使用權權屬不明

宅基地使用權登記過程中常常會出現(xiàn)權屬不明的問題，這種問題一般表現(xiàn)在證據(jù)管理與收集程序之中。從證據(jù)收集這一點來看，我國針對權屬糾紛證據(jù)收集時，沒有明確的管理制度，因此宅基地的權屬問題就轉變的非常明顯，一般是當?shù)鼐用駥ψC據(jù)調查不配合并且不重視，這一問題也導致主體雙方的缺隙，因此證據(jù)收集就缺乏相關的材料、并且收集證據(jù)的準確性以及真實性也無法得到有效的保障。其次是相鄰宅基地證據(jù)調查的水平不高，在農(nóng)村進行宅基地權屬證據(jù)收集的過程之中，居民一般會害怕影響鄰居之間的關系，因此出現(xiàn)謊報虛假相鄰宅基地的情況[5]。從證據(jù)管理方面來看，該項管理工作缺乏明確的規(guī)范以及相應的重視程度。宅基地檔案是使用權登記的重要證據(jù)，因此其管理質量與后續(xù)的資料分析以及權屬證實問題也是息息相關的。在農(nóng)村宅基地證據(jù)管理的工作中，常常會出現(xiàn)一些檔案管理的問題，設備不夠先進、工作人員素質低下，都對檔案信息數(shù)據(jù)的保存產(chǎn)生十分嚴重的影響，對宅基地檔案管理工作也造成一定的限制。

2.5 空置或閑置房屋、宅基地

伴隨我國經(jīng)濟實力的不斷增長以及經(jīng)濟建設水平的不斷提升，我國農(nóng)村與城市之中的人口活動變得更加頻繁，越來越多的農(nóng)村居民離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選擇去往城市地區(qū)開展務農(nóng)工作，因此農(nóng)村老齡化人口現(xiàn)象變得十分嚴重，農(nóng)村常住人口數(shù)量也逐步減少，但是農(nóng)村地區(qū)集體土地資源規(guī)模與宅基地的數(shù)量，并未出現(xiàn)明顯的轉變。根據(jù)研究調查發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村地區(qū)人均宅基地面積高達160 平方米，城鎮(zhèn)地區(qū)的人均住宅面積相對農(nóng)村來說就小的多，一般在30 ～40 平方米之間。這在一定程度上，意味著農(nóng)村宅基地的數(shù)量與實際需求相違背，農(nóng)村地區(qū)一定會存在數(shù)量較為龐大的空置房屋或者是閑置資源。這種情況與我國土地資源管理的理念相互違背，是對土地資源的嚴重浪費。由于農(nóng)村地區(qū)常住人口數(shù)量較少，因此許多閑置的宅基地都會受到自然環(huán)境的侵蝕，變得破舊不堪，導致我國社會資源受到明顯的浪費。

3、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記問題的解決辦法

3.1 統(tǒng)一確權登記內容

對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記中的登記范圍、登記主體、登記原則以及登記程序進行統(tǒng)一，可以有效減少宅基地使用權登記工作的困難，并且有助于登記管理效果的提升。對登記部門的管理規(guī)范、管理體系和管理模式進行統(tǒng)一，能夠實現(xiàn)對登記機關資源的優(yōu)化配置，并且有助于宅基地登記質量的提升。除此之外，還可以實現(xiàn)確權證書的雙證統(tǒng)一，這種方式能夠有效避免假證對宅基地登記工作的影響，以及產(chǎn)權糾紛問題的產(chǎn)生。即使已經(jīng)對登記主體中出現(xiàn)的模糊以及寬泛問題進行簡要的解釋，但是如果想要實現(xiàn)登記主體在登記工作中重要性的提升，就需要對其中規(guī)范以及統(tǒng)一的問題進行詳細的才紹[6]。也就是說，除了擁有購買房屋使用權的城市居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意外的宅基地登記主體，需要給予擁有繼承、遺贈關系的居民，對應的主體資格。而且，還需要對外遷人員進行嚴格的監(jiān)管以及監(jiān)督，針對出現(xiàn)異地購買農(nóng)村宅基地的申請，土地政府部門需要予以駁回。

3.2 統(tǒng)一戶籍認定標準

想要實現(xiàn)對戶籍認定標準的統(tǒng)一，需要對戶的具體界限進行充分的認知，并且充分掌握其中的概念與內涵。我國于1986年頒布的《土地管理法中》，就對戶的界限進行了嚴格的界定，其中表明了“村民”是宅基地使用權的權責主體，但是1998年以后，為了減少宅基地爭奪問題的產(chǎn)生以及出現(xiàn)，該法律重新界定權責主體為“農(nóng)村居民”，這一概念是對“村民”的有效延伸[7]。但是隨著我國城市化建設進程的加快，許多具有農(nóng)村戶籍但是并不居住在農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)居民，也開始對宅基地進行申請。在此背景下，倘若仍然使用1998年的界定標準，那么很難對宅基地認定標準中存在的問題進行充分解決。基于此，城市化建設過程中，需要按照居民履行的義務以及主要經(jīng)濟收入、具體居住位置等內容，實現(xiàn)對戶的重新界定，并以此為標準實現(xiàn)對戶籍的統(tǒng)一。

3.3 構建多宅退出機制

多宅退出機制的構建，能夠科學的改善我國宅基地中存在的一戶多宅的問題，在一定程度上能夠實現(xiàn)宅基地利用效率的有效提升，科學的改善土地產(chǎn)權中出現(xiàn)的權屬問題。在此過程中，需要建立一個統(tǒng)一的界定標準，充分對其中的主體概念進行明確，可以采用有償退出的手段，減少一戶多宅現(xiàn)象。有償退出的主體應該包括，在城市或者其他地區(qū)擁有多處不動產(chǎn)但是卻是農(nóng)戶戶籍的居民，其次是那些擁有宅基地數(shù)量與面積不符合相關規(guī)范的人員。除了有償退出的方案以外，還可以對相關政策進行完善，加強對戶籍改革制度的推行。一般來說，在退出宅基地以后，許多農(nóng)村居民會向城市地區(qū)流動。但是現(xiàn)階段的戶籍制度背景下，容易產(chǎn)生許多城市黑戶以及嚴重的土地糾紛問題。基于此，國家相關政府部門需要充分結合退出機制的發(fā)展特征以及特點，全面建設較為新穎的登記機制，逐步改善戶籍改革中存在的一些問題[8]。此外，還需要對退出宅基地的主體，進行相應的補償，這樣可以實現(xiàn)主體退出的積極性以及主動性，能夠快速落實多宅退出制度，否則會導致主體出現(xiàn)心理不平衡，而影響后續(xù)工作的有效進行以及相應發(fā)展。

3.4 完善證據(jù)管理機制

對于農(nóng)村房地一體確權登記過程中產(chǎn)生的權屬問題，相關部門需要從技術規(guī)范以及資源合理配置的方向出發(fā)，充分認識到證據(jù)管理的程序以及其中存在的價值，以此實現(xiàn)證據(jù)管理的標準化以及規(guī)范化，推動該項工作發(fā)展。從技術規(guī)范的角度來看，針對不同的類型以及門類的農(nóng)村宅基地，相關政府部門需要進行科學的歸類與劃分，并且需要對存在權屬糾紛或者歷史遺留等問題的宅基地進行全面分析以及劃分，逐步提升證據(jù)管理的系統(tǒng)性以及規(guī)范性。從證據(jù)收集的角度來看，需要強化對相關管理工作人員的培訓，并且設置科學合理的獎勵以及懲罰機制，并對管理人員的工作行為進行科學的監(jiān)管，以此發(fā)揮檔案管理工作人員在宅基地登記中的價值[9]。在證據(jù)收集的過程中，如果出現(xiàn)相關居民不配合的情況，登記部門需要發(fā)展村委會的村支部一同進行宣傳以及教育工作，以此強化農(nóng)村居民對宅基地登記工作的具體認知。從資源分配的角度來看，對于我國農(nóng)村宅基地證據(jù)資料內容復雜以及范圍廣泛的問題，相關政府機關需要加強對一些農(nóng)村偏遠地區(qū)財政支持，為其合理分配工作人員，以此實現(xiàn)對登記資源的合理運用。除此之外，政府機關需要建設全國性的數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)對登記數(shù)據(jù)調查的靈活以及靈敏度。

3.5 科學化建設規(guī)劃

宅基地也是建設用地的一種，是農(nóng)村以及城鎮(zhèn)發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種土地資源利用的重要手段[10]。基于此，無論是宅基地的選擇還是建設，都需要嚴格遵守建設規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設需求，進行科學合理的建設。在建設過程中，需要堅守“一戶一宅”的制度，實現(xiàn)對舊村改造以及新村建設工作的科學、合理監(jiān)管。在農(nóng)村宅基地的申請過程中，相關工作機關需要讓農(nóng)村居民出具書面申請，然后為其提出相關新宅基地的搬入時間，并且引導農(nóng)村居民將原有的宅基地，交由給村集體進行管理。除此之外，在新宅基地的選擇與建設過程中，需要嚴格按照以下規(guī)劃原則展開工作：首先，不能夠對基本農(nóng)田進行覆蓋使用；其次，居民需要將空置以及閑置宅基地進行科學合理的控制，新宅基地的建設地點可以選擇舊宅基地上進行；再次，宅基地的建造以及選擇，需要充分結合城鄉(xiāng)建設發(fā)展目標進行；最后，新宅基地的建設，需要嚴格遵守當?shù)氐耐恋毓?jié)約集約利用要求。

3.6 登記中的注意事項

在農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記過程中，需要加強對以下幾點內容的重視：第一點，在宅基地登記過程中，需要避免將違法用地合法化的現(xiàn)象，其中最重要的是不可以為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買或者違法建設的住宅，分發(fā)土地使用權證書；第二點，需要對農(nóng)村宅基地使用權登記進行合理的監(jiān)管，以此確保登記發(fā)證的準確性；第三點，在農(nóng)村宅基地使用權登記過程中，需要開展實名制的舉措，這樣可以有效避免借助虛假身份，騙取土地使用權證書的情況，保證農(nóng)村居民的合法權益。

結束語：

總而言之，實現(xiàn)對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記發(fā)證工作，對農(nóng)村居民合法權益的維護有著十分重要的意義，對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展也有著十分重要的促進作用，除此之外，在一定程度上，還能夠實現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展。在農(nóng)村宅基地以及房屋確權登記發(fā)展過程中，避免不了各種各樣問題的出現(xiàn)，在此背景下，需要充分借助各方面的資源以及力量，推動確權登記發(fā)展審查機制的構建，真正意義上的解決農(nóng)村宅基地中出現(xiàn)的歷史遺留問題，推動我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。