江都區(qū)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理的實踐與思考

石姣姣， 李均虎， 李緒斐

(江蘇省揚州市江都區(qū)水務局， 江蘇 揚州 225200)

近年來，江都區(qū)扎實穩(wěn)步開展水利行業(yè)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作，秉承工程匠心，擔當行業(yè)使命，堅持質(zhì)量行為與工程實體質(zhì)量兩手抓、兩手硬。自江都區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督站成立以來，先后承擔了灌區(qū)節(jié)水配套改造、水土保持、堤防除險加固、中小河流治理等工程質(zhì)量監(jiān)督，進一步規(guī)范了項目建設(shè)程序，提升了工程施工質(zhì)量。當然，在水利工程建設(shè)實踐中，一些新的問題也在不斷凸顯，需要進一步強化體制機制建設(shè)、摸索新的質(zhì)量監(jiān)督模式等，促進江都水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理更上新臺階。

1 開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作

1.1 組建水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)

按照省、市、縣(區(qū))三級質(zhì)量監(jiān)督體系配置的有關(guān)要求，根據(jù)《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》中所設(shè)定的“項目法人負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證與政府質(zhì)量監(jiān)督”的具體條例[1]，江都區(qū)作為揚州市6個水行政主管部門之一，于2017年6月單獨成立水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，代表區(qū)水利局依法履行政府監(jiān)督職能，按照市、縣(區(qū))責任范圍，將市、縣(區(qū))級質(zhì)量監(jiān)督事權(quán)科學有效進行劃分，江都區(qū)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)主要職能是承擔江都區(qū)境內(nèi)水利行業(yè)中小型工程質(zhì)量監(jiān)督。立足當前工作實際，每年設(shè)置質(zhì)量安全監(jiān)督專項經(jīng)費20萬元，配備水利專業(yè)工作人員和檢查儀器設(shè)備，全方位保障水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作有效開展。

1.2 建立“1+2+3+X”全過程的管理體系

“1”即建立工程質(zhì)量監(jiān)督高效管理目標，這一目標的實現(xiàn)與各參建單位密不可分，建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方各盡其責，質(zhì)量管理、保證、控制環(huán)環(huán)相扣。

“2”即前期實行2項制度：①交底制度，將質(zhì)量監(jiān)督工作計劃、內(nèi)容、要點、方式方法、時間節(jié)點等告知各參建責任主體，使其資料清、事項明，主動接受工程質(zhì)量監(jiān)督；②實行質(zhì)量監(jiān)督申請備案制度，促進參建單位質(zhì)量管理程序化、規(guī)范化。

“3”即中期實施3項檢查：①質(zhì)量制度執(zhí)行情況，對建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方所依次對應的管理、保證和控制體系實施有效管控；②工程中各參建單位質(zhì)量行為履約情況；③運行實施過程中對實體質(zhì)量的把控情況。通過日常巡查檢查、委托有資質(zhì)的第四方檢測機構(gòu)進行抽檢等方式，對原材料、中間產(chǎn)品、工程實體外觀質(zhì)量等進行檢測，在開展工程質(zhì)量核備、核定工作中提供詳實的支撐材料。

“X”中后期實行的評價考核。①“回頭看”評價考核，對之前稽查、檢查中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題整改情況進行評價，看是否采取有效處理措施，督促問題整改到位，實現(xiàn)質(zhì)量問題檢查閉環(huán)管理；②開展工程質(zhì)量評定。一方面是工程質(zhì)量核備、核定評價，通過核查檢測記錄、法人驗收程序和成果的方式，使工程質(zhì)量等級評價結(jié)果更加準確客觀。另一方面在工程階段及竣工驗收前的關(guān)鍵時間節(jié)點開展項目總體質(zhì)量評估；③定期組織專家對在建工程進行質(zhì)量考評，以召開座談會、查閱資料、現(xiàn)場查看方式完成項目測評，充分調(diào)動參建單位建設(shè)積極性，推進質(zhì)量強水建設(shè)。

2 水利工程質(zhì)量監(jiān)督存在問題

十九大報告中指出當前社會主要矛盾已然發(fā)生變化，水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作亦如此，高質(zhì)量的工程建設(shè)監(jiān)督管理與不均衡不充分的行業(yè)發(fā)展中也存在著許多矛盾，迫切需要準確識變并著手改變。

2.1 監(jiān)督資源配置不均衡

當前的質(zhì)量監(jiān)督雖已初步形成管理體系，但在工作實際中還面臨著資源配置不均衡的問題。①專業(yè)人才不足，質(zhì)監(jiān)隊伍技術(shù)力量仍較薄弱。申請質(zhì)量監(jiān)督項目較多，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)履職能力與工程建設(shè)需求有一定差距，水利工程是技術(shù)密集型專業(yè)，涉及的門類眾多；新工藝、新材料不斷涌現(xiàn)，對人員要求較高，隨著基建項目增多，服務全區(qū)的質(zhì)量監(jiān)督管理能力稍顯不足，在基層質(zhì)監(jiān)站中，專業(yè)人才數(shù)量較少，新進人員缺乏經(jīng)驗，專業(yè)人員身兼數(shù)職[2]，人員流動性較大，難以充分發(fā)揮工作效能；②監(jiān)督方式單一，過度依靠質(zhì)量檢測報告。監(jiān)督檢查主要依靠工作人員定期巡查，目前聘請技術(shù)專家專項指導的機會較少，部分檢測報告數(shù)據(jù)不能真實客觀反映工程實體質(zhì)量；③信息化技術(shù)水平較低，當前在水利工程質(zhì)量監(jiān)督中，信息化技術(shù)應用較少，如施工現(xiàn)場實時圖像監(jiān)控、GNSS技術(shù)、數(shù)字化圖紙和文檔管理技術(shù)、三維動態(tài)仿真技術(shù)等等尚未能在工程質(zhì)量監(jiān)督中使用[3]。

2.2 “同體監(jiān)督”現(xiàn)象影響監(jiān)督實效

水利項目中公益項目較多，項目法人一般由水利部門負責人擔任，而質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)由水利部門組建，隸屬于水利局編制，既是運動員也是裁判員的“同體監(jiān)督”現(xiàn)象在水利工程建設(shè)項目中普遍存在，對于質(zhì)量監(jiān)督工作的行政屬性和管理職責，部分水行政主管部門缺乏正確認知，忽略了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的實質(zhì)是行政委托中的檢查行為，而將質(zhì)監(jiān)機構(gòu)看作參建單位，導致行政交叉和職責混亂，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)缺乏充分權(quán)限與獨立地位，在開展工作時難免會受到干預和牽制，行政級別上的上下級關(guān)系，導致監(jiān)督的公平性大打折扣，致使監(jiān)督錯位或缺位，“監(jiān)督揭短”與“行政護短”，“下級監(jiān)督上級”這些矛盾的存在，影響了政府質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性和可靠性。

2.3 監(jiān)督行政處罰體系不完善

目前在水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督整個體系中，還未形成科學系統(tǒng)的查、罰標準，對于在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通常采用出具書面檢查意見、下發(fā)整改通知的形式來要求項目法人整改，未按要求整改的一般會通過提醒、約談的方式來處理，涉及行政處罰的情況很少，在具體工作中，往往是同一類質(zhì)量問題屢次出現(xiàn)，監(jiān)督約束力遞減。唯有使質(zhì)監(jiān)工作回歸行政職能，對于參建單位的違法違規(guī)質(zhì)量行為上升行政執(zhí)法高度，提高違法成本，這樣才能凈化水利建設(shè)市場，消除“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，營造良好競爭氛圍，提高水利工程建設(shè)水平。

2.4 參建單位主體責任缺失

在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)前期設(shè)計成果監(jiān)督是監(jiān)管工作的一個薄弱面，有些項目施工圖審查意見未落實，施工圖設(shè)計深度不夠，在實際施工時存在出入，由于設(shè)計缺陷導致質(zhì)量問題時有發(fā)生；部分監(jiān)理單位監(jiān)理實施細則針對性不夠，可操作性不強，在工程重要隱蔽和關(guān)鍵部位控制措施不夠具體，跟蹤檢測、平行檢測的項目和頻次達不到規(guī)范要求，監(jiān)理人員職責履行不力，對于施工單位存在問題未能及時指出并督促整改；部分施工單位施工組織設(shè)計不完善，未進行工藝性生產(chǎn)試驗，原材料、中間產(chǎn)品送檢不及時，對實體質(zhì)量的數(shù)據(jù)處理分析程序滯后，單元工程質(zhì)量評定不規(guī)范，數(shù)據(jù)填報不實。

3 水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作改善建議

3.1 不斷完善質(zhì)量監(jiān)督管理體系

新時期對質(zhì)量監(jiān)督管理工作提出了更高要求，不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制機制，促進體制深化改革是題中之義。①加強職能部門建設(shè)，在經(jīng)費保障、監(jiān)測設(shè)備軟硬件配置、人員分配上著手，根據(jù)監(jiān)督項目特點和技術(shù)要求，開展實用性較強的業(yè)務培訓，尤其對新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備更要與時俱進，在業(yè)務上做到專、精、深，為質(zhì)監(jiān)工作筑牢基石；②加強業(yè)務合作交流，除了工作人員日常檢查外，可以通過購買服務、不定期聘請專家、協(xié)同其他區(qū)域質(zhì)監(jiān)部門開展聯(lián)合檢查等形式，交流質(zhì)量監(jiān)督管理經(jīng)驗；③加強質(zhì)量監(jiān)督信息化管理投入，利用信息化手段進行質(zhì)量實時動態(tài)控制，精準把控施工質(zhì)量，利用數(shù)據(jù)庫高效管理冗雜檔案，實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督高效、精準、便捷。

3.2 強化水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性

理清質(zhì)量安全監(jiān)督事權(quán)，理順質(zhì)量監(jiān)督工作主要職責和任務要求，明確水利質(zhì)量監(jiān)督管理工作職能定位?？梢钥紤]將水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與水行政單位分離，監(jiān)督機構(gòu)不受地方水行政部門管理，接受上一級監(jiān)督機構(gòu)管理，在地方項目監(jiān)督管理上，采用上級監(jiān)督下一級的原則，避免同級管理；可以探索“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓O(jiān)督執(zhí)法，建立健全質(zhì)量監(jiān)督管理處罰機制，完善實施細則，樹立監(jiān)督機構(gòu)權(quán)威，在當前水利工程建設(shè)過程中形成威懾作用，更加高效開展質(zhì)量監(jiān)督管理工作。

3.3 強化參建單位落實質(zhì)量主體責任

落實市場準入機制，設(shè)置準入門檻，可將工程參建單位質(zhì)量考核信息與當?shù)卣袠瞬块T共享，實現(xiàn)互聯(lián)互通，招標單位在項目招投標階段對資質(zhì)審查、信用等級、工程業(yè)績表現(xiàn)等方面進行嚴格把關(guān)；嚴格落實水利工程建設(shè)項目法人首要責任制，進一步明確各參建單位的法定質(zhì)量責任和義務，建立工程質(zhì)量終身責任信息檔案，加強各個參建單位的履約考核，加大質(zhì)量體系、質(zhì)量行為、實體質(zhì)量等各個環(huán)節(jié)的檢查力度，查找問題源頭，嚴格責任追究；落實誠信激勵約束機制，在全國水利建設(shè)市場監(jiān)管服務平臺填報信息，建立誠信黑紅名單，守信聯(lián)合獎勵，失信聯(lián)合懲戒，培育良好水利市場氛圍。

3.4 積極推進水利工程質(zhì)量管理標準化建設(shè)

一是加強建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督分級管控。目前針對大中型水利工程有較為詳細的質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)程，基層監(jiān)督對象基本為中小型工程，主要參照執(zhí)行大中型工程現(xiàn)有的編規(guī)，但各地在具體執(zhí)行規(guī)程要求時尺度不一，導致工程質(zhì)量參差不齊。建議上級部門能夠依據(jù)項目規(guī)模大小，量身打造各自標準，水利行業(yè)中適當簡化小型工程建設(shè)質(zhì)量檢驗評定和驗收程序，逐步實現(xiàn)不同規(guī)模等級項目在監(jiān)督管理申報手續(xù)、技術(shù)標準、評定程序、檢查條目清單等各項規(guī)定中的差異化、精準化管理[4]。二是加強質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)把控。對于建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督申報、質(zhì)監(jiān)工作交底、質(zhì)量巡查檢查、驗收監(jiān)督管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強制度剛性約束。三是加快質(zhì)量監(jiān)督信息化進程。積極開展與高校合作，依靠技術(shù)研發(fā)，依托技術(shù)集成手段，實行全過程集成管理，實現(xiàn)質(zhì)量檢查動態(tài)監(jiān)管、檢查信息檔案入庫、質(zhì)量風險預警預報、質(zhì)量信用查詢管理等功能一體化，打造水利工程質(zhì)量管理樣本工程，發(fā)揮示范作用，推進水利工程質(zhì)量標準化、信息化、專業(yè)化建設(shè)。

4 結(jié) 語

水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理是水利工程建設(shè)中的重要一環(huán)，也是必不可少的一環(huán)，高質(zhì)量的監(jiān)管催生高品質(zhì)的工程，高品質(zhì)的工程實現(xiàn)高規(guī)模的效益。當前，江都區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)面臨新時期的問題和挑戰(zhàn)，需要不斷完善質(zhì)量管理體系，逐步強化質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性，層層壓實參建單位質(zhì)量主體責任，深入推進水利工程質(zhì)量管理標準化建設(shè)，把準時代方向，夯實管理基礎(chǔ)，提升監(jiān)督效能，努力交出經(jīng)得起實踐和歷史檢驗的江都水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作優(yōu)質(zhì)答卷。