陳晉

政治制度：成長(zhǎng)故事

問：有人覺得，改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變化很大，政治制度變化不大。

答：不是這樣的。改革開放初期就已明確，要改革不適應(yīng)甚至阻礙解放和發(fā)展生產(chǎn)力的上層建筑，其中自然包括政治制度。

當(dāng)然，在通常情況下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的變革，總是要比政治制度的變革活躍一些。如果動(dòng)不動(dòng)就變革上層建筑，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且很可能出現(xiàn)政治上的不確定性，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

中國(guó)政治制度改革的特點(diǎn)是循序前進(jìn)，其中有繼承、補(bǔ)充和完善，有改革、創(chuàng)新和發(fā)展。

前面說過中國(guó)政治制度有三塊“基石”，改革開放后，便增加了一塊“基石”，叫“基層群眾自治制度”。

問：許多人并不知道有“基層群眾自治制度”這塊“基石”。

答：這是人們自發(fā)創(chuàng)造出來的。中國(guó)的“基層”，指城市的街道社區(qū)，農(nóng)村的村莊。它們是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的神經(jīng)末梢。所謂“自治”，就是自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

在城市街道社區(qū)，過去成立有居民委員會(huì)。1980年正式頒布《居民委員會(huì)組織條例》，全國(guó)有八九萬個(gè)居民委員會(huì)。

在農(nóng)村，過去設(shè)立的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)，既是生產(chǎn)單位，又是基層治理單位。改革開放后，土地承包到每家農(nóng)戶，個(gè)體單干，人們對(duì)村里的公共事務(wù)，不像過去那樣感興趣了。

山東章丘縣（現(xiàn)山東省濟(jì)南市章丘區(qū)）沙灣村黨支部書記苗萬家就遇到了麻煩。村里的義務(wù)工沒人出，應(yīng)該上交國(guó)家的稅費(fèi)沒人交，村里欠債兩萬元，連利息都交不起。苗萬家急了，只好“賣公章”。凡是村民需要到村里開證明、蓋公章的事，都必須先交稅費(fèi)。于是，他得到了一個(gè)外號(hào)，叫“公章書記”。

還是農(nóng)民自己有辦法來突破困局。1980年2月5日，廣西河池市屏南鄉(xiāng)合寨村（當(dāng)時(shí)還叫生產(chǎn)大隊(duì)），有85名農(nóng)民圍坐在一起，從6名生產(chǎn)隊(duì)代表中，差額選出5名村民委員會(huì)成員組成一個(gè)管理班子。當(dāng)時(shí)，村子里風(fēng)氣不好，集體的事情沒有人管，一些人賭博、盜竊、亂砍樹木、搞封建迷信，秩序失控。新成立的村民委員會(huì)帶領(lǐng)大家訂立9條“鄉(xiāng)規(guī)民約”。此后，修建水庫、公路這樣的公共事務(wù)，也有人出來領(lǐng)頭，大家也愿意參加了。

1982年，通過選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，作為基層自治組織一同寫進(jìn)了《憲法》。隨后，在農(nóng)村中取消原有的人民公社行政管理體制，恢復(fù)成鄉(xiāng)級(jí)人民政府。下轄的生產(chǎn)大隊(duì)改建為村民委員會(huì)。農(nóng)民也不再叫“公社社員”，而叫“村民”?！盎鶎尤罕娮灾沃贫取本瓦@樣形成了。

現(xiàn)在，全國(guó)有261萬多個(gè)自然村，組成60多萬個(gè)行政村（由若干自然村組成，設(shè)有村委會(huì)和黨支部），它們是農(nóng)民生產(chǎn)和生活最基本的關(guān)系單位。

首開村民自治先河的廣西河池市屏南鄉(xiāng)合寨村，現(xiàn)在的自我管理、自我服務(wù)意識(shí)越來越強(qiáng)。他們?cè)诖逦瘯?huì)院墻上辦了一個(gè)村務(wù)公開專欄，村民可以在上面查閱財(cái)務(wù)開支、村民自治事務(wù)、村民意見征詢與反饋等詳細(xì)情況。

在城鎮(zhèn)社區(qū)，基層群眾自治又是另外一番景致。

每個(gè)社區(qū)，都被編織進(jìn)了叫居委會(huì)的網(wǎng)絡(luò)。武漢市洪山區(qū)東湖風(fēng)景區(qū)街道辦事處有個(gè)新城社區(qū)居民委員會(huì)，工作人員13位，服務(wù)社區(qū)12765位居民。2020年新冠肺炎疫情最嚴(yán)重的時(shí)候，小區(qū)實(shí)行了封閉管理。居委會(huì)主任陶久娣每天早上一睜開眼睛，就要面對(duì)這么多人吃飯、就醫(yī)以及長(zhǎng)期憋在家里出現(xiàn)的心理問題，有的老人被獨(dú)自困在家里，也需要照顧。13個(gè)人根本忙不過來。

怎么辦？陶久娣開始調(diào)動(dòng)自己的網(wǎng)絡(luò)資源。先是動(dòng)員社區(qū)幾十名物業(yè)管理人員過來幫忙；再不夠，又招了70多個(gè)志愿者；還不夠，別著急，還有政府、企業(yè)、事業(yè)單位派來的工作人員。

實(shí)行基層群眾自治制度，使基層社會(huì)成為被組織起來的巨大網(wǎng)絡(luò)。有無與倫比的規(guī)模和縱深，既有強(qiáng)度，又有彈性。能夠自主地處理各項(xiàng)公共事務(wù)，又能快速地靈活應(yīng)變，不會(huì)脆斷。

問：政治制度改革，除了把“三塊基石”變成“四塊基石”，還做了什么？

答：政治制度還包括法律體系和國(guó)家行政系統(tǒng)的管理制度等。這方面的改革，有一個(gè)共同方向，叫“依法治國(guó)”，目標(biāo)是建設(shè)成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。一句話，辦什么事情，都要遵守法律和規(guī)章制度。

問：在依法治國(guó)上，都推進(jìn)了哪些制度性變革？

答：先講司法制度的改革。這些年來，為方便審理跨行政區(qū)域重大行政和民事商事案件，最高人民法院設(shè)立了巡回法庭；為了做到有案必立，有訴必理，還改革了法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；為了更專業(yè)地審理案件，設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等。

公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。新時(shí)代中國(guó)，人們非常熟悉英國(guó)哲學(xué)家培根的名言：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律，好比污染了水源?！?/p>

過去，經(jīng)常有官員向法院打招呼、遞條子，為一些案件當(dāng)事人說情，干預(yù)法院獨(dú)立判案?，F(xiàn)在好了，凡是有誰為案件當(dāng)事人說情，法官都必須記錄在案。法院的法官和檢察院的檢察官全部實(shí)行員額制度，明確他們要獨(dú)立辦案，誰辦案誰負(fù)責(zé)。

法國(guó)啟蒙思想家盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。

怎樣才能讓人們從內(nèi)心里切實(shí)感受到法律的公平正義呢？最好的辦法是透明公開。從2014年1月1日起，全國(guó)3000多家各級(jí)法院的裁判文書都要在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上公開，接受公眾監(jiān)督。受到社會(huì)關(guān)注的大案要案、熱點(diǎn)案件，有的還在電視或互聯(lián)網(wǎng)上直播庭審過程。

問：對(duì)行政制度的改革，是怎樣推進(jìn)的？

答：以前，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力很大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的管理很細(xì)密和煩瑣。行政體制改革最大趨勢(shì)就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”，權(quán)力下放。

天津市有個(gè)濱海新區(qū)，從事行政審批的有500多位公務(wù)員，分屬18個(gè)行政機(jī)構(gòu)。人們辦一件需要行政審批的事情要跑10多個(gè)部門，蓋幾十枚甚至上百枚公章才能得到批準(zhǔn)。

2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)成立行政審批局，把濱海新區(qū)所屬18個(gè)部門的行政審批權(quán)力，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，廢掉原來審批專用的109枚公章，實(shí)現(xiàn)“一顆印章管審批”。人們辦事情，只需到行政審批局蓋一枚公章就行了。

印章瘦身的背后是權(quán)力的割讓，觸動(dòng)一些機(jī)構(gòu)的既有利益。新成立的行政審批局只有130多個(gè)崗位，意味著原來的18個(gè)部門、400多名公務(wù)員與行政審批權(quán)力說“再見”。人們自然舍不得，有的拿出法律法規(guī)和部門規(guī)章?lián)砹?zhēng)；有的擔(dān)心，劃走了審批權(quán)，自己這個(gè)部門的“存在感”就沒有了；有的宣稱，不讓審批了，誰審批、誰管理、誰負(fù)責(zé)！但是，終究是誰也阻擋不住這一改革趨勢(shì)。

2014年9月11日，天津市濱海新區(qū)正式封存被廢棄的109枚審批公章那天，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)也來到現(xiàn)場(chǎng)，他鄭重叮囑：“這些公章今天被貼上了封條，就決不能再打開，再也不能變相給老百姓‘設(shè)門檻?！边@109枚公章，后來被送往國(guó)家博物館收藏。

這項(xiàng)制度改革對(duì)老百姓帶來什么好處呢？

封存公章那天，在濱海新區(qū)行政辦事大廳辦事的郭蘭勝告訴記者，他2008年注冊(cè)一個(gè)餐飲公司，因不堪忍受艱難煩瑣的審批過程，專門找了一家代辦公司，前后用了20多天時(shí)間，還花掉六七千元代理費(fèi)。“現(xiàn)在改革了，我就想先試試自個(gè)兒辦是否方便，結(jié)果，真快，就一個(gè)地兒，就一天，全都辦下來了！”

問：看來，行政制度的改革，是政府的艱難選擇，說它是一種“自我革命”，也未嘗不可。但政府終究要擔(dān)負(fù)行政管理職能。沒有不犯錯(cuò)的政府，如果政府出錯(cuò)，人民憑什么來監(jiān)督和糾正？

答：在歷史上，有普通民眾狀告具體官員的情況，但不可以狀告政府。1990年頒布《行政訴訟法》，掀開了新的一頁。這在西方或許不算稀奇，在中國(guó)卻是了不起的進(jìn)步。

1995年，湖南省瀏陽市官渡鎮(zhèn)政府突然發(fā)出一個(gè)文件，宣布撤銷該鎮(zhèn)原有的一家林場(chǎng)，理由是這家林場(chǎng)的管理人員的素質(zhì)不高，萬一出事，出現(xiàn)混亂，鎮(zhèn)政府擔(dān)待不起。而且，這家林場(chǎng)也不能增加政府的稅收。但是，這個(gè)決定對(duì)林場(chǎng)的十幾名職工來說卻是一場(chǎng)災(zāi)難，工資收入和日常生活沒有了著落。他們首先想到的還是按傳統(tǒng)的辦法去找政府評(píng)理，先后往市政府跑了20多趟討要“說法”，甚至找到了市長(zhǎng)，但問題依然拖而不決。

這時(shí)，鎮(zhèn)里一位退休教師告訴林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)巫統(tǒng)富，可以依據(jù)《行政訴訟法》同鎮(zhèn)政府打官司，這才點(diǎn)醒他們。瀏陽市法院受理了這起行政訴訟案，判定鎮(zhèn)政府的文件無效，鎮(zhèn)政府只好撤銷自己的決定。

行政訴訟制度給了老百姓起訴政府的權(quán)力，要讓政府少犯錯(cuò)，減少和老百姓之間的摩擦，關(guān)鍵還是在規(guī)范和約束政府的行政權(quán)力。

行政制度改革正是往這個(gè)方向推進(jìn)的。繼《行政訴訟法》后，還實(shí)施了《行政許可法》《國(guó)家賠償法》等，并建立聽證會(huì)制度。這樣一來，哪些事項(xiàng)政府有權(quán)做出規(guī)定；哪些事項(xiàng)，不應(yīng)該由政府去管；哪些事項(xiàng)，政府決策前要開會(huì)聽證；政府辦錯(cuò)了事情，應(yīng)該怎樣賠償?shù)鹊?，都有法可依了?/p>

問：關(guān)鍵還是要靠增強(qiáng)老百姓的法律意識(shí)，才能規(guī)范政府和老百姓的關(guān)系。

答：普通公民法律意識(shí)的覺醒和普及，是法治社會(huì)建設(shè)的土壤，而法治社會(huì)的建設(shè)，又是依法治國(guó)的基礎(chǔ)。這方面的改革，路走得很艱難。

20世紀(jì)90年代，有兩部電影故事片，體現(xiàn)了中國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的真實(shí)面貌。

一部叫《秋菊打官司》，講一個(gè)普通農(nóng)村婦女，為了替被村長(zhǎng)踢傷的丈夫討個(gè)說法，一趟又一趟地去打官司，說明法律意識(shí)在公民中的覺醒和普及。

一部叫《被告山杠爺》，說的是制度變革給鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式帶來的復(fù)雜影響。

影片講德高望重的村支部書記山杠爺，是村里最大的“官”。他行事大公無私，全心全意為村里人辦事，在村民中很有權(quán)威。一個(gè)叫強(qiáng)英的婦女，虐待自己的婆婆引起公憤，為懲治這種壞風(fēng)氣，山杠爺當(dāng)眾處罰了她。但她仍不改正，山杠爺就讓人把她捆綁起來游街，結(jié)果，脾氣倔強(qiáng)的強(qiáng)英上吊自殺了。

公安局來調(diào)查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，村里人都不認(rèn)為山杠爺治理鄉(xiāng)村社會(huì)的方式有什么問題，包括平時(shí)因?yàn)椴唤还Z，或者不種自己的承包地，或者不出工出力修建水庫，分別受到山杠爺處罰的人，都不記恨他，反而感激他治理鄉(xiāng)村盡心盡力。辦案人員明白，山杠爺大公無私無可爭(zhēng)議，但強(qiáng)英上吊自殺，確實(shí)由于他違法治理引起的。

法院最終判山杠爺入獄服刑。入獄前，山杠爺心里糾結(jié)的不是自己的難堪，而是到村里的學(xué)校去安排學(xué)生如何過冬，晚上又開黨支部會(huì)議交代應(yīng)該做的事情。第二天，他被戴上手銬帶走的時(shí)候，全村人都來為他送行。

問：這個(gè)故事很有中國(guó)味道，讓人感受復(fù)雜。中國(guó)政治制度在變革中成長(zhǎng)的過程有了個(gè)輪廓?？煞駨恼w上描述一下中國(guó)政治制度體系的面貌？

答：中國(guó)政治制度堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的統(tǒng)一。它主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的制度，包括中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的制度；國(guó)家的基本政治制度，就是前面說的“四塊基石”；法律體系和依法治國(guó)制度；國(guó)家行政體制和對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系。