法律制度視角下的濕地生態(tài)補償問題研究

陳秋菊 華國棟 劉新科 鄭潔瑋

(廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510520)

2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》明確提出，生態(tài)保護補償制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分，是推進生態(tài)文明建設的重要手段。2021年12月發(fā)布的《中華人民共和國濕地保護法》，作為我國濕地保護的第一部法律，明確提出了“國家建立濕地生態(tài)保護補償制度”。濕地作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，其獨特的生物多樣性和生態(tài)景觀特征，為人類提供了豐富的生態(tài)服務功能。但由于濕地的公共物品屬性和生態(tài)效益的正外部性特征，濕地保護和因濕地保護受損群體間的利益矛盾客觀存在，因此推進濕地生態(tài)補償將成為協(xié)調(diào)濕地保護與發(fā)展的關系、維護社會公平的重要手段。濕地生態(tài)補償是一項涉及法律法規(guī)、財政制度、資源配置、資產(chǎn)價值評估等方面的復雜系統(tǒng)工程，我國在該方面的理論研究和實踐都處于探索階段。本文從法律、法規(guī)等制度層面出發(fā)，通過分析濕地的土地權(quán)利、濕地生態(tài)補償類型和補償標準，提出了濕地生態(tài)補償?shù)膶ο?、范圍和標準界定的思路，旨在為今后建立和實施濕地生態(tài)補償機制提供參考。

1 濕地的土地權(quán)利界定

土地權(quán)利是法律制度的核心內(nèi)容，是指權(quán)利人按照法律的規(guī)定直接支配土地的權(quán)利(葛東梅, 2009)。濕地的土地權(quán)利主要包括濕地的所有權(quán)、用益物權(quán)和管理權(quán)。實施濕地生態(tài)補償，首先要明確濕地的相關權(quán)屬問題，才能確定合法的補償對象和補償范圍。

1.1 濕地所有權(quán)

在我國現(xiàn)行的法律中，并沒有關于濕地所有權(quán)的專門表述，但《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》等對自然資源所有權(quán)的總體規(guī)定中對濕地涉及的土地進行了規(guī)定?！稇椃ā返?條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(陳亞菁等, 2020)?！段餀?quán)法》第46條和第48條也進行了類似表述。根據(jù)《土地管理法》第9條的規(guī)定，城市市區(qū)土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定為國家所有的，均屬農(nóng)民集體所有。按照《濕地保護法》和《濕地保護管理規(guī)定》，濕地既包括沼澤、湖泊、河流和濱海等自然濕地，也包括野生動植物的棲息地和原生地等人工濕地。分析上述法律和規(guī)定可以得知，自然濕地的所有權(quán)包括國家所有和集體所有，并以國家所有為主要表現(xiàn)形式；位于城市市區(qū)的人工濕地，其所有權(quán)歸國家所有；位于農(nóng)村和城市郊區(qū)的人工濕地，其所有權(quán)主要表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有。濕地的所有權(quán)主體是濕地生態(tài)補償?shù)闹饕獙ο螅渲?，農(nóng)民集體所有的人工濕地則是開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償?shù)闹攸c研究區(qū)域。

1.2 濕地用益物權(quán)

用益物權(quán)是指在他人之物上設立的，以使用和收益為目的的他物權(quán)(楊立新, 2004)。根據(jù)《物權(quán)法》，用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等(丁軍勝, 2009)。與濕地生態(tài)補償相關的用益物權(quán)主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)和地役權(quán)3個方面。濕地的土地承包經(jīng)營權(quán)，常見情形為利用濕地進行種植、養(yǎng)殖和開展科研、旅游等承包經(jīng)營活動。建設用地使用權(quán)主要指在濕地內(nèi)建設房屋和設施等，常見于自然保護區(qū)和濕地公園的配套管理設施、科研科普設施等。地役權(quán)是指在濕地上、下空間設立的通行權(quán)，如修建下穿式隧道、橋梁、架空式高速公路等工程就會涉及使用地役權(quán)。

我國實行自然資源有償使用制度，在不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)和功能的前提下，單位和個人可以依法取得一定期限的國有濕地資源的用益物權(quán)進行支配使用，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一；集體所有的濕地資源也可以通過承包經(jīng)營、租賃等形式獲取收益或進行使用。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，用益物權(quán)還可以進行轉(zhuǎn)讓、抵押、變更或轉(zhuǎn)移，如承包經(jīng)營權(quán)或建筑房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押，橋梁、公路等通行權(quán)的變更或轉(zhuǎn)移等。因此，在開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償時，用益物權(quán)的所有人也屬于濕地生態(tài)補償?shù)膶ο?，其?quán)益應依據(jù)承包經(jīng)營合同、租賃協(xié)議、轉(zhuǎn)讓或抵押合同等具有法律效力的文件進行確定。

1.3 濕地管理權(quán)

我國物權(quán)法在制定過程中對于環(huán)境保護予以了高度重視，《物權(quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應當遵守法律有關保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”(蒲俊丞等, 2014)。根據(jù)上述法條，濕地的管理主體有權(quán)從生態(tài)環(huán)境保護的公共利益出發(fā)，運用行政管理手段對濕地資源的利用采取“允許”“限制”和“禁止”等規(guī)定?！稘竦乇Ｗo法》第28條、30條、34條等條款對濕地范圍內(nèi)的禁止和限制開展的活動進行了規(guī)定。濕地管理以保護公共利益為理由對濕地所有權(quán)附加了資源保護義務，導致用益物權(quán)和所有權(quán)的私人支配屬性與濕地資源保護的公共性之間產(chǎn)生矛盾(賈登勛等, 2013; 徐以祥等, 2020)。因此，需要實施生態(tài)補償彌補相關權(quán)益人因濕地保護而付出的機會成本和利益損失。

根據(jù)《濕地保護法》，國務院林業(yè)草原主管部門負責濕地資源的監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府有關部門負責本行政區(qū)域的濕地保護管理。2018年成立自然資源部后，濕地資源的調(diào)查和相關管理工作由自然資源部門統(tǒng)一負責。事實上，濕地的管理權(quán)主體除了地方自然資源主管部門和林業(yè)主管部門外，還包括自然保護區(qū)管理機構(gòu)、重要濕地管理機構(gòu)和濕地公園管理機構(gòu)等。同時，濕地范圍包含紅樹林、水域、灘涂、水生野生動物等資源要素，其管理權(quán)主體還涉及自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關部門。由于濕地管理主體主導著濕地保護政策的制定和執(zhí)行(王健, 2007)，因此在生態(tài)補償機制中扮演著重要角色。作為政策制定者，管理權(quán)主體有推進補償機制建立和實施的責任；作為政策執(zhí)行者，也可以成為生態(tài)補償?shù)膶ο?。如江蘇省的一些地區(qū)對落實濕地保護政策有效的地方濕地管理機構(gòu)進行資金獎勵(張鵬莉, 2017; 屈帥, 2020)，以獎代補等補償形式也對推進濕地科學保護發(fā)揮了良好的示范作用。

2 濕地生態(tài)補償類型的界定

根據(jù)濕地的土地權(quán)利類型，結(jié)合濕地保護和管理中遇到的現(xiàn)實問題，濕地生態(tài)補償類型可劃分為土地征收補償、建構(gòu)筑物拆遷補償、權(quán)利限制補償和其它損失補償4種類型。

2.1 土地征收補償、建構(gòu)筑物拆遷補償

土地征收補償和建構(gòu)筑物拆遷補償都屬于財產(chǎn)剝奪類補償。濕地被征收用于生態(tài)保護和其它建設項目時，需要對濕地承包經(jīng)營權(quán)人等利益主體的損失進行補償。對于濕地的土地補償方面，根據(jù)《土地管理法》第2條和《物權(quán)法》第42條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地、房屋及其它不動產(chǎn)進行征收、征用，并給予補償?！渡址ā返?1條也規(guī)定，為了生態(tài)保護等公共利益需要，確需征收、征用林地、林木的，應當給予補償。上述法條明確了各類土地資源可以依法進行征收、征用，并依法給予補償。但對于補償金的出資主體，尚未進行明確。

2.2 權(quán)利限制補償

濕地一經(jīng)劃入保護范圍，如劃定為自然保護區(qū)、濕地公園或重要濕地后，濕地保護管理機構(gòu)會對當?shù)丶捌渲苓吘用竦纳a(chǎn)生活方式進行一定的限制，以避免生態(tài)系統(tǒng)的破壞。這些保護管理行為可能對濕地的相關權(quán)利人帶來相應的損失，如對范圍內(nèi)濕地利用方式的限制，包括禁止捕撈、禁止開展高強度的生態(tài)旅游等活動，其它禁止的活動還可能包括禁止使用農(nóng)藥，以防止鳥類誤食和污染水源等，從而造成農(nóng)作物減產(chǎn)等經(jīng)濟損失?！稘竦乇Ｗo法》第17條提出“因生態(tài)保護等公共利益需要，造成濕地所有者或者使用者合法權(quán)益受到損害的，縣級以上人民政府應當給予補償”，該法條明確了補償主體是縣級以上人民政府。隨著濕地保護法的正式實施，該類型的濕地補償方法有望進一步得到細化和落實。

2.3 其它損失補償

主要指因濕地保護給周邊居民及其財產(chǎn)造成損失的補償，如鳥類及其它野生動物對農(nóng)作物的破壞引起的損失等?！稘竦乇Ｗo法》和2015年頒布實施的《環(huán)保法》，對因生態(tài)保護造成的損失尚未進行明確要求，而是采用鼓勵、指導等方式由地方人民政府和受益地區(qū)通過協(xié)商或運用市場機制方式進行補償，該類型補償?shù)南嚓P規(guī)定主要見于野生動物保護的相關法律法規(guī)中。我國《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》均規(guī)定，因保護野生動物而造成的人員傷亡、農(nóng)作物或其它財產(chǎn)損失應給予補償，補償主體為地方人民政府、當?shù)厝嗣裾囊吧鷦游镄姓鞴懿块T或漁業(yè)行政主管部門，或由地方人民政府與相關利益主體協(xié)商確定。2016年，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，明確濕地生態(tài)效益補償用于對因保護珍稀鳥類等野生動物而給濕地自然保護區(qū)及其周邊范圍內(nèi)耕地承包經(jīng)營權(quán)人造成的損失給予補償(谷振賓等, 2015)。2019年，江西省試點對鄱陽湖周邊因保護濕地和鳥類等野生動物而遭受損失的基本農(nóng)田及土地承包范圍內(nèi)的耕地承包經(jīng)營權(quán)人和受影響的社區(qū)進行補償(龐潔等, 2021)，破解了“人鳥爭食”問題，該嘗試對于推進濕地周邊區(qū)域財產(chǎn)損失補償具有重要意義。

3 補償標準的界定

濕地補償標準界定的難點在于權(quán)利限制類補償和其它損失補償?shù)臉藴?。對于土地征收和建?gòu)筑物的補償，按照《土地管理法》規(guī)定，征地補償費按照土地被征用前平均年產(chǎn)值的若干倍來計算。而權(quán)利限制類補償和其它損失補償?shù)臉藴史矫?，目前僅有生態(tài)公益林補償和水庫蓄滯洪區(qū)補償?shù)认嚓P標準可供參照。2004年，中央財政正式建立了森林生態(tài)效益補償基金(張展等, 2020)，近年來，國家生態(tài)公益林補償標準從每5元/(667 m2·a)漲到15元(667 m2·a)，盡管標準在不斷提高，但該標準與同期商品林的平均收益的差值仍在10倍到數(shù)10倍以上?！缎顪閰^(qū)運用補償暫行辦法》中對于相關損失補償?shù)囊?guī)定，其補償標準在受損財務價值的40%～70%之間，該標準與農(nóng)民的實際損失同樣存在較大差距。

分析上述領域的生態(tài)補償標準，其實質(zhì)是生態(tài)效益的補助或補貼屬于“部分補償”或“適當補償”，而非完全補償。其原因，一方面是由于生態(tài)補償標準的核算體系尚未建立，另一方面，國家作為補償主體，其財政的支付能力也需要一個循序漸進的過程。濕地補償標準的界定同樣將面臨上述問題，因此需要將現(xiàn)金補償、實物補償和優(yōu)惠政策等多種補償形式進行整合和平衡，這是現(xiàn)階段實施濕地生態(tài)補償必須深入研究和面對的現(xiàn)實問題。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

實施生態(tài)補償必須厘清濕地的相關權(quán)利主體、補償類型的界定和相關利益損失評估等方面的問題，才能在明確補償對象、補償范圍和補償標準的情況下開展有效的生態(tài)補償措施。根據(jù)對相關法律法規(guī)和規(guī)章制度的分析，本文得出以下結(jié)論：(1)濕地生態(tài)補償對象主要包括濕地的所有權(quán)主體和用益物權(quán)所有人，為激勵濕地保護和管理成效，管理權(quán)主體也可以成為補償對象。(2)濕地生態(tài)補償?shù)姆秶饕ㄍ恋睾偷厣细綄傥飺p失、因權(quán)力受限而產(chǎn)生的直接和間接損失、因濕地保護而造成的周邊居民財產(chǎn)損失等幾個方面。(3)濕地生態(tài)補償標準的界定，目前既缺乏相關法律法規(guī)和價值核算體系，財政支付能力也無法完全兌付損失，需要探索現(xiàn)金補償、實物補償和優(yōu)惠政策補償?shù)榷喾N補償形式。

4.2 建議

(1)盡快出臺濕地法相關實施細則，使?jié)竦厣鷳B(tài)補償有法可依。2021年出臺的《中華人民共和國濕地保護法》首次提出“建立濕地生態(tài)保護補償制度”，為實施濕地生態(tài)補償提供了法律依據(jù)。但濕地補償涉及補償范圍和對象的界定、補償標準的核算和補償資金的籌措等是一項復雜的系統(tǒng)工程，仍需出臺相關實施細則，為濕地保護和管理提供制度保障。(2)加快開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償制度的研究。截止2021年，在已出臺的28個省級濕地保護法規(guī)中，有20個省級行政區(qū)將建立濕地生態(tài)補償機制列入地方濕地保護條例，江蘇、浙江、廣東、黑龍江等12個省明確了由省人民政府或縣級以上人民政府制定濕地補償辦法，但具體的濕地生態(tài)補償制度各地均未正式出臺。隨著國家對濕地保護工作的重視，亟需盡快研究和建立濕地生態(tài)補償制度，以解決重要濕地區(qū)域的生態(tài)保護修復與利益相關者的權(quán)益矛盾。(3)積極拓展?jié)竦厣鷳B(tài)補償資金籌集渠道。充分發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)各種利益行為中的作用，通過增加生態(tài)建設融資渠道，促進生態(tài)保護補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使各類資源得到有效的配置，提高濕地生態(tài)補償效率，實現(xiàn)濕地生態(tài)價值。