寧秋英

(山東省東營市土地礦產(chǎn)發(fā)展服務(wù)中心，山東 東營 257091)

1 前言

土地作為一種不可再生資源，我國各級政府國土資源部門從宏觀調(diào)控層面出發(fā)加強了土地儲備的市場行為，實現(xiàn)土地資源的依法開發(fā)、儲備和供應(yīng)等相關(guān)活動，從而高效的利用土地資源。土地儲備作為一種市場行為，開始于20世紀(jì)90年代中后期，當(dāng)時我國經(jīng)濟正處于發(fā)展的初始階段，農(nóng)民開始大量進城，國家開啟了城市戶籍制度與住房制度改革，讓大量進城的農(nóng)民可以落戶，這使得城市中新增住房需求非常強勁，房地產(chǎn)市場也正是在這種環(huán)境下崛起的，城市建設(shè)用地需求居高不下。為了高效利用土地，發(fā)揮地方政府在城市發(fā)展中的主導(dǎo)力，國家出臺了土地儲備制度，對我國過去20年城市高速發(fā)展做出了積極有效的貢獻。隨著土地不斷升值，土地資產(chǎn)價值越來越龐大，開發(fā)的成本也就十分高昂，僅依靠地方財政撥款解決土地儲備整治所需資金問題，根本就不能支撐龐大的資金需求，因此就出現(xiàn)了一種新的現(xiàn)象：土地儲備融資，土地儲備機構(gòu)通過該方式取得所需要的運營資金，但是土地儲備機構(gòu)本身沒有多少資金，憑借壟斷地位大規(guī)模債務(wù)融資，使得土地出讓價格不斷攀高，這種低效率和高成本的債務(wù)風(fēng)險不斷積聚，房地產(chǎn)市場的價格泡沫就越發(fā)明顯，一旦泡沫被刺破，對我國的經(jīng)濟發(fā)展是一個巨大的重創(chuàng)。于是，在2016年國家頒布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，最重要的一條規(guī)定是各個地區(qū)的土地儲備機構(gòu)不得通過銀行業(yè)金融進行土地儲備融資貸款。后又出臺了《土地儲備管理辦法》《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》(財綜〔2018〕8號，以下簡稱財綜 8 號)等相關(guān)政策文件，從土地儲備主體、資金來源渠道和土地收儲政府采購工作等方面都做了新的規(guī)定要求。但土地儲備融資問題并不能通過政策在短時間內(nèi)解決，因此文章將對現(xiàn)階段土地儲備融資問題進行分析，并提出新的土地儲備機構(gòu)的融資模式，達到優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)的結(jié)果。

2 土地儲備政策變化過程

(1)土地儲備融資允許向銀行等金融機構(gòu)融資。城市規(guī)劃建設(shè)時期儲備規(guī)模大，土地儲備對資本投入量高，為了解決融資量問題，2001年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)，首次指出金融機構(gòu)要依法向土地儲備機構(gòu)提供信貸支持。到2007年，針對金融機構(gòu)貸款的具體事項進行了優(yōu)化，國土資源部、財政部、中國人民銀行頒布了《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號)，詳細(xì)規(guī)定了供、貸款的規(guī)模大小、滿足的條件和貸款資金專項管理等條款。截至2012年11月至12月間，為了堵住沒有列入名錄但還在承擔(dān)存量土地儲備融資的平臺公司融資渠道，11月國土資源部等四部委頒布了《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕162號)，指出只有建立了土地儲備機構(gòu)名錄的機構(gòu)可以在省級財政部門核準(zhǔn)的年度能夠融資規(guī)模范圍中向銀行金融機構(gòu)舉借貸款，但是貸款的多少、貸款用途和貸款資金運用等都被嚴(yán)格的限制和監(jiān)管；12月財政部等四部委頒布財預(yù)〔2012〕463號文件，指出地方政府規(guī)范土地儲備融資不能授權(quán)地方融資平臺擔(dān)負(fù)起土地儲備職能與土地儲備融資，儲備土地預(yù)期出讓收入不能當(dāng)作融資平臺企業(yè)的償債資金來源。雖然2007年到2012年11月、12月間，向金融機構(gòu)貸款的政策逐漸收緊，但是只要符合條件的依然可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借貸款。

(2)限制土地儲備機構(gòu)向銀行金融機構(gòu)貸款。該舉措徹底堵死了土地儲備機構(gòu)進行土地儲備貸款的金融融資渠道，同時還指出地方國土資源主管部門應(yīng)探索政府購買土地征收、收購和收回涉及的拆遷安置補償和前期開發(fā)等內(nèi)容服務(wù)，土地儲備政府購買服務(wù)的融資措施因此出現(xiàn)，不再是單一的土地儲備，而是形成配套發(fā)展，如政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)就包括道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關(guān)的開發(fā)建設(shè)。到2017年5月，針對儲備土地前期開發(fā)政府購買服務(wù)模式，財政部頒布的財預(yù)〔2017〕87號文件指出儲備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程嚴(yán)禁當(dāng)作政府購買服務(wù)項目，查處違法違規(guī)問題將嚴(yán)肅處理。

我國土地儲備融資的制度改革主要受到兩大要素影響，一是土地儲備機構(gòu)高負(fù)債融資的風(fēng)險影響，二是政府政策環(huán)境的改變影響。

土地儲備機構(gòu)高負(fù)債融資的風(fēng)險影響大。首先是成本的增加、出讓價格的走低都會對土地儲備的收益大小形成影響，例如：土地征地難度變大時就會采取提高拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)來達到征地目的，或者是儲備土地前期進行的道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關(guān)的開發(fā)建設(shè)造成成本的增加，假設(shè)出讓價格不變，土地儲備機構(gòu)就會降低收益。出讓價格降低的影響主要是在房屋需求下降時房價跟著下跌，這時開發(fā)商購地的意愿減弱，土地儲備機構(gòu)則會面臨下調(diào)土地出讓價格的壓力，不然就會造成土地積壓，土地儲備機構(gòu)的收益就會減少甚至沒有，兩者之間是一種聯(lián)動的關(guān)系。其次是經(jīng)營成本的增加和降低是土地儲備機構(gòu)所不能控制的。土地儲備機構(gòu)作為壟斷經(jīng)營者，因為沒有競爭對手，管理上會存在一定的疏忽。Harvey Leibenstein創(chuàng)立的 X-效率理論指出壟斷經(jīng)營者的管理會產(chǎn)生松弛、資源浪費、人員懈怠等低效率現(xiàn)象，低效率的管理必然導(dǎo)致經(jīng)營成本的持續(xù)升高。最后是如果融資的價格上漲，作為壟斷性質(zhì)的土地儲備機構(gòu)就會提高土地出讓價格，而價格的上漲最終會轉(zhuǎn)移到房屋的銷售價格上漲，國家會出臺調(diào)控房價上漲政策，土地儲備機構(gòu)的利潤影響降低，因此土地儲備機構(gòu)高負(fù)債融資可能造成債務(wù)違約的金融風(fēng)險。

政府政策環(huán)境的改變的影響主要表現(xiàn)在三個方面。首先是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，該策略是通過增量改革提高存量調(diào)整，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次是政府部門職能的改變。從財綜〔2016〕4號文件強化拆遷安置補償和前期開發(fā)等相關(guān)服務(wù)看，其土地儲備工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等工作都不會再開展，土地儲備機構(gòu)的利益渠道被剝離，其公益屬性進一步加強。最后是財稅、金融體制的改革影響。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下土地儲備已成為財政改革的全新對象，土地儲備轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的收益巨大，不但能降低土地儲備成本，為土地儲備提供更多的資金保障，而且還能減少人地矛盾，為所有有關(guān)主體提供科學(xué)合理的收益分配。財政改革擺脫了“土地財政”的依賴，為土地要素健康持續(xù)流動提供了基礎(chǔ)保證，但是中央財政在公共服務(wù)支出方面需要擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。

3 我國土地儲備融資模式創(chuàng)新方式探析

(1)以政府購買服務(wù)、政府采購工程或者PPP融資操作為主。據(jù)財綜〔2016〕4號文件，政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)就包括道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關(guān)的開發(fā)建設(shè)。財預(yù)〔2017〕87號文件指出儲備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程嚴(yán)禁當(dāng)作政府購買服務(wù)項目，查處違法違規(guī)問題將嚴(yán)肅處理，不但整治了土地儲備中各個環(huán)節(jié)的問題，儲備土地前期開發(fā)的要求也更明確。融資時地方政府的債務(wù)風(fēng)險怎么融資，怎么防范，如何融資就變得非常重要。依據(jù)財預(yù)〔2017〕87號文件禁止了儲備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程嚴(yán)禁當(dāng)作政府購買服務(wù)項目，但是土地征收、收購和收回的拆遷安置補償可以作為政府購買服務(wù)項目。因此“儲備土地前期開發(fā)”階段之前的拆遷安置補償可以作為政府購買服務(wù)進行，以該方式進行融資。其次是采用政府采購工程或者PPP進行融資操作。據(jù)《政府采購法》文件知道工程是政府采購類的一大種，包含了建筑物與構(gòu)筑物的新建、改建、擴建和裝修等工程，儲備土地前期開發(fā)的工程可應(yīng)用政府采購工程的方式操作。而儲備土地前期開發(fā)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可應(yīng)用PPP模式由當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作完成。

(2)地方政府發(fā)行土地儲備專項債券。根據(jù)2017年國家頒布的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預(yù)〔2017〕62號文件)，該文件指出地方政府可為土地儲備發(fā)行土地儲備專項債券，作為一種金融產(chǎn)品類型，而且62號文件印發(fā)了額度管理、監(jiān)督管理、預(yù)算執(zhí)行和決算、預(yù)算編制、職責(zé)分工等方面的具體要求，以此防范挪用土地儲備資金等行為出現(xiàn)。土地儲備機構(gòu)通過專項債券融資模式便能減少或取消銀行借貸行為，同時融資渠道變得更多元化，土地儲備項目融資風(fēng)險問題也可以得到有效杜絕。此外，專項債券還能確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有充足的資金來實施，這樣，政府土地供應(yīng)自主權(quán)增強的同時也使得土地供應(yīng)效率提升。2019年年底，國務(wù)院相關(guān)會議提出暫停發(fā)行土地儲備專項債券，但是并沒有完全拋棄該方式，雖然各地土地儲備融資工作因此產(chǎn)生了一定困難，但是也可以通過該方式的啟迪挖掘其他的融資方式。

(3)土地證券化融資。土地證券化融資符合人們的低投入高回報的心理，是需求者獲得所要資金，提供者得到報酬的資金融通行為。例如向被拆遷對象出售便能夠融得大量低價資金，土地儲備的財務(wù)風(fēng)險因此可以分解轉(zhuǎn)移。證券化有兩種類型：一是項目證券化；二是債權(quán)證券化。對應(yīng)土地證券化分別是土地開發(fā)項目融資證券化和土地抵押貸款債權(quán)證券化。土地開發(fā)項目融資證券化是指資金需求者通過證券形式售賣流動性差的項目資產(chǎn)獲得資金的過程。土地抵押貸款債權(quán)證券化是以土地當(dāng)作抵押物實施借貸而形成債權(quán)證券化的過程，首先是金融機構(gòu)、中介轉(zhuǎn)讓土地抵押債券權(quán)。其次是證券發(fā)行機構(gòu)包裝組合形成以金融債券資產(chǎn)進行擔(dān)保、設(shè)計、發(fā)行證券的行為。通過資本市場，土地證券化融資，土地權(quán)益人能直接獲得融資，融資渠道更廣，融資成本更低，資本市場運作速率反而更高。

(4)采取私募股權(quán)基金的方式融資。從國家近年來的政策發(fā)現(xiàn)限制土地儲備機構(gòu)的債務(wù)融資的根本目的是降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險，而私募股權(quán)融資是相對公募股權(quán)融資的一種方式，以有限合伙的模式建立私募股權(quán)基金，向符合條件的投資者采取非公開募資，該融資在法律條款上的規(guī)定較為寬松，有助于降低債務(wù)融資的同時降低債務(wù)風(fēng)險，可以被土地儲備機構(gòu)所利用。而且通過私募股權(quán)基金的方式融資能夠改善土地儲備的管理方式與交易形式。當(dāng)前土地儲備機構(gòu)作為一個壟斷經(jīng)營者，存在的問題是管理成本不敏感，管理成本易上升，壟斷經(jīng)營者就會把上升的管理成本轉(zhuǎn)嫁其產(chǎn)品或服務(wù)的買家，買家就會損失利益。而采取私募股權(quán)基金融資，最大的優(yōu)點是通過融資項目組建有限合伙企業(yè)，在融資項目、土地儲備機構(gòu)的經(jīng)營活動中隔離開成本、收益、風(fēng)險等情況。土地儲備機構(gòu)便成為一個普通合伙人擔(dān)負(fù)起投資項目的管理機構(gòu)，并向有限合伙人披露項目管理信息，有限合伙人作為投資者其自身就有很強的成本控制意識，可以對經(jīng)營管理項目不同情況提出不同意見，目的是讓經(jīng)營管理的成本符合合伙協(xié)議要求。因此私募股權(quán)基金有助于控制土地儲備機構(gòu)的管理成本。

(5)構(gòu)建土地儲備基金。正所謂“巧婦難為無米之炊”，要實現(xiàn)土地儲備高效有序的運轉(zhuǎn)，資金的有力支撐是強有力的后盾。土地儲備基金的來源包括政府政策性補助；政府撥款；政府投入實物資產(chǎn)；土地有關(guān)金融產(chǎn)品銷售收入；城市土地儲備收益用做土地儲備基金循環(huán)應(yīng)用；土地證券用做土地儲備收益還本付息。城市土地儲備基金的構(gòu)建讓土地在“征購、儲備和出讓”中實現(xiàn)了資產(chǎn)和資金良性循環(huán)，為土地儲備制度的完善提供可靠的資金保障。

4 結(jié)論

當(dāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和財稅與金融體制的改變以及政府職能轉(zhuǎn)變，采用銀行金融機構(gòu)進行融資已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前土地儲備融資的發(fā)展需求，因此迫切需要進行改革與創(chuàng)新。文章探究了土地儲備的新融資模式，包括土地儲備基金、土地證券化融資、地方政府發(fā)行土地儲備專項債券以及政府購買服務(wù)、政府采購工程或者PPP融資操作等措施。