基于高速公路PPP項目的風(fēng)險規(guī)避措施研究

歐畢銳 中交路橋建設(shè)有限公司總承包分公司

引言

黨的十八屆三中全會召開后，PPP模式便成為各類政府基礎(chǔ)設(shè)施及公用服務(wù)項目的重要投融資模式，將PPP用于高速公路建設(shè)成為大勢所趨。高速公路項目合作期長、建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜且投資巨大，建設(shè)期間有可能遇到各類風(fēng)險，影響項目最終效果，本文便對高速公路PPP項目的經(jīng)濟風(fēng)險、政策風(fēng)險和運營風(fēng)險等風(fēng)險事項進行了充分研究，希望能給從業(yè)人員提供幫助，確保其能夠在項目建設(shè)期間準(zhǔn)確識別并規(guī)避各類風(fēng)險，使項目順利竣工。

一、研究背景

近幾年，國內(nèi)經(jīng)濟增速有所放緩，為拉動經(jīng)濟而產(chǎn)生的大量投資建設(shè)需求和地方財政能力不足間所存在的矛盾逐漸浮出水面，出于維系地方投資強度、避免給地方財政帶來過大壓力的考慮，PPP模式逐漸成為地方基礎(chǔ)設(shè)施及公用服務(wù)設(shè)施建設(shè)的主要投融資模式[1]。2014年開始，交通設(shè)施建設(shè)全面普及PPP模式，相關(guān)指導(dǎo)辦法的出臺，不僅加快了此類項目的發(fā)展，還為項目的推廣提供了有力支持。需要注意的是，雖然該模式內(nèi)涵與高速公路項目的特點契合度極高，但由于PPP模式在我國起步較晚，加之剛推出時缺乏系統(tǒng)的規(guī)范性政策支撐，無形中增加了項目各合作主體的風(fēng)險，筆者根據(jù)多年高速公路項目經(jīng)驗，對高速公路PPP項目常見風(fēng)險進行識別與分析，并提出對應(yīng)的規(guī)避措施。

二、高速公路PPP項目常見風(fēng)險

（一）經(jīng)濟風(fēng)險

經(jīng)濟風(fēng)險主要包括通貨膨脹風(fēng)險和利率風(fēng)險。其中，通貨膨脹風(fēng)險主要指通貨膨脹速度增快，導(dǎo)致項目運營維護成本的提高，從而致使項目整體成本超支的風(fēng)險。PPP項目合作年限通常是10～30年，高速公路由于投資巨大，其合作年限往往是30年，合作期間通貨膨脹可能導(dǎo)致成本變動超出預(yù)期。

利率風(fēng)險指的是受利率變動影響，造成項目資金成本不可控的風(fēng)險。若項目貸款采用浮動利率，利率上升則會造成資金成本上升，如果項目貸款采用固定利率，則會由于利率下降時資金成本固定不變，導(dǎo)致無法節(jié)約成本。由于高速公路項目貸款資金龐大，利率波動造成的影響不可小覷。

（二）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險主要指無法足額獲取融資的風(fēng)險或融資成本超出預(yù)期導(dǎo)致投資人收益下降的風(fēng)險，高速公路項目投資總額動輒百億元，項目資本金往往設(shè)置為固定資產(chǎn)投資項目最低限度（即20%），剩余80%均為融資資金（以南陽-周口高速公路為例，該項目總投資在127億元左右，其中，80%的資金來自銀行貸款[2]），融資資金需求量龐大導(dǎo)致項目公司很難及時獲得貸款資金，為了不影響施工進程，部分公司會先通過短貸的方式籌集短期資金用于建設(shè)，待長期融資到位后予以替換，但短貸成本較高，提高了項目整體融資成本。

（三）政策風(fēng)險

政策風(fēng)險主要包括拆遷風(fēng)險、法律風(fēng)險及信用風(fēng)險等。其中，拆遷風(fēng)險指的是由于拆遷征地給居民生產(chǎn)、生活帶來不利影響，使得居民對項目持反對態(tài)度，從而影響項目進度、增加項目成本、影響社會穩(wěn)定性。高速公路項目具有占地面積大和里程長的特點，項目建設(shè)過程中往往會涉及大量征地拆遷工作，由此可見，提前做好沿線居民的思想工作、保證社會穩(wěn)定十分重要。

法律風(fēng)險指的是法律缺失或法規(guī)發(fā)生改變，致使項目蒙受損失的風(fēng)險，此類項目在合作期內(nèi)往往要與施工單位、經(jīng)營單位、金融機構(gòu)、政府部門等簽訂大量合同，如若隨著相關(guān)法律完善、政策調(diào)整，導(dǎo)致合同中部分條款失效或不再適用，則會造成投資損失、工程延期等風(fēng)險。

信用風(fēng)險指的是政府沒有履行或是沒有按時履行合同規(guī)定，使投資單位受到損失，導(dǎo)致該風(fēng)險出現(xiàn)的原因較多，包括但不限于政府負債高、償還能力受限，領(lǐng)導(dǎo)隊伍發(fā)生變動等。

（四）建設(shè)風(fēng)險

建設(shè)風(fēng)險主要包括審批延誤、建設(shè)成本增加以及安全問題等風(fēng)險。

審批延誤風(fēng)險是指由于高速公路項目建設(shè)范圍大，前期論證程序復(fù)雜，涉及多部門甚至多地區(qū)的審查審批，導(dǎo)致審批時間不可控，進而造成工期延誤[3]。

建設(shè)成本增加風(fēng)險指的是由于項目建設(shè)期較長，受市場行情影響，使得建材成本在建設(shè)期間大幅度上漲，導(dǎo)致建設(shè)成本增加甚至超出概算值的客觀因素風(fēng)險，以及設(shè)計變更導(dǎo)致成本增加等主觀因素風(fēng)險。

安全問題風(fēng)險是指由于高速公路項目建設(shè)工程量巨大，涉及多工種、多單位的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合，需委托大量的專業(yè)分包、勞務(wù)分包單位，在項目管理過程中若管理不善或缺失，產(chǎn)生人員傷亡風(fēng)險。安全問題的出現(xiàn)將對項目的成本及工程進度均產(chǎn)生不利影響。

（五）運營風(fēng)險

運營風(fēng)險是指運營期間，受管理不到位、政策變化以及不可抗力等因素影響，導(dǎo)致項目出現(xiàn)成本超支、交通量驟減、收費不足等情況。高速公路投資大，主要通過收取高速公路過路費和政府補貼收回投資，但由于高速公路項目經(jīng)營年限較長，在經(jīng)營期限內(nèi)可能受國家政策（如節(jié)假日取消高速公路收費）、疫情、臨近區(qū)域新建公路等因素影響，導(dǎo)致交通量無法達到預(yù)期的情況，進而造成虧損、投資無法回收、收益無法滿足的問題。

三、風(fēng)險應(yīng)對策略及措施

（一）風(fēng)險應(yīng)對策略

應(yīng)對風(fēng)險的策略主要有規(guī)避風(fēng)險，控制風(fēng)險，轉(zhuǎn)移風(fēng)險，風(fēng)險自留，要求項目公司根據(jù)風(fēng)險嚴重程度、發(fā)生概率，采取恰當(dāng)措施加以解決。若項目風(fēng)險系數(shù)極高，則可以通過修改方案、比對備選方案并選擇更加成熟的方案等方式規(guī)避風(fēng)險。轉(zhuǎn)移風(fēng)險是指將風(fēng)險所帶來影響轉(zhuǎn)移給其他組織，例如，項目公司購買保險，發(fā)生風(fēng)險后，由保險公司提供相應(yīng)的補償，達到減少項目公司損失的目的?？刂骑L(fēng)險則要求項目公司人員提前制定防范方案，降低項目發(fā)生風(fēng)險的概率，發(fā)生風(fēng)險后，以現(xiàn)場情況為依據(jù)，對風(fēng)險加以控制，確保風(fēng)險所帶來影響始終處于可控范圍。風(fēng)險自留則是指在明確項目潛在風(fēng)險的基礎(chǔ)上，由參建方各自根據(jù)協(xié)議約定分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

（二）風(fēng)險應(yīng)對措施

1.經(jīng)濟風(fēng)險

（1）通貨膨脹風(fēng)險

通貨膨脹風(fēng)險主要會對運營期內(nèi)運營維護成本產(chǎn)生影響，運營維護成本的增加將帶來整體成本超支，項目收益降低。投資人或項目公司可與政府方在項目合作協(xié)議中增加通貨膨脹調(diào)價機制，如設(shè)置“經(jīng)審定的運營維護成本較協(xié)議簽訂時所約定的運營維護成本理論值高出一定比例時，超出該比例部分由政府方補償，超出該比例以內(nèi)部分由項目公司自行承擔(dān)”或類似條款，從而建立通貨膨脹風(fēng)險由政企雙方共擔(dān)的機制。此外，也可以在預(yù)估運營維護成本時，基于歷史數(shù)據(jù)預(yù)測未來的通貨膨脹率，在合作期內(nèi)對運營維護成本理論值給予一定增長率并進行鎖定，執(zhí)行過程中由于通貨膨脹超出預(yù)期導(dǎo)致成本超支的風(fēng)險由項目公司承擔(dān)。

（2）利率風(fēng)險

利率風(fēng)險與融資方式及債務(wù)性資金結(jié)構(gòu)相關(guān)，該部分風(fēng)險往往由投資人或項目公司自行承擔(dān)，轉(zhuǎn)移到政府方協(xié)商的阻力很大，因此需要關(guān)注在與金融機構(gòu)簽署貸款協(xié)議時的條款設(shè)置。

為了降低不可控風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)在項目前期簽署固定利率協(xié)議，在考慮項目收益時，以固定利率對應(yīng)的融資成本為基礎(chǔ)，確定需要的收入基礎(chǔ)，從而判斷政府補助的上限值是否可接受。該方案雖然無法享受因利率降低而產(chǎn)生的超額收益部分，但能夠有效控制利率上漲帶來的融資成本超支的風(fēng)險。

此外，還可以選擇由項目公司的母公司來承擔(dān)利率變動風(fēng)險，比如，由項目公司的母公司作為項目公司唯一的債權(quán)人，再由母公司進行對外融資。采取這種方式是考慮到母公司內(nèi)部往往有管理多個項目融資的安排，具有更強的控制利率變動的能力，在消化利率變動的風(fēng)險上更具有經(jīng)驗和能力上的優(yōu)勢。當(dāng)然，項目公司還可以通過對沖方式來控制利率變動，比如，項目公司在向金融機構(gòu)進行融資時，根據(jù)自身情況選擇多種利率的金融產(chǎn)品，在一定周期內(nèi)（如每6個月）做一次利率選擇上的變動，通過利用這種對沖的方式實現(xiàn)風(fēng)險的降低[4]。

2.融資風(fēng)險

項目能否順利實施主要取決于融資情況，要想避免融資失敗，一方面要選擇科學(xué)融資結(jié)構(gòu)，另一方面要聯(lián)合融資主體。研究表明，由政府有關(guān)部門組成聯(lián)合體，不僅能夠加強政府所具有的財政能力，還可以提高政府所具有的信用度，而由社會投資方聯(lián)手，可規(guī)避風(fēng)險，增強項目對保險公司、商業(yè)銀行的吸引力，隨著融資渠道得到拓寬，融資速度將大幅提升[5]。此外，還應(yīng)在項目前期做實理論分析，制定合理的成本、收入分析方案，保證預(yù)測數(shù)據(jù)有理有據(jù)，投資人在投資前期，應(yīng)全方位分析地方政府信用、債務(wù)承擔(dān)情況，判斷政府補貼額度與地方政府可承受能力是否相匹配，從而提高金融機構(gòu)對項目的信心。

3.政策風(fēng)險

該風(fēng)險和政府部門間存在著緊密聯(lián)系，建議與政府充分協(xié)商，由政府發(fā)揮自身職能，對風(fēng)險進行減輕或規(guī)避，例如，完善相關(guān)規(guī)定，對項目各環(huán)節(jié)審查流程進行調(diào)整等。具體做法如下：

（1）拆遷風(fēng)險

項目前期，明確政府方負責(zé)征地拆遷的組織工作，投資人或項目公司僅負責(zé)提供征拆資金。政府方應(yīng)在項目招標(biāo)前期仔細調(diào)查施工范圍內(nèi)的現(xiàn)狀情況，并根據(jù)地方征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、地方特殊情況合理確定補償方式，及時登門到戶簽注征拆補償協(xié)議。另外，項目公司與政府部門簽署協(xié)議時，應(yīng)明確因為征地拆遷問題引發(fā)建設(shè)期延長、項目投資增加等風(fēng)險，該部分風(fēng)險由政府部門承擔(dān)，項目公司僅承擔(dān)征拆資金未及時到位所導(dǎo)致的系列風(fēng)險。

（2）法律風(fēng)險

針對尚無明確政策文件規(guī)定的事項，雙方應(yīng)在協(xié)議條款上留足未來修改完善的空間，同時對政策風(fēng)險進行細分與歸類，在可預(yù)測的情況下，將不同種類的法律風(fēng)險合理分配至對風(fēng)險更有控制力的一方。

（3）信用風(fēng)險

研究表明，政府違約不僅會制約項目的開展，還會使自身信譽受到影響。要想避免該風(fēng)險出現(xiàn)，關(guān)鍵要做到以下三點：首先是由政府聯(lián)合社會資本，基于項目特點打造相應(yīng)的評價體系，通過建立信用檔案等方式，對有關(guān)部門所具有信用度進行提升。其次是在前期準(zhǔn)備階段，仔細調(diào)查項目情況、建設(shè)期間可能遇到的風(fēng)險，判斷項目是否滿足PPP模式所提出要求，以免由于資金不足，致使項目被迫停工甚至失敗。最后是資本方應(yīng)對前期調(diào)查工作引起重視，根據(jù)信用情況、財政狀況制定投資決策，在此基礎(chǔ)上，對合同條款進行完善，將信用風(fēng)險給項目所帶來的影響降至最低。

4.建設(shè)風(fēng)險

（1）建設(shè)成本增加風(fēng)險

針對人工、材料及機械設(shè)備成本增加而導(dǎo)致的建設(shè)成本增加風(fēng)險，項目公司可通過在項目前期購買保險、提高施工效率避免施工工期過長等措施，減輕風(fēng)險所造成的影響。

針對施工過程中遇不利地質(zhì)或走線不合理導(dǎo)致設(shè)計變更而新增成本的情形，項目公司應(yīng)在前期委托專業(yè)的勘察設(shè)計單位負責(zé)調(diào)查，獲得合理且翔實的設(shè)計方案，從而規(guī)避施工過程中的頻繁變動。

若因政府方提出的設(shè)計變更或施工過程中遇到古墓等因素，導(dǎo)致建設(shè)成本增加的，建議在項目前期協(xié)商約定該部分風(fēng)險所造成的風(fēng)險由政府方承擔(dān)，承擔(dān)方式可政府另行出資，也可將部分或全部新增投資計入項目總投資，調(diào)整政府未來的補貼金額。

（2）安全風(fēng)險

考慮到高速公路項目建設(shè)期具有環(huán)境復(fù)雜、工期長和參建人員多等特點，極易由于人為失誤而引起安全風(fēng)險，建議綜合考慮以下規(guī)避措施：其一，由資本方提前為參建人員購買相應(yīng)的保險，風(fēng)險發(fā)生后，由保險公司提供相應(yīng)補償。其二，加大現(xiàn)場管理力度，立足實際，對既有管理制度進行完善，引入責(zé)任制，確保潛在安全隱患能夠被及時發(fā)現(xiàn)并得到治理，降低風(fēng)險發(fā)生率。

5.運營風(fēng)險

（1）成本超支

項目極易由于運營管理不科學(xué)，而出現(xiàn)成本超支風(fēng)險。要想規(guī)避該風(fēng)險，關(guān)鍵是要對運營成本加以控制，將成本支出的核算工作交由專業(yè)人員負責(zé)，通過定期核算的方式，全面了解成本支出情況，確保超支問題能夠被及時發(fā)現(xiàn)并得到處理[6]。

針對運營期內(nèi)運營維護成本上漲導(dǎo)致的成本超支風(fēng)險，建議在項目啟動前，通過設(shè)置合理的收益余量、建立成本超支的政企分攤機制或提前鎖定成本增長率等方式，降低項目公司的風(fēng)險。

（2）車流量不足風(fēng)險

高速公路項目主要收益來源是車流量通行費收入，車流量往往會受到周邊新建公路、社會經(jīng)濟環(huán)境、國家政策等多因素影響而產(chǎn)生波動，如疫情封控、節(jié)假日全國免除高速公路通行費等，上述情形均會給項目公司的經(jīng)營收入產(chǎn)生重大影響。因此，在項目前期，應(yīng)當(dāng)充分論證投資成本與車流量通行費取費標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，制定科學(xué)合理的收費標(biāo)準(zhǔn)；在項目執(zhí)行過程中，針對特殊情況制定“一事一議”的靈活處理機制，將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府部門。

若政府運營期內(nèi)補貼設(shè)置上限，合作期滿后，由于非項目公司原因?qū)е峦顿Y未收回或收益未達預(yù)期，則應(yīng)與政府方充分協(xié)商，討論延長合作期限的可行性。

結(jié)語

綜上所述，近幾年，與PPP模式、高速公路建設(shè)相關(guān)的研究數(shù)量不斷增多，在此背景下，有關(guān)單位及部門紛紛將目光聚焦于項目風(fēng)險，并以自身情況為依據(jù)，基于不同風(fēng)險制定了相應(yīng)的解決對策，使得風(fēng)險發(fā)生概率大幅降低。可以預(yù)見的是，未來隨著政策的完善，PPP模式所具有優(yōu)點必將得到更充分的發(fā)揮，公路建設(shè)事業(yè)也將得到更進一步的發(fā)展。