李南樞，楊 焱

（1.重慶郵電大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院，重慶 400065；2.重慶大學(xué) 建筑與房地產(chǎn)法研究中心，重慶 400044；3.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著是我國“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。同時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號(hào)）中明確要求將“碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”。而城市是人為碳排放的最大來源，聯(lián)合國相關(guān)報(bào)告指出，城市人為碳排放體量已占總排放量的75%，城市已成為人類可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵角力場。[1]可見，過去城市更新中存在的房地產(chǎn)化、大拆大建模式、不顧資源損耗等情形難以為繼，綠色發(fā)展的時(shí)代背景迫切要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市更新的高能耗發(fā)展模式，探索綠色城市更新路徑。所謂“綠色城市更新”，即區(qū)別于傳統(tǒng)高能耗、高污染、高排放與大拆大建式的城市更新模式，而是以城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境改善為前提，以綠色建筑推廣為主要形式，綠色社區(qū)為主要單元，基礎(chǔ)設(shè)施綠色化改造為關(guān)鍵環(huán)節(jié)的城市更新模式。[2]然而，目前綠色城市更新的方式與路徑仍未厘定，傳統(tǒng)城市更新治理在綠色城市更新中存在諸多困境。為此，文章提出協(xié)同治理的更新路徑，即通過發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，構(gòu)建制度化的參與平臺(tái)與溝通渠道，從而增強(qiáng)多元主體參與動(dòng)能，[3]以期為我國綠色城市更新實(shí)踐提供有益思考。

一、傳統(tǒng)城市更新治理的困境審視

根據(jù)更新的發(fā)起主體不同，城市更新治理存在不同模式，分別為：政府主導(dǎo)型，即政府負(fù)責(zé)城市更新中的一系列事務(wù)；市場主導(dǎo)型，即由企業(yè)通過市場化方式取得更新的主體資格；公民自組織型，即由公民通過民主協(xié)商、集體討論等方式?jīng)Q定更新方案，本質(zhì)是政府、市場與公民三種力量的相互博弈。

（一）政府主導(dǎo)模式的困境

新中國成立初期，國家以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式建造城市，政府在城市建設(shè)中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與單位制的解體，市場經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展。但我國市場經(jīng)濟(jì)從未脫嵌于政府，政府在城市建設(shè)中仍占有重要地位，在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)城市的整體擴(kuò)張是較長時(shí)期內(nèi)的主流趨勢，如通過大范圍規(guī)劃、整體推動(dòng)，建立各種開發(fā)區(qū)、新區(qū)、舊城改造等。并且，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第249條之規(guī)定，我國城市的土地屬于國家所有，此時(shí)作為國家權(quán)力代表的政府自然成為第一責(zé)任主體。然而，政府主導(dǎo)的城市更新模式亦存在諸多問題。

一方面，政府的目標(biāo)追求比較單一，過去在政績考核及GDP錦標(biāo)賽等背景下，政府主導(dǎo)的城市更新模式易受考核標(biāo)尺影響，部分地方政府均將城市更新作為其改善財(cái)政收入與凸顯自身政績的手段。由此，政府主導(dǎo)下的城市更新盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，大拆大建等情形時(shí)有發(fā)生，使得城市更新陷入“拆除-改建-再拆除”的循環(huán)，造成資源浪費(fèi)，與綠色城市更新的目標(biāo)相背離。[4]

另一方面，政府主導(dǎo)模式下的城市更新缺乏公眾參與，城市更新規(guī)劃多由政府提出，再由規(guī)劃技術(shù)人員與開發(fā)商開展協(xié)商，普通公民對(duì)更新具體信息并不知曉，導(dǎo)致信息不對(duì)稱問題存在，可能加劇更新后的社會(huì)撕裂與階層分化。此外，當(dāng)公民認(rèn)為自身權(quán)利受到侵害時(shí)，可以通過司法或非司法渠道進(jìn)行救濟(jì)，但政府主導(dǎo)模式下地方政府存在“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的情況，導(dǎo)致普通的行政裁決、調(diào)解等非司法渠道不夠暢通，而司法渠道則因其周期較長與專業(yè)性高等特征，延長了公民接受救濟(jì)的時(shí)間，致使公民“防衛(wèi)”能力不足。

（二）市場主導(dǎo)模式的困境

市場主導(dǎo)模式即由金融投資企業(yè)、建設(shè)開發(fā)企業(yè)等市場主體主導(dǎo)城市更新行動(dòng)。自20世紀(jì)70年代以來，新自由主義長期影響發(fā)達(dá)國家的城市治理實(shí)踐。新自由主義認(rèn)為，自由市場能最大程度釋放企業(yè)的自由與技能，強(qiáng)調(diào)最小政府、自由企業(yè)與經(jīng)濟(jì)個(gè)人主義，反對(duì)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域任何形式的干預(yù)。[5]由此，西方政府不斷松綁土地開發(fā)限制，引入私人資本，“私有化”“自由市場”等詞在較長時(shí)期成為西方城市更新的主旋律。[6]表面來看，市場主導(dǎo)模式使得政府從責(zé)任主體中解脫，減輕了政府的公共服務(wù)職責(zé)，緩解了政府的財(cái)政壓力，企業(yè)亦獲得投資收益，是一種“雙贏”局面，但其局限更為明顯。

一是社會(huì)公平問題。市場主導(dǎo)模式本質(zhì)上重構(gòu)了城市更新中的利益分配過程。企業(yè)作為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體，具有“經(jīng)濟(jì)人”的一般特征，資本邏輯具有天然的增值沖動(dòng)。企業(yè)為獲取更多利潤，基于其信息上的優(yōu)勢地位易損害原住地居民的權(quán)利，且城市更新的巨大利潤由開發(fā)商賺取后，因壓低成本而導(dǎo)致的公共設(shè)施不足等問題最終將由政府買單，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益并未合理分配給公民，而是由“地方精英”享有。

二是“房地產(chǎn)”路徑依賴問題?；凇霸隽俊钡氖找骖A(yù)期，房地產(chǎn)化的城市更新更能獲得市場認(rèn)可以取得更高可實(shí)施性，并能滿足城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，形成政府、業(yè)主、開發(fā)商共同組成的“增長聯(lián)盟”。[7]例如在城中村更新中，政府因經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)考核驅(qū)動(dòng)，提供土地開發(fā)賦權(quán)與政策支持，開發(fā)商追求企業(yè)利益最大化提供資金與實(shí)施保障，村集體為獲取物質(zhì)補(bǔ)償及分享土地再開發(fā)收益而提供土地，城市更新演變?yōu)橐揽看蠓岣邔?shí)體空間開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度以實(shí)現(xiàn)利潤最大化的行動(dòng)，實(shí)質(zhì)是在既有存量建設(shè)用地上的“增量”再開發(fā)邏輯，城市更新成為房地產(chǎn)開發(fā)的“外殼”，且因其巨大利潤對(duì)其他模式產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，如老舊小區(qū)的綜合整治遭到業(yè)主反對(duì)并要求拆除重建，形成“房地產(chǎn)化”路徑依賴。

（三）公民自組織模式的困境

自組織是指在沒有特定外部干預(yù)下，多主體基于自愿或不可分離的關(guān)系，為追求自我發(fā)展，依照某種規(guī)則相互間形成一定結(jié)構(gòu)或功能的現(xiàn)象。[8]概言之，自組織模式是在充分尊重私主體權(quán)利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市更新的自我形成、自我調(diào)節(jié)、自我演化，該模式有效緩解了財(cái)政壓力與社會(huì)沖突。同時(shí)，作為公民私有財(cái)產(chǎn)的舊建筑由其自主決定并組織更新亦符合物權(quán)的支配性特征，無論是土地所有權(quán)人或房屋的所有權(quán)人，他們均具有處置其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，即使是土地使用權(quán)人，在使用年限內(nèi)且不改變土地用途的前提下，其仍具有對(duì)地上附著物的處置權(quán)?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦?shí)施辦法》《深圳市城市更新辦法》《海口市老舊住宅區(qū)自主改造試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》等政策法規(guī)文件均鼓勵(lì)土地權(quán)利人自主改造，引導(dǎo)土地和房屋權(quán)利人由被動(dòng)接受變?yōu)橹鲃?dòng)參與。然而，自組織模式同樣面臨困境。

其一，自組織城市更新面臨巨大資金缺口。隨著城市土地價(jià)值飆升，土地權(quán)利人的權(quán)利意識(shí)開始覺醒，期望以最低成本獲取最高回報(bào)。但城市更新多在老舊城區(qū)或城中村中進(jìn)行，大量房屋并沒有繳納專項(xiàng)維修基金，正規(guī)化物業(yè)亦入駐困難，更新資金支出過大，而更新收入具有不確定性，導(dǎo)致權(quán)利人更愿意等待政府兜底。

其二，自組織城市更新中權(quán)利關(guān)系復(fù)雜。例如，廣州城市更新中，一棟住宅能夠同時(shí)存在多種類型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，包括代管房、私宅、華僑房、公私混合房、單位房、直管公房、共有房、經(jīng)租房等，面對(duì)使用權(quán)的空間破碎致使自組織城市更新交易成本高企。并且，隨著老舊小區(qū)人口老齡化加劇，房屋出租現(xiàn)象更為普遍，除所有權(quán)人外，居住權(quán)人、使用權(quán)人增多加大小區(qū)人口流動(dòng)性。權(quán)利主體過多導(dǎo)致自組織城市更新中權(quán)責(zé)界限不清晰、利益訴求分化與協(xié)調(diào)工作難度巨大，更新收益如何分配亦難以形成共識(shí)。

二、綠色城市更新治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

面對(duì)傳統(tǒng)城市更新三種模式的局限，國內(nèi)外不同城市開啟城市更新新模式的探索，隨著對(duì)城市空間品質(zhì)與空間價(jià)值的認(rèn)知覺醒，建立可持續(xù)發(fā)展的城市人居環(huán)境成為城市的公共意識(shí)并不斷革新城市更新實(shí)踐，為綠色城市更新積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

國外在經(jīng)歷多次更新后，政府意識(shí)到城市更新并不能簡單概括為波浪形的起伏與輪回，需要重視不同利益主體的多元理性訴求，并對(duì)資本“權(quán)力”進(jìn)行分化與制衡，城市更新的目標(biāo)不僅僅是物質(zhì)環(huán)境的改善，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展，原有的公私合作伙伴關(guān)系需由單一的經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)盟轉(zhuǎn)化為多元訴求并存，并不斷發(fā)揮社會(huì)組織等第三方主體的中介功能，通過社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、政府部門等多主體協(xié)商以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)城市更新治理中存在的問題。[9]

以新加坡為例，城市更新是其既定的基本國策，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的共同發(fā)展。早期新加坡城市更新由政府主導(dǎo)。早在1823年，新加坡便成立專門負(fù)責(zé)城市改造的法定機(jī)構(gòu)——新加坡改良信托局，為城市更新政府主導(dǎo)模式打下基礎(chǔ)。此后，新加坡政府基于法律授權(quán)，大量國有、收購廉價(jià)土地，打破了權(quán)利主體零散的更新困境，實(shí)現(xiàn)了土地整合，再由城市更新部門通過公開招標(biāo)、規(guī)劃許可、拍賣等方式重新分配土地。20世紀(jì)80年代，新加坡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)水平迅速發(fā)展，城市化水平亦不斷提升，為統(tǒng)籌更新管理與提升政府治理能力，新加坡開始向適應(yīng)市場的更新模式轉(zhuǎn)型。為鼓勵(lì)私人資本參與，適應(yīng)市場機(jī)制，新加坡政府鼓勵(lì)自下而上與自上而下相結(jié)合，將政府部門的物業(yè)管理權(quán)交由私人地產(chǎn)公司接管，以強(qiáng)化政府決策的透明度與確定性。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著公民文化水平不斷提高，新加坡政府認(rèn)識(shí)到城市更新不僅是先進(jìn)設(shè)施改造與生活環(huán)境改善，公眾意見更是判斷城市發(fā)展核心方向的重要依據(jù)。政府更加注重公平正義，強(qiáng)調(diào)自下而上的公眾參與，嘗試通過政府引導(dǎo)，完善社會(huì)參與的各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。為此，新加坡構(gòu)建全民共建共享的城市更新治理體系，如2001年版新加坡城市更新規(guī)劃制定時(shí)，新加坡政府便開始向更新社區(qū)征詢建議，并賦權(quán)社區(qū)自行決定要保留的建筑，以獲取公民的認(rèn)同。而2019年版城市更新規(guī)劃制定時(shí)，新加坡政府更是主動(dòng)與當(dāng)?shù)貙W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社區(qū)等團(tuán)體開展聯(lián)系，并通過利益相關(guān)者會(huì)議、巡回展覽、社區(qū)研討會(huì)等多種形式聽取公眾建議，并鼓勵(lì)公民主動(dòng)參與更新咨詢活動(dòng)以改善規(guī)劃草案。[10]此外，新加坡還特別注重對(duì)私人資本的引入，通過構(gòu)建多種市場獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制及對(duì)城市更新開發(fā)商和監(jiān)督者職責(zé)予以法定化等方式，進(jìn)一步拓展了城市更新“主體、空間與資金”的三位一體統(tǒng)籌水平。

（二）國內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

新中國成立初期，我國城市更新的主要方式是對(duì)經(jīng)歷戰(zhàn)爭損毀的城市建成空間進(jìn)行充分利用與改造。改革開放后，大規(guī)模舊城改造持續(xù)推進(jìn)，在市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊樓宇、老舊廠區(qū)與城中村（“四舊一村”）成為城市更新的主要對(duì)象，國內(nèi)不同城市開啟城市更新模式探索，其中以深圳最為典型。

1987年，深圳借鑒香港做法，通過制定《深圳特區(qū)土地管理改革方案》，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用土地拍賣的形式拓寬并化解了城市開發(fā)建設(shè)中的資金瓶頸。1992年，深圳市政府開始統(tǒng)一征收原特區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體所有土地，通過政府主導(dǎo)的征地拆遷、貨幣補(bǔ)償、返還用地等方式快速推行。①參見《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》。2007年，全國人大通過并公布了《中華人民共和國物權(quán)法》，其第4條明確規(guī)定：“私人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！痹跈?quán)利意識(shí)的洗禮下，深圳城市更新中出現(xiàn)轟動(dòng)全國的“最牛釘子戶”事件，引發(fā)公民對(duì)過去部分城市更新中存在的強(qiáng)拆行為與物權(quán)保護(hù)沖突的大討論，政府主導(dǎo)模式逐漸暴露其治理困境。不斷涌現(xiàn)的城市更新矛盾迫切要求深圳當(dāng)?shù)卣剿髟∶窈戏?quán)益保障與城市更新不同主體間權(quán)利平衡的政策機(jī)制，如允許企業(yè)同相關(guān)公民自行協(xié)商與合作確立更新事宜，并鼓勵(lì)基層規(guī)劃師等專業(yè)技術(shù)人才與民眾進(jìn)行溝通與合作，從而改善傳統(tǒng)規(guī)劃架構(gòu)中對(duì)“原住民”權(quán)利的忽視。

2009年，深圳發(fā)布《深圳市城市更新辦法》，其中強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)政府、公民、企業(yè)等主體積極合作。其中，政府負(fù)責(zé)對(duì)“城市更新單元”實(shí)施審批，并結(jié)合城市發(fā)展需求與市場意見對(duì)更新政策予以完善；原有的土地及建筑權(quán)利人則享有自主選擇合作的市場主體及合作方式的權(quán)利，并在城市更新中維護(hù)自身合法權(quán)益；開發(fā)商等市場主體則與權(quán)利主體進(jìn)行協(xié)商合作，并在法律框架內(nèi)與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，以打造城市更新利益共同體。黨的十九大后，深圳城市更新在高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下以人民對(duì)美好生活的向往為追求，通過多元主體共同參與的方式實(shí)現(xiàn)城市更新的共治共建共享。為此，深圳逐步強(qiáng)調(diào)在自主運(yùn)行的城市更新機(jī)制之上，由政府進(jìn)一步強(qiáng)化全市層面的空間統(tǒng)籌與管控，以降低純粹市場導(dǎo)向下的高強(qiáng)度城市地塊開發(fā)帶來的高成本與負(fù)外部性。但政府管控并非此前的“政府主導(dǎo)”，而是變主導(dǎo)為“引導(dǎo)”，在保障公共利益基礎(chǔ)上給予市場主體享有城市更新中的盈利基礎(chǔ)以促進(jìn)其參與積極性。

通過分析國內(nèi)外城市更新的實(shí)踐探索可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間推移，當(dāng)前城市更新較之以往顯示出更為復(fù)雜與多元的特征，表現(xiàn)為更新目標(biāo)不再局限于物理層面的建筑重建或翻新，更包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多維度的更新，更新主體上亦由過去單一的政府主導(dǎo)向充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、市場等多元主體共同合作、共同治理、共同締造以推進(jìn)城市更新。應(yīng)當(dāng)明確，協(xié)同治理是新時(shí)期綠色城市更新的必然方式，有利于降低城市更新的執(zhí)行成本，擴(kuò)大城市更新的共同利益，保障城市更新中主體的合法權(quán)利，并通過調(diào)動(dòng)綠色城市更新中各利益攸關(guān)方的積極性，實(shí)現(xiàn)“共治共管共贏”的多元共治格局。

三、協(xié)同治理模式與綠色城市更新的邏輯耦合

結(jié)合傳統(tǒng)城市更新治理的困境可知，政府盡管可以通過財(cái)政投入、征收補(bǔ)償?shù)确绞綇浹a(bǔ)居民的損失，但政府的資源與能力有限，難以做到廣泛的動(dòng)員與權(quán)利整合，最終導(dǎo)致綠色城市更新陷入“無效率”狀態(tài)。而市場主體運(yùn)用資本可以高效地實(shí)現(xiàn)城市空間形態(tài)重塑與功能提升，依托產(chǎn)業(yè)布局和商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)獲取高額效益。但市場的逐利性決定其不可能解決不具有經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)需求，而是選擇大拆大建，通過增高容積率等方式來獲取高額利潤，最終破壞更新區(qū)域居民的既有生活狀態(tài)、情感依賴與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。而公民、社會(huì)組織等個(gè)體力量亦因產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，資金缺乏等原因，無力依賴自身完成綠色城市更新的重任。事實(shí)上，綠色城市更新中各主體是一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，共生性是其基本特性，要求互相合作、互惠共贏。因此，綠色城市更新的有序運(yùn)轉(zhuǎn)并非依靠系統(tǒng)外部或系統(tǒng)上層，而是依賴多主體多中心的共同實(shí)踐。

（一）協(xié)同治理符合綠色城市更新需求

綠色城市更新實(shí)質(zhì)是城市空間利益的再分配，直接影響每一位城市主體的利益，若缺乏多元主體協(xié)同，僅有少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家或企業(yè)決定，可能演變成公權(quán)與資本聯(lián)合剝奪私主體合法權(quán)益的局面。并且，綠色城市更新的獲益主體應(yīng)當(dāng)是全體公民，尊重公民意愿是綠色城市更新可持續(xù)的根本。協(xié)同治理是政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民在內(nèi)的多元主體，通過對(duì)話、合作、競爭、妥協(xié)等方式解決公共問題。但過去部分學(xué)者認(rèn)為，城市更新中普通公民是功利與抗?fàn)幍?，他們只在乎“?jīng)濟(jì)利益”，期待在更新中獲取更高收益。[11]如果綠色城市更新不能滿足公民需求，公民便會(huì)通過各種形式進(jìn)行抗議。例如，歷史文化街區(qū)更新中當(dāng)?shù)鼐用裰辉诤醌@取更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而對(duì)文化普遍漠視。功利與抗?fàn)庪m有其合理性，但這僅是單一視角的刻板印象，易對(duì)普通公民行為產(chǎn)生偏見與誤解。事實(shí)上，城市更新中多數(shù)民眾的抗?fàn)幮袨槭且蚱渥陨頇?quán)益遭受侵害又找不到相應(yīng)的申訴渠道而產(chǎn)生的?？?fàn)幍倪^程亦由“功利”的經(jīng)濟(jì)計(jì)算演變?yōu)楣駲?quán)利保障的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，而鼓勵(lì)多元主體協(xié)同是降低公民抗?fàn)幍闹匾绞健?/p>

并且，環(huán)境問題產(chǎn)生的癥結(jié)即人類遠(yuǎn)超自然承受限度而過度消耗資源，生態(tài)空間被不斷蠶食的現(xiàn)實(shí)與粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式相疊加導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾突發(fā)。究其原因，是私主體為追逐自身利益最大化忽視環(huán)境問題，致使資源不合理配置。[12]在綠色城市更新中，在節(jié)能設(shè)備、環(huán)保設(shè)計(jì)等多因素作用下能有效改善建筑物附近環(huán)境，保障更新區(qū)域附近主體的環(huán)境權(quán)利，即綠色城市更新對(duì)生態(tài)環(huán)境等公共利益具有增益的正外部性。但環(huán)境利益或收益不具有排他性，不能由所有權(quán)人或使用權(quán)人獨(dú)享，易引發(fā)“搭便車”等外部侵害。基于此，在綠色城市更新自身具有強(qiáng)技術(shù)性和復(fù)雜性導(dǎo)致其高成本的背景下，作為“經(jīng)濟(jì)人”的市場主體受原有知識(shí)及認(rèn)知水平的限制，在綠色城市更新中必然產(chǎn)生局限性與盲目性，致使單一主體面臨治理失靈的困局。事實(shí)上，面對(duì)單一主體的局限性，貝克（Beck）的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，“有組織的不負(fù)責(zé)任”問題應(yīng)當(dāng)通過共治的形式“再造政府”，即引入多方力量推動(dòng)不同主體的交流與合作。[13]概言之，綠色城市更新不能依靠單一主體的主導(dǎo)，而是需要多元主體的協(xié)同治理，引導(dǎo)各自優(yōu)勢發(fā)揮。

（二）協(xié)同治理具有推動(dòng)更新的可行性

協(xié)同治理不是自上而下的管理，更不是簡單的合作治理，而是強(qiáng)調(diào)各主體間利益邊界的打破與重新整合，強(qiáng)調(diào)形成共同的利益以推動(dòng)集體行動(dòng)，其本質(zhì)是一個(gè)超越彼此利益邊界，多元主體互相認(rèn)同、賦權(quán)與合作的過程。[14]

一方面，協(xié)同治理具有內(nèi)在動(dòng)力。協(xié)同治理需要主體以一定程度的自治為先決條件，若缺乏自治將使得主體協(xié)同難以擺脫公權(quán)力的擴(kuò)張與控制，限制各主體優(yōu)勢與功能的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)共治目標(biāo)。事實(shí)上，早在公權(quán)力參與前，城市系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)就已受規(guī)則約束，即一定數(shù)量的主體共同承認(rèn)并自愿遵守的非正式規(guī)則。多元主體會(huì)通過博弈在團(tuán)體內(nèi)部制定相應(yīng)規(guī)則，規(guī)范綠色城市更新中各主體的行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)自主治理的可預(yù)測性與穩(wěn)定性。協(xié)同治理通過認(rèn)同非正式規(guī)則作用的發(fā)揮，能夠有效提高社會(huì)共治意識(shí)與能力，促進(jìn)多元主體的自我管理、自我協(xié)調(diào)。概言之，通過協(xié)同治理，綠色城市更新中的各主體將擁有更高的主動(dòng)權(quán)與話語權(quán)，并提升不同主體間的博弈能力，從而演化出政府-企業(yè)-公民-社會(huì)組織-其他主體等多元主體相互制衡、相互合作的趨勢，有效降低綠色城市更新的治理成本。

另一方面，協(xié)同治理具有外部優(yōu)勢。綠色城市更新要求參與者擁有較高的知識(shí)能力，居民個(gè)體難以達(dá)到，政府亦非“萬能”，而行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等第三方主體通常具有較好的專業(yè)素養(yǎng)，能夠集中不同主體優(yōu)勢以彌補(bǔ)單一主體資源不足的局限，形成資源聚合。以社會(huì)組織為例，其具公益性、專業(yè)性和志愿性等特征，能夠協(xié)助政府提供公共服務(wù)，并作為橋梁與紐帶實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民等不同主體的良性互動(dòng)，推動(dòng)各主體通過協(xié)商對(duì)話及簽署協(xié)議等形式建立信任，最終實(shí)現(xiàn)整體共同利益。[15]例如，在綠色城市更新的工程實(shí)施過程中，社會(huì)組織能夠作為政府監(jiān)督、企業(yè)咨詢以及居民訴求表達(dá)的互動(dòng)平臺(tái)，為企業(yè)提供更新政策解讀以提升投資效率，幫助政府收集、整合居民訴求并提出政策倡議等。

四、綠色城市更新中協(xié)同治理的制度完善

誠然，協(xié)同治理是綠色城市更新得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，但協(xié)同治理并非一蹴而就，仍需進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)制度措施，明確角色定位，從而促進(jìn)不同主體的交流互動(dòng)，匯聚發(fā)展合力，最終形成政府與社會(huì)間協(xié)同關(guān)系的良性循環(huán)。

（一）明確協(xié)同治理的角色定位

綠色城市更新協(xié)同治理順利推進(jìn)的前提是對(duì)更新中不同主體具有明確的責(zé)任分工，即明確各主體的角色定位。

首先是政府，政府是綠色城市更新的引導(dǎo)主體，在更新中主要負(fù)責(zé)相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善，搭建線上線下溝通平臺(tái)，從而激勵(lì)與約束更新中不同主體的行為。綠色城市更新的直接目的即是改善公民的生活環(huán)境，讓城市更美好，其帶來的城市競爭力提升亦是政府追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的體現(xiàn)，故公益性是綠色城市更新的重要屬性，需要政府發(fā)揮積極作用。因此，協(xié)同治理并非要求政府從綠色城市更新中退出，而是要求政府轉(zhuǎn)換角色定位從而更好地發(fā)揮其功能。傳統(tǒng)城市更新模式中，政府是直接的管理者甚至分配者，在綠色城市更新中，政府將承擔(dān)更多社會(huì)功能，包括提供價(jià)值引導(dǎo)與公共服務(wù)，建立公平公正的制度、規(guī)則與環(huán)境，協(xié)調(diào)好公共利益與企業(yè)、業(yè)主合法權(quán)益間的關(guān)系，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次是企業(yè)，企業(yè)是綠色城市更新的實(shí)施主體，在更新中主要負(fù)責(zé)資金籌集使用、工程施工及后期運(yùn)行維護(hù)等內(nèi)容。綠色城市更新中，政府的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的最大化，但當(dāng)交易成本過高時(shí)，政府需要市場主體積極參與從而降低交易成本并擴(kuò)大社會(huì)產(chǎn)出，在減少政府投入的同時(shí)有效改善綠色城市更新的效率問題。[16]在市場經(jīng)濟(jì)條件下，綠色城市更新需要處理好政府與市場的關(guān)系，既要發(fā)揮政府的公共政策屬性，保障綠色城市更新中的公共利益，守住底線，克服市場失靈弊端，又應(yīng)發(fā)揮市場的積極功能，處理好各市場主體的關(guān)系，保證綠色城市更新的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，綠色城市更新雖然需要重視經(jīng)濟(jì)效益，但絕不能將經(jīng)濟(jì)效益作為唯一目標(biāo)，而是需要做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的均衡，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。[17]

再次是社會(huì)組織，社會(huì)組織是綠色城市更新的協(xié)同主體，在更新中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求，化解社會(huì)矛盾，降低溝通成本。社會(huì)組織的公益性、民間性、社會(huì)性與相對(duì)獨(dú)立性能使其吸納更多城市居民并更易被接受，盡管政府與居民是綠色城市更新的關(guān)鍵因素，但社會(huì)組織亦能在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等內(nèi)容上起到“四兩撥千斤”之效果。毋庸置疑，社會(huì)組織能利用其廣泛的民意基礎(chǔ)與雄厚的社會(huì)資源，為綠色城市更新主體協(xié)同增添更多共同利益與價(jià)值。未來綠色城市更新中應(yīng)充分重視社會(huì)組織的作用，發(fā)揮其作為政府、企業(yè)、公民間的橋梁功能。社會(huì)力量的有效參與將促進(jìn)權(quán)利主體整合，賦予綠色城市更新更充分的合法性、科學(xué)性、合理性與有效性，是一種多向認(rèn)同的城市治理過程，將在綠色城市更新中發(fā)揮不可替代的效能。

最后是公民及其他主體，其是綠色城市更新的參與主體。綠色城市更新是一個(gè)復(fù)雜的綜合過程，土地、建筑等權(quán)利主體在綠色城市更新中會(huì)與市場主體、政府、其他主體間因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系而不斷博弈。鼓勵(lì)公民積極參與是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵，公民在不同層面介入綠色城市更新的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、維護(hù)等全過程，亦將有利于公民獲取信息、組織協(xié)商、提出建議。未來應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公民對(duì)綠色城市更新的理解，提高公民受教育程度，為其具有良好的自組織、參與及意見提供制度賦能。此外，綠色城市更新中建筑師、設(shè)計(jì)師、規(guī)劃師等專業(yè)技術(shù)人員或知識(shí)精英亦需參與到多元共治進(jìn)程中，保障綠色城市更新符合現(xiàn)實(shí)需求。

（二）增強(qiáng)協(xié)同治理的權(quán)利保障

協(xié)同治理要求以集體決策推動(dòng)集體行動(dòng)，必然需要制度的更多賦權(quán)，為協(xié)同提供權(quán)利保障，讓各主體在合理范疇內(nèi)尋求利益平衡。

1．完善參與機(jī)制

在參與機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)權(quán)利主體參與，包括進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)利主體向政府或企業(yè)提出意愿與訴求的渠道，提升權(quán)利主體的決策地位。特別是在老舊小區(qū)中，因產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，權(quán)利主體多元，主體協(xié)同更需要合作面對(duì)利益平衡的癥結(jié)，以更精細(xì)化的權(quán)利保障措施來制衡公權(quán)與資本的擴(kuò)張，構(gòu)建完善的綠色城市更新參與機(jī)制。例如，政府應(yīng)當(dāng)允許綠色城市更新中權(quán)利主體可以自下而上地申報(bào)，以充分尊重權(quán)利主體的意愿并調(diào)動(dòng)市場積極性。過去城市更新中主要由政府單方制定計(jì)劃，而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》等地方性法規(guī)允許權(quán)利主體委托單一物業(yè)權(quán)利人或者單一市場主體進(jìn)行申報(bào)，從而讓權(quán)利主體更好地參與到城市更新中，值得綠色城市更新借鑒。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確協(xié)同治理的參與是開放化與全程化的參與。一是面向多主體與多領(lǐng)域的開放，需要讓不同主體在博弈溝通過程中達(dá)成共識(shí)，讓更新方案更具有實(shí)施性，并將綠色城市更新規(guī)劃與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通市政、公共服務(wù)等規(guī)劃相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的綜合性發(fā)展。二是全程化的參與，協(xié)同治理不應(yīng)僅是在更新計(jì)劃制定、規(guī)劃編制審批等階段的參與，更包括建設(shè)實(shí)施階段中多元主體的相互監(jiān)督，更新維護(hù)階段的共同合作，從而實(shí)現(xiàn)公共利益保障與合法權(quán)益保護(hù)。

2．推動(dòng)信息共享

自愿的信息交換能有效降低社會(huì)成本中的管理成本和犯錯(cuò)成本。近年來“漂綠”事件頻發(fā)，“兩高”項(xiàng)目通過尋租或包裝，偽裝成綠色項(xiàng)目，騙取綠色扶持資金，這在一定程度上降低了社會(huì)對(duì)綠色城市更新的信任與支持。為此，綠色城市更新的主體協(xié)同應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)環(huán)境信息的鑒別與公開，完善環(huán)境信息披露制度，以保障各利益相關(guān)方能夠獲得完整的綠色城市更新項(xiàng)目及開發(fā)商、設(shè)計(jì)單位信息，并了解項(xiàng)目建設(shè)后的節(jié)能環(huán)保性能，從而發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，保障綠色城市更新持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，綠色城市更新的信息共享并非僅在設(shè)計(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所有權(quán)人或使用權(quán)人作為運(yùn)行維護(hù)的主體亦應(yīng)及時(shí)分享相關(guān)信息。通過妥善維護(hù)保養(yǎng)綠色建筑及其節(jié)能設(shè)備，保障權(quán)利主體的環(huán)境權(quán)利，努力達(dá)成綠色設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)星級(jí)標(biāo)識(shí)要求，推動(dòng)綠色城市更新向更高質(zhì)量發(fā)展。[18]此外，政府應(yīng)建立全國統(tǒng)一的綠色城市更新項(xiàng)目信息平臺(tái)，以便于各主體查詢，節(jié)省信息搜尋成本。

3.健全更新激勵(lì)

促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)人”在綠色城市更新中的認(rèn)知轉(zhuǎn)型不僅需要宣傳、培訓(xùn)等方式，更需運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制切實(shí)降低綠色建筑的外部成本，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。過去政府主導(dǎo)的財(cái)政稅收激勵(lì)具有不可持續(xù)性，市場媒介更具成本效益上的優(yōu)勢，能為綠色建筑發(fā)展?fàn)I造良好市場環(huán)境。應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政-稅收-金融等跨部門合作機(jī)制，靈活運(yùn)用綠色基金、綠色信貸等各類金融工具，整合市場資源，為綠色城市更新發(fā)展提供流動(dòng)性支持。同時(shí)，綠色保險(xiǎn)是防范綠色城市更新風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，通過鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色城市更新保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，在更新的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行各環(huán)節(jié)聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，能有效激勵(lì)不同主體參與綠色城市更新。此外，研發(fā)、供應(yīng)機(jī)構(gòu)通過技術(shù)革新能實(shí)現(xiàn)更低成本與更短周期，進(jìn)一步釋放綠色城市更新發(fā)展?jié)撃?。相關(guān)制度應(yīng)鼓勵(lì)研發(fā)、供應(yīng)機(jī)構(gòu)結(jié)合不同地區(qū)地理氣候環(huán)境因地制宜研發(fā)與生產(chǎn)符合實(shí)踐需要的綠色產(chǎn)品，做到經(jīng)濟(jì)易行、施工簡便，便于復(fù)制與推廣。

五、結(jié)語

“十四五”時(shí)期，生態(tài)文明這個(gè)旗幟必須高揚(yáng)。綠色城市更新不僅是“雙碳”目標(biāo)與生態(tài)文明建設(shè)的要求，更是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其不是單一主體的責(zé)任，而應(yīng)是全社會(huì)共同的義務(wù)，要求不同主體共同合作、協(xié)同推進(jìn)。協(xié)同治理的最終目的是構(gòu)建更新利益共同體，政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體共同推進(jìn)綠色城市更新有序發(fā)展。同時(shí)，綠色城市更新是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更需加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步與成本控制，在根本上依賴于全體利益相關(guān)者的自主實(shí)踐。為此，必須構(gòu)建更有效率、更加公平、更可持續(xù)的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)因地制宜，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在新的實(shí)踐基礎(chǔ)上推動(dòng)相關(guān)制度不斷完善和發(fā)展。