屈茂輝,熊 婧

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一 問(wèn)題的提出

法人者，團(tuán)體人格也。[1]1法人之成為團(tuán)體人格，必須要具有團(tuán)體的形態(tài)和特征。團(tuán)體者，集合體也。[1]7按照通常的理解，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等法人組織一般都有對(duì)其性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、成員條件及成員權(quán)利義務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)規(guī)則等按照一定程序制定的綱領(lǐng)性文件，即章程?！罢鲁陶?，法人之組織也?！盵2]183“社團(tuán)之章程為社團(tuán)之憲章，系社團(tuán)組織實(shí)現(xiàn)其目的之準(zhǔn)則?！盵3]58也就是說(shuō)，法人章程是法人組織體的憲法性文件，是法人組織機(jī)構(gòu)存在和活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，也是法人組織機(jī)構(gòu)形式及其職能的具體藍(lán)圖。沒(méi)有章程，由眾多人組成的成員只能是一盤散沙，無(wú)從形成統(tǒng)一的意志，由此也不能形成獨(dú)立的法律人格。而從《民法典》的規(guī)定來(lái)看，章程并非法人的法定要件，亦即有的法人可以不需要章程。

對(duì)于居民委員會(huì)等特別法人是否需要確立章程，目前學(xué)界現(xiàn)有的研究成果很少。筆者在研究基層群眾自治組織法人制度的重要基礎(chǔ)性問(wèn)題時(shí)，明確提出了基層群眾性自治組織章程法律化的主張，“以應(yīng)對(duì)自治過(guò)程的現(xiàn)實(shí)需要”，但闡述較為簡(jiǎn)約。[4]162王雷雖然提出居民委員會(huì)“帶有一定公法人的性質(zhì)，應(yīng)受到更多法定性限制，內(nèi)部治理應(yīng)依法律或行政法規(guī)”，但認(rèn)為居民委員會(huì)特別法人“通常不存在內(nèi)部章程的法律約束力問(wèn)題”，本質(zhì)上還不屬于法人章程法律化的觀點(diǎn)。[5]40-41張力認(rèn)為，民委員會(huì)等特別法人是“在一般法人范疇以外以敘述型類型化方式，羅列出的、需要被賦予私法上權(quán)利能力與治理結(jié)構(gòu)的特定的公法組織類型”，提出“基層群眾性自治組織承擔(dān)著公法上的職能，只有在沒(méi)有特別規(guī)定的情況下可適用法人一般規(guī)定，不能當(dāng)然適用社團(tuán)或財(cái)團(tuán)法人的治理結(jié)構(gòu)”，[6]93-100亦即沒(méi)有涉及居民委員會(huì)法人的章程問(wèn)題。

居民委員會(huì)法人章程的法律化是否具有學(xué)理支撐？有何種現(xiàn)實(shí)必要性？自治實(shí)踐是否可以通過(guò)章程法律化予以指導(dǎo)？作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)重要力量的居民委員會(huì)，其制度目標(biāo)應(yīng)如何構(gòu)建才能適配當(dāng)前全面深化改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策？本文即擬在前述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)居民委員會(huì)法人章程的法律化展開(kāi)專門闡述，并以此為基點(diǎn)就正在進(jìn)行的《城市居民委員會(huì)組織法》修改陳一己之見(jiàn)。

二 居民委員會(huì)公法人性質(zhì)決定其章程法律化

居民委員會(huì)經(jīng)《民法典》確立為特別法人，但其法律性質(zhì)卻屬公法人，是立法者基于基層實(shí)踐進(jìn)入私法領(lǐng)域的需要的功能主義法人擬制，[7]17-34“特別法人區(qū)別于私法人一般概念，……為在傳統(tǒng)法人結(jié)構(gòu)性分類中無(wú)處安放的公法組織在功能性目錄下尋獲位置。”(1)該觀點(diǎn)可參見(jiàn)張力：《民法典中法人分類的邏輯性：功用、局限及其克服》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期，第94頁(yè)；屈茂輝：《基層群眾性自治組織法人制度三論》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第1期，第163頁(yè)；張新寶：《從民法通則到民法總則：基于功能主義的法人分類》，載《比較法研究》2017年第4期，17頁(yè)；陳小君：《民法典“特別法人”入法動(dòng)因、功效與實(shí)踐》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年7月16日，第3版等。從根本上說(shuō)，居民委員會(huì)的自治組織的本質(zhì)屬性使其設(shè)立行為、目的、以何種身份出現(xiàn)都帶有“公”色彩，(2)關(guān)于公法人和私法人的劃分標(biāo)準(zhǔn)學(xué)界并未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，但“設(shè)立行為、目的和法人以何種身份出現(xiàn)”是較為突出的觀點(diǎn)。參見(jiàn)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第30頁(yè)。從法條表述看，其法人身份也僅服務(wù)于“為履行職能所需”。(3)參見(jiàn)《民法典》第一百零一條。我國(guó)早在1954年就制定了《城市居民委員會(huì)組織條例》，1989年又制定了《城市居民委員會(huì)組織法》。居民委員會(huì)的公法人屬性決定了其章程法律化的必要，其組織性、自治權(quán)“權(quán)利—權(quán)力”雙重性，以及職能公共性決定了其需要專門的法律作為章程，即以法律化章程的強(qiáng)制力，有效規(guī)范居民委員會(huì)的社會(huì)公權(quán)力，保障其權(quán)力空間。(4)“公權(quán)力有國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力三種……，社會(huì)公權(quán)力的組織載體是政府以外的社會(huì)自治組織?！眳⒁?jiàn)姜明安：《公法學(xué)研究的幾個(gè)基本問(wèn)題》，載《法商研究》2005第3期，第4頁(yè)。

(一)居民委員會(huì)的組織性需要通過(guò)法律化的章程予以規(guī)范

居民委員會(huì)區(qū)別于一般社會(huì)組織，其成立、職能履行都以組織性為依托。居民自治制度承擔(dān)著較強(qiáng)的政治使命與國(guó)家意志，因此居民委員會(huì)法人制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)以國(guó)家對(duì)于社會(huì)治理秩序的期許為著眼點(diǎn)。特別法人這一概念是立法機(jī)關(guān)基于基層實(shí)踐需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的、服務(wù)于國(guó)家治理的組織手段，因此其法人制度的構(gòu)建也須符合組織性。

居民委員會(huì)法人的組織性需要具備較強(qiáng)效力位階的法律作為其章程的保障。一般私法人章程更注重私人財(cái)產(chǎn)、人身利益的保障，“法不禁止即自由”是其底層邏輯。而居民委員會(huì)法人的組織性決定了其履職應(yīng)遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”，居民委員會(huì)法人僅是實(shí)施、落實(shí)社區(qū)自治體意志的“手段”，盡管內(nèi)部下屬委員會(huì)也有自己的“意思”，應(yīng)解釋為基于居民會(huì)議概括“目的意思”下的具體“執(zhí)行意思”，(5)何建在其博士畢業(yè)論文《公司意思表示研究》中提出了意思表示構(gòu)成要件的“三要件說(shuō)”：“一般認(rèn)為，完整的意思表示是由效果意思、表示意思和表示行為三個(gè)構(gòu)成要件組成。這種意思的內(nèi)外區(qū)分已被司法實(shí)踐所采用?！眳⒁?jiàn)何建2014年復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，《公司意思表示研究》，第205頁(yè)。高度節(jié)制是其本質(zhì)，效果歸屬于居民自治體而非居民委員會(huì)本身。章程的法律化兼具規(guī)范性與強(qiáng)制力特點(diǎn)，“更能確?；鶎尤罕娦宰灾谓M織功能的實(shí)現(xiàn)”。[4]167

(二)居民委員會(huì)自治權(quán)需要法律化的章程進(jìn)行規(guī)制

居民委員會(huì)的職能以自治權(quán)為載體，在以居民或國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)為對(duì)象的語(yǔ)境里，其屬性具有雙重性——既是權(quán)利也是權(quán)力。(6)“關(guān)于自治權(quán)的性質(zhì)有權(quán)力說(shuō)、權(quán)利說(shuō)、權(quán)利與權(quán)力兼?zhèn)湔f(shuō)三種主張。其實(shí)自治權(quán)性質(zhì)在不同語(yǔ)境中有不同指謂，對(duì)詞語(yǔ)和概念的理解必須依托于語(yǔ)境，‘只有命題才有意義;只有在命題的聯(lián)系關(guān)系中名稱才有指謂’”。[英]維特根斯坦.《邏輯哲學(xué)論》，賀紹甲譯.北京：商務(wù)印書館，2005年，第35-36頁(yè)。轉(zhuǎn)引自王振標(biāo)：《論作為社會(huì)公權(quán)力的基層自治權(quán)之本源》，載《北方法學(xué)》2018年第6期，第25頁(yè)。這意味著居民委員會(huì)的章程須兼具權(quán)力規(guī)范與權(quán)利保障作用，既需制約權(quán)力膨脹，引導(dǎo)權(quán)力正確履行，又需保障“權(quán)利”行使空間，而一般自治性章程無(wú)論從內(nèi)容還是形式上都無(wú)法規(guī)制公法性法律關(guān)系。

在以居民為對(duì)象的語(yǔ)境中，居民委員會(huì)自治權(quán)是社會(huì)公權(quán)力的一種，自治職能中既包括自我管理，又包含行政協(xié)助，因此也有學(xué)者認(rèn)為基層群眾性自治組織屬于行政法主體中“法律法規(guī)授權(quán)行使職權(quán)的社會(huì)組織”。[8]109此時(shí)的居民委員會(huì)與居民處于管理與被管理的不平等關(guān)系中，這與大陸法系國(guó)家公務(wù)法人與其利用者之間的特別權(quán)力關(guān)系類似。(7)馬懷德在《公務(wù)法人問(wèn)題研究》中對(duì)學(xué)校等事業(yè)法人與其利用者的關(guān)系的定性引用了特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行描述。筆者認(rèn)為，居民委員會(huì)與成員、居民的關(guān)系同樣可以適用。參見(jiàn)馬懷德：《公務(wù)法人問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第4期，第45頁(yè)。

特別權(quán)力關(guān)系不同于普通民事關(guān)系，居民委員會(huì)與其成員(居民)之間的關(guān)系并非平等自愿，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不完全對(duì)等，其管理職能具有濃重的權(quán)力色彩。此外，特別權(quán)力關(guān)系也不同于普通行政法律關(guān)系，居民委員會(huì)法人對(duì)其成員、居民有概括性的下命權(quán)，形成的命令與服從關(guān)系特別不對(duì)等，居民在一般情況下即便有異議也很少被受理，在司法領(lǐng)域表現(xiàn)為“自治不可訴”。這樣的特別權(quán)力關(guān)系若經(jīng)一般的自治章程規(guī)定，會(huì)使其權(quán)力愈加膨脹，應(yīng)通過(guò)法律化的章程擬定懲罰性規(guī)范予以制約，引導(dǎo)居民委員會(huì)合法履職。

在以地方人民政府為對(duì)象的語(yǔ)境里，居民委員會(huì)的自治權(quán)屬于“權(quán)利”，屬于國(guó)家治理權(quán)力的下放。在立法上也肯定了居民委員會(huì)權(quán)利，“自治組織和團(tuán)體的內(nèi)部活動(dòng)和管理具有高度的自治性質(zhì)，國(guó)家公權(quán)必須尊重自治體的這種獨(dú)立自治特征，不得干預(yù)自治體的具體運(yùn)作和活動(dòng)方式”。[9]17《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了地方人民政府“不得干預(yù)”，(8)《城市居民委員會(huì)組織法》第2條。如不明確居民委員會(huì)行政協(xié)助職能的界限雙向促進(jìn)權(quán)利行使，將使居民委員會(huì)的自治權(quán)利淪為空談。

(三)居民委員會(huì)職能的公共性需要法律化的章程予以保障

《城市居民委員會(huì)組織法》第二條至第四條是居民委員會(huì)的職能規(guī)定，主要包括自治職能、經(jīng)濟(jì)職能、行政協(xié)助。實(shí)踐中，不同類型的居民委員會(huì)職能倚重不同，居民委員會(huì)主要有單位型居民委員會(huì)、城中村型居民委員會(huì)與一般型居民委員會(huì)。單位型居民委員會(huì)與一般型居民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能較少，主要是自治職能與行政協(xié)助，自治職能是依據(jù)屬地管理原則為居民提供公共服務(wù)，包括基層設(shè)施建設(shè)、開(kāi)展娛樂(lè)活動(dòng)、服務(wù)弱勢(shì)群體、調(diào)解糾紛、計(jì)劃生育、文藝團(tuán)體培育等。行政協(xié)助主要是協(xié)助國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在城市規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、工商管理、公安交通等方面管理，并承擔(dān)“留痕”工作。城中村型居委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能較多，主要是土地征收、拆遷、門面房出租、物業(yè)管理。居民委員會(huì)的職能公共屬性明顯，“如果借用英國(guó)法上對(duì)公共職能的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，那么基層群眾自治共同體顯然履行的是一種公共職能?！盵10]1居民委員會(huì)職能公共性使其既是居民的利益代言人，又是政府的發(fā)言人。

居民委員會(huì)職能的公共性需要章程法律化以提供強(qiáng)制力保障，以規(guī)范條款確保其在復(fù)雜的基層環(huán)境中保持公共性。一般私法人章程重在以“權(quán)利”為基礎(chǔ)構(gòu)建法人的權(quán)利義務(wù)且修改容易，若采用則有悖公共性內(nèi)涵，也有礙自治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。尤其是改制后的居委會(huì)繼受了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，對(duì)大量財(cái)產(chǎn)有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而章程法律化更能在規(guī)范層面厘清政治、經(jīng)濟(jì)職能，以確保其職能公共性的純粹。

“公法關(guān)系依據(jù)法律關(guān)系內(nèi)容的不同，可分為公權(quán)力組織法關(guān)系、公權(quán)力運(yùn)作程序法關(guān)系和公權(quán)力監(jiān)督法關(guān)系?！盵11]6作為中國(guó)特色公法人類型，居民委員會(huì)對(duì)內(nèi)、外的法律關(guān)系中也需遵守公法關(guān)系的內(nèi)在邏輯，居民委員會(huì)的公法性亟須一部公法性法律從各階段予以規(guī)范。雖然我國(guó)目前公法人制度理論尚未成熟，但確立其法人章程可以作為公法人體系構(gòu)建的第一步，以章程的法律化為載體，進(jìn)一步明確居民委員會(huì)具體的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)與責(zé)任，同時(shí)以促進(jìn)基層自治為目標(biāo)，注重其公共職能的實(shí)現(xiàn)。

三 居民委員會(huì)法人的現(xiàn)實(shí)狀況需要其章程法律化

居民委員會(huì)法人是中國(guó)法人本土化實(shí)踐的產(chǎn)物，因此居民委員會(huì)法人章程設(shè)計(jì)需結(jié)合實(shí)踐需要。鑒于中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展迥異，城中村型居委會(huì)逐漸增多，為了對(duì)不同類型居委會(huì)的實(shí)踐情況做了解，筆者于2018年9月至2021年7月，選取了湖南、河北等六個(gè)地區(qū)的城中村型居民委員會(huì)、單位型居民委員會(huì)、一般型居民委員會(huì)等為調(diào)研點(diǎn)，(9)經(jīng)濟(jì)條件較好的居民委員會(huì)分別是位于湖南省寧鄉(xiāng)市中心的H社區(qū)居民委員會(huì)、位于城中村的T居民委員會(huì)、河北唐山G鎮(zhèn)居民委員會(huì)。湖南長(zhǎng)沙S居民委員會(huì)是單位型社區(qū)居民委員會(huì)，財(cái)產(chǎn)撥款比其他類型的居民委員會(huì)少一半。湖南華容B社區(qū)居民委員會(huì)是城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)居民委員會(huì)，也是城中村型居民委員會(huì)。以實(shí)習(xí)形式訪談了當(dāng)?shù)鼐用裎瘑T會(huì)與地方政府人員、法律工作者。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民委員會(huì)實(shí)際運(yùn)行的效果與法律定位存在偏差，職能履行偏離了立法初衷。這是多方面因素綜合導(dǎo)致的結(jié)果，自治職責(zé)與行政協(xié)助界限不明引起的行政化過(guò)度，壓縮了自治權(quán)利行使空間；此外，組織制度脫離現(xiàn)實(shí)情況，使監(jiān)管成為空談，權(quán)力失治體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能濫用，城中村型居委會(huì)的監(jiān)守自盜讓集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)狀況亟須一部法律化的章程對(duì)居民委員會(huì)行政協(xié)助職責(zé)進(jìn)行界分，對(duì)監(jiān)督等組織制度與成員的權(quán)力、責(zé)任做出規(guī)定，保障居民合法權(quán)益。

(一)居民委員會(huì)自治權(quán)利行使不充分需要法律化的章程對(duì)居民委員會(huì)的自治職能與行政協(xié)助職能予以保障與界定

自治性微弱，這為三類居民委員會(huì)的“通病”。政府將大量任務(wù)攤派到了居民委員會(huì)。居民委員會(huì)的自治空間受到了擠壓，湖南長(zhǎng)沙S居民委員會(huì)的主任在訪談中表示：“應(yīng)該是我們自己社區(qū)的人來(lái)做主，但現(xiàn)狀是我們都在做政府的事情，每個(gè)文件柜里都是一堆材料，都要痕跡化管理，原本我們有大量居民工作，但大家精力都在資料的整理、迎檢、考核上，每個(gè)工作人員身上至少有4到5個(gè)任務(wù)，根本忙不贏?！庇械恼藛T對(duì)居民委員會(huì)也存在認(rèn)識(shí)偏差，一定程度上促成了過(guò)度行政化。湖南華容B政府人員在訪談中表示“居民委員會(huì)就是幫著干活的”。有些政府人員雖然也明知基層自治的特殊性，在訪談中一再?gòu)?qiáng)調(diào)“都是一起做，沒(méi)有誰(shuí)指派誰(shuí)”，卻也表示“許多工作確實(shí)是當(dāng)?shù)厝烁茏龊谩薄Ｔ诤颖碧粕紾鎮(zhèn)政府，各部門都需與當(dāng)?shù)鼐用裎瘑T會(huì)打交道，信訪辦、綜合治理處、經(jīng)管站等部門與居民委員會(huì)聯(lián)系頻繁，而居民委員會(huì)自治事項(xiàng)則十分有限。

居民委員會(huì)的自治權(quán)利行使不充分有四方面原因。其一，《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了居民委員會(huì)的行政協(xié)助卻并未明確具體范圍，為公權(quán)力擴(kuò)張留下了缺口。居民委員會(huì)行政協(xié)助職能僅有原則性規(guī)定，行政協(xié)助邊界、范圍、程度和方式的規(guī)定過(guò)于抽象，居民委員會(huì)的自治職責(zé)模糊不清。其二，在中國(guó)公權(quán)主義的傳統(tǒng)下，居民委員會(huì)的社會(huì)公權(quán)力較為弱勢(shì)，沒(méi)有平等法律地位從而無(wú)法充分“施展拳腳”?！皞鹘y(tǒng)中國(guó)是一個(gè)國(guó)家權(quán)力和觀念高度發(fā)達(dá)的社會(huì)……一切以國(guó)家利益和社會(huì)秩序的穩(wěn)定為最高價(jià)值?！盵13]15居民委員會(huì)本身很難不受行政機(jī)關(guān)的指揮。其三，居民委員會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)具有依附性，從人與資的關(guān)系上，其過(guò)度行政化是必然結(jié)果。居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)來(lái)源基本是國(guó)家財(cái)政撥款，很多辦公樓也是當(dāng)?shù)亟值擂k撥款建成，屬于?？顚Ｓ?。雖然城中村居民委員會(huì)有自己財(cái)產(chǎn)，但也是基于先前集體資產(chǎn)留下的產(chǎn)業(yè)與集體土地征收產(chǎn)生的資產(chǎn)，不具有一般代表性，財(cái)產(chǎn)制度構(gòu)架并非居民委員會(huì)法人制度的核心。其四，居民委員會(huì)與國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在職能上競(jìng)合。居民委員會(huì)與城市管理執(zhí)法部門在城市規(guī)劃、市容管理等方面有職能競(jìng)合，為行政職能的下派提供了空間。

居民委員會(huì)的自治權(quán)利與行政協(xié)助邊界需通過(guò)法律化的章程予以界定。法律的確定性、規(guī)范性有利于保障自治權(quán)利，在提高管理自主性與彈性效率方面有優(yōu)勢(shì)。政府對(duì)居民委員會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)作為基層自治制度的補(bǔ)充規(guī)定，不應(yīng)成為基層自治“掣肘性”存在，若采用一般自治章程，無(wú)法限制國(guó)家公權(quán)力范圍。只有公法意義的法律作章程才能真正有效約束國(guó)家公權(quán)力，既能保障居民委員會(huì)自治權(quán)利，又能體現(xiàn)行政協(xié)助職能的限縮。

(二)居民委員會(huì)自治權(quán)力的失治需要章程法律化予以規(guī)制

居民委員會(huì)權(quán)力失治主要產(chǎn)生于城中村型居民委員會(huì)。這類居民委員會(huì)普遍存在出租房屋管理站和社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)中心兩個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，許多城中村的土地被征收一空，村委會(huì)也改制成了城中村型居民委員會(huì)。城中村型居民委員會(huì)有較多房產(chǎn)與資金，湖南長(zhǎng)沙T城中村居民委員會(huì)為了解決再就業(yè)置辦了大量物業(yè)，因此要出租門面房、進(jìn)行物業(yè)管理以及其他投資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)職能使其獲得了更多牟利機(jī)會(huì)，并且隱蔽性極強(qiáng)難以被發(fā)覺(jué)。(10)城中村型居委會(huì)的調(diào)研最為困難，筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城中村型居委會(huì)內(nèi)部情況比一般型居委會(huì)復(fù)雜得多，受訪者對(duì)經(jīng)濟(jì)類問(wèn)題閉口不談，訪談筆錄也與真實(shí)情況存在一定出入。

城中村型居民委員會(huì)成員的素質(zhì)普遍不高，社區(qū)內(nèi)部環(huán)境閉塞，監(jiān)督制度并未起到實(shí)效。河南濮陽(yáng)、山西晉中等地區(qū)的法律顧問(wèn)多次提到“城中村居民委員會(huì)的成員私占土地補(bǔ)償款、以租代征、強(qiáng)制拆遷等違法行為很是普遍”。居務(wù)公開(kāi)、居民會(huì)議等需明示的組織制度淪為形式主義。對(duì)河北唐山G鎮(zhèn)發(fā)放的500份問(wèn)卷(回收的有效問(wèn)卷498份)中，關(guān)于“居民委員會(huì)如何開(kāi)會(huì)”這一問(wèn)題，G鎮(zhèn)的城中村型居民委員會(huì)成員都選擇了“定期召開(kāi)村民會(huì)議”，而98%的居民則選擇了“沒(méi)開(kāi)會(huì)”“居民委員會(huì)的人自己說(shuō)了算”，僅有2%的居民沒(méi)有做選項(xiàng)。關(guān)于“居務(wù)如何監(jiān)督的”，居委員會(huì)成員都選擇了“原村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督”，居民95%選的“居務(wù)公開(kāi)不全面”“居務(wù)公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)”，僅5%選的“原村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督”。江西贛州地區(qū)駐村干部則表示“監(jiān)管是空的，起碼可以說(shuō)是虛設(shè)，收益就是他們內(nèi)部自己的了”。(11)駐村干部與包村干部是各地區(qū)對(duì)管理村民委員會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干部的不同稱謂。河北唐山地區(qū)的這類干部被稱包村干部，江西、湖南地區(qū)的這類干部被稱駐村干部。個(gè)別內(nèi)部人員打“擦邊球”，以“集體”的名義謀取不法私利的情況。居民會(huì)議、監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際操作性不強(qiáng)，沒(méi)有起到應(yīng)有的制約作用。

上述權(quán)力失治有三方面原因：其一，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，(12)《城市居民委員會(huì)組織法》中只提到了居民監(jiān)督，沒(méi)有專門的居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，城中村型居委會(huì)的監(jiān)督委員會(huì)是原來(lái)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。存在監(jiān)管真空區(qū)域?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第十六條僅規(guī)定了由居民監(jiān)督居民委員會(huì)的收支賬目，但居民與居民委員會(huì)之間的“特別權(quán)力關(guān)系”本身就不平等，居民實(shí)際上無(wú)法對(duì)居民委員會(huì)的履職起到監(jiān)督作用。(13)“公務(wù)法人與利用者之間的關(guān)系是特別權(quán)力關(guān)系，學(xué)校等事業(yè)單位法人與其利用者之間的關(guān)系理論上屬于特別權(quán)力關(guān)系，特別權(quán)力關(guān)系中當(dāng)事人關(guān)系的不平等特別嚴(yán)重”。筆者認(rèn)為居民委員會(huì)與居民之間的關(guān)系也類似特別權(quán)力關(guān)系。參見(jiàn)馬懷德：《公務(wù)法人研究》，《中國(guó)法學(xué)》2000年第4期,第42頁(yè)。其二，缺乏具體財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，制度漏洞較大。該法第十六條也沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)。如城中村居民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能復(fù)雜，財(cái)務(wù)人員少有取得相關(guān)資質(zhì)的，甚至有任人唯親的現(xiàn)象。其三，缺乏現(xiàn)代企業(yè)化管理制度。管理機(jī)制的缺陷使得居民委員會(huì)不具備財(cái)團(tuán)或社團(tuán)法人的凝聚力，存在以私侵公的可能性。居民委員會(huì)是法定主義的“籍合性”法人，更需有效的管理機(jī)制激活其“合”性。[14]26-27居民委員會(huì)組織制度的欠缺是權(quán)力失治的癥結(jié)，而章程的法律化才能對(duì)其組織制度做有效調(diào)整，具有限制性、強(qiáng)制性，不可輕易變更修改。居民委員會(huì)的職能行使涉及社區(qū)居民權(quán)益，社會(huì)公權(quán)力更需被監(jiān)督制約以在合法軌道上運(yùn)行，“行政任務(wù)越是關(guān)系到人民的基本權(quán)利等事項(xiàng)，該行政任務(wù)所需的民主正當(dāng)性程度就越高。行政法人的設(shè)置及規(guī)范應(yīng)遵循法律保留原則?！盵15]4同樣，自治權(quán)力行使應(yīng)更注重民主性和正當(dāng)性。

四 章程的法律化有助于實(shí)現(xiàn)居民委員會(huì)特別法人的制度目標(biāo)

“法律設(shè)定法人總是基于一定立法目的追求。作為一種法律制度，公法人只能產(chǎn)生于法律的選擇，而法律選擇取決于實(shí)體法從法律政策的角度所給予的價(jià)值判斷?！盵16]1居民委員會(huì)特別法人制度兼具功能性與價(jià)值性。從立法技術(shù)上看，居民委員會(huì)特別法人是概念法學(xué)對(duì)傳統(tǒng)法人結(jié)構(gòu)主義的突破，創(chuàng)設(shè)了中國(guó)特色的法人概念，豐富了中國(guó)的民事主體立法，從實(shí)踐功用上看，居民委員會(huì)特別法人制度解決了其參與民事法律關(guān)系的主體問(wèn)題，通過(guò)法人的人格化的形式實(shí)現(xiàn)了分權(quán)下的自治，也利于應(yīng)對(duì)過(guò)度行政化的弊病。居民委員會(huì)特別法人制度目標(biāo)的探討對(duì)于整個(gè)制度的構(gòu)建方向尤為重要，陳小君提出“應(yīng)以群體福祉的增進(jìn)成效為核心目標(biāo)”。居民委員會(huì)法人的制度目標(biāo)在于更好地指導(dǎo)居民自治實(shí)踐、提升自治效率、維護(hù)社會(huì)秩序，章程的法律化具有穩(wěn)定性，且更能體現(xiàn)國(guó)家意志。

章程的法律化有助于實(shí)現(xiàn)居民委員會(huì)法人的效率目標(biāo)。“支撐法人制度的價(jià)值基礎(chǔ)為效率方面的因素?！本用裎瘑T會(huì)法人的確立使其在對(duì)外法律關(guān)系得到諸多簡(jiǎn)化，享有獨(dú)立身份支配財(cái)產(chǎn)并進(jìn)行交易，也得以在尋求法律救濟(jì)時(shí)使用自己的名義。法人制度帶來(lái)了居民委員會(huì)職能履行的獨(dú)立性“效應(yīng)”，是立法者妥善調(diào)整社會(huì)治理主體資源分配的手段，也是治理資源利用效率的提升。法律化的章程可重構(gòu)居委會(huì)職責(zé)，也只有法律化的章程才有權(quán)力對(duì)國(guó)家公權(quán)力做出約束，防止居民委員會(huì)職能界限不明引起國(guó)家公權(quán)力的過(guò)度滲透，以應(yīng)對(duì)其自治效率低下的履職困境。

章程的法律化有助于實(shí)現(xiàn)居民委員會(huì)法人的秩序目標(biāo)?！俺橄蟮卣f(shuō)，社會(huì)秩序表示在社會(huì)中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進(jìn)程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性。”相應(yīng)地，法律秩序表現(xiàn)為通過(guò)行為規(guī)則的建立，使社會(huì)運(yùn)行達(dá)到一種穩(wěn)定、有序的狀態(tài)，權(quán)利義務(wù)的歸屬者和承擔(dān)者是法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)秩序的手段之一。作為社會(huì)組織的居民委員會(huì)，其法人制度化也應(yīng)以秩序維護(hù)為宗旨，在“實(shí)踐—理論—實(shí)踐”的循環(huán)下，尤其應(yīng)當(dāng)重視其在司法領(lǐng)域等實(shí)務(wù)層面應(yīng)給予的制度援助，通過(guò)法律化的章程對(duì)居民委員會(huì)組織制度進(jìn)行操作層面的優(yōu)化，進(jìn)一步確定居民委員會(huì)權(quán)利義務(wù)的界限，重塑職權(quán)分配以及運(yùn)行機(jī)制，更好地協(xié)調(diào)居民委員會(huì)與外界以及與其自身成員關(guān)系的穩(wěn)定性，使其行為更具規(guī)則性進(jìn)而規(guī)范居民委員會(huì)的社會(huì)公權(quán)力，在治理過(guò)程中有效避免糾紛，鞏固基層治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)社會(huì)秩序。

若是采用一般性章程，則難以實(shí)現(xiàn)居民委員會(huì)的制度目標(biāo)。居民委員會(huì)法人制度是法秩序的目的性產(chǎn)物，一般性自治章程易于修改、變更，而法律化的章程更具穩(wěn)定性。法律化的章程能使居民委員會(huì)特別法人制度促進(jìn)自治效率、維護(hù)社會(huì)秩序的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，最終有利于社會(huì)治理體系的構(gòu)建。一般性自治章程通常是公司的內(nèi)部規(guī)則，因此其效力級(jí)別也不足以與居民委員會(huì)特別法人組織制度相匹配，章程的法律化能避免居民委員會(huì)成員以內(nèi)部規(guī)則的形式在自治章程中做出違背國(guó)家與人民意志的規(guī)定，即章程的法律化是特別法人制度秩序價(jià)值的有力保障。章程的法律化也是對(duì)居民委員會(huì)特別法人組織形成權(quán)的法律保留，“公法人的法律規(guī)制主要體現(xiàn)為組織形成權(quán)的法律保留，以及合法性監(jiān)督這兩個(gè)方面。具體到自治團(tuán)體，法律規(guī)制的核心在于自治與法治的協(xié)調(diào)”，[16]75一般的自治章程無(wú)法協(xié)調(diào)自治與法治的關(guān)系。

五 以《城市居民委員會(huì)組織法》為章程的必要性及章程內(nèi)容的修改

(一)《城市居民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容具備了法人章程的基本要素

法人章程內(nèi)容是法人的對(duì)內(nèi)治理手段，同時(shí)也是推動(dòng)法人治理內(nèi)在結(jié)構(gòu)均衡化的技術(shù)保障?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》本身就是調(diào)整居民委員會(huì)組織的法律，其職能、任務(wù)、組織構(gòu)成及各機(jī)構(gòu)權(quán)力、責(zé)任等內(nèi)容已經(jīng)涵蓋了居民委員會(huì)法人章程應(yīng)當(dāng)具備的要素。從合理性角度看，《城市居民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容科學(xué)地反映了居民委員會(huì)組織性本質(zhì)，其篇章結(jié)構(gòu)遵循了居民委員會(huì)各機(jī)構(gòu)設(shè)立的內(nèi)在邏輯，且其效力比一般法律級(jí)別高?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》為自治職能提供了強(qiáng)有力的公法保障，因此有必要將《城市居民委員會(huì)組織法》作為居民委員會(huì)法人章程的主要內(nèi)容。

我國(guó)《公司法》第二十五條營(yíng)利法人章程的要素都是絕對(duì)必要記載事項(xiàng)，并未對(duì)相對(duì)必要和任意記載事項(xiàng)做出強(qiáng)制規(guī)定。此外，同為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已有《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》，主要分為“總則”“成員”“組織機(jī)構(gòu)”“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理”“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化與收益分配”“變更和注銷”“附則”?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》的內(nèi)容與私法人章程絕對(duì)必要記載事項(xiàng)可以對(duì)應(yīng)上，只是更具宏觀組織性?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》并未做章節(jié)結(jié)構(gòu)的劃分，居民委員會(huì)法人的章程可采納《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》的主要框架。居民委員會(huì)法人的使命在于履行公共職能，因此，其法人章程的要素可以去除資本數(shù)額事項(xiàng)，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的示范章程結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，保留絕對(duì)必要記載事項(xiàng)，去除“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化”“變更和注銷”等與居民委員會(huì)性質(zhì)不符的要素，即采用“總則—組織機(jī)構(gòu)—資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理—分配收益和居務(wù)公開(kāi)制度—其他協(xié)助義務(wù)—附則”六章的體系結(jié)構(gòu)。

《城市居民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容客觀上具有章程的實(shí)質(zhì)性，其已涵蓋了居民委員會(huì)法人章程絕對(duì)必要記載事項(xiàng)。(14)如《城市居民委員會(huì)組織法》第一條至第六條是居民委員會(huì)的宗旨、任務(wù)和成立；第七、八條是居委會(huì)的成員及其產(chǎn)生；第九條至第十五條是居委會(huì)法人的組織機(jī)構(gòu)，即居民會(huì)議(權(quán)力機(jī)構(gòu))、居民會(huì)議程序與決議原則、居委會(huì)的內(nèi)部委員會(huì)(執(zhí)行機(jī)構(gòu))、居民小組的產(chǎn)生與居民公約；第十六、十七條是居委會(huì)的費(fèi)用來(lái)源及財(cái)務(wù)公開(kāi)、居委會(huì)成員生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍；第十八條是居委會(huì)的職能補(bǔ)充，比如監(jiān)督和教育被編入居民小組的政治權(quán)利被剝奪的人；第十九條是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織對(duì)居委會(huì)的支持；第二十條是政府有關(guān)部門對(duì)居委會(huì)其下屬委員會(huì)的協(xié)助要求及其應(yīng)報(bào)請(qǐng)的程序；第二十一條至第二十三條是該法的適用范圍。如《城市居民委員會(huì)組織法》第一至五條、第十八條關(guān)于居民委員會(huì)職能和任務(wù)的規(guī)定對(duì)應(yīng)的就是“經(jīng)營(yíng)范圍”要素，并且具有“總則”意味。第六條對(duì)應(yīng)“名稱、住所”。第七至十四條對(duì)應(yīng)“法定代表人、組織機(jī)構(gòu)”。第十六、十七條對(duì)應(yīng)“資本數(shù)額”，但缺乏更細(xì)致的財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。至此，《城市居民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容大部分涵蓋了居民委員會(huì)法人章程應(yīng)當(dāng)包含的組織與職能內(nèi)容，只需結(jié)合其特別法人身份，在部分章節(jié)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以體現(xiàn)公、私法的銜接。

(二)法人章程視閾下《城市居民委員會(huì)組織法》的修改

居民委員會(huì)法人章程對(duì)于其法人制度設(shè)計(jì)起著提綱挈領(lǐng)的作用。其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的確立需對(duì)特別法人的身份做出回應(yīng)，這既要結(jié)合居民委員會(huì)民事主體身份以體現(xiàn)公、私法規(guī)范的接軌，還要考慮現(xiàn)實(shí)情況，才能在其自治實(shí)踐中起到規(guī)范、指導(dǎo)與監(jiān)督作用。所以，《城市居民委員會(huì)組織法》可分為“總則—組織機(jī)構(gòu)—資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理—分配收益和居務(wù)公開(kāi)制度—其他協(xié)助義務(wù)—附則”六章。

首先，一是在第一章“總則”加入居民委員會(huì)法人民事主體具體規(guī)定。《城市居民委員會(huì)組織法》第一至六條為第一章“總則”，在第二條居民委員會(huì)的定性和行政協(xié)助規(guī)定的后面增加居民委員會(huì)公法人地位的規(guī)定，并確立《城市居民委員會(huì)組織法》為法人章程，注明居民委員會(huì)法人的名稱、住所、法定代表人、財(cái)產(chǎn)、民事能力范圍與責(zé)任承擔(dān)。居民委員會(huì)法人的財(cái)產(chǎn)有限，主要是上級(jí)撥付的建設(shè)資金積累的財(cái)產(chǎn)，有的是集體企業(yè)向居民委員會(huì)繳納的財(cái)產(chǎn)。民事責(zé)任的承擔(dān)因財(cái)產(chǎn)不足而執(zhí)行終結(jié)，因此，居民委員會(huì)法人民事主體規(guī)定需綜合考慮其特殊性，章程設(shè)計(jì)應(yīng)突出其公共利益的維護(hù)與自治職能的實(shí)現(xiàn)。

二是補(bǔ)充關(guān)于名稱、住所、財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。居民委員會(huì)法人的名稱、住所即對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的名稱、地址，實(shí)踐中居民委員會(huì)已改名為“社區(qū)居民委員會(huì)”，在此也要做相應(yīng)調(diào)整。法定代表人即居民委員會(huì)的主任。財(cái)產(chǎn)方面應(yīng)列明：本社區(qū)房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)；本社區(qū)用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；本社區(qū)用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；本社區(qū)接受政府撥款、減免稅費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)；依法屬于本社區(qū)的其他資產(chǎn)。本社區(qū)賬目包括總資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總額等。

三是補(bǔ)充居民委員會(huì)民事能力與責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定。居民委員會(huì)民事活動(dòng)范圍受“為履行職能所需”的限制，實(shí)踐中僅在履行自治職能和經(jīng)濟(jì)職能時(shí)涉及民商事領(lǐng)域，再就是為了維系自身運(yùn)行的基本生活需求，諸如采購(gòu)水、電、桌椅等民事行為。按照民法原理，民事法律關(guān)系即人身關(guān)系與財(cái)產(chǎn)關(guān)系，因其以居民委員會(huì)職能需要主要是對(duì)動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)予以支配，所以其不具備知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的可能。城中村型居民委員會(huì)的民事活動(dòng)相對(duì)活躍，因其履職行為主要是土地征收、對(duì)原來(lái)村民的就業(yè)安置以及集體資產(chǎn)、資源管理。因此，居民委員會(huì)的民事能力主要有財(cái)產(chǎn)支配和交換能力、侵權(quán)責(zé)任能力、勞動(dòng)(勞務(wù))合同能力、監(jiān)護(hù)人能力，[4]167可將該規(guī)定置于《城市居民委員會(huì)組織法》第二條至第四條職能的規(guī)定之后。

關(guān)于居民委員會(huì)民事能力的限制，還有兩個(gè)問(wèn)題值得研討。其一，居民委員會(huì)是否可以從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)及擔(dān)保能力限制的問(wèn)題。居民委員會(huì)不是營(yíng)利法人，因此不得為自己的利益、以自己的名義從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，且居民委員會(huì)承擔(dān)基層自治職責(zé)，也不可賦予其破產(chǎn)能力?！睹穹ǖ洹返诹侔耸龡l第二款規(guī)定，以公益為目的的非營(yíng)利法人、非法人組織不得為保證人。居民委員會(huì)的組織性和公共職能性決定了其不可為他人商業(yè)行為提供擔(dān)?；蛟O(shè)立擔(dān)保物權(quán)?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》應(yīng)在章程內(nèi)的民事能力條款中載明“除為本社區(qū)公共利益外，居民委員會(huì)法人不得為自己的利益、以自己的名義為交易行為，不得擔(dān)任保證人，不可提供保證擔(dān)?！钡南拗埔?guī)定。其二，囿于居民委員會(huì)法人的公共服務(wù)性，如果對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，則可能有礙于居民委員會(huì)公共管理職能的實(shí)現(xiàn)，損及公共利益；但若不能對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，則會(huì)導(dǎo)致私權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有損司法權(quán)威，因此對(duì)居民委員會(huì)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，應(yīng)以不影響公務(wù)推行為限度，并維護(hù)其良好的信用和權(quán)威，給予其“規(guī)則禮遇”。[17]144居民委員會(huì)法人民事責(zé)任的承擔(dān)，應(yīng)列于“總則”中民事能力限制規(guī)定之后，如“應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，以其經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)為限，對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，或可購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)”。

其次，在第二章“組織機(jī)構(gòu)”中明確各機(jī)構(gòu)職能：《城市居民委員會(huì)組織法》第七條至第十五條作為第二章“組織機(jī)構(gòu)”。由于居民會(huì)議的意思屬于目的意思，其內(nèi)部委員會(huì)做出的意思當(dāng)屬具體執(zhí)行意思，所以應(yīng)載明居民會(huì)議為意思機(jī)關(guān)。村民會(huì)議應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”的民主決策方式，使居民會(huì)議的民主決策、民主監(jiān)督職能充分發(fā)揮，并落實(shí)居民會(huì)議召開(kāi)程序，嚴(yán)格規(guī)范居民會(huì)議的議事流程、投票方式、參與人員等方面，建立高效清晰的居民會(huì)議決策體系；此外，應(yīng)增設(shè)專門的監(jiān)事會(huì)，與居民共同對(duì)居民委員會(huì)權(quán)力行使的方式、范圍、內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)居民會(huì)議負(fù)責(zé)，受居民監(jiān)督，防止出現(xiàn)居民委員會(huì)主任強(qiáng)行做出的決策凌駕于居民委員會(huì)之上的現(xiàn)象。

“總則”中應(yīng)對(duì)法定代表人責(zé)任承擔(dān)做具體規(guī)定。居民委員會(huì)主任作為法定代表人，適用《民法典》第六十一條、第六十二條的法定代表人的民事責(zé)任規(guī)定(15)即法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受，法定代表人因執(zhí)行職務(wù)造成他人損害的，由法人承擔(dān)民事責(zé)任，法人承擔(dān)民事責(zé)任后，依照法律或者法人章程的規(guī)定，可以向有過(guò)錯(cuò)的法定代表人追償。。實(shí)踐中，有些居民委員會(huì)成員利用居民的信任，出現(xiàn)越權(quán)行為也無(wú)法讓人明確甄別，如表見(jiàn)代表，最終由居民委員會(huì)法人為其成員的個(gè)人行為承擔(dān)責(zé)任，因此應(yīng)提高居民委員會(huì)成員的責(zé)任和第三人善意標(biāo)準(zhǔn)，不可簡(jiǎn)單適用表見(jiàn)代表的規(guī)定，需追究居民委員會(huì)該成員的法律責(zé)任。

再次，修改第三章“資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理”與第四章“分配收益和居務(wù)公開(kāi)制度”?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第十六、十七條為“資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理”，原條款缺乏對(duì)資產(chǎn)范圍的列明。財(cái)務(wù)公開(kāi)制度應(yīng)做具體細(xì)化規(guī)定，并接受街道辦事處或上級(jí)人民政府的財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督。第四章可規(guī)定居民委員會(huì)年度收益分配方案，確立該方案的審議和備案、收益的分配規(guī)則、收益公開(kāi)制度，明確賦予社區(qū)居民隨時(shí)查閱居民委員會(huì)收益分配等居務(wù)的權(quán)利，同時(shí)可適當(dāng)引入激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)帶有“公”性質(zhì)的各類法人中，也在逐漸引入傳統(tǒng)私法人的激勵(lì)措施，如《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》《關(guān)于在部分中央企業(yè)開(kāi)展分紅權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)工作的通知》《云南省加強(qiáng)村干部管理激勵(lì)若干規(guī)定(試行)》等規(guī)范性文件。

最后，修改第五章“其他協(xié)議義務(wù)”與第六章“附則”?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第十八至二十條為“其他協(xié)助義務(wù)”，應(yīng)對(duì)居民委員會(huì)的行政協(xié)助義務(wù)范圍做具體規(guī)定，包括并不限于開(kāi)具婚姻登記所需證明、協(xié)助辦理戶口登記、居民戶籍變更、水電費(fèi)及其他有償服務(wù)費(fèi)收繳，以及救災(zāi)救濟(jì)、扶貧助殘等款物的發(fā)放。《城市居民委員會(huì)組織法》第二十一條至第二十三條為“附則”，確立本章程的適用范圍以及制定依據(jù)，并對(duì)各地區(qū)的社區(qū)公約效力做出規(guī)定，即不得違反法律、法規(guī)、規(guī)則和本章程。

六 結(jié) 語(yǔ)

居民委員會(huì)特別法人是基于中國(guó)實(shí)踐的重要制度創(chuàng)新，居民委員會(huì)法人的本質(zhì)、現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況及其特別法人制度目標(biāo)決定了居民委員會(huì)章程的法律化，《城市居民委員會(huì)組織法》客觀上是居民委員會(huì)的章程。鑒于居民委員會(huì)的不同類型和在各地區(qū)發(fā)展的不平衡，各居民委員會(huì)的運(yùn)行也存在差異，我國(guó)應(yīng)推動(dòng)各社區(qū)在法人章程下制定適合自身發(fā)展的社區(qū)公約，促使居民委員會(huì)更好履行自治職能，尤其是城中村的“村改居”居委會(huì)面臨著大量集體資產(chǎn)改制，需進(jìn)一步細(xì)化其社區(qū)公約，加強(qiáng)對(duì)其人員與財(cái)產(chǎn)監(jiān)督。

居民委員會(huì)法人財(cái)產(chǎn)、責(zé)任承擔(dān)等有著不同于傳統(tǒng)法人的特殊性，應(yīng)建立起與之相銜接配套的法律制度，結(jié)合實(shí)務(wù)界居民委員會(huì)相關(guān)案件的處理，為法官、律師等司法工作者在居民委員會(huì)法人的法律適用與案件裁判上提供具體的理論依據(jù)，以釋明法條不確定性引起的爭(zhēng)議，確立統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。居民委員會(huì)特別法人重心旨在公共任務(wù)的執(zhí)行，其法人制度構(gòu)建也應(yīng)將基層自治的政治使命置于首位，以提高公共服務(wù)能力并更好地促進(jìn)職能實(shí)現(xiàn)為居民委員會(huì)法人制度的宗旨，如此，才能促進(jìn)基層自治的正向發(fā)展與國(guó)家規(guī)管正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。