劉明奎

一、問(wèn)題的提出

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新的生產(chǎn)要素和國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源[1]。數(shù)據(jù)中隱含著個(gè)人隱私、社會(huì)秩序等人與社會(huì)的基因和密碼，同時(shí)還隱藏著國(guó)家秘密，關(guān)涉?zhèn)€人隱私、社會(huì)秩序和國(guó)家安全。然而，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全球擴(kuò)張和深度發(fā)展促使數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)的常態(tài)[2]。數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)成為各國(guó)不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的研究，一方面強(qiáng)調(diào)發(fā)揮數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效能，另一方面又顧及數(shù)據(jù)安全。如許可[3]、許多奇[4]、馮潔菡[5]、吳玄[6]、張金平[7]等。也不乏將當(dāng)前國(guó)際數(shù)據(jù)治理難題歸結(jié)為數(shù)據(jù)主權(quán)存在，希望學(xué)習(xí)美國(guó)等國(guó)家的數(shù)據(jù)治理制度，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如孫南翔[8]張曉君[9]等。整體而言，我國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)研究均建立在保障國(guó)家安全、社會(huì)秩序和保護(hù)個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上。研究的方向頗值得肯定，但并未實(shí)際把握各國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題上的真實(shí)戰(zhàn)略意圖，也忽視了數(shù)據(jù)作為現(xiàn)代社會(huì)記錄復(fù)刻世界最為重要的方式的性質(zhì)屬性。雖然在結(jié)論上與我國(guó)剛出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)安全法》)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》)基本一致，但是在實(shí)質(zhì)上貌合神離。

如何看待各國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一問(wèn)題上的選擇？中國(guó)在錯(cuò)綜復(fù)雜的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策背景下如何因應(yīng)？本文嘗試從四個(gè)部分進(jìn)行解答：第一部分，主要討論在面對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一議題時(shí)，各國(guó)的制度選擇；第二部分，對(duì)各國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)選擇進(jìn)行分析解剖，指出根據(jù)各國(guó)自身情況制定數(shù)據(jù)跨境政策是各國(guó)選擇的共同邏輯，對(duì)數(shù)據(jù)寬進(jìn)嚴(yán)出，試圖占有更多他國(guó)數(shù)據(jù)，減少本國(guó)數(shù)據(jù)流出是各國(guó)共同的目的；第三部分，主要討論數(shù)據(jù)本身所具備的性質(zhì)屬性，指出大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的累積效應(yīng)、結(jié)合效應(yīng)以及未來(lái)技術(shù)和算法的進(jìn)步使得任何跨境流出的數(shù)據(jù)都有可能成為國(guó)家安全、社會(huì)秩序和個(gè)人隱私的重大隱患；第四部分，主要探討大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)如何穩(wěn)慎地因應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一問(wèn)題。

二、紛繁表象：各國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制體系

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)并不是一個(gè)新生的問(wèn)題，在人類(lèi)未進(jìn)入信息化時(shí)代之前，各國(guó)之間信息(1)在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)是信息承載的載體，信息是數(shù)據(jù)反映的內(nèi)容，二者是形質(zhì)關(guān)系，但在一般意義上二者能夠相互指代，因此本文對(duì)數(shù)據(jù)和信息不做區(qū)分。通過(guò)傳統(tǒng)媒介進(jìn)行的傳遞，均屬于數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。但是因?yàn)槠鋽?shù)量太小，所能造成的影響十分微小，并未引起重視。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)被賦予了極為寬泛的含義，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定：本法所稱(chēng)數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。易言之，凡是被記載的，均是數(shù)據(jù)。在移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、新媒體等新刻錄世界方式的加持下，數(shù)據(jù)聚集產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)包含國(guó)家秘密、個(gè)人隱私。所以，各國(guó)不得不認(rèn)真對(duì)待數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題。當(dāng)今世界，各國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策不一，比較有代表性的有：美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)模式、歐盟的內(nèi)外有別的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)模式和俄羅斯的嚴(yán)格數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管模式。

(一)美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由模式

得益于數(shù)據(jù)自由流動(dòng)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大利益，美國(guó)歷來(lái)向全球推廣其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由模式。所謂數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)(free flow of data)是指數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)不存在任何法律和現(xiàn)實(shí)的障礙[6]。根據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC) 估計(jì)，數(shù)據(jù)流動(dòng)使得美國(guó)的GDP增加了3.4-4.8 個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)造了240 萬(wàn)個(gè)就業(yè)[10]1。美國(guó)主要通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、借助國(guó)際組織、簽訂雙邊多邊協(xié)議等方式推行自己的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由模式。

在國(guó)內(nèi)立法層面，美國(guó)采取較為分散的立法模式、寬松法律責(zé)任追究方式等形式為數(shù)據(jù)自由流動(dòng)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。美國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)流動(dòng)的立法散見(jiàn)于《隱私法》《電子通信隱私法》《公平信用報(bào)告法》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》《在線通訊政策法》等多部法律。州立法中，被認(rèn)為是對(duì)隱私權(quán)保護(hù)最嚴(yán)格的《加州消費(fèi)者隱私法》也未對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)做出明確限制。美國(guó)還通過(guò)其影響力向全球推廣由其政府制定的“法律”。如1997年克林頓政府制定的《全球電子商務(wù)框架》就確立了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的全球準(zhǔn)則；2016年，奧巴馬政府制定的《兩黨貿(mào)易優(yōu)先權(quán)和責(zé)任法》同樣強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的美國(guó)模式，并賦予政府推廣美國(guó)模式的義務(wù)。在責(zé)任追究方式上，美國(guó)法律采取問(wèn)責(zé)制方法追究造成損害后果的相關(guān)方責(zé)任。美國(guó)最大限度降低數(shù)據(jù)流動(dòng)的障礙，維護(hù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，確保美國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和信息通信領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

美國(guó)還借助國(guó)際性組織推廣其數(shù)據(jù)跨境自由行動(dòng)模式。1980年，由美國(guó)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)就在《關(guān)于保護(hù)隱私與個(gè)人信息跨境流動(dòng)指南》中要求會(huì)員國(guó)努力消除和避免以隱私保護(hù)為名的對(duì)個(gè)人信息跨境流動(dòng)設(shè)定障礙，以達(dá)到OECD成員國(guó)不增加對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制，并倡導(dǎo)這些國(guó)家采取和美國(guó)相同的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策。2000年代，美國(guó)通過(guò)對(duì)亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)的影響，使后者通過(guò)“隱私框架協(xié)議”，貫徹美國(guó)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的思想。2013年，OECD的《跨境隱私規(guī)則體系》獲得通過(guò)，由美國(guó)支持和倡導(dǎo)的CBPRs 雖是數(shù)據(jù)隱私保護(hù)倡議，但也是確保數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的倡議。同時(shí)期，美國(guó)通過(guò)對(duì)世界貿(mào)易組織(WTO)的影響，使WTO的義務(wù)、規(guī)則、原則和承諾適用于服務(wù)貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，確保政府不采取措施妨礙貨物和服務(wù)數(shù)字貿(mào)易、限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)或要求數(shù)據(jù)在本地存儲(chǔ)或處理。2015年以后，美國(guó)主要通過(guò)《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)組織、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)組織等國(guó)際性組織的協(xié)議推銷(xiāo)自己數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的價(jià)值觀和規(guī)則。

美國(guó)還通過(guò)與其他國(guó)家簽訂雙邊或多邊協(xié)議的方式來(lái)推廣其數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的規(guī)則。盡管在網(wǎng)絡(luò)治理上，美國(guó)一直推行多利益攸關(guān)方治理模式，極力削弱現(xiàn)實(shí)國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)治理中的地位和作用，但是在不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，美國(guó)則通過(guò)雙邊或多邊協(xié)議等在首先承認(rèn)和尊重國(guó)家主權(quán)的原則下推行其數(shù)據(jù)治理的價(jià)值和規(guī)則?；跉W盟對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的政策力度嚴(yán)重阻礙了美國(guó)與歐盟之間的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的談判，美國(guó)與歐盟磋商制定的“安全港框架”協(xié)議于2000年獲得批準(zhǔn)，據(jù)此協(xié)議，獲得歐盟認(rèn)可的美國(guó)企業(yè)在歐盟從事數(shù)據(jù)傳輸活動(dòng)不再需要獲得事先批準(zhǔn)。但是，該協(xié)議于2015年被歐盟法院廢除。其后，美國(guó)為了達(dá)成相同的目的，又與歐盟協(xié)商于2016年簽訂“隱私盾框架”協(xié)議，但該協(xié)議以相同的理由被歐盟法院于2020年廢除。不光與歐盟之間不斷產(chǎn)生雙邊協(xié)議，美國(guó)還與韓國(guó)、加拿大、墨西哥等國(guó)家簽訂雙邊或多邊協(xié)議。2012年，美國(guó)與韓國(guó)達(dá)成《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》，第一次在自由貿(mào)易協(xié)定中引入跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。2018年，美國(guó)與墨西哥、加拿大簽訂《美墨加協(xié)定》(USMCA)，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題上，繼續(xù)推行美國(guó)的價(jià)值和戰(zhàn)略。

(二)歐盟內(nèi)外有別的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)模式

歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策與個(gè)人隱私保護(hù)緊密聯(lián)系在一起，在價(jià)值觀上，其高揚(yáng)個(gè)人隱私保護(hù)大旗；在方法論上，其采取內(nèi)外有別的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略。

歐盟歷來(lái)強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，歐盟認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)作為個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上的留痕，擁有極強(qiáng)的人身屬性。所以，個(gè)人對(duì)自身在網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)權(quán)是主體對(duì)隱私權(quán)專(zhuān)屬關(guān)系。個(gè)人數(shù)據(jù)和信息保護(hù)是隱私權(quán)的自然延伸。1995年，歐盟通過(guò)的《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)做出了嚴(yán)格的限制。2018年通過(guò)的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)被認(rèn)為是個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的典范，是針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)出境最普遍、最嚴(yán)格的管控制度之一[4]。

歐盟的數(shù)據(jù)出境管控是指對(duì)歐盟成員國(guó)的數(shù)據(jù)流向歐盟以外國(guó)家的控制。在歐盟內(nèi)部，反而倡導(dǎo)數(shù)據(jù)“跨境”流動(dòng)自由主義。例如1995年的《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》禁止成員國(guó)借助數(shù)據(jù)保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)之名限制數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部自由流動(dòng)。同時(shí)，禁止個(gè)人數(shù)據(jù)超越歐盟的法域范圍流向未被歐盟認(rèn)可的國(guó)家或地區(qū)。GDPR基本延續(xù)了《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》的政策和精神，旨在加強(qiáng)對(duì)歐盟境內(nèi)各成員國(guó)公民個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，統(tǒng)一歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的歐盟數(shù)字市場(chǎng)，確保歐盟對(duì)其數(shù)據(jù)享有獨(dú)立自主開(kāi)發(fā)、管理和處置的權(quán)利，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)引導(dǎo)全球重建數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則[11]。GDPR對(duì)內(nèi)限制成員國(guó)數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管，倡導(dǎo)成員國(guó)之間的個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)；對(duì)外建立白名單制度，只有那些被歐盟認(rèn)可具有個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)能力的國(guó)家和地區(qū)，才有資格接受歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流入。目前歐盟建立的白名單有12個(gè)國(guó)家，但加拿大屬有保留的認(rèn)可，對(duì)其數(shù)據(jù)輸入仍存在各種限制。而美國(guó)的白名單資格則因?yàn)椤半[私盾框架”協(xié)議在2020年被歐盟法院廢止而喪失。

歐盟與美國(guó)因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和個(gè)人隱私保護(hù)的問(wèn)題，因價(jià)值理念的大相徑庭，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又促使美國(guó)主導(dǎo)與歐盟展開(kāi)一輪又一輪的談判。被廢止的“安全港框架”協(xié)議和“隱私盾框架”協(xié)議既是美國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由模式為促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力，也是歐盟在保護(hù)個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上尋求與美國(guó)進(jìn)一步合作的嘗試。

(三)俄羅斯嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管模式

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管是指對(duì)數(shù)據(jù)跨境的流入流出進(jìn)行審查、監(jiān)督、控制。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管模式也是被各國(guó)大量采用的模式之一。其中較為典型和徹底的代表是俄羅斯。在傳統(tǒng)上，俄羅斯對(duì)網(wǎng)絡(luò)采取自由放任的治理之策。2013年之前，歷任俄羅斯總統(tǒng)的普京、梅德韋杰夫都在公開(kāi)場(chǎng)合表露過(guò)，俄羅斯不會(huì)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展過(guò)多干預(yù)。但是，2013年美國(guó)“棱鏡計(jì)劃”被斯諾登曝光以后，俄羅斯立刻改變了本國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。俄羅斯通過(guò)修訂相關(guān)法律，確定了數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)戰(zhàn)略。

2014年5月，俄羅斯通過(guò)《俄羅斯聯(lián)邦〈關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法〉修正案及個(gè)別互聯(lián)網(wǎng)信息交流規(guī)范的修正案》，要求境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播者限期對(duì)俄羅斯網(wǎng)民之間傳遞的各類(lèi)信息進(jìn)行保存。2014年7月，俄羅斯又通過(guò)《就“進(jìn)一步明確互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人數(shù)據(jù)處理規(guī)范”對(duì)俄羅斯聯(lián)邦系列法律的修正案》。《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》明確要求，數(shù)據(jù)控制者要對(duì)在俄羅斯境內(nèi)收集的公民個(gè)人信息實(shí)施本地化存儲(chǔ)。新修訂的《俄羅斯聯(lián)邦個(gè)人數(shù)據(jù)法》要求收集個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，需要保證使用位于俄羅斯境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)俄羅斯公民的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集、記錄、整理、保存、核對(duì)(更新、變動(dòng))和提取。此外，本條還要求數(shù)據(jù)處理者在處理數(shù)據(jù)前，要告知數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)關(guān)包含俄羅斯公民個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫(kù)所在地的信息[12]。

俄羅斯兩次緊鑼密鼓地修法，促成了俄羅斯數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，兩次修法確立了俄羅斯境內(nèi)的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)原則，同時(shí)也增加了俄羅斯境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)。數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的直接目的就是對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的管控。對(duì)本地化存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)需要進(jìn)行跨境流動(dòng)的，無(wú)論是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)還是通過(guò)物理載體轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行出境的，都需要接受俄羅斯相關(guān)方面的核檢。這與美國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由主義形成了鮮明的對(duì)比，其代表了當(dāng)今世界對(duì)待數(shù)據(jù)跨境的一種擔(dān)心和顧慮，成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的另一極。

三、事物本質(zhì)：各國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的內(nèi)在邏輯

作為互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)，美國(guó)在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面從一開(kāi)始就確立了重?cái)?shù)據(jù)自由流動(dòng)而輕政府監(jiān)管的路徑。而與美國(guó)形成鮮明對(duì)比的是，當(dāng)前大多數(shù)國(guó)家都對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行了規(guī)制。截至2017年，全球64個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)加以限制的國(guó)家已近 90%[13]2。各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的理由主要有三個(gè)：國(guó)家安全、社會(huì)秩序和個(gè)人隱私。實(shí)際上，在這些理由背后還隱藏著其他邏輯。

(一)各國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中的地位

不同國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制模式差異較大的原因在于立法目標(biāo)的選擇。目標(biāo)選擇的背后原因又取決于本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。并不是每個(gè)國(guó)家都能利用數(shù)據(jù)這種新時(shí)代的“石油”促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

當(dāng)前引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要國(guó)家是美國(guó)和中國(guó)，在全球20大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中，美國(guó)占有11個(gè)，中國(guó)占有9個(gè)。國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、收集者更是數(shù)據(jù)的主要利用者，數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要由大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)完成。與中美相比，歐盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在歐盟攻城略地時(shí)，歐盟基本上成為“數(shù)據(jù)輸出國(guó)”。數(shù)據(jù)的“跨境流動(dòng)”并沒(méi)有促進(jìn)歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而損害了本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)。與歐盟情況相似的國(guó)家還有俄羅斯、印度等國(guó)，這些國(guó)家一方面整體國(guó)家實(shí)力欠缺，另一方面數(shù)字產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，在互聯(lián)網(wǎng)跨國(guó)企業(yè)業(yè)務(wù)輸出的背景下，淪為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)國(guó)和流出國(guó)，而不是數(shù)據(jù)的利用國(guó)。因?yàn)樽杂筛?jìng)爭(zhēng)，這些國(guó)家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)在外國(guó)企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)介入下會(huì)萎靡不振。印度和印尼等發(fā)展中國(guó)家在 G20峰會(huì)表示，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)嚴(yán)重阻礙發(fā)展中國(guó)家從數(shù)據(jù)貿(mào)易中獲利，希望保留對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行限制的政策空間，可以通過(guò)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)促進(jìn)本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展[14]。

基于保護(hù)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的雙重考慮，歐盟采取了內(nèi)外有別的數(shù)據(jù)流動(dòng)策略。對(duì)內(nèi)，歐盟主張數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，禁止成員國(guó)以各種借口進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化[15]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)外，歐盟將數(shù)據(jù)出境嚴(yán)格管控隱藏在個(gè)人隱私保護(hù)的道義大旗下，通過(guò)占據(jù)人權(quán)保護(hù)的道義制高點(diǎn)，以強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)為由，打壓以谷歌為首的美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，以此振興歐盟互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)[6]。俄羅斯的數(shù)據(jù)本地化策略也隱含著本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考量。

美國(guó)之所以在國(guó)際社會(huì)推行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由模式，最為重要的原因是美國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)著世界發(fā)展，數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。同時(shí)，因?yàn)槊绹?guó)的互聯(lián)網(wǎng)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，使其無(wú)論在硬件上還是在軟件、技術(shù)上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)先進(jìn)于其他國(guó)家，其擁有足夠的技術(shù)手段來(lái)防止本國(guó)在數(shù)據(jù)自由流動(dòng)中陷于被動(dòng)的境地。2018 年，亞馬遜、微軟、谷歌、IBM 等 4 家美國(guó)企業(yè)占全球公共云服務(wù)市場(chǎng)份額近70%，掌握對(duì)全球數(shù)據(jù)的巨大控制權(quán)，這是其提倡數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的根本原因[14]。但是，一旦有國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)上對(duì)其構(gòu)成威脅時(shí)，美國(guó)會(huì)毫不猶豫地放棄數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由主義，采取凌厲的制裁措施，以保護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)，嚴(yán)防數(shù)據(jù)外流。2020年，中國(guó)的微信、Tik Tok、支付寶軟件遭到美國(guó)總統(tǒng)簽署命令禁止就是美國(guó)雙標(biāo)和保護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)的極端證明。

(二)價(jià)值觀推廣和規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪

美國(guó)和歐盟各自采取不同的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制模式，一方面應(yīng)和了本國(guó)一貫傳承的價(jià)值觀，另一方面通過(guò)價(jià)值觀的推廣，在國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程中爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)。

以美國(guó)為例，自由主義一直是美國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)。在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，美國(guó)一直推廣產(chǎn)生于其本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)自由主義，宣稱(chēng)互聯(lián)網(wǎng)是區(qū)別于現(xiàn)實(shí)世界的“全球公域”，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域沒(méi)有國(guó)家主權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)的治理要采取技術(shù)治理主義，由國(guó)家、企業(yè)、技術(shù)團(tuán)體等利益攸關(guān)方共同治理[16]。數(shù)據(jù)治理是互聯(lián)網(wǎng)治理的自然延伸，在相關(guān)問(wèn)題上，繼續(xù)秉持自由主義觀念。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題上，美國(guó)一直是數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的積極推動(dòng)者。這一方面出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，另一方面也積極配合了美國(guó)主流意識(shí)形態(tài)的輸出和價(jià)值觀的推廣。由美國(guó)主導(dǎo)的涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的多個(gè)雙邊或多邊協(xié)議，如TPP、USMCA都被成功地貫徹了美國(guó)的數(shù)據(jù)價(jià)值理念，成為有利于美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。

歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策與美國(guó)形成鮮明對(duì)比。歐洲注重人權(quán)保障與歐陸綿延持久的近代資產(chǎn)階級(jí)革命形成的傳統(tǒng)相關(guān)。隱私權(quán)一向被認(rèn)為是最基本的人權(quán)之一，在歐洲對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)極其嚴(yán)格[17]?；ヂ?lián)網(wǎng)在美國(guó)被創(chuàng)造以來(lái)，因?yàn)殡娮佑涊d信息的便捷性、可復(fù)制性、不易消滅性，以及電子信息的快速傳播性給個(gè)人隱私的保護(hù)帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。所以，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，歐盟采取了更為嚴(yán)格的隱私保護(hù)措施。在數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)問(wèn)題上，歐盟的保護(hù)堪稱(chēng)之最。在堅(jiān)持規(guī)則底線的同時(shí)，歐盟也向外部輸出價(jià)值觀。GDPR已經(jīng)影響了阿爾巴尼亞甚至俄羅斯聯(lián)邦等國(guó)相關(guān)法律的制定。GDPR的“白名單”制度通過(guò)認(rèn)定外國(guó)企業(yè)符合歐盟個(gè)人保護(hù)資質(zhì)而允許其與歐盟進(jìn)行數(shù)字貿(mào)易，促使這些企業(yè)接受歐盟標(biāo)準(zhǔn)和歐盟價(jià)值理念，從而將歐盟的影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。這些影響能夠增加其在國(guó)際性規(guī)則制定方面的話語(yǔ)權(quán)。

在歐盟與美國(guó)因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)而展開(kāi)的數(shù)次談判中，歐盟一直占據(jù)主動(dòng)權(quán)。談判均由美方發(fā)起，談判成果被固定在《安全港框架協(xié)議》與《隱私盾框架協(xié)議》中。但是，因?yàn)槊绹?guó)達(dá)不到歐盟要求的對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟法院依次宣布廢除了這兩個(gè)協(xié)議?！栋踩劭蚣軈f(xié)議》《隱私盾框架協(xié)議》既是“兩國(guó)”價(jià)值觀的碰撞，也是兩國(guó)為爭(zhēng)奪規(guī)則制定主動(dòng)權(quán)的努力。

(三)“多取少予”的國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

以往的研究很少對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行類(lèi)型區(qū)分。以數(shù)據(jù)流動(dòng)的方向劃分，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可分為數(shù)據(jù)跨境流入和數(shù)據(jù)跨境流出，這種區(qū)分是深刻把握各國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)模式實(shí)質(zhì)和理解各國(guó)相關(guān)政策的命門(mén)。

概而言之，各國(guó)都擔(dān)心自己的數(shù)據(jù)流出國(guó)界之外，但同時(shí)又希望獲得更多的他國(guó)數(shù)據(jù)。這可以被稱(chēng)為“多取少予”的國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。各國(guó)的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的基石邏輯無(wú)外有三個(gè)：首先，都認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)是新時(shí)代的“石油”，是現(xiàn)實(shí)或潛在的財(cái)富；其次，都明白數(shù)據(jù)財(cái)富的實(shí)質(zhì)是相對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流入國(guó)而言的，對(duì)于數(shù)據(jù)流出國(guó)而言，無(wú)異于財(cái)富的喪失；最后，都有一個(gè)共同的顧慮：不能預(yù)知本國(guó)數(shù)據(jù)流失的全部后果。

以美國(guó)為例，與其他重大問(wèn)題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)一樣，美國(guó)在這一問(wèn)題上仍然采取了一貫的雙重標(biāo)準(zhǔn)，表里不一[18]。在數(shù)據(jù)的“多取”方面，美國(guó)采取國(guó)內(nèi)立法、利用國(guó)際性組織、簽訂雙邊多邊協(xié)議等方式，誘導(dǎo)相關(guān)國(guó)家自愿向美國(guó)輸出數(shù)據(jù)。除此之外，美國(guó)還在2018年2月通過(guò)了《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》(《云法案》Cloud Act)，賦予美國(guó)政府境外提取數(shù)據(jù)的合法性，不管數(shù)據(jù)存儲(chǔ)國(guó)是否同意。將物理國(guó)境延伸至技術(shù)國(guó)境，是謂“長(zhǎng)臂管轄”。在數(shù)據(jù)的“少予”方面，美國(guó)對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)跨境流出采取了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。以刑事司法網(wǎng)絡(luò)證據(jù)的境外調(diào)取為例，美國(guó)在“形式上”賦予適格外國(guó)政府與其同樣的境外數(shù)據(jù)調(diào)取權(quán)力。但是，又通過(guò)人為設(shè)置的諸多限制性條件，間接排除了這些權(quán)力。美國(guó)要求外國(guó)政府與其簽訂協(xié)議，前提是: 第一，外國(guó)政府簽署 《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》并批準(zhǔn)生效，且與《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》第一、二章有相同的國(guó)內(nèi)立法；第二，美國(guó)需要進(jìn)一步對(duì)外國(guó)政府的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行考量，包括是否保障被告人公平審判權(quán)利，禁止任意的逮捕與羈押；在數(shù)據(jù)收集中對(duì)隱私與公民自由的實(shí)體與程序保障；是否承諾保障全球的信息流動(dòng)自由等大量的主觀評(píng)估要素，對(duì)適格外國(guó)政府的資格作出嚴(yán)格的限制[19]。在其他數(shù)據(jù)向境外流動(dòng)問(wèn)題上，美國(guó)還以國(guó)家安全為由對(duì)特定數(shù)據(jù)提出限制出境或嚴(yán)格審查要求，如包括電信業(yè)務(wù)和信息業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)中心、衛(wèi)星或衛(wèi)星系統(tǒng)、工業(yè)控制系統(tǒng)數(shù)據(jù)等在內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)，新興和關(guān)鍵技術(shù)數(shù)據(jù)，包括非公通信數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)、生物識(shí)別數(shù)據(jù)以及基因序列數(shù)據(jù)等在內(nèi)的敏感個(gè)人數(shù)據(jù)均被納入管控中[14][19]。當(dāng)美國(guó)認(rèn)為其面臨數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)毫不猶豫地采取斷然措施。

在新一輪的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，歐盟已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)被美國(guó)和中國(guó)拋在了后面。為了扭轉(zhuǎn)不利局面，歐盟采取以人權(quán)保護(hù)為原則、法律擴(kuò)張適用、推動(dòng)市場(chǎng)選擇的方式來(lái)影響個(gè)人信息跨境國(guó)際規(guī)則。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的世界形勢(shì)下，歐盟采取明顯的“守勢(shì)”，盡可能使自己的數(shù)據(jù)較少地流出。但是，這并不代表歐盟不想“多取”。2018年實(shí)施的GDPR第3條規(guī)定，GDPR的適用范圍不論數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)實(shí)體是否在歐盟境內(nèi)，不論數(shù)據(jù)主體是否歐盟公民，不論數(shù)據(jù)處理行為是否發(fā)生在歐盟境內(nèi)。這一條被認(rèn)為是歐盟版的長(zhǎng)臂管轄，其暴露了歐盟對(duì)數(shù)據(jù)“多取”的欲望和決心。

俄羅斯、印度等發(fā)展中國(guó)家，同樣因?yàn)樵跀?shù)字產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中未占得先機(jī)，本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)落后，如果奉行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由主義，就會(huì)成為純粹的“數(shù)據(jù)輸出國(guó)”，導(dǎo)致海量的數(shù)據(jù)流失，有可能威脅本國(guó)的國(guó)家安全、社會(huì)秩序和個(gè)人隱私。因此，這些國(guó)家最終以數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)民族主義的借口對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)采取保守的本地化政策，以防止過(guò)量數(shù)據(jù)流失。

四、潛在風(fēng)險(xiǎn)：大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)跨境流出的隱憂(yōu)

傳統(tǒng)研究數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，主要把觀點(diǎn)集中在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效能上，并且把數(shù)據(jù)的價(jià)值鎖定在數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)之上。然而，這種研究是概略的，并未區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)流出國(guó)和數(shù)據(jù)流入國(guó)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是相對(duì)于數(shù)據(jù)流入國(guó)而言還是數(shù)據(jù)流出國(guó)而言，抑或整體而言，語(yǔ)焉不詳。數(shù)據(jù)的生產(chǎn)力在于解讀分析，依據(jù)解讀分析的結(jié)果相應(yīng)施策，能夠提高經(jīng)濟(jì)效益。就此而言，數(shù)據(jù)流出國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)中，僅僅是失去了大量的數(shù)據(jù)資源而無(wú)所得，何談促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？即使是在流入國(guó)的主導(dǎo)下，被動(dòng)地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是，這種被動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否值得？能否改變和替代？而現(xiàn)實(shí)中，數(shù)據(jù)流出國(guó)的國(guó)家安全、社會(huì)秩序、個(gè)人隱私等重大法益都要面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)數(shù)據(jù)的累積效應(yīng)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)據(jù)并非信息化的產(chǎn)物。然而，人類(lèi)進(jìn)入信息時(shí)代之后，因?yàn)槌休d信息工具的革命性變更，導(dǎo)致人類(lèi)社會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)刻和傳輸能力突飛猛進(jìn)。這種技術(shù)的進(jìn)步，足以顛覆人類(lèi)在信息化時(shí)代之前因?yàn)閿?shù)據(jù)缺乏而導(dǎo)致的認(rèn)知禁錮陷阱。數(shù)據(jù)的大量積累、疊加必然會(huì)帶來(lái)人類(lèi)認(rèn)知的極大拓展，舊有的數(shù)據(jù)與秘密觀念已經(jīng)不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)發(fā)展形勢(shì)。

數(shù)據(jù)的累積效應(yīng)是指，數(shù)據(jù)的不斷積累導(dǎo)致原有的不能呈現(xiàn)現(xiàn)實(shí)世界的零散數(shù)據(jù)變?yōu)槟軌蛑饾u呈現(xiàn)現(xiàn)實(shí)世界的有用數(shù)據(jù)集合的現(xiàn)象。近現(xiàn)代以來(lái)，科學(xué)的發(fā)展無(wú)不是建立在實(shí)驗(yàn)、獲得數(shù)據(jù)、反復(fù)驗(yàn)證數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。信息社會(huì)，大數(shù)據(jù)的積累為獲得較為接近現(xiàn)實(shí)和科學(xué)的結(jié)論提供了基材支撐。在這樣的基礎(chǔ)上，只需要經(jīng)過(guò)足夠長(zhǎng)的時(shí)間積累足夠多的數(shù)據(jù)量，甚至不需要“管中窺豹”的研究就能夠獲得自己想要獲得的結(jié)論。對(duì)數(shù)據(jù)跨境流出國(guó)而言，大量的數(shù)據(jù)外流，只需要經(jīng)過(guò)一定數(shù)量的累積，就極有可能導(dǎo)致國(guó)家秘密、社會(huì)安全信息、個(gè)人隱私的泄露。

例如：個(gè)體的基因組測(cè)序已經(jīng)應(yīng)用于醫(yī)療、科研領(lǐng)域，個(gè)體的數(shù)據(jù)不可能危害國(guó)家安全，即使是少部分的個(gè)體基因組測(cè)序數(shù)據(jù)也不會(huì)危及國(guó)家安全，但大數(shù)據(jù)級(jí)別的基因組測(cè)序數(shù)據(jù)，就足以可能對(duì)國(guó)家安全、民族安全、種族安全甚至特殊對(duì)象安全造成嚴(yán)重危害[20]。個(gè)體、少量、大數(shù)據(jù)級(jí)別之間僅僅需要數(shù)據(jù)的累積就可以完成級(jí)別躍遷。

2008年美國(guó)H1N1流感的暴發(fā)被谷歌成功預(yù)測(cè)。谷歌多年來(lái)每天在全球收集30多億條搜索指令。美國(guó)H1N1流感暴發(fā)前數(shù)周，谷歌工程師發(fā)現(xiàn)全美搜索出現(xiàn)了新?tīng)顩r，經(jīng)過(guò)比對(duì)分析，鎖定了45條檢索詞條的組合，通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型分析后，預(yù)測(cè)了H1N1流感的暴發(fā)，甚至將具體的范圍鎖定在州一級(jí)行政單位。經(jīng)事后比對(duì)預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率達(dá)97%[21]3。

我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》也注意到了凡是涉及個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，只要數(shù)量達(dá)到一定級(jí)別都可能產(chǎn)生危害國(guó)家安全、社會(huì)秩序的結(jié)果。例如，銷(xiāo)售記錄反映出消費(fèi)者的個(gè)人購(gòu)買(mǎi)興趣，醫(yī)療記錄反映了患者的身體狀況，銀行記錄透露了儲(chǔ)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)信息，匯總這些信息就可以對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、民生、國(guó)防進(jìn)行分析[22]。

(二)數(shù)據(jù)的結(jié)合效應(yīng)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)

在前信息化時(shí)代，由于數(shù)據(jù)的欠缺和人們對(duì)數(shù)據(jù)欠缺現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)，被認(rèn)為風(fēng)馬牛不相及的事物，彼此被隔離在人們的認(rèn)知之外。然而，從更為廣闊的視域來(lái)觀察，作為風(fēng)馬牛不相及的各個(gè)事物，統(tǒng)統(tǒng)能夠作為一個(gè)它們共同整體的部分，而具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這種聯(lián)系，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)它們之間的規(guī)律，那是因?yàn)檎镜牟粔蚋?，看的不夠遠(yuǎn)。信息化時(shí)代之后，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為事物之間的結(jié)合提供了更為廣闊的認(rèn)知和更為堅(jiān)實(shí)的橋梁。

所謂數(shù)據(jù)的結(jié)合效應(yīng)，是指通過(guò)不同事物之間大量的數(shù)據(jù)結(jié)合，發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)和客觀規(guī)律的現(xiàn)象。結(jié)合數(shù)據(jù)跨境流出的場(chǎng)景，數(shù)據(jù)的大量流出可能給流入國(guó)提供各個(gè)不同數(shù)據(jù)相互結(jié)合、相互補(bǔ)充、相互印證，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)流出國(guó)不欲對(duì)方發(fā)現(xiàn)的事實(shí)，從而威脅數(shù)據(jù)流出國(guó)國(guó)家安全、社會(huì)秩序和個(gè)人隱私。雖然孤立的非涉密大數(shù)據(jù)和垃圾大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家安全看似不可能造成危害，但是一旦這些數(shù)據(jù)可以和其他大數(shù)據(jù)相融合，就極有可能變?yōu)閷氋F的數(shù)據(jù)資源，發(fā)掘出有價(jià)值的重要信息。

美國(guó)軍方曾經(jīng)要求禁止過(guò)一款跑步類(lèi) APP，因該APP對(duì)外公布了用戶(hù)的使用軌跡。美國(guó)軍方認(rèn)為，這可能會(huì)泄露美軍在國(guó)內(nèi)和海外的眾多軍事基地。將用戶(hù)使用軌跡與美國(guó)官兵手機(jī)中語(yǔ)音通話、即時(shí)通訊、電子郵件、通訊錄、定位信息、健康信息、消費(fèi)信息、攝錄設(shè)備獲取的信息以及大量其他 APP 獲取的信息相結(jié)合，就不難從中獲取涉及美國(guó)國(guó)家秘密、軍事秘密等關(guān)乎國(guó)家安全的敏感信息[20]。

再如：以住房空置率為例，單純的人口普查信息一般推導(dǎo)不出住房空置率。但是如果結(jié)合海量的快遞訂單和水電運(yùn)行數(shù)據(jù)，在某一區(qū)域甚至全國(guó)范圍內(nèi)得出準(zhǔn)確的房屋空置率并非難事[23]。而較大區(qū)域的住房空置率，涉及國(guó)家的人口、經(jīng)濟(jì)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等重大敏感信息。

(三)算法和技術(shù)的進(jìn)步帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)本身具有易生成性、易傳播性、不易消失性等特性。各種生產(chǎn)生活設(shè)備隨時(shí)復(fù)刻現(xiàn)實(shí)生成海量數(shù)據(jù)，此所謂數(shù)據(jù)的易生成性；借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、云技術(shù)等現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，數(shù)據(jù)可以光速向社會(huì)各個(gè)角落傳輸，可以無(wú)限復(fù)制，此所謂數(shù)據(jù)的易傳播性；數(shù)據(jù)是信息的載體，承載數(shù)據(jù)的是現(xiàn)代數(shù)據(jù)記錄、承載設(shè)備，與傳統(tǒng)信息載體相比，其具有體積小、承載信息量大、易于復(fù)制等特點(diǎn)，這就注定了數(shù)據(jù)的不易消失性。

然而，現(xiàn)代信息技術(shù)刻錄現(xiàn)實(shí)世界的無(wú)選擇性和數(shù)據(jù)利用技術(shù)、算法的滯后性，導(dǎo)致當(dāng)下記錄的大量的數(shù)據(jù)的無(wú)意識(shí)性，看似無(wú)用。有研究者認(rèn)為數(shù)據(jù)的有用性是極其短暫的[3]。這種觀點(diǎn)值得商榷。正是由于數(shù)據(jù)的易生成性、易傳播性、不易消失性，注定了數(shù)據(jù)積累為大數(shù)據(jù)以至海量數(shù)據(jù)，通過(guò)不斷的累積，不斷與其他數(shù)據(jù)結(jié)合，必然能夠發(fā)現(xiàn)客觀現(xiàn)實(shí)和規(guī)律。進(jìn)入信息化時(shí)代之后，關(guān)于數(shù)據(jù)處理的技術(shù)和算法突飛猛進(jìn)，大量的現(xiàn)在看來(lái)毫無(wú)用處的垃圾數(shù)據(jù)，在將來(lái)極有可能成為富含信息和價(jià)值的“富礦”和寶貝。

技術(shù)不斷進(jìn)步，隨時(shí)可能打破現(xiàn)有技術(shù)的空間限制。20世紀(jì)前中期，雖然世界還未進(jìn)入信息時(shí)代，還沒(méi)有大數(shù)據(jù)的概念，但是依然可以通過(guò)對(duì)零散數(shù)據(jù)深入分析，得到極具價(jià)值的信息。較為著名的案例有兩例：一例是日本通過(guò)公開(kāi)發(fā)表的大慶油田鐵人王進(jìn)喜的照片，得出了大慶油田較為準(zhǔn)確的地理位置及產(chǎn)油量，在對(duì)中國(guó)的后續(xù)貿(mào)易中占得了先機(jī)；另一例是沃爾瑪超市通過(guò)對(duì)商品銷(xiāo)售額及購(gòu)物小票內(nèi)容的分析，將嬰兒尿布和啤酒放在一起銷(xiāo)售，使銷(xiāo)售額大增的故事[24]。

要從大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和大數(shù)據(jù)相互融合的現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，判斷大數(shù)據(jù)未來(lái)可能被使用的各種方式，而不能局限于眼前的價(jià)值。當(dāng)前價(jià)值不大的大數(shù)據(jù)或者所謂“垃圾大數(shù)據(jù)”，在未來(lái)有可能具有重大價(jià)值，隨著大數(shù)據(jù)分析能力的提升，極有可能從中提取到關(guān)乎國(guó)家安全的重要信息。更為現(xiàn)實(shí)的是，過(guò)去收集到足以危害國(guó)家安全的數(shù)據(jù)或者通過(guò)這些數(shù)據(jù)分析出危害國(guó)家安全的信息不現(xiàn)實(shí)，但隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，目前已具有可能性，并且隨著技術(shù)和算法不斷進(jìn)步，這種可能性會(huì)越來(lái)越大。

五、建立穩(wěn)慎靈活的中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度

數(shù)據(jù)的跨境流入與流出確實(shí)給數(shù)據(jù)流入國(guó)和流出國(guó)帶來(lái)完全不同的影響。對(duì)于數(shù)據(jù)流入國(guó)而言，獲得了巨量的他國(guó)數(shù)據(jù)資源，可以以此進(jìn)行分析計(jì)算，并以分析計(jì)算結(jié)果為依據(jù)制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策、商業(yè)政策，有的放矢，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；還可以掌握他國(guó)不欲泄露的敏感信息等等，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過(guò)程中，完全占據(jù)主動(dòng)。對(duì)于數(shù)據(jù)流出國(guó)而言，情況則截然相反，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是國(guó)家安全、社會(huì)秩序保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)等均陷于被動(dòng)。這也是當(dāng)今世界各國(guó)嚴(yán)守本國(guó)數(shù)據(jù)跨境流出，而欲多得他國(guó)數(shù)據(jù)的根本原因。因此，中國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策既要高揚(yáng)數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際主旋律，又要靈活施策，嚴(yán)防大量的數(shù)據(jù)流出，還要斬?cái)嗨麌?guó)無(wú)視物理國(guó)界的跨國(guó)數(shù)據(jù)“長(zhǎng)臂管轄”制度。

(一)積極倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，加快推動(dòng)數(shù)字技術(shù)進(jìn)步

已有研究證明，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，數(shù)據(jù)的跨境流出國(guó)與流入國(guó)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越大，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率就越高[25]。在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，我國(guó)占據(jù)了先機(jī)，成為了僅次于美國(guó)的數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)。因此，對(duì)外倡導(dǎo)積極自由的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策符合我國(guó)的國(guó)家利益，能夠促進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步繁榮。在數(shù)據(jù)安全的前提下，我國(guó)應(yīng)在國(guó)際社會(huì)積極倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。在對(duì)等互惠的基礎(chǔ)上，與其他國(guó)家簽訂雙邊條約或多邊條約，促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)區(qū)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)體系的形成和建立。還可以借鑒歐盟數(shù)字保護(hù)制度，建立中國(guó)的“白名單”制度，對(duì)于符合我國(guó)要求的數(shù)據(jù)保護(hù)國(guó)家和企業(yè)列入“白名單”，給予其相對(duì)寬松的數(shù)據(jù)出境政策。

積極倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)安全并不能僅僅依靠法律紙面上的規(guī)定，還必須有保護(hù)我國(guó)數(shù)據(jù)安全的技術(shù)和實(shí)力。在全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，數(shù)字技術(shù)能力決定著各國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。數(shù)據(jù)保護(hù)本質(zhì)上是一種技術(shù)議題。2013年，“棱鏡門(mén)”事件給世界敲響了警鐘，美國(guó)之所以敢光明正大地在規(guī)則層面向全世界推廣自己的自由主義價(jià)值觀念，暗地里又以竊聽(tīng)等手段對(duì)全世界進(jìn)行監(jiān)控，依靠的正是全世界最領(lǐng)先的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。因此，我國(guó)的數(shù)據(jù)安全不能僅限于法律層面的規(guī)定，還必須擁有能夠保護(hù)我國(guó)數(shù)據(jù)安全的技術(shù)和能力，能有效應(yīng)對(duì)各式各樣的網(wǎng)絡(luò)攻擊，能斬?cái)嗨麌?guó)強(qiáng)制蠻橫的“長(zhǎng)臂管轄”。這就要求我國(guó)要加快推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，擺脫對(duì)以美國(guó)為首的西方世界的技術(shù)依賴(lài)。于此而言，道阻且長(zhǎng)，(2)在數(shù)字技術(shù)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面，中國(guó)嚴(yán)重依賴(lài)西方，支撐互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的全球13個(gè)根服務(wù)器，1個(gè)主根服務(wù)器和9個(gè)輔根服務(wù)器在美國(guó)，另外3個(gè)輔根服務(wù)器，2個(gè)在歐洲，1個(gè)在日本。參見(jiàn)沈逸：《全球網(wǎng)絡(luò)空間治理原則之爭(zhēng)與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，載《外交評(píng)論》2015年第2期。需要我國(guó)投入更多的資源，制定更為切實(shí)的數(shù)字技術(shù)發(fā)展制度，徹底擺脫對(duì)他國(guó)的技術(shù)依賴(lài)。

(二)推廣主張中國(guó)數(shù)據(jù)價(jià)值觀，積極主導(dǎo)國(guó)際規(guī)制的制定

價(jià)值觀是國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。歐美在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題上，秉承了一貫的價(jià)值主張，這是其能夠在尚無(wú)統(tǒng)一確定規(guī)則的全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)現(xiàn)實(shí)中擁有諸多同盟的重要原因之一。特別是歐盟，高揚(yáng)人權(quán)大旗，堅(jiān)持個(gè)人隱私保護(hù)，使其在國(guó)際規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)。其對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的價(jià)值觀念和規(guī)則廣受贊譽(yù)和認(rèn)可。秉承一貫的價(jià)值主張也是美國(guó)能夠在全世界范圍內(nèi)推廣其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由模式的原因之一。與政治上的自由主義一脈相承，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的治理和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)都采取了自由主義，這是其對(duì)外推銷(xiāo)價(jià)值觀的一貫做法，也是其政治意識(shí)形態(tài)向網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域延伸的必然結(jié)果。但不管怎樣，長(zhǎng)久的一貫堅(jiān)持是其能夠站穩(wěn)腳跟并為他方接受的優(yōu)勢(shì)之一。

我國(guó)一向主張主權(quán)至上的國(guó)際政治理念，在數(shù)據(jù)問(wèn)題上，我國(guó)仍然堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)原則，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)需要接受?chē)?guó)家的監(jiān)管。我國(guó)秉持的這套價(jià)值理念也擁有廣泛的國(guó)際市場(chǎng)。在2020年簽訂的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)中關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題就采取了數(shù)據(jù)主權(quán)的多邊主義模式。但是，我國(guó)與歐盟、美國(guó)相比，在價(jià)值觀的推廣和國(guó)際規(guī)則的制定方面還相對(duì)較為落后。未來(lái)我國(guó)應(yīng)積極宣揚(yáng)數(shù)據(jù)主權(quán)觀念，利用歐盟和美國(guó)還未影響到的國(guó)家和地區(qū)，積極在這些地區(qū)推廣價(jià)值觀，積極與這些國(guó)家和地區(qū)簽訂雙邊多邊協(xié)定，推廣數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國(guó)模式。并以此為基礎(chǔ)，不斷擴(kuò)大我國(guó)主張的價(jià)值觀的影響，爭(zhēng)取在未來(lái)全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的制定中增加話語(yǔ)權(quán)，增加談判籌碼，維護(hù)中國(guó)的數(shù)據(jù)利益。

(三)嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度

我國(guó)業(yè)已實(shí)施的《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條明確國(guó)家建立數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度，對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分類(lèi)分級(jí)保護(hù)。但關(guān)于數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)保護(hù)具體細(xì)則尚未出臺(tái)。目前已經(jīng)實(shí)施的由國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施均進(jìn)行了界定。但是，僅僅對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到數(shù)據(jù)保護(hù)的目的。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的數(shù)據(jù)之外，尚存有海量的非關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)同樣有“輕重緩急”之分，同樣需要進(jìn)行細(xì)致的分類(lèi)分級(jí)。筆者認(rèn)為，對(duì)這些數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)源的不同進(jìn)行分類(lèi)，以數(shù)據(jù)的重要性為根據(jù)對(duì)業(yè)已進(jìn)行分類(lèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)，確定較為重要的為保密級(jí)，一般數(shù)據(jù)為可自由流動(dòng)級(jí)別。同時(shí)不應(yīng)忽略數(shù)據(jù)的累積效應(yīng)，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的數(shù)據(jù)集進(jìn)行特別規(guī)制。這一點(diǎn)，《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息的數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后已經(jīng)特殊規(guī)范。但還不能僅止于此，任何數(shù)據(jù)的規(guī)模達(dá)到一定的數(shù)量均需要特殊規(guī)制，需要事先評(píng)估之后才能出境。

(四)建立非敏感數(shù)據(jù)出境安全審查備案制度

實(shí)際上，將數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)還只是建立在數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)觀念基礎(chǔ)之上，但是當(dāng)下因?yàn)槿祟?lèi)跨入大數(shù)據(jù)時(shí)代的時(shí)間不多，對(duì)數(shù)據(jù)的累積效應(yīng)結(jié)合效應(yīng)以及技術(shù)和算法進(jìn)步帶來(lái)數(shù)據(jù)的充分利用尚未有充分的認(rèn)識(shí)。在這種背景下，一方面要努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面要重視家、社會(huì)安全以及個(gè)人隱私保護(hù)等諸多問(wèn)題，所以采取將數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)的折中策略。但這并不是否定數(shù)據(jù)本身所具有的屬性和技術(shù)進(jìn)步可能帶來(lái)的數(shù)據(jù)的充分開(kāi)發(fā)。因此，穩(wěn)慎起見(jiàn)，仍需要對(duì)那些傳統(tǒng)認(rèn)為沒(méi)有特殊意義和價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)行兜底性保護(hù)。這些非敏感數(shù)據(jù)包括少量的個(gè)人信息、交易記錄、公共信息甚至是政務(wù)數(shù)據(jù)等。實(shí)踐證明，當(dāng)前施行的數(shù)據(jù)跨境流出前由企業(yè)自己審查的做法非常不可靠。2021年6月30日，國(guó)內(nèi)知名打車(chē)APP“滴滴出行”在美國(guó)上市，7月2日被國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室緊急叫停新用戶(hù)注冊(cè)，啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全審查[26]。這使人不得不產(chǎn)生聯(lián)想[27]。除安全審查之外，還應(yīng)建立數(shù)據(jù)出境的備案制度，不管數(shù)據(jù)的重要性程度，一律備案。建立出境數(shù)據(jù)備案庫(kù)，根據(jù)出境數(shù)據(jù)的類(lèi)別、數(shù)量、頻次等綜合信息對(duì)非敏感數(shù)據(jù)出境是否可能因?yàn)閿?shù)據(jù)的累積、結(jié)合以及技術(shù)算法進(jìn)步等因素造成泄露國(guó)家秘密、危害公共安全、侵犯?jìng)€(gè)人隱私的結(jié)果進(jìn)行安全評(píng)估。

在個(gè)人隱私的保護(hù)方面，《個(gè)人信息保護(hù)法》十分注重個(gè)人隱私的保護(hù)。但由于信息的關(guān)聯(lián)性、數(shù)據(jù)的海量性、處理結(jié)果的不確定性等因素，某些特殊的個(gè)人信息或個(gè)人信息的集合在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)主權(quán)屬性的公共信息[6]。因此，《個(gè)人信息保護(hù)法》還需要數(shù)據(jù)跨境審查制度和備案制度方能起到對(duì)個(gè)人隱私的良好保護(hù)作用，以及對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)秩序的保護(hù)作用。

(五)貫徹實(shí)施靈活的數(shù)據(jù)本地化政策

雖然我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》 第三十七條規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。但是，根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》，我國(guó)的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍極小。易言之，我國(guó)對(duì)海量的非關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是不要求本地化存儲(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)對(duì)這樣的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)政策作出了否定性的回答，因?yàn)槊绹?guó)企業(yè)特斯拉生產(chǎn)的特斯拉牌電動(dòng)汽車(chē)裝有360°攝像頭，在其運(yùn)行期間，會(huì)不間斷地將攝入信息轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，存儲(chǔ)至美國(guó)服務(wù)器。2021年，我國(guó)多地機(jī)關(guān)單位拒絕特斯拉汽車(chē)駛?cè)隱28]。在該事件發(fā)生后沒(méi)多久，特斯拉官方微博即報(bào)告，其已在中國(guó)建立服務(wù)器，將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在中國(guó)[29]。

就國(guó)內(nèi)企業(yè)而言，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)的阿里巴巴、騰訊、百度等一批優(yōu)秀的大型 IT 企業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為世界級(jí)的大型跨國(guó)企業(yè)，這些企業(yè)不僅掌握了頂級(jí)技術(shù)也掌握了我國(guó)海量的資源和數(shù)據(jù)。但這些企業(yè)看似中國(guó)企業(yè)，其股權(quán)結(jié)構(gòu)、注冊(cè)地和上市地恰可能成為我國(guó)國(guó)家安全的軟肋。一旦失控，它們可以隨時(shí)建立起中國(guó)要害人員的個(gè)人檔案并進(jìn)行精準(zhǔn)的行為預(yù)測(cè)，甚至可以繪制中國(guó)戰(zhàn)略資源的流轉(zhuǎn)及節(jié)點(diǎn)圖[30]。我國(guó)不得不防，所以對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的數(shù)據(jù)也應(yīng)要求本地化儲(chǔ)存。

雖然我國(guó)對(duì)外并沒(méi)有主張數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的本地化，這也是考慮到國(guó)際關(guān)系中的對(duì)等原則，一旦我國(guó)采取這一主張，相對(duì)國(guó)根據(jù)對(duì)等原則，也會(huì)對(duì)我國(guó)采取相同的政策，但是考慮到數(shù)據(jù)自身所特有的屬性和技術(shù)算法的進(jìn)步，我國(guó)不得不采取更為穩(wěn)慎的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略，即在不公開(kāi)主張數(shù)據(jù)本地化的背景下，實(shí)施靈活的執(zhí)法策略，分類(lèi)別、分情況要求事關(guān)國(guó)家、社會(huì)安全、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)進(jìn)行本地化。