謝貞發(fā) 李艷旭

內(nèi)容提要：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、完善要素市場化配置是推動(dòng)我國高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重要支撐和內(nèi)在要求。本文回顧了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對(duì)口協(xié)調(diào)三個(gè)階段的實(shí)施背景、政策內(nèi)容與階段性特征，重點(diǎn)闡述了增減掛鉤政策是如何解構(gòu)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)和打破土地?zé)o法在空間上流動(dòng)的固有屬性，從而促進(jìn)全國統(tǒng)一土地要素市場建立與土地要素市場化配置改革的過程，并探討了與之伴生的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付體系如何得以初步建立。在此基礎(chǔ)上，本文從交易對(duì)象、交易范圍、交易主體、交易規(guī)則、交易平臺(tái)五個(gè)方面提出了在全國范圍內(nèi)推行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)市場化交易的設(shè)計(jì)思路，建議以增減掛鉤政策作為模板與基石，推行和完善全國統(tǒng)一土地要素市場與中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

一、引 言

2020年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（后文簡稱《意見（2020）》）提出要深化土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大生產(chǎn)要素的市場化配置改革，促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)，提高要素配置效率。2022年4月10日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（后文簡稱《意見（2022）》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“打造統(tǒng)一的要素和資源市場”。完善要素市場化配置、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是我國應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)下行壓力，保持經(jīng)濟(jì)良性增長，形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要保障，是“十四五”時(shí)期推動(dòng)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的強(qiáng)力支撐。

近年來，隨著戶籍制度的改革、金融監(jiān)管機(jī)制的健全、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善等，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)與數(shù)據(jù)要素在全國范圍內(nèi)的流動(dòng)障礙逐步打破，要素的社會(huì)創(chuàng)造力和市場活力得到激發(fā)。然而在《意見（2020）》中處于改革首位的土地要素，卻仍受限于空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)約束（夏方舟、嚴(yán)金明，2015），資源配置效率仍亟待提高。土地要素的市場化配置改革，是當(dāng)前及未來市場基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，深入研究城鄉(xiāng)間、區(qū)域間統(tǒng)一的土地要素市場的配置改革特征及未來改革導(dǎo)向?qū)⑷珖y(tǒng)一的土地要素市場和推動(dòng)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

實(shí)際上，為了充分發(fā)揮土地要素在生產(chǎn)中的作用，使土地資源得到有效配置，近年來我國已積極推進(jìn)了農(nóng)地與宅基地的“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等，促進(jìn)了土地要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換和自由流動(dòng)，有效提升了土地資源配置效率（曲福田等，2021）。這些改革部分解構(gòu)了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，初步建立了同地同權(quán)的城鄉(xiāng)土地要素市場，但是土地要素在區(qū)域之間的流動(dòng)限制并未完全打破，只是在局部城鄉(xiāng)范圍內(nèi)流動(dòng)起來。

為了健全全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的土地要素市場，《意見（2022）》明確指出，“統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（后文簡稱增減掛鉤政策），不僅能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌，還能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域乃至全國統(tǒng)一的土地資源配置。一方面，增減掛鉤政策將農(nóng)村集體建設(shè)用地置換為城市建設(shè)用地，改變了城鄉(xiāng)土地市場分割的局面；另一方面，置換過程可以在不同空間下進(jìn)行，打破了土地?zé)o法在空間上流動(dòng)的固有屬性。相較于以往土地改革政策的單一維度，增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)與區(qū)域的雙重維度上促進(jìn)了全國土地要素市場的統(tǒng)籌，為進(jìn)一步建設(shè)全國統(tǒng)一土地要素市場打下了基礎(chǔ)。

得益于增減掛鉤政策打通了土地在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流通路徑，即使在保持建設(shè)用地總量不變的存量模式下，土地資源要素配置效率也有所提高。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷邁進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外流，農(nóng)村空心化情況愈發(fā)嚴(yán)重，以宅基地為主的農(nóng)村閑置建設(shè)用地不斷增多。將低利用、低產(chǎn)出的農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行置換，土地的邊際生產(chǎn)率可以得到顯著提升，在控制建設(shè)用地總量不變的情況下實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)出效率的優(yōu)化。此外，通過將農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾為耕地，不僅符合“十分珍惜、合理利用土地”的基本國策，提高了土地節(jié)約集約利用水平，還守住了“十八億畝耕地”紅線，在疫情肆虐各國“搶糧大戰(zhàn)”的當(dāng)下為國內(nèi)糧食的供給與安全提供了有力保障。

隨著增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由禁止跨縣使用、到省內(nèi)跨縣交易、再到跨省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展，增減掛鉤政策不僅充分發(fā)揮了在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間優(yōu)化土地資源配置的作用，還初步構(gòu)建起了以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為載體的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付體系。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡時(shí)，縮小區(qū)域之間財(cái)政能力、實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。我國主要采用的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式，即由上級(jí)政府將發(fā)達(dá)地區(qū)政府上繳的財(cái)政收入無償撥付給欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府，而規(guī)范意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付制度（發(fā)達(dá)地區(qū)政府直接將財(cái)政資金劃撥給欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府）還未形成①對(duì)口支援是否屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，學(xué)術(shù)界仍然存在爭論。本文認(rèn)為對(duì)口支援是一種中國式的橫向轉(zhuǎn)移支付，但是尚未規(guī)范化、法制化（石紹賓和樊麗明，2020），因此中國仍需建立規(guī)范意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付模式。此外生態(tài)補(bǔ)償中雖已體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形，但中國仍處于實(shí)踐探索起步階段（單云慧，2021）。?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的無償援助特性對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)（李萬慧、于印輝，2017），越窮的地方越容易得到上級(jí)政府的關(guān)注，因此“會(huì)哭的孩子有奶喝”、跑“部”才能“錢”進(jìn)、不愿摘下貧困縣帽子等怪相在過去屢見不鮮。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則不同，拋開上級(jí)政府的行政性命令，發(fā)達(dá)地區(qū)政府并沒有直接動(dòng)力向落后地區(qū)提供無償援助，解決“為什么轉(zhuǎn)”是建立橫向轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵。增減掛鉤政策則為此提供了一種解決方案，發(fā)達(dá)地區(qū)政府是以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為載體、購買欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)而向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付①土地發(fā)展權(quán)是指土地所有權(quán)人或使用人改變土地現(xiàn)有用途、提高土地利用程度的權(quán)利。。因此，增減掛鉤政策為我國建立起一套先富帶后富、縮小區(qū)域差距的橫向轉(zhuǎn)移支付體系搭建了平臺(tái)。

本文首先回顧了增減掛鉤政策的演進(jìn)過程，按照時(shí)間順序?qū)⒄邉澐譃槿齻€(gè)階段：縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對(duì)口協(xié)調(diào)，并詳細(xì)梳理了不同階段政策的實(shí)施背景、實(shí)施內(nèi)容以及階段性特征。在此過程中重點(diǎn)闡述了增減掛鉤政策是如何一步步打破土地要素在城鄉(xiāng)間、縣域間、省域間的配置障礙，以及伴生的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付體系是如何得以初步建立。在此基礎(chǔ)上，本文說明了將增減掛鉤政策作為中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度的原因，并從交易對(duì)象、交易范圍、交易主體、交易規(guī)則、交易平臺(tái)五個(gè)方面提出了在全國范圍內(nèi)推行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)市場化交易的設(shè)計(jì)思路，提議以增減掛鉤政策作為模板與基石，推行全國統(tǒng)一土地要素市場與中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

二、縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)（2005-2015年）：土地集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

（一）實(shí)施背景

土地是人類賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。為了珍惜與合理利用每一寸土地，我國根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，結(jié)合自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，會(huì)對(duì)一段時(shí)期內(nèi)的土地利用總體安排進(jìn)行規(guī)劃?！?997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（后文簡稱《綱要（1997-2010）》）指出，1997-2010年全國土地利用總體目標(biāo)是“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善”。為了優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，該綱要還明確要求，要有效控制建設(shè)用地規(guī)模，2001-2010年全國新增建設(shè)用地不超過204.8萬公頃。但現(xiàn)實(shí)是，僅2002-2005年，我國累積新增建設(shè)用地已達(dá)153.66萬公頃②2002-2005年全國新增建設(shè)用地面積分別為40.9萬公頃、42.78萬公頃、26.78萬公頃、43.2萬公頃。數(shù)據(jù)源自歷年《中國國土資源公報(bào)》，2001年未查詢到新增建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)。。不斷擴(kuò)大的建設(shè)用地規(guī)模是以日益縮小的耕地面積為代價(jià)，相較于2001年，2005年耕地總面積下降了553.1萬公頃，年均下降超過100萬公頃。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地要素的投入。土地作為一種稀缺資源，面臨著可使用總量受限的困境，改善土地資源的內(nèi)部配置、提高土地利用效率成為了解決用地矛盾的有效手段。這一思想在《綱要（1997-2010）》中有所體現(xiàn)，“到2010年城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃左右，城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少約189.80萬公頃”。此規(guī)劃符合我國的基本國情與發(fā)展趨勢。從圖1中可以看出，自2000年以來，農(nóng)村常住人口數(shù)量不斷下降，城鎮(zhèn)常住人口不斷增加，并于2011年首次超過了農(nóng)村。盡管城市建設(shè)用地面積快速擴(kuò)張，但其增速遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)常住人口的增速。村莊建設(shè)用地面積則僅是略有下降，并未隨著農(nóng)村常住人口的減少趨勢而相應(yīng)縮小。城市建設(shè)用地面積的快速擴(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地面積的穩(wěn)定存量，導(dǎo)致了我國建設(shè)用地面積總量規(guī)模難以得到有效控制。一味地限制城市建設(shè)用地規(guī)模，也并不符合國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康、高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加速邁進(jìn)，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)入城市地區(qū)，農(nóng)村土地閑置問題加劇，土地利用效率不斷降低，化解農(nóng)村的存量建設(shè)用地成為提高土地利用效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的必然選擇。在上述背景下，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）中首次提出了“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的指導(dǎo)思想，以達(dá)到“嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強(qiáng)化節(jié)約利用土地”的目的。

圖1 2000-2020年城鄉(xiāng)常住人口與建設(shè)用地面積變化

（二）政策內(nèi)容

在提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的指導(dǎo)思想后，2005年原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號(hào)）（后文簡稱《意見（2005）》），為后續(xù)實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)工作提供了主要綱領(lǐng)。增減掛鉤政策以項(xiàng)目區(qū)為載體，項(xiàng)目區(qū)由擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（建新區(qū)）構(gòu)成。政策通過周轉(zhuǎn)指標(biāo)來管理和控制規(guī)模，即項(xiàng)目區(qū)可以根據(jù)所獲得的周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行建新，后在不超過三年的時(shí)間內(nèi)將建新區(qū)占用的耕地面積用拆舊區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的耕地面積進(jìn)行償還，以此保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地面積總量不增加、耕地面積及質(zhì)量不降低，達(dá)到項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地資源得到優(yōu)化配置的效果?！兑庖姡?005）》中還指出，“建新和拆舊地塊在地域上要盡可能接近，在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置，并避讓基本農(nóng)田”，表明此時(shí)的增減掛鉤政策只是在局部范圍內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，空間的限制仍未打破。在《意見（2005）》的指導(dǎo)下，原國土資源部于2006年4月批準(zhǔn)了天津、江蘇、山東、湖北、四川五個(gè)省份183個(gè)項(xiàng)目區(qū)，共計(jì)下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)4923公頃。

由于《意見（2005）》的重點(diǎn)還停留在優(yōu)化城鄉(xiāng)之間土地要素配置的層面，因此在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。因而2007年原國土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》（國土資發(fā)〔2007〕169號(hào)），明確提出要“尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益；建新地塊中實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌供地所得收益，要按一定比例返還農(nóng)村，支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)”。同時(shí)對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的選址范圍做了進(jìn)一步指導(dǎo)，“優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部等有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)”。

在經(jīng)過兩年的試點(diǎn)工作與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后，2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）（后文簡稱《管理辦法（2008）》）正式出臺(tái)，為增減掛鉤政策在全國范圍內(nèi)的推行奠定了基礎(chǔ)。該辦法不僅明確了增減掛鉤政策在保護(hù)耕地、集約利用土地、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的作用，還賦予了其改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的使命。相較于《意見（2005）》，《管理辦法（2008）》的改進(jìn)如下：

1.堅(jiān)持優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約用地的宗旨，加大耕地保護(hù)力度?！兑庖姡?005）》僅提出拆舊區(qū)復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量不低于建新區(qū)，《管理辦法（2008）》則要求拆舊區(qū)應(yīng)比建新區(qū)的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量都有所提高。

2.進(jìn)一步明確增減掛鉤政策的適用空間范圍?！豆芾磙k法（2008）》不僅指出項(xiàng)目區(qū)不得跨縣域、建新區(qū)和拆舊區(qū)要相對(duì)接近、優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，還指出項(xiàng)目區(qū)應(yīng)具備建設(shè)用地供需矛盾大、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力確保建新安置和拆舊整理所需資金等條件。

3.從土地和資金雙重角度保障農(nóng)民權(quán)益。一方面，要求建新區(qū)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于被拆遷農(nóng)民的安置，并為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間；另一方面，建新區(qū)所獲得的收益應(yīng)該用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，達(dá)到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的目的。

盡管《管理辦法（2008）》充分吸取了兩年試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)增減掛鉤政策的實(shí)行目的與條件進(jìn)行了多方位的限制，但隨著政策試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，地方政府在實(shí)際執(zhí)行中的相關(guān)問題也充分暴露：擅自擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模；在非試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行土地置換；跨縣域建設(shè)項(xiàng)目區(qū)；拆舊區(qū)耕地復(fù)墾不及時(shí)；片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)遷；預(yù)留農(nóng)村發(fā)展用地比例低……①引自《國土資源部：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)等工作完成》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2011-11/25/content_2594670.htm。為及時(shí)糾偏，2010年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號(hào)），后于2011年7月聯(lián)合七部門對(duì)14個(gè)省（市）工作進(jìn)行巡視，嚴(yán)肅查處了上述問題；2011年底原國土資源部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕224號(hào)），再次從統(tǒng)籌重點(diǎn)、試點(diǎn)條件、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面引導(dǎo)和規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)工作，自此在縣域內(nèi)、城鄉(xiāng)間實(shí)施的增減掛鉤政策得到了穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）階段性特征

為了直觀反映增減掛鉤政策如何一步步打破城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的土地要素流動(dòng)壁壘，本文繪制了該政策的演進(jìn)過程圖。圖2中最外層的虛線矩形代表省份，實(shí)線矩形代表省份內(nèi)的區(qū)縣，區(qū)縣可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村近郊區(qū)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村，用同心圓進(jìn)行劃分。為簡化分析，將省份簡化為欠發(fā)達(dá)省份與發(fā)達(dá)省份，欠發(fā)達(dá)省份內(nèi)部分為發(fā)達(dá)縣與欠發(fā)達(dá)縣①發(fā)達(dá)省份內(nèi)部也可以分為發(fā)達(dá)縣與欠發(fā)達(dá)縣，并在II階段進(jìn)行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)跨縣域交易，這里進(jìn)行了省略。。箭頭表示土地在城鄉(xiāng)與區(qū)域間進(jìn)行置換，虛線表示該情況不一定發(fā)生。I、II、Ⅲ分別對(duì)應(yīng)增減掛鉤政策縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對(duì)口協(xié)調(diào)的三個(gè)實(shí)施階段。增減掛鉤政策在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)階段的特征表現(xiàn)為以下六點(diǎn)。

圖2 土地增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)與空間范圍內(nèi)的演進(jìn)過程

1.解構(gòu)了城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，打破了土地?zé)o法在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的限制

受限于種種歷史因素，長期以來我國的土地制度呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的二元局面，農(nóng)村土地只有通過政府征收后才能轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)的矛盾（張勇、包婷婷，2013）。增減掛鉤政策的出臺(tái)，將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加聯(lián)系起來，打破了農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同地不同權(quán)的格局，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地多了一條新出路：復(fù)墾為耕地后，與城鎮(zhèn)土地進(jìn)行置換。通過打通在縣域范圍內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的流通路徑（如圖2中I所示），農(nóng)村建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)得到了充分體現(xiàn)，農(nóng)村土地開始在縣域內(nèi)、城鄉(xiāng)間流動(dòng)起來。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展，使土地集約利用水平得到有效提升，耕地得到有效保護(hù)，新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制

此處以安徽省為例進(jìn)行說明。2015年安徽省共審批通過144項(xiàng)增減掛鉤項(xiàng)目，涉及拆舊區(qū)面積70425.60畝，建新區(qū)面積64174.5畝，其中用于城鎮(zhèn)建新51327.75畝，農(nóng)村建新12846.75畝，這意味著農(nóng)村地區(qū)整理出了38481畝土地置換到城鎮(zhèn)地區(qū)②數(shù)據(jù)是通過搜集安徽省自然資源廳公布的2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)方案審批表手工整理得到。，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與資源配置效率都得到優(yōu)化。與此同時(shí)，拆舊區(qū)面積比建新區(qū)面積多出6251.10畝，說明復(fù)墾出的耕地面積大于建新區(qū)占用耕地面積，達(dá)到了增減掛鉤項(xiàng)目范圍內(nèi)耕地面積不減反增的目標(biāo)。此外，2015年安徽省審批建設(shè)用地面積208203.45畝③數(shù)據(jù)源自《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2016》。，增減掛鉤項(xiàng)目中建新區(qū)新增建設(shè)用地面積59399.25畝④通過搜集安徽省征地信息公開平臺(tái)的數(shù)據(jù)手工整理得到。需要說明的是，2015年掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)審批建設(shè)用地面積（59399.25畝）不同于本年審批的項(xiàng)目區(qū)建新面積（64174.5畝）。這是因?yàn)楸灸甑膶徟ㄔO(shè)用地面積可能是往年的掛鉤項(xiàng)目所申請(qǐng)的，而本年的掛鉤項(xiàng)目申請(qǐng)建新區(qū)建設(shè)用地面積可能發(fā)生在以后年份。，這意味著增減掛鉤政策減少了該省約1/4的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積，對(duì)于扼制土地低效利用所導(dǎo)致的無序擴(kuò)張起到了顯著效果。

3.打破土地區(qū)位限制，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)所帶來的土地增值收益，為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收入來源

在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，拆舊區(qū)的農(nóng)民將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，犧牲了土地發(fā)展權(quán)來保障耕地面積和糧食安全。但不同于以往通常只考慮公共利益而進(jìn)行的征地模式，增減掛鉤政策將保障農(nóng)民利益放在了首位，把建新區(qū)建新地塊實(shí)行有償供地所得收益返還給農(nóng)村地區(qū)，讓農(nóng)民也能享受到城市發(fā)展帶來的好處。這些好處不僅體現(xiàn)在農(nóng)民的居住條件得到改善或者農(nóng)民得到貨幣補(bǔ)償，還體現(xiàn)在農(nóng)民可享受到土地作為財(cái)產(chǎn)所帶來的財(cái)產(chǎn)收入。根據(jù)規(guī)定，增減掛鉤項(xiàng)目中拆舊區(qū)復(fù)墾出來的耕地仍然為農(nóng)民集體所有，這些耕地可通過規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、入股分紅等方式成為農(nóng)民穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收入來源，為農(nóng)民更好的生產(chǎn)生活需求提供保障（郁俊莉等，2015）。

需要說明的是，這一階段農(nóng)民所能享受到的土地增值收益受限于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，或者說項(xiàng)目中建新區(qū)所在位置的土地價(jià)格，即拆舊區(qū)農(nóng)民的土地增值收益與建新區(qū)土地出讓價(jià)格呈現(xiàn)正相關(guān)。這對(duì)于身處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域的農(nóng)民來說是非常不利的，其可享受到的收益仍然受限于土地的區(qū)位條件（即土地所處的縣域），甚至?xí)锌赡艹霈F(xiàn)拆舊區(qū)土地整理成本大于建新區(qū)土地出讓收益，從而發(fā)生放棄增減掛鉤項(xiàng)目、農(nóng)民無法享受到土地增值收益的現(xiàn)象。這一情況在圖2中以虛線I來反映。

4.優(yōu)化了土地資源要素在城鄉(xiāng)之間的配置，但更大范圍的土地要素空間錯(cuò)配問題依然存在

破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙、促進(jìn)要素的自主有序流動(dòng)是提高要素配置效率、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。土地作為一大生產(chǎn)要素，受限于城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制障礙和物理上不可移動(dòng)的特性，其活力和創(chuàng)造力一直難以得到激發(fā)。隨著增減掛鉤政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地可以置換進(jìn)城市，土地邊際生產(chǎn)率得到提高，土地資源配置得到優(yōu)化。但值得注意的是，這階段的增減掛鉤政策嚴(yán)禁掛鉤項(xiàng)目跨縣域?qū)嵭校瑢⑼恋匾厥袌霭凑湛h域行政邊界進(jìn)行了人為分割，使得土地資源在更大的物理空間上仍未得到有效配置，土地要素空間錯(cuò)配的問題仍未得到有效解決。

5.增減掛鉤項(xiàng)目在實(shí)施中優(yōu)先考慮近城市地區(qū)，具有親富性的同時(shí)加劇了縣域內(nèi)的不平衡發(fā)展

《管理辦法（2008）》中明確鼓勵(lì)增減掛鉤試點(diǎn)工作要在城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行，因而在圖2中由偏遠(yuǎn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)進(jìn)行土地轉(zhuǎn)換的I階段用虛線表示。城鄉(xiāng)結(jié)合部是位于城市邊緣、與鄉(xiāng)村接壤的過渡地帶，同時(shí)受到農(nóng)村和城市的雙向輻射。對(duì)于規(guī)模急速擴(kuò)張的城市地區(qū)來說，將與其緊挨的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地由農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，能夠直接緩解城市規(guī)模所受限制，將增減掛鉤指標(biāo)的收益最大化。但相較于遠(yuǎn)離城市邊緣的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部本就具有較大的地理區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也因受城市地區(qū)輻射而更為發(fā)達(dá)，因此這一階段實(shí)施的增減掛鉤政策具有一定程度的親富性，土地增值收益的分配可能會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，加劇縣域范圍內(nèi)的不平衡發(fā)展（陳頎、燕紅亮，2021）。

6.增減掛鉤項(xiàng)目集中在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好而非土地整理潛力更大的地區(qū)，使得土地整理效用未能最大化

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一方面面臨著新增建設(shè)用地指標(biāo)短缺、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模受限的局面，另一方面擁有足夠的財(cái)力去承擔(dān)增減掛鉤項(xiàng)目中拆舊與建新所需要的資金周轉(zhuǎn)，這也是《管理辦法（2008）》中鼓勵(lì)進(jìn)行增減掛鉤項(xiàng)目的目標(biāo)地區(qū)。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源緊張決定了其能夠通過建新區(qū)的土地出讓金補(bǔ)償拆舊所需成本，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建新區(qū)收益可能無法平衡增減掛鉤項(xiàng)目資金，因此這一階段的增減掛鉤政策仍集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。圖3中橫軸為湖北省各地級(jí)行政區(qū)和省直轄行政單位，縱軸分別為2010-2015年各地區(qū)累計(jì)增減掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)新增建設(shè)用地面積和各地區(qū)年均GDP①增減掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)新增建設(shè)用地面積實(shí)際上就是地區(qū)所使用的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，因此用該面積來體現(xiàn)各地區(qū)增減掛鉤政策的實(shí)施情況是合理的。。從圖3中可以看出，增減掛鉤政策的實(shí)施量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。而那些土地整理潛力大、土地整理投入產(chǎn)出比比發(fā)達(dá)地區(qū)更高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，卻往往因無力承擔(dān)項(xiàng)目所需的周轉(zhuǎn)資金而沒有實(shí)施增減掛鉤政策（馬宗國、田澤，2011），這使得最大化土地整理效用的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

圖3 湖北省2010-2015年增減掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)新增建設(shè)用地面積與年均GDP

三、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)（2016-2017年）① 需要說明的是，增減掛鉤政策的實(shí)施內(nèi)容是疊加的。盡管本文將2016-2017年劃分為省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)階段，但是在省份對(duì)口協(xié)調(diào)階段仍然可以進(jìn)行省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)。因此本階段內(nèi)容中，會(huì)出現(xiàn)使用2017年之后的省內(nèi)交易數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的情況。：省域內(nèi)優(yōu)化土地資源配置，橫向轉(zhuǎn)移支付助力脫貧攻堅(jiān)

（一）實(shí)施背景

2005-2015年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，增減掛鉤政策在解構(gòu)城鄉(xiāng)土地二元市場、優(yōu)化土地要素配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展等方面起到了積極作用，此外“各地將增減掛鉤獲得的收益返還農(nóng)村，有效解決了試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)缺資金的問題，落實(shí)了以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，支持了農(nóng)民住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)”②引自原國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)2013年度評(píng)估報(bào)告》。，這為增減掛鉤政策由親富性向兼具親貧性的轉(zhuǎn)變提供了可能——讓貧困地區(qū)也分享到增減掛鉤政策的收益。但正如上文總結(jié)，局限于縣域范圍內(nèi)的增減掛鉤政策更加有利于發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的能力去平衡項(xiàng)目資金，而土地整理潛力大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)則因?yàn)橘Y金限制無法享受到該政策的紅利，貧富差距反而有加大的風(fēng)險(xiǎn)。隨著政策的穩(wěn)步推進(jìn)，一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)可供整理的農(nóng)村建設(shè)用地面積下降，縣域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的可用規(guī)模逐步下降；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求往往較少，拆舊區(qū)復(fù)墾的耕地面積通常大于其使用的建新區(qū)面積，節(jié)余出來的面積（即增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)）如何處理也是一大問題。在此背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)跨區(qū)域購入節(jié)余指標(biāo)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、欠發(fā)達(dá)地區(qū)用賣出指標(biāo)所獲資金完成土地整理的交易模式應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易對(duì)象并不是因上級(jí)政府規(guī)劃所賦予的新權(quán)利，而是土地本身所具有的未來發(fā)展權(quán)利，即土地發(fā)展權(quán)（張占錄，2021；姚艷等，2020）。一塊土地上的權(quán)利不僅包括所有權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保權(quán)等，還包括土地發(fā)展權(quán)。城市國有土地和農(nóng)村集體用地同地不同權(quán)的主要表現(xiàn)就是農(nóng)村土地沒有發(fā)展權(quán)（李江濤等，2020），即農(nóng)用地?zé)o法直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。增減掛鉤政策允許農(nóng)村建設(shè)用地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其背后邏輯就是將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，限制其土地發(fā)展權(quán)，以農(nóng)村未來的發(fā)展機(jī)會(huì)換取城鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)的有償轉(zhuǎn)移。隨著增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)跨縣域進(jìn)行交易，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的范圍也隨之?dāng)U大。在此過程中，財(cái)政資金也在地區(qū)間完成了橫向轉(zhuǎn)移，形成了以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為載體、對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易的轉(zhuǎn)移支付模式。

（二）政策內(nèi)容

原國土資源部《關(guān)于下達(dá)2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的通知》（國土資函〔2015〕681號(hào)）中提出，各省（區(qū)、市）在下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，要向貧困地區(qū)傾斜。這是增減掛鉤政策親貧性的首次體現(xiàn)。2016年2月原國土資源部通過《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號(hào)）再次要求增減掛鉤指標(biāo)要向貧困地區(qū)傾斜，且集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。流轉(zhuǎn)過程中，可由省級(jí)國土資源主管部門制定指導(dǎo)價(jià)格，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)通過競價(jià)方式確定節(jié)余指標(biāo)價(jià)格，以此充分顯性化土地級(jí)差收益。土地增值收益要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，及時(shí)全部返還貧困地區(qū)。不到半年時(shí)間，四川、河北等地共流轉(zhuǎn)使用節(jié)余指標(biāo)7.16萬畝，流轉(zhuǎn)收益169.83億元①數(shù)據(jù)源自原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號(hào)）。。原國土資源部借勢再出新規(guī)《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號(hào)），明確“省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，且提出“要適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益”，進(jìn)一步加大增減掛鉤政策對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的支持力度。2017年底政策再次加碼，原國土資源部《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》（國土資規(guī)〔2017〕10號(hào)）指出，“深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制”；“增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案批準(zhǔn)后，可按規(guī)定預(yù)先使用或交易一定比例的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”；“按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾”。

（三）階段性特征

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為圖2中省域內(nèi)部欠發(fā)達(dá)縣農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)到發(fā)達(dá)縣城鎮(zhèn)地區(qū)（II）。這一階段的特征可總結(jié)為以下七點(diǎn)。

1.土地要素資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化，統(tǒng)籌范圍由縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間向全省范圍擴(kuò)大，省域范圍內(nèi)的統(tǒng)一土地要素市場初步建立

仍以安徽省為例進(jìn)行說明。2016年該省出臺(tái)了《安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》，并于當(dāng)年年底成功組織了省內(nèi)首批增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易。2018年安徽省一共組織了20批次交易，包括10個(gè)區(qū)縣總計(jì)出讓了22319.63畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，總金額高達(dá)95.26億元①安徽省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)是通過搜集安徽省自然資源廳公布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用掛牌轉(zhuǎn)讓交易結(jié)果公示》手工整理得到。之所以選擇2018年進(jìn)行說明，是因?yàn)樵谡邔?shí)施的頭兩年交易批次與總量較少。此外該省自然資源廳完整公布了2015年、2018年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)方案審批表，有助于將縣域自用增減掛鉤指標(biāo)與流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。。而這10個(gè)區(qū)縣在2015年所申報(bào)的增減掛鉤項(xiàng)目面積僅為375.05畝（2015年增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)不能流轉(zhuǎn)，申請(qǐng)的增減掛鉤項(xiàng)目只能自用），在2018年自用的增減掛鉤項(xiàng)目面積也僅有411.31畝。不難發(fā)現(xiàn)，允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)有了足夠的資金與動(dòng)力擴(kuò)大土地整理范圍，將農(nóng)村建設(shè)用地與省域范圍內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行置換。這一舉措不僅讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部通過集約利用的方式提高了土地生產(chǎn)率，還促進(jìn)了省域范圍內(nèi)統(tǒng)一土地要素市場的建立。

2.因地制宜，不再片面追求農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，使得具有生產(chǎn)和區(qū)位劣勢的土地要素也能得到優(yōu)化配置，縣域內(nèi)土地的空間限制進(jìn)一步被打破

從《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》可以看出，這一階段的增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷工作緊密相連。易地扶貧搬遷的對(duì)象本就是居住在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然條件不適合生存與生產(chǎn)的農(nóng)民，如果強(qiáng)行要求將其建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，既不符合科學(xué)發(fā)展的要求，也很可能因復(fù)墾耕地?zé)o法達(dá)標(biāo)從而使農(nóng)民無法參與到增減掛鉤項(xiàng)目中來，也就無法實(shí)現(xiàn)通過易地搬遷來完成脫貧增收的目標(biāo)。通過放寬復(fù)墾限制，不僅讓具有劣勢生產(chǎn)條件的貧困地區(qū)農(nóng)民借增減掛鉤政策完成易地搬遷，還可以讓這些劣勢的土地要素物盡其用，實(shí)現(xiàn)收益最大化。在這一過程中，增減掛鉤項(xiàng)目的選址范圍從城鄉(xiāng)結(jié)合部等近郊地區(qū)向偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)散，讓具有區(qū)位劣勢的土地也能通過與城鎮(zhèn)土地置換的方式享受到土地增值收益，使得縣域范圍內(nèi)偏遠(yuǎn)地區(qū)土地固有的空間限制被打破。

3.初步建立了省域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)現(xiàn)了先富帶后富的省域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)

以廣西壯族自治區(qū)為例，2019年共有21個(gè)區(qū)縣售出增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，成交面積15556.36畝，總金額達(dá)40.09億元②廣西自治區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易數(shù)據(jù)是通過搜集自治區(qū)自然資源廳網(wǎng)站公布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)掛牌出讓結(jié)果公示整理得到。。圖4給出了其中19個(gè)區(qū)縣在2019年的節(jié)余指標(biāo)交易金額、節(jié)余指標(biāo)交易金額占政府性基金預(yù)算收入和一般公共預(yù)算收入的比例③缺少的2個(gè)區(qū)縣分別為龍圩區(qū)和右江區(qū)。其中龍圩區(qū)政府性基金預(yù)算數(shù)據(jù)缺失。右江區(qū)政府性基金預(yù)算收入只有569萬元，而其節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益為37874.01萬元，可能是該區(qū)政府的收益計(jì)入到百色市本級(jí)政府收入。。之所以列出占政府性基金預(yù)算收入比例，是因?yàn)樵谶@一階段增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)收入計(jì)入了政府性基金預(yù)算中的國有土地使用權(quán)出讓收入科目下設(shè)的其他收入科目④《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問題的通知》（財(cái)綜〔2014〕7號(hào)）規(guī)定。。此外，通過占一般公共預(yù)算收入的比例可以看出節(jié)余指標(biāo)交易給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來的相對(duì)財(cái)政資金規(guī)模。

圖4 廣西2019年增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易總額及占比

2019年這19個(gè)區(qū)縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)平均交易額為12526.38萬元，分別占政府性基金預(yù)算收入和一般公共預(yù)算收入的31%和36%。從圖4中可以看出，大部分區(qū)縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易收益占政府性基金預(yù)算收入的比例都在50%以上，僅有少部分區(qū)縣沒有超過。一是因?yàn)橛幸徊糠謪^(qū)縣在2019年已被允許跨省域節(jié)余指標(biāo)交易，其在省內(nèi)交易量較少，因而占政府性基金預(yù)算收入的比重較低，如融水苗族自治縣和三江侗族自治縣。二是一部分區(qū)縣當(dāng)年國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收益激增，表現(xiàn)為政府性基金預(yù)算收入總量過高。例如，藤縣在2018年未發(fā)生節(jié)余指標(biāo)交易時(shí)，國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收入為76561萬元，2019年盡管結(jié)余指標(biāo)交易總額達(dá)到8331.41萬元，但因國有土地出讓等原因使得國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收入達(dá)到190026萬元，導(dǎo)致節(jié)余指標(biāo)交易收益占比較低。但總的來說，跨縣域的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了一筆不菲的資金，甚至?xí)霈F(xiàn)節(jié)余指標(biāo)交易收入超過該縣級(jí)政府當(dāng)年一般公共預(yù)算收入（如上林縣、合山市），足見其為落后地區(qū)帶來的財(cái)政支持力度。

4.增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易購買方集中在省內(nèi)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，因此橫向轉(zhuǎn)移支付的上限受到省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的制約，可能出現(xiàn)指標(biāo)供應(yīng)充足、需求相對(duì)較少的情況

2016-2021年，安徽全省范圍內(nèi)共流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)70472.30畝，其中合肥市（包括下屬區(qū)縣）購入37150.77畝，占比達(dá)到52.72%。廣西在同一時(shí)間段節(jié)余指標(biāo)交易總額49887.50畝，由自治區(qū)本級(jí)和南寧市分別購入了7766.11畝、11802.58畝，累積占比達(dá)到39.23%。盡管省會(huì)城市作為省域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中心，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，起到了先富帶后富的示范性作用，但這也不禁讓人擔(dān)憂，一旦省域范圍內(nèi)的發(fā)達(dá)城市因諸如城市規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)υ鰷p掛鉤節(jié)余指標(biāo)的需求下降（Chen et al.，2020），欠發(fā)達(dá)地區(qū)整理出的節(jié)余指標(biāo)應(yīng)該何去何從。此外，對(duì)那些整體都較為落后、沒有經(jīng)濟(jì)增長極點(diǎn)但卻又極具土地整理潛力的省份來說，通過推行增減掛鉤政策節(jié)余指標(biāo)跨縣域交易、實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)土地資源優(yōu)化配置充滿困難與挑戰(zhàn)。

5.增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易價(jià)格省際差距較大，間接表明土地要素并未在全國范圍內(nèi)達(dá)到最優(yōu)配置

統(tǒng)一市場應(yīng)當(dāng)具備要素自由流動(dòng)、要素價(jià)格趨于一致的特點(diǎn)。然而在2016-2021年安徽省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)平均出讓價(jià)格為38.17萬元/畝，廣西僅為25.71萬元/畝。顯然，成交單價(jià)如此巨大的差異源自兩個(gè)省份自身發(fā)展水平的不同?？梢韵胂螅绻恋匾啬軌蛟谌珖y(tǒng)一市場范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，發(fā)達(dá)省份愿意向欠發(fā)達(dá)地區(qū)支付的價(jià)格將遠(yuǎn)大于落后地區(qū)省域范圍內(nèi)最發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所愿意支付的價(jià)格，價(jià)格機(jī)制將會(huì)最敏感且最有效地將土地要素在全國范圍內(nèi)進(jìn)行配置，使得土地資源能夠發(fā)揮出更大效用。

6.增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)跨縣流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)半市場化交易的特征

市場化交易是用價(jià)格自由調(diào)節(jié)產(chǎn)品供需平衡狀態(tài)的一種交易模式。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)跨縣域交易并非一種完全的市場化交易。一是因?yàn)楦魇》菰谥贫ㄒ?guī)則時(shí)，往往會(huì)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)價(jià)格。如廣西2016年在《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余周轉(zhuǎn)指標(biāo)交易暫行細(xì)則》中規(guī)定增減掛鉤節(jié)余周轉(zhuǎn)指標(biāo)的交易起始價(jià)不得低于10萬元/畝，并于2020年《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易辦法》將起始價(jià)提高到25萬元/畝。表面上這是指導(dǎo)價(jià)格，但在交易過程中，卻往往成為實(shí)際成交價(jià)格。例如，2021年廣西的平均成交價(jià)格為25.27萬元/畝，基本上就是文件中所給出的指導(dǎo)價(jià)格。二是因?yàn)楦魇》菘赏ㄟ^各種手段來調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的需求。在原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號(hào)）中，提到要“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，”說明省級(jí)政府可以通過降低發(fā)達(dá)地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)的方式來提高其對(duì)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的需求。

7.由親富性到兼具親富性與親貧性，實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的雙贏

如果說增減掛鉤政策規(guī)定項(xiàng)目只能在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行的第一階段使得該政策具有親富性，那么在允許省域范圍內(nèi)跨縣域交易的階段則同時(shí)體現(xiàn)了親富性與親貧性。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)能夠通過購入節(jié)余指標(biāo)獲得土地發(fā)展權(quán)，讓城鎮(zhèn)的發(fā)展不受限于土地規(guī)模；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)參與政策的積極性、可享受到的政策紅利也得到了提高。正如前文的例子所展示的，在增減掛鉤項(xiàng)目只能在縣域內(nèi)選址進(jìn)行時(shí)，安徽省2015年10個(gè)貧困縣僅使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)375.05畝，占當(dāng)年全省周轉(zhuǎn)指標(biāo)（4278.30畝）不到10%，但當(dāng)節(jié)余指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)后，2018年這10個(gè)貧困縣流轉(zhuǎn)了22319.63畝節(jié)余指標(biāo)。這充分說明在允許跨縣域交易后，落后地區(qū)更有動(dòng)力、有激勵(lì)參與到增減掛鉤政策中來。此外，增減掛鉤政策使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在得到豐厚的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金后，不僅能夠通過征地補(bǔ)償在短期內(nèi)直接促進(jìn)農(nóng)民收入增加，還能通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)等方式在長期內(nèi)為農(nóng)民收入提供穩(wěn)定保障，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了積極作用。

四、省份對(duì)口協(xié)調(diào)（2018年至今）：東西部土地資源統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)共同富裕

（一）實(shí)施背景

自吹響打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角以來，我國在2016年、2017年已分別有28、125個(gè)貧困縣提出脫貧摘帽申請(qǐng)，脫貧攻堅(jiān)工作取得了初步勝利，但剩下的600多個(gè)貧困縣，貧困程度更深、貧困規(guī)模更大，是脫貧攻堅(jiān)工作的“硬骨頭”和“最短板”。為了在2021年前決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)黨的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的偉大壯舉，黨和政府積極探索實(shí)踐，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了包括增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑等一系列超常規(guī)政策。

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策的出臺(tái)，緣于中央政府在實(shí)踐過程中充分認(rèn)識(shí)到了增減掛鉤政策的優(yōu)越性。據(jù)報(bào)道，2012-2017年，增減掛鉤項(xiàng)目收益返還農(nóng)村資金總額高達(dá)2753億元，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均年收入提高了30%以上；僅2016年2月至2017年9月，省域范圍內(nèi)的節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)已使貧困地區(qū)獲得土地級(jí)差收益461億元，超過了同期中央財(cái)政對(duì)易地扶貧搬遷的投資規(guī)模①引自http：//news.cctv.com/2017/12/06/ARTINm0PqDZIMbfX2UUAxGDl171206.shtml。。但是正如前文所說，省域范圍內(nèi)增減掛鉤政策的幫扶上限取決于省域范圍內(nèi)的最發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，對(duì)于那些自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的省份，想要通過內(nèi)部幫扶的形式徹底讓貧困地區(qū)脫離貧困，其可行性與成功率都較低。因此，貫徹先富帶后富精神、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策應(yīng)運(yùn)而生。

（二）政策內(nèi)容

2017年11月原國土資源部《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》（國土資規(guī)〔2017〕10號(hào)）提出要拓展增減掛鉤政策，“深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)跨省域流轉(zhuǎn)使用”。緊接著2018年國務(wù)院就出臺(tái)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）（后文簡稱《管理辦法（2018）》），明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可跨省域調(diào)劑使用②“三區(qū)”是指西藏自治區(qū)和青海、四川、甘肅、云南四省藏區(qū)及南疆的和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州四地區(qū)；“三州”是指四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。，由國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。

隨著我國取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的偉大勝利，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接成為了“十四五”時(shí)期的重要目標(biāo)。2021年自然資源部出臺(tái)了《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（自然資發(fā)〔2021〕178號(hào)）（后文簡稱《管理辦法（2021）》），相較于《管理辦法（2018）》，政策做出了如下調(diào)整：

1.跨省域節(jié)余指標(biāo)交易不再由國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，而是在省際協(xié)商基礎(chǔ)上由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

2.財(cái)政資金不再經(jīng)中央統(tǒng)收統(tǒng)支，由相關(guān)省份自行對(duì)接。

3.強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)。相較于《管理辦法（2018）》中要求的“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”復(fù)墾原則，《管理辦法（2021）》中明確指出，“調(diào)出的節(jié)余指標(biāo)，必須來源于增減掛鉤拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的、可長期穩(wěn)定利用的耕地”。

（三）階段性特征

隨著節(jié)余指標(biāo)可在省份之間流轉(zhuǎn)，增減掛鉤政策在全國范圍內(nèi)打破了土地要素空間流動(dòng)限制，圖2中土地要素流動(dòng)路徑Ⅲ得以實(shí)現(xiàn)。在此階段增減掛鉤政策表現(xiàn)出了以下四點(diǎn)特征。

1.促進(jìn)了土地要素的跨省域流轉(zhuǎn)，土地資源的配置效率得到進(jìn)一步提升，為全國統(tǒng)一的土地要素市場建設(shè)奠定了基礎(chǔ)

盡管現(xiàn)階段的增減掛鉤政策所允許的節(jié)余指標(biāo)交易限于（原）深度貧困地區(qū)和扶貧協(xié)作、對(duì)口支援省份之間，但這一舉措相較于上一階段的省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，再一次打破了空間的限制，讓土地要素能夠在更大的空間范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)起來。將（原）深度貧困地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)最發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資源的使用效率得到極大提升。且隨著在部分區(qū)域?qū)嵭械墓?jié)余指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)機(jī)制的成熟與完善，有理由相信在不久的將來我國能夠建立相對(duì)完善的全國統(tǒng)一的土地要素市場。

2.（原）貧困縣所獲增減掛鉤政策收益不再受限于省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，增減掛鉤政策助力脫貧攻堅(jiān)效果顯著，先富帶后富的共同富裕思想得到進(jìn)一步體現(xiàn)

雖然增減掛鉤政策省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易已為部分貧困地區(qū)送去了“及時(shí)雨”，助力貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，但是該政策仍在部分省份進(jìn)展緩慢。例如，甘肅省于2019年才首次進(jìn)行了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)交易①引自《甘肅城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)首次在首域內(nèi)流轉(zhuǎn)》：“甘肅蘭州新區(qū)以總價(jià)1.64億元的價(jià)格從鎮(zhèn)原縣和環(huán)縣共購得增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1306畝，其中鎮(zhèn)原縣866畝，環(huán)縣440畝”，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/22/content_5360050.htm。，且涉及的交易量及交易總額都較小。然而在同一年甘肅通過跨省域節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑獲得523014萬元資金②數(shù)據(jù)源自財(cái)政部《關(guān)于下達(dá)2019年土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑收入安排的支出預(yù)算的通知》（財(cái)預(yù)〔2019〕111號(hào)）。，表明甘肅省省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)交易不活躍的原因并非土地整理潛力的欠缺，而是其省份整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不佳，省內(nèi)的發(fā)達(dá)地區(qū)無力向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行幫扶。因此通過將增減掛鉤政策拓寬到省域間節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，能夠讓增減掛鉤政策平衡區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)先富帶后富的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年19個(gè)深度貧困地區(qū)所在省份分別調(diào)出節(jié)余指標(biāo)19.43萬畝、20.88萬畝，可獲得調(diào)劑資金607.28億元、647.30億元③引自新聞報(bào)道《自然資源部助力脫貧攻堅(jiān)成效綜述》，http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201910/t20191017_2471911.html。，已超過中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金的一半④2018年、2019年中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金總額分別為1060.95億元和1260.95億元。，充分體現(xiàn)了增減掛鉤政策在脫貧攻堅(jiān)中所發(fā)揮的重要作用。

3.從政府性基金預(yù)算收入到一般公共預(yù)算收入，從中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支到相關(guān)省份自行對(duì)接，省域間橫向轉(zhuǎn)移支付體系初步建立

2014年財(cái)政部在《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問題的通知》（財(cái)綜〔2014〕7號(hào)）中規(guī)定，省域內(nèi)跨縣域交易的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益是計(jì)入政府性基金收入中的國有土地使用權(quán)出讓收入科目。2018年財(cái)政部在《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕40號(hào)）則規(guī)定將節(jié)余指標(biāo)資金計(jì)入到一般公共預(yù)算收支中，指標(biāo)流入方計(jì)入一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性支出中的“2300602專項(xiàng)上解支出”，指標(biāo)流出方計(jì)入一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入的“1100208結(jié)算補(bǔ)助收入”科目。從政府性基金預(yù)算收入到一般公共預(yù)算收入，反映了中央政府將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易收入納入常規(guī)化管理的導(dǎo)向。盡管《管理辦法（2021）》中規(guī)定相關(guān)資金仍由一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入和支出科目反映，但在此過程中中央政府不再直接參與，而是由省份自行對(duì)接完成節(jié)余指標(biāo)的相關(guān)交易與資金結(jié)轉(zhuǎn)，同級(jí)政府間進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的體系初步建立。

4.增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域交易體現(xiàn)出了非市場化交易的特征

在脫貧攻堅(jiān)階段，增減掛鉤政策跨省域交易是中央為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而發(fā)布的超常規(guī)政策，因此中央政府會(huì)帶著政治目的統(tǒng)一下達(dá)指標(biāo)調(diào)劑任務(wù)。盡管此舉違背了市場化交易原則，但在中央政府主導(dǎo)下進(jìn)行的統(tǒng)籌交易能夠保證交易價(jià)格、交易量的確定性，從而保證發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利后，中央政府不再硬性下達(dá)調(diào)劑指標(biāo)，由省份自行進(jìn)行交易。這體現(xiàn)了中央已在逐步推動(dòng)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易的市場化改革，加快土地要素市場化配置機(jī)制的建設(shè)。但在價(jià)格方面，中央政府一直沒有放松管制，無論在《管理辦法（2018）》還是《管理辦法（2021）》中，都對(duì)節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)格進(jìn)行了明確規(guī)定：對(duì)于節(jié)余指標(biāo)調(diào)出方，復(fù)墾為一般耕地的30萬元/畝（《管理辦法（2018）》中還包括其他農(nóng)用地），復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的40萬元/畝；對(duì)于節(jié)余指標(biāo)調(diào)入方，北京、上海70萬元/畝，天津、江蘇、浙江、廣東50萬元/畝，福建、山東等其他省份30萬元/畝。因此現(xiàn)階段的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域交易仍是一種非市場化交易。

五、改革展望：建設(shè)全國統(tǒng)一土地要素市場，完善中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度

自2004年首次提出要將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤，增減掛鉤政策在我國已經(jīng)實(shí)施了近20個(gè)年頭。從掛鉤項(xiàng)目僅在縣域內(nèi)實(shí)施，到節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)自由交易，再到全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌交易，增減掛鉤政策在實(shí)踐過程中不斷改進(jìn)與優(yōu)化，成為了我國土地要素市場化改革的先鋒軍，并在此過程中逐步體現(xiàn)其作為財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付載體的優(yōu)越性。盡管中國暫未形成一套完整且規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，但學(xué)者普遍認(rèn)為中國現(xiàn)行的對(duì)口支援、生態(tài)橫向補(bǔ)償制度，已經(jīng)具備橫向轉(zhuǎn)移支付制度的基本特征（石紹賓和樊麗明，2020；楊世能，2018）。相較于對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付，本文認(rèn)為將增減掛鉤政策節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式規(guī)范化為中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度更具有可行性。

首先，增減掛鉤政策能夠在全國范圍內(nèi)實(shí)施，意味著以此為基石建立的中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在全國范圍內(nèi)推行。對(duì)口支援可分為應(yīng)急性支援（如支援地震災(zāi)區(qū)）和常態(tài)化支援（如援疆、援藏）（李楠楠，2020）。前者只是在特殊情況下對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行的緊急援助，后者的援助對(duì)象多為少數(shù)民族邊疆地區(qū)，是國內(nèi)公認(rèn)的發(fā)展落后地區(qū)，因而其援助過程能受到社會(huì)各界廣泛認(rèn)可。但如果將對(duì)口支援模式在全國范圍內(nèi)展開，哪些地區(qū)應(yīng)作為橫向轉(zhuǎn)移支付的貢獻(xiàn)者，哪些地區(qū)應(yīng)成為受益者，將會(huì)具有很大爭議，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付則更加具有地域特色。現(xiàn)階段實(shí)施的生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付通常是針對(duì)流域的治理，因?yàn)樗|(zhì)是較為容易檢測到的環(huán)保指標(biāo)。對(duì)于界內(nèi)沒有河流的區(qū)域，就會(huì)被直接排除在橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施范圍之外。即使后期能夠通過技術(shù)進(jìn)步，解決其他環(huán)境保護(hù)指標(biāo)測量的難題，納入更多的環(huán)保指標(biāo)，但是環(huán)境保護(hù)的影響對(duì)象往往具有區(qū)域性特征，即對(duì)鄰近地區(qū)才會(huì)產(chǎn)生最顯著和直接的影響，一旦地區(qū)內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳，很難在區(qū)域內(nèi)部找出橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金貢獻(xiàn)者。增減掛鉤政策則不同，其交易的對(duì)象是土地發(fā)展權(quán)，這是每塊土地都固有的權(quán)利，因而能夠使橫向轉(zhuǎn)移支付制度覆蓋到全國任意區(qū)域。

其次，增減掛鉤政策是以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為載體，對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，其交易標(biāo)的明確且處在可控范圍內(nèi)。對(duì)口支援雖然符合傳統(tǒng)橫向轉(zhuǎn)移支付的無償特征，但是在政策實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)負(fù)向激勵(lì)情況，且如何確定橫向轉(zhuǎn)移支付資金的貢獻(xiàn)方仍是難題。生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付雖然能夠以環(huán)境保護(hù)作為交易對(duì)象，但環(huán)保效果如何評(píng)估與監(jiān)督、轉(zhuǎn)移支付金額如何確定等，都可能引發(fā)諸多爭議。增減掛鉤政策節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式則不同，其交易標(biāo)的明確為土地發(fā)展權(quán)，交易過程可由多個(gè)節(jié)余指標(biāo)流入方與流出方進(jìn)行自由競價(jià)，通過市場決定交易價(jià)格，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置效率上具有的優(yōu)勢。此外，中央政府可以通過調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的分配，對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付過程進(jìn)行總量控制，加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付制度的協(xié)調(diào)配合，建立健全符合新時(shí)代特征的現(xiàn)代化財(cái)政體制。

最后，增減掛鉤政策不僅將土地外部性內(nèi)在化，優(yōu)化了土地要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的配置，更具有先富帶后富、城市反哺農(nóng)村的重要意義。增減掛鉤政策將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，實(shí)質(zhì)上是限制了土地的用途，剝奪了未來土地發(fā)展的權(quán)利。但這一過程保障了全國人民的糧食安全，社會(huì)邊際收益遠(yuǎn)大于私人邊際成本，產(chǎn)生了顯著的正外部性。因而通過增減掛鉤政策節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，讓土地發(fā)展權(quán)受損地區(qū)得到補(bǔ)償，將部分外部性內(nèi)在化，有助于加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)。此外，主動(dòng)放棄土地未來發(fā)展權(quán)利的地區(qū)，通常是那些地理位置偏僻、生態(tài)資源匱乏、不適宜生產(chǎn)生活的落后地區(qū)。放棄土地未來發(fā)展權(quán)利是地方政府在衡量土地未來發(fā)展帶來的收益與增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流入收益后進(jìn)行的決策。轉(zhuǎn)入土地發(fā)展權(quán)的地區(qū)，則通常是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而新增建設(shè)用地面積受限的區(qū)域，這些區(qū)域新增建設(shè)用地帶來的收益大于流入增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)所需要付出的成本。通過發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)就土地發(fā)展權(quán)交易進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，符合各區(qū)域利益最大化原則，并實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。

因此本文認(rèn)為我國未來可利用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)模式促進(jìn)全國統(tǒng)一土地要素市場與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，但仍需要在以下方面進(jìn)行完善：

（一）明確增減掛鉤政策交易對(duì)象及其衡量方式。首先要認(rèn)識(shí)到增減掛鉤政策交易的不是規(guī)劃指標(biāo)，而是土地自身所具有的發(fā)展權(quán)，在此基礎(chǔ)上需要進(jìn)一步確立如何衡量土地發(fā)展權(quán)。從國外的實(shí)踐來看，土地發(fā)展權(quán)的衡量不僅可包括面積，還可涵蓋容積率或建筑密度等。以美國馬里蘭州南部卡爾弗特縣為例，該縣將土地分為了農(nóng)村農(nóng)業(yè)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、居住區(qū)和城鎮(zhèn)中心區(qū)，在未引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移之前，這4個(gè)區(qū)域允許的建筑密度分別為0.2單位/英畝、0.2單位/英畝、1單位/英畝、4單位/英畝。1981年該縣引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易，農(nóng)村農(nóng)業(yè)區(qū)可將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，在交易后農(nóng)村社區(qū)、居住區(qū)和城鎮(zhèn)中心區(qū)的最大建筑密度可以達(dá)到0.5單位/英畝、4單位/英畝、14單位/英畝（McConnell et al.，2006）。

從我國的實(shí)際情況來看，北上廣深等最發(fā)達(dá)地區(qū)所購入的相同面積土地所能獲得的收益肯定大于其他城市，這意味著這些地區(qū)用同樣的成本可獲得更大的收益，或?qū)?dǎo)致與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不減反增。因此在指標(biāo)交易時(shí)將建筑密度考慮進(jìn)來不失為一種方法。在交易過程中，針對(duì)每單位指標(biāo)，不僅規(guī)定其直接可用的土地面積，還規(guī)定其上可以容納的建筑面積。購入方在使用指標(biāo)時(shí)，必須同時(shí)滿足不超過土地面積和建筑面積的規(guī)定，如果超出其中一個(gè)，則需要購入更多指標(biāo)。這樣不僅能保證購入指標(biāo)方的收益與成本成正比，還能實(shí)現(xiàn)“富得多幫得多”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

（二）逐步擴(kuò)寬交易范圍。一是要擴(kuò)寬指標(biāo)的產(chǎn)生渠道?，F(xiàn)階段增減掛鉤政策所交易的主要是原貧困地區(qū)所產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，但在建立全國統(tǒng)一大市場的指導(dǎo)思想下，隨著戶籍制度的改革、公共服務(wù)均等化的推行等，勞動(dòng)力加速流入城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展已是必然趨勢?？梢灶A(yù)見，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的繼續(xù)外流，農(nóng)村空心化的情況會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重，宅基地閑置增多，即使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好的農(nóng)村地區(qū)也將具備較大的土地整理潛力。因此可以逐步放開指標(biāo)必須來自原貧困地區(qū)的限制。此外，隨著農(nóng)村土地整理潛力被開發(fā)殆盡，還可將指標(biāo)的來源拓展到低效利用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，尤其是對(duì)“鬼城”“空城”進(jìn)行土地整理。通過放寬指標(biāo)的來源限制，土地要素市場將從農(nóng)村與城市之間拓展到城市與城市之間，真正實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地要素市場的統(tǒng)一。

二是要拓寬指標(biāo)的利用渠道，逐步用增減掛鉤指標(biāo)代替新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配?！锻恋乩媚甓扔?jì)劃管理辦法》（2016年第三次修訂版）規(guī)定，我國的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括：新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。其中新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)都要求新增建設(shè)用地的擴(kuò)張需要保證占用耕地與補(bǔ)充耕地的平衡，但前者通常是通過開墾未利用土地，而后者則是通過將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地來實(shí)現(xiàn)。此外，前者會(huì)使得建設(shè)用地面積總量擴(kuò)大，而后者則能保持建設(shè)用地面積總量不變，通過流動(dòng)與置換，使得土地資源的配置效率得到提高。過去為了提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益，原國土資源部已經(jīng)“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)”，這一舉措使得指標(biāo)購入方的土地增值收益能夠盡可能多地轉(zhuǎn)移到指標(biāo)賣出方。通過逐步用增減掛鉤指標(biāo)代替新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配，既能完成我國建設(shè)用地總量規(guī)模不擴(kuò)大的目標(biāo)，又能加速發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還能夠提升土地資源在全國范圍內(nèi)的配置效率。

（三）確定交易主體。當(dāng)交易指標(biāo)的來源不再局限于“三區(qū)三州”或原深度貧困地區(qū)，交易主體也將擴(kuò)展到全國范圍內(nèi)所有區(qū)縣。但現(xiàn)階段所進(jìn)行的跨省域節(jié)余指標(biāo)交易中，大部分是由省級(jí)政府出面進(jìn)行協(xié)商，再將相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行下放。這一過程中，既可能出現(xiàn)省級(jí)政府強(qiáng)行向縣級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)，也可能出現(xiàn)因交流不暢或逐層審批等原因?qū)е聟^(qū)縣無法及時(shí)賣出或購入節(jié)余指標(biāo)的情況。相較于省級(jí)政府，市縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更了解區(qū)域內(nèi)部土地資源的利用情況，具有更多的信息優(yōu)勢，因此將市縣級(jí)政府作為交易主體更為合理。

（四）設(shè)計(jì)以自由競價(jià)為核心的交易規(guī)則。近年來，我國一直在致力于推進(jìn)要素市場化配置體制機(jī)制建設(shè)，其中股票市場可以說是較為完善且成熟的自由交易市場，因此建議在土地要素市場中借鑒股票市場交易的集合競價(jià)方式進(jìn)行價(jià)格確定，具體實(shí)施步驟如下。

第一，將交易的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)換算成標(biāo)準(zhǔn)耕地面積和建筑物面積。根據(jù)《耕地質(zhì)量等級(jí)》（GB/T 33469-2016），我國耕地根據(jù)質(zhì)量由高到低可劃分為一至十等。為了方便交易，可以將不同等級(jí)的耕地根據(jù)系數(shù)換算成一等，如10畝十等耕地可折算為1畝一等耕地。此處僅為換算方式的說明，具體的換算系數(shù)需要由相關(guān)部門聯(lián)合專家進(jìn)行合理劃定。建筑物面積則可依據(jù)中國城鎮(zhèn)單位面積上所修建的平均建筑面積進(jìn)行確定。

第二，參考股市交易方法采用集合競價(jià)機(jī)制。指標(biāo)交易雙方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)在統(tǒng)一交易平臺(tái)中分別報(bào)出賣價(jià)和買價(jià)，根據(jù)成交量最大原則確定指標(biāo)交易標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，報(bào)價(jià)大于標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的買方訂單和報(bào)價(jià)小于標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的賣方訂單全程可以成交。結(jié)合表1進(jìn)行說明。當(dāng)報(bào)價(jià)為55萬元/畝時(shí)，除了報(bào)價(jià)恰為55萬元/畝的買方b愿意購入，愿意出60萬元/畝的買方a也會(huì)愿意購入，買方需求量為100+100=200畝。但此時(shí)只有賣價(jià)小于等于55萬元/畝的賣方愿意出售指標(biāo)，合計(jì)50+100+200=350畝。綜合買賣雙方，可以得出成交量為200畝。同理可以計(jì)算出其他不同價(jià)格時(shí)的可成交量。根據(jù)成交量最大原則，標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格設(shè)定為50萬元/畝，此時(shí)指標(biāo)是由賣方D賣出了200畝、C賣出了100畝，買方a、b都購入100畝，買方c購入100畝①需要說明的是，報(bào)出同樣價(jià)格的買方或賣方可能不止一個(gè)縣域。例如，這里的買方c可能是由2個(gè)縣在50萬元/畝的價(jià)格上分別愿意賣出120畝、80畝。那么此時(shí)c購入的100畝，可以按比例分?jǐn)偟竭@兩個(gè)縣城中，即分別購入60畝和40畝。。通過集合競價(jià)機(jī)制，在保證交易市場透明的同時(shí)，讓交易雙方能夠根據(jù)指標(biāo)對(duì)自己的真實(shí)收益與成本進(jìn)行報(bào)價(jià)，充分體現(xiàn)價(jià)格市場交易制度的優(yōu)勢。以上只是簡單的機(jī)制設(shè)計(jì)，更多細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步完善優(yōu)化。

表1 集合競價(jià)交易表

（五）中央政府建立統(tǒng)一交易平臺(tái)。為了充分發(fā)揮要素市場化配置機(jī)制的優(yōu)勢，中央政府將不會(huì)直接參與到增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易的競價(jià)過程，但其應(yīng)當(dāng)在交易過程中扮演重要的“守夜人”角色。通過建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)，中央政府不僅需要承擔(dān)前置審批、委托申請(qǐng)、信息發(fā)布、組織交易、成交簽約、價(jià)款結(jié)算、交易鑒證以及權(quán)屬變更等輔助性工作，更重要的是發(fā)揮監(jiān)管作用：既要核查指標(biāo)賣出方復(fù)墾耕地是否達(dá)標(biāo)，還要監(jiān)督指標(biāo)買入方是否合理使用節(jié)余指標(biāo)，是否超過了土地規(guī)劃的限制等。這也意味著中央政府需要提前制定一套完善的規(guī)章制度，能夠在交易前給予地方政府引導(dǎo)，并對(duì)交易過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行合理處罰與及時(shí)糾偏。

增減掛鉤政策作為土地發(fā)展權(quán)交易在我國的一次特色實(shí)踐，無論是在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、改善土地要素配置效率，還是在實(shí)現(xiàn)“先富帶后富”、建立橫向轉(zhuǎn)移支付體系方面，都是重要的制度性嘗試。通過增減掛鉤政策的不斷改進(jìn)與完善，未來我國可以以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易為模板，將可交易的土地權(quán)益進(jìn)一步擴(kuò)大，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場與橫向轉(zhuǎn)移支付體系。但也要意識(shí)到，現(xiàn)階段節(jié)余指標(biāo)交易是一次性買斷制，橫向轉(zhuǎn)移支付帶來的資金并不是可持續(xù)的，通過優(yōu)化機(jī)制或?qū)⑵渌恋貦?quán)益納入全國統(tǒng)一市場交易中，或?qū)⑻剿鞒隹沙掷m(xù)發(fā)展的橫向轉(zhuǎn)移支付體系。例如，將耕地保有量納入全國統(tǒng)一土地要素市場，允許地區(qū)之間進(jìn)行耕地保有量的自由交易。在此情況下深圳可將4.03萬畝耕地保有量指標(biāo)轉(zhuǎn)移到西部農(nóng)業(yè)大縣，且不同于增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的一次性買斷，深圳每年都需為這些區(qū)縣承擔(dān)的額外耕地保有量提供財(cái)政資金。此舉將不僅可以保證橫向轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性，也在保證糧食安全的前提下，提升了全國土地要素的配置效率和耕地的集約化規(guī)?；盟?。