劉幸幸

內(nèi)容提要：公共支出經(jīng)濟(jì)組合的增值管理是重要的財(cái)政理論與實(shí)踐問題。本文基于公共財(cái)政本質(zhì)的社會交換觀，將其界定為旨在促進(jìn)理想財(cái)政成果三個(gè)核心層次（總額財(cái)政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運(yùn)營績效）的預(yù)算組合管理。公共支出經(jīng)濟(jì)組合的增值管理是實(shí)現(xiàn)互惠交換的關(guān)鍵一環(huán)，其必須滿足三項(xiàng)關(guān)鍵要求：資本支出、經(jīng)常支出間及其內(nèi)部成分間的正確組合，融資來源的匹配性和確定性，支出組合和融資管理貫穿資本項(xiàng)目生命周期的各個(gè)階段。一并滿足這些要求的資本預(yù)算才成其為真正意義上的“一個(gè)預(yù)算”，從而保證公共支出增值所依賴的先決條件。社會交換定義為個(gè)體以其財(cái)政負(fù)荷與集體交換所需的社會物品，交換剩余定義為社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷意義上的“物有所值”，互惠社會交換定義為交換剩余為正的社會交換。

一、引 言

在經(jīng)濟(jì)增長放緩、各級政府支出總量受限的背景下，探討如何通過優(yōu)化公共支出組合以實(shí)現(xiàn)支出增值，變得日益緊迫和重要。近年來，在我國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，公共支出規(guī)模也持續(xù)擴(kuò)大。然而，當(dāng)前在新冠疫情與國內(nèi)外因素的多重夾擊下，增加收入、擴(kuò)大支出和債務(wù)規(guī)模的空間已經(jīng)縮小，公共支出管理應(yīng)更加側(cè)重支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，一方面保證“集中財(cái)力辦大事”，另一方面保證支出組合的技術(shù)健全性（technical soundness，即存在一套系統(tǒng)的技術(shù)方案）。公共支出管理作為一個(gè)大型系統(tǒng)，涵蓋支出總量管理和支出組合管理兩個(gè)關(guān)鍵方面。世界各國的財(cái)政實(shí)踐證明，支出總量（即支出規(guī)模）的增加并不等價(jià)于財(cái)政成果的改善，支出總量的減少也不意味著財(cái)政成果的惡化，適當(dāng)?shù)闹С鼋M合才是關(guān)鍵。①在一定條件下，財(cái)政緊縮也可以刺激經(jīng)濟(jì)增長，關(guān)鍵在于財(cái)政調(diào)整的組合是否適當(dāng)，即增加和削減哪一類支出的決策是適當(dāng)?shù)模∕cDermott&Wescott，1996；Alesina&Perotti，1997；Alesina et al.，1998；Alesina&Ardagna，1998；Buti&Sapir，1998；Von Hagen et al.，2001；Alesina et al.，2002）。因此，在支出總量增加潛力受限的前提下，如何通過良好的公共支出組合管理使有限的公共支出發(fā)揮更大的作用，已然成為一項(xiàng)既重要又緊迫的課題。

目前的政策改革議程已經(jīng)關(guān)注到這一課題。2021年3月7日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）提出，“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，集中力量辦大事，……實(shí)現(xiàn)有限公共資源與政策目標(biāo)有效匹配；破除管理瓶頸，……加強(qiáng)預(yù)算管理各項(xiàng)制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效；打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)?！?。2022年3月11日發(fā)布的《第十三屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算的決議》中指出“財(cái)政收支形勢依然嚴(yán)峻，必須加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，……優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”。中央及地方對加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌的迫切需要反映了將各類公共支出進(jìn)行組合管理的緊迫性和必要性。

改革雖然取得了一些積極進(jìn)展，但因未明確如何統(tǒng)籌管理各類公共支出，各級政府在改革實(shí)踐中進(jìn)展緩慢。由于缺失一套系統(tǒng)的支出組合管理方案，導(dǎo)致各級政府并未從根本上解決支出碎片化、支出結(jié)構(gòu)僵化及其引發(fā)的公共資金配置效率和使用效率低下等一系列深層次難題。實(shí)際上，這些難題均與支出組合管理不善密切相關(guān)。從微觀上看，污水處理項(xiàng)目績效不佳的原因究竟是分配給設(shè)備的經(jīng)費(fèi)過多，還是分配給人員的經(jīng)費(fèi)過少？配套資金是否充足且及時(shí)？從中觀上看，地方環(huán)保部門的投資支出安排是否有匹配的配套資金支持？運(yùn)營維護(hù)支出是否充足？從宏觀上看，若要提高我國環(huán)保部門的整體支出效率，是應(yīng)該增加投資支出還是增加運(yùn)營維護(hù)支出？在壓減支出總量與保持我國或某地經(jīng)濟(jì)增長的雙重約束條件下，應(yīng)該優(yōu)先削減和增加哪類支出？支出組合管理涉及從微觀項(xiàng)目支出到中觀預(yù)算單位總支出，再到宏觀部門和國家整體支出的預(yù)算全過程。支出組合管理不善引發(fā)的負(fù)面后果包括但不限于財(cái)政資金配置效率低下、項(xiàng)目投資效率低下、投資膨脹以及由此引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

然而，我國現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)對公共支出組合管理尚未給予充分的關(guān)注和重視，對基于經(jīng)濟(jì)分類的支出組合管理更是鮮有關(guān)注。相關(guān)研究主要按照消費(fèi)和投資、功能分類探討財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長或特定財(cái)政政策目標(biāo)的影響（郭慶旺等，2003；龔鋒、盧洪友，2009；郭慶旺、賈俊雪，2009），并未將公共支出組合管理作為系統(tǒng)改進(jìn)公共支出管理、預(yù)算管理和績效管理的關(guān)鍵因子對待，更未深入剖析公共支出組合管理的關(guān)鍵方面。此外，自2018年1月1日按經(jīng)濟(jì)分類科目分別編制部門預(yù)算和政府預(yù)算，至今已四年有余，相關(guān)文獻(xiàn)對經(jīng)濟(jì)分類的關(guān)注也僅限于討論科目設(shè)置、決算編制等問題（張勤，2019；衣光春，2020；張榮，2021），對如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分類改善公共支出管理的討論遠(yuǎn)不充分。

基于此，本文旨在立足社會交換視角，剖析公共支出管理的基本要求，在此基礎(chǔ)上明確和厘清基于經(jīng)濟(jì)分類的支出組合管理對我國公共支出管理的重要性、必要性及現(xiàn)實(shí)意義。王雍君（2022）提出的社會交換過程理論，將社會交換作為財(cái)政本質(zhì)，是對社會現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確刻畫，能幫助我們發(fā)現(xiàn)支出碎片化問題的根源。本文將運(yùn)用該理論深入剖析公共支出管理的基本要求，進(jìn)而厘清公共支出組合管理的關(guān)鍵方面。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分，基于社會交換視角，剖析公共支出管理的基本要求為何必須是“增值管理”；第三部分，論證和解釋公共支出增值管理為何和如何依賴基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合；第四部分，闡明經(jīng)濟(jì)分類組合是支出增值管理的重點(diǎn)，并確立經(jīng)濟(jì)組合增值管理的關(guān)鍵要求；最后一部分為結(jié)語。

二、社會交換視角的公共支出增值管理

從對比私人領(lǐng)域的市場交換與公共領(lǐng)域的社會交換出發(fā)，能夠明晰公共支出管理的基本要求為何是增值管理。

（一）以社會交換觀認(rèn)識公共支出管理

首先，附著于市場交換的互惠預(yù)期，也是社會交換成其為交換的前提條件。在私人領(lǐng)域，個(gè)體花費(fèi)一筆錢交換商品和服務(wù)。與之類似，在公共領(lǐng)域，個(gè)體以財(cái)政負(fù)荷交換社會物品，政府花費(fèi)籌集的公共資金以提供社會物品。不同的是，市場交換場景下，個(gè)體付出金錢后即獲得商品和服務(wù)，或者擁有獲得商品和服務(wù)的權(quán)利；社會交換場景下，由于公共治理的復(fù)雜性，個(gè)體付出稅收后還需要依靠政府良好的公共支出管理，才能確保個(gè)體最終能獲得滿意的公共物品及服務(wù)，即社會物品。

個(gè)體的市場交換行為源于“互惠預(yù)期”，即通過市場交換，實(shí)現(xiàn)“增值”。例如，鞋店通過賣鞋獲得收入，并用此購買西裝店的西裝；西裝店通過賣西裝獲得收入，并用此購買鞋店的鞋，二者以及社會在專業(yè)化分工與市場交換中均獲得了“增值”。一方面，個(gè)體必定是因?yàn)榻粨Q的商品“物有所值”所以選擇交換，即交換源于“互惠預(yù)期”；另一方面，交換使個(gè)體效用增加進(jìn)而使社會總效用增加。

從民主治理的要求出發(fā)，個(gè)體與政府的社會交換行為也是源于“互惠預(yù)期”——社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷的預(yù)期。社會交換定義為個(gè)體以其財(cái)政負(fù)荷與集體交換所需的社會物品。只不過，個(gè)體以財(cái)政負(fù)荷交換的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老和安全等社會物品，并不像市場中的商品和服務(wù)那樣容易識別和計(jì)量。然而，同私人領(lǐng)域的市場交換一樣，只有社會交換是“互惠交換”時(shí)，個(gè)體與政府的交換關(guān)系才會牢固，個(gè)體才會對政府和集體有深刻的認(rèn)同。

基于此，社會交換之所以成其為交換的是“互惠預(yù)期”——社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷的預(yù)期。本文將社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷意義上的“物有所值”定義為交換剩余，交換剩余為正的社會交換則為互惠社會交換。

其次，基于互惠預(yù)期的社會交換意味著公共支出管理必須是“增值”管理。公共支出的增值管理即通過個(gè)體與集體間的交換，并經(jīng)由政府對公共支出的良好管理，以實(shí)現(xiàn)理想財(cái)政成果的三級目標(biāo)，最終使社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷，且交換剩余為正。如此，個(gè)體與集體間的社會交換成為互惠交換。反之，社會交換的結(jié)果與個(gè)體的“互惠預(yù)期”不一致，將會降低個(gè)體對集體和政府的信任感、認(rèn)同感，進(jìn)而引發(fā)一系列社會問題。

因此，追求公共支出總量的增加，卻忽視公共支出組合管理的做法，違背公共支出管理的基本要求——增值。如何將有限的公共資金，通過良好的支出組合管理，使其實(shí)現(xiàn)增值，是公共支出管理必須滿足的基本要求。

（二）基于互惠預(yù)期的支出增值管理模型

本文運(yùn)用社會交換過程理論，建構(gòu)基于互惠預(yù)期的支出增值管理模型。該理論將社會交換界定為由政府主導(dǎo)的個(gè)體與集體間的交換，如此，個(gè)體與集體間的關(guān)系可概括為：個(gè)體向集體索取社會物品，回報(bào)以財(cái)政負(fù)荷；集體向個(gè)體索取財(cái)政負(fù)荷，回報(bào)以社會物品。在社會交換的必要過程中，財(cái)政負(fù)荷被轉(zhuǎn)換為集體支出，隨后是集體支出被轉(zhuǎn)換為可消費(fèi)的、物理形態(tài)的社會物品。

如圖1所示，個(gè)體無法以財(cái)政負(fù)荷直接向集體換取社會物品，而是經(jīng)由中介即政府。在社會交換的必要過程中，先是財(cái)政負(fù)荷被轉(zhuǎn)化為公共支出，然后是公共支出被轉(zhuǎn)化為社會物品。理想狀態(tài)下，公共支出經(jīng)由政府的良好管理，最終轉(zhuǎn)化為符合個(gè)體互惠預(yù)期的社會物品。在個(gè)體與集體間的社會交換過程中，公共支出實(shí)現(xiàn)了“增值”，因?yàn)橥ㄟ^交換使財(cái)政負(fù)荷得以充分補(bǔ)償。如此，個(gè)體與集體間形成實(shí)質(zhì)性的互惠交換關(guān)系。本文將這一過程描述為基于互惠預(yù)期的公共支出增值管理。然而，實(shí)踐中，由于受到共同資源池、委托—代理以及信息不對稱三類問題的阻礙，良好的公共支出管理并非易事。倘若公共支出管理不善，則公共支出無法轉(zhuǎn)化為讓人民滿意的社會物品，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)體與集體間交換關(guān)系的虛無化。本文將這一過程描述為基于互惠預(yù)期的公共支出非增值管理。

圖1 基于互惠預(yù)期的支出非增值管理模型（左）和支出增值管理模型（右）

至此，本部分完成了基于互惠預(yù)期的支出增值管理模型的建構(gòu)，核心觀點(diǎn)是：社會交換成其為交換的根本是“互惠預(yù)期”——社會物品價(jià)值足以補(bǔ)償財(cái)政負(fù)荷的預(yù)期；這意味著公共支出管理必須是增值管理，如此才能使社會交換的結(jié)果與互惠預(yù)期一致?；诋?dāng)代公共支出管理文獻(xiàn)開發(fā)的框架（艾倫·希克，2000），本文將增值管理界定為通過促進(jìn)理想財(cái)政成果的三個(gè)層級，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)互惠交換的支出管理過程。三個(gè)層級即總額財(cái)政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運(yùn)營績效?；セ萁粨Q即交換剩余為正，交換剩余即社會物品價(jià)值超越財(cái)政負(fù)荷的部分。

然而，公共支出增值管理依賴基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合作為“手段”，以實(shí)現(xiàn)理想財(cái)政成果的三級目標(biāo)（中間成果），進(jìn)而促成互惠交換（最終成果）。基于此，經(jīng)濟(jì)分類支出整合成為增值管理的關(guān)鍵技術(shù)條件。

三、公共支出增值管理依賴基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合

實(shí)踐中的公共支出增值管理，一方面，要求政策方向或目標(biāo)的正確性；另一方面，也要求技術(shù)健全性。前者作為前提，后者作為保障。鑒于本文聚焦支出組合管理，所以下文側(cè)重討論技術(shù)健全性。

基于系統(tǒng)論的基本思維，支出整合是公共支出增值管理的關(guān)鍵技術(shù)條件。公共支出管理系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，各個(gè)組成部分之間相互關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)論告訴我們，系統(tǒng)的整體功效，并不等于各個(gè)組成部分的機(jī)械相加（機(jī)械論），系統(tǒng)整體功效的最大化依賴于各個(gè)組成部分之間的有效協(xié)同。因此，無論是基于功能分類還是經(jīng)濟(jì)分類，公共支出的各個(gè)組成成分間的比例是否適宜，對公共支出產(chǎn)生的結(jié)果至關(guān)重要。①例如，雖然教育支出對社會發(fā)展有顯著正向作用，但因支出總量有限，一旦教育支出分配過多，勢必會擠占科技、文化等其它支出，不利于均衡發(fā)展。此外，用于運(yùn)營和維護(hù)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)常性支出不足，也很可能會導(dǎo)致政府需要在未來投入更多財(cái)政資金重新建設(shè)。早在2000年，Dornan的研究指出，預(yù)防性維護(hù)可以將未來的基礎(chǔ)設(shè)施更換成本降低75%到90%。總而言之，某一類支出過多或過少，均會不利于實(shí)現(xiàn)公共支出增值。

基于經(jīng)濟(jì)分類開展支出整合，比功能分類更具潛力。首先，基于功能分類開展支出整合會比較困難，且潛力相對有限。困難源于功能分類難以逾越組織管理以及政策領(lǐng)域上的鴻溝。例如，教育支出由教育部門管理、農(nóng)業(yè)支出由農(nóng)業(yè)部門管理、科技支出由科技部門管理，政策的制定和實(shí)施亦是分別由各部門發(fā)布和實(shí)施。潛力有限是因?yàn)榛诠δ芊诸愲y以得出各級政府和部門均可采用的普適性標(biāo)準(zhǔn)。其次，基于經(jīng)濟(jì)分類開展支出整合會相對容易，且潛力巨大。一方面，不同于功能分類，無論任何支出均可劃分為資本支出和經(jīng)常支出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)跨越部門和政策領(lǐng)域的支出整合。另一方面，經(jīng)濟(jì)分類具有普適性，廣泛適用于每個(gè)政策領(lǐng)域，且能夠清晰地將資本支出、經(jīng)常支出與其融資來源匹配起來，最容易發(fā)現(xiàn)績效不佳的根源。

因此，基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合是公共支出增值管理的關(guān)鍵技術(shù)條件?；诮?jīng)濟(jì)分類的支出整合，旨在把資本支出、經(jīng)常支出及其融資來源，“整合”為覆蓋資本項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段的“一個(gè)預(yù)算”（one budget）。如此，資本支出、經(jīng)常支出及其內(nèi)部成分間的正確組合，以及融資來源的匹配性與確定性，在預(yù)算過程一開始即預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段，便得到保證或充分考慮。

接下來，本文將結(jié)合當(dāng)代公共支出管理（PEM）理論界定的理想財(cái)政成果的三個(gè)核心層次，系統(tǒng)闡明增值管理為何和如何依賴經(jīng)濟(jì)分類支出整合。因?yàn)槿壚硐胴?cái)政成果是公共支出管理的“中間成果”，增值是進(jìn)一步的“最終成果”，而只有實(shí)現(xiàn)中間成果才有可能實(shí)現(xiàn)最終成果。當(dāng)代PEM文獻(xiàn)界定的理想財(cái)政成果的三個(gè)核心層次依次為總額財(cái)政紀(jì)律、配置優(yōu)先性與運(yùn)營績效（艾倫·希克，2000）。本文將依次論證理想財(cái)政成果的三級目標(biāo)為何和如何依賴經(jīng)濟(jì)分類支出整合。

（一）經(jīng)濟(jì)分類支出整合與總額財(cái)政紀(jì)律

基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合是實(shí)現(xiàn)總額財(cái)政紀(jì)律的前提。首先，只有各個(gè)支出總量都受到明確約束，才能實(shí)現(xiàn)總額財(cái)政紀(jì)律，否則就會出現(xiàn)“公地悲劇”。其次，只有各個(gè)支出總量中資本支出、經(jīng)常支出及其次級成分分別受到約束時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)支出總量約束。再次，資本支出與經(jīng)常支出及其次級成分之間存在密切的邏輯關(guān)聯(lián)，忽視關(guān)聯(lián)的約束必然失敗。①資本支出與經(jīng)常支出之間的關(guān)聯(lián)不僅是非此即彼的資金競爭關(guān)系，還是前者將會引發(fā)后者的關(guān)系。因此，資本支出與經(jīng)常支出缺失整合，必將導(dǎo)致：第一，無法明確“需花多少錢”，因?yàn)闇?zhǔn)確的支出預(yù)測需要建立在對資本支出、經(jīng)常支出及其次級成分做出準(zhǔn)確預(yù)測的基礎(chǔ)上；第二，無法明確“可花多少錢”，因?yàn)槠洳粌H要求做出準(zhǔn)確的收入與債務(wù)預(yù)測，還要求對以往年度的資本資產(chǎn)所需的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用做出準(zhǔn)確的預(yù)測，如此才能確定當(dāng)前的收入中有多少已經(jīng)不能自由裁量，從而真正確定“可花多少錢”。而總額財(cái)政紀(jì)律的實(shí)現(xiàn)必須建立在明確“需花多少錢”和“可花多少錢”的基礎(chǔ)上，前者旨在確定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的實(shí)際資金需求，后者旨在確定可用資金約束，如此，才能將總額財(cái)政紀(jì)律轉(zhuǎn)化為可實(shí)現(xiàn)的各個(gè)次級約束，應(yīng)用于各個(gè)部門、支出單位和項(xiàng)目層面。

因此，總量層面的經(jīng)濟(jì)分類支出整合至少應(yīng)涵蓋以下兩個(gè)方面。第一，設(shè)置預(yù)算限額，使各個(gè)支出總量以及分類支出受到明確約束。若只對支出總額設(shè)置限額，那么在面臨財(cái)政壓力時(shí)是不大可能嚴(yán)格遵守限額制度的，且考慮到支出控制與地方財(cái)政自主性的平衡，提前對每個(gè)項(xiàng)目的資本支出、經(jīng)常支出及其所有次級成分設(shè)置預(yù)算硬約束也不太現(xiàn)實(shí)。然而，為了增強(qiáng)限額制度的可行性和可靠性，至少各個(gè)部門的資本支出總額、經(jīng)常支出總額應(yīng)受到明確約束，各個(gè)規(guī)劃和項(xiàng)目的資本支出總額、經(jīng)常支出總額也應(yīng)在制定規(guī)劃和項(xiàng)目時(shí)即在預(yù)算申請中清晰預(yù)測和籌劃。只有設(shè)置了分類限額后，總額限制才會更加牢固、可靠，因?yàn)榉诸愊揞~能夠基本反映已經(jīng)預(yù)先確定好的分配資源的方式（艾倫·?？?，2000）。第二，在預(yù)算文件和預(yù)算程序中充分呈現(xiàn)和構(gòu)建資本支出與經(jīng)常支出及其次級成分之間的邏輯關(guān)聯(lián)，重視支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析，從而持續(xù)優(yōu)化限額設(shè)置，增強(qiáng)其可行性和可靠性。

（二）經(jīng)濟(jì)分類支出整合與配置優(yōu)先性

配置優(yōu)先性作為公共支出管理的另一重要目標(biāo)，也不能脫離基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合。確定配置優(yōu)先次序的核心要義是公共支出的重點(diǎn)與優(yōu)先性要和國家戰(zhàn)略重點(diǎn)、政府政策優(yōu)先性保持一致。首先，實(shí)踐中因存在信息不對稱，預(yù)算單位具有“有意低估某類支出”的強(qiáng)烈意愿，尤其是低估后續(xù)的運(yùn)營維護(hù)支出，以在競爭中獲勝，最終導(dǎo)致“壞項(xiàng)目”被納入預(yù)算，破壞配置優(yōu)先性。這一問題的解決依賴于在預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算審批過程中增加資本成本、經(jīng)常成本等有效信息，以降低信息不對稱。

其次，實(shí)踐中即使是“好項(xiàng)目”被納入預(yù)算，也可能因“預(yù)算安排”與“政策選擇”不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施與運(yùn)營不良，破壞配置優(yōu)先性。這一問題的解決依賴于在預(yù)算準(zhǔn)備、預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行過程中增加基于經(jīng)濟(jì)分類的有效信息，以加強(qiáng)審查、監(jiān)督與協(xié)調(diào)。即使預(yù)算單位盡力在預(yù)算申報(bào)中呈現(xiàn)了項(xiàng)目所需的各類支出，但因缺失基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合，預(yù)算單位很可能會無意地高估或低估某一類支出，導(dǎo)致支出預(yù)測不準(zhǔn)確、不可靠?，F(xiàn)實(shí)中，簡單地“復(fù)制”往年支出結(jié)構(gòu)，或者依據(jù)不可靠的標(biāo)準(zhǔn)隨意調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象很常見。究其根源，是因?yàn)轭A(yù)算單位，尤其是基層預(yù)算單位，進(jìn)行支出預(yù)測和調(diào)整的專業(yè)能力較差?；诮?jīng)濟(jì)分類的支出整合，應(yīng)為預(yù)算申報(bào)提供一個(gè)支出預(yù)測模板，并在預(yù)算過程中提供更多關(guān)于資本支出、經(jīng)常支出及其融資來源的有效信息，加強(qiáng)上級部門的審查和監(jiān)督，通過上下級之間的密切協(xié)調(diào)，引導(dǎo)和約束預(yù)算安排與政策選擇盡可能達(dá)成一致。

因此，配置層面的經(jīng)濟(jì)分類支出整合至少應(yīng)涵蓋以下三個(gè)方面。第一，預(yù)算申報(bào)要全面呈現(xiàn)資本支出、經(jīng)常支出及其資金來源；第二，預(yù)算審批要充分分析資本支出與經(jīng)常支出乃至其次級成分之間的邏輯關(guān)聯(lián)，以識別哪一類支出存在高估或低估，盡可能降低浪費(fèi)和補(bǔ)齊短板；第三，預(yù)算執(zhí)行除了要監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展以外，還要密切監(jiān)督項(xiàng)目的資金使用是否匹配，包括經(jīng)常性支出是否以經(jīng)常收入①經(jīng)常收入指所有來自稅收和其他無償來源的收入，不包括補(bǔ)助，土地、無形資產(chǎn)、政府存貨與固定資產(chǎn)銷售，以及資本性轉(zhuǎn)移支付?；蛄鲃?dòng)負(fù)債②流動(dòng)負(fù)債也稱經(jīng)常負(fù)債（current liabilities），定義為實(shí)體在常規(guī)運(yùn)營過程中形成的、12個(gè)月以內(nèi)到期且需要償付的、通常列示于財(cái)務(wù)報(bào)表中的債務(wù)。作為資金來源、資本支出是否以資本收入③資本收入指銷售超過最低單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，且用于超過一年的生產(chǎn)過程的非金融資本資產(chǎn)的收入，包括土地、無形資產(chǎn)、存貨、固定資產(chǎn)（如建筑物與設(shè)備），以及接受的、非政府來源的、資本目的的無償轉(zhuǎn)移。或中長期負(fù)債作為資金來源，以便能提前發(fā)現(xiàn)未來可能會出現(xiàn)的資金鏈斷裂或資金不足的問題。

（三）經(jīng)濟(jì)分類支出整合與運(yùn)營績效

運(yùn)營績效作為公共支出管理的第三個(gè)目標(biāo)，也仰仗基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合的支持。運(yùn)營績效針對“支出使用”而非總額和配置，涉及把投入（inputs）轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出（outputs）進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)成果（outcomes）的運(yùn)營過程，由此形成“投入—產(chǎn)出—成果”的結(jié)果鏈模型，用以引導(dǎo)決策者關(guān)注財(cái)政政策的微觀效益：投入經(jīng)濟(jì)性（economy）、產(chǎn)出效率（efficiency）和成果有效性（effectiveness），三者統(tǒng)稱為3E（王雍君，2020）。

首先，支出整合攸關(guān)投入經(jīng)濟(jì)性。投入即人力、物力、財(cái)力，如醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)務(wù)人員。投入經(jīng)濟(jì)性的核心要義即“節(jié)約”與“性價(jià)比”，換言之，即盡可能降低單位產(chǎn)出的投入成本。實(shí)踐中，資本支出與經(jīng)常支出不匹配、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象很常見。例如，一個(gè)大型醫(yī)院的醫(yī)生人數(shù)充足，但醫(yī)療設(shè)備數(shù)量不足，又或者醫(yī)療設(shè)備數(shù)量充足、醫(yī)生人數(shù)不足的情況很是常見，在新冠疫情肆虐的近幾年尤為明顯。此類現(xiàn)象即投入不經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)。此類問題的解決依賴基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合，以明確是資本支出還是經(jīng)常支出存在短板，進(jìn)而補(bǔ)齊短板，以在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)的同時(shí)盡可能降低投入成本。

其次，支出整合攸關(guān)產(chǎn)出效率。產(chǎn)出即公共服務(wù)，如問診人數(shù)、手術(shù)臺數(shù)等。產(chǎn)出效率即投入產(chǎn)出比，固定投入下產(chǎn)出水平越高則代表產(chǎn)出效率越高。產(chǎn)出水平不僅涵蓋產(chǎn)出的數(shù)量，也涵蓋產(chǎn)出的質(zhì)量。繼續(xù)引用上述醫(yī)療系統(tǒng)的案例，要想提升一個(gè)醫(yī)院的手術(shù)臺數(shù)、降低手術(shù)死亡率等，除增加投入外，還可以通過優(yōu)化投入配置來實(shí)現(xiàn)。這需要全面分析支出組合來確定產(chǎn)出效率低下的原因，明確哪類投入過多、哪類投入過少。同時(shí)，需要意識到，增加投入也并不一定會帶來更高水平的產(chǎn)出，因?yàn)樵谌笔娴闹С鼋M合分析的情況下，增加的部分很可能被配置到不需要或者不太需要的地方。

再次，支出整合攸關(guān)成果有效性。成果即政策的“最終目標(biāo)”，如治愈率、復(fù)發(fā)率等。成果有效性即實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果目標(biāo)的程度，實(shí)際越接近預(yù)期成果目標(biāo)，則有效性越高。上文已提到，資本支出與經(jīng)常支出比例失衡會導(dǎo)致投入不經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)出效率低下，這不僅造成資源浪費(fèi)，還會影響政府提供足質(zhì)足量的產(chǎn)出。最終結(jié)果是破壞成果有效性，即設(shè)置的預(yù)期成果目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，運(yùn)營績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于將經(jīng)濟(jì)分類支出組合作為一個(gè)影響產(chǎn)出與成果的關(guān)鍵因子對待，并通過全面的支出經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析來剖析支出績效不佳的根源，從而采取對應(yīng)措施以改善績效。因此，運(yùn)營層面的支出整合應(yīng)主要聚焦以下兩個(gè)方面。第一，將經(jīng)濟(jì)分類支出組合作為一個(gè)關(guān)鍵考量因子全面融入預(yù)算安排。第二，預(yù)算申請和審批單位應(yīng)該把對支出經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的全面分析作為預(yù)算審批與執(zhí)行情況分析的固定組成部分。

至此，本節(jié)完成了基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合是公共支出增值管理的前提的論證，二者的作用路徑如圖2所示。通過基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合，才能明確“需花多少錢”和“可花多少錢”，支出如何組合，以及做出可行、可靠的政策選擇和預(yù)算安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)理想財(cái)政成果的三個(gè)層級——總額財(cái)政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運(yùn)營績效，最終實(shí)現(xiàn)公共支出增值管理。如此，經(jīng)濟(jì)分類支出整合作為達(dá)成三級理想財(cái)政成果（中間成果）的“手段”，成為公共支出增值管理（最終成果）的必要前提。

圖2 經(jīng)濟(jì)分類支出整合對公共支出增值管理的作用機(jī)制

支出整合中，支出組合管理，尤其是經(jīng)濟(jì)組合管理，是實(shí)現(xiàn)增值管理的關(guān)鍵。接下來，本文將回應(yīng)經(jīng)濟(jì)組合增值管理的關(guān)鍵性體現(xiàn)在哪些方面，并討論如何開展經(jīng)濟(jì)組合增值管理。

四、經(jīng)濟(jì)組合增值管理的關(guān)鍵要求

經(jīng)濟(jì)組合增值管理的關(guān)鍵性充分反映在投資計(jì)劃、預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的制定和實(shí)施中。第一，投資計(jì)劃的評審要求統(tǒng)一籌劃資本支出與經(jīng)常支出，以做出更可行、可靠的投資決策。投資計(jì)劃不僅反映當(dāng)前財(cái)政年度的財(cái)政活動(dòng)，還反映跨年度的財(cái)政活動(dòng)，因?yàn)楫?dāng)前的投資會引發(fā)跨年度的經(jīng)常性成本。因此，評審一項(xiàng)投資是否可行，不僅需要考量該投資所需的資本支出是否可行，還需考量其后續(xù)引發(fā)的跨年度的運(yùn)營維護(hù)支出能否得到滿足。第二，預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的制定和實(shí)施要求統(tǒng)一籌劃資本支出與經(jīng)常支出，以加強(qiáng)支出控制和改善績效。一方面，準(zhǔn)確的支出預(yù)測是制定預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)鍵前提，而支出預(yù)測的準(zhǔn)確性必須建立在對資本支出和經(jīng)常支出做敏感性分析的基礎(chǔ)之上，以明確哪類支出容易受到哪些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化的影響，進(jìn)而確定相對可靠的實(shí)際需要。另一方面，除準(zhǔn)確的支出預(yù)測外，預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的有效實(shí)施還依賴于這些支出具有匹配的資金來源，尤其是經(jīng)常支出應(yīng)以經(jīng)常性收入和流動(dòng)負(fù)債作為資金來源，否則不僅其穩(wěn)定性和及時(shí)性無法得到有效保證，而且也不滿足基本的財(cái)務(wù)管理原則。①按照財(cái)務(wù)管理中普遍采用的財(cái)務(wù)匹配原則：第一，長期的資金使用應(yīng)匹配以長期資金來源，短期的資金使用應(yīng)匹配以短期資金來源，此為時(shí)間匹配性；第二，股權(quán)融資比債務(wù)融資更適合高風(fēng)險(xiǎn)投資，債務(wù)融資比股權(quán)投資更適合安全投資；第三，負(fù)債應(yīng)與資產(chǎn)相匹配（平衡表），收入應(yīng)與費(fèi)用相匹配（利潤表）。

經(jīng)濟(jì)組合增值管理必須滿足以下三項(xiàng)關(guān)鍵要求，以促成互惠交換。一并滿足這三項(xiàng)要求的預(yù)算才是真正意義上的“一個(gè)預(yù)算”，從而保證公共支出增值所依賴的先決條件。

（一）資本支出與經(jīng)常支出及其內(nèi)部成分間的正確組合

上文已提到，資本支出與經(jīng)常支出不匹配、不協(xié)調(diào)的情況很常見。此外，由于目前缺失基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合，使資本預(yù)算與經(jīng)常預(yù)算在一開始的預(yù)算編制階段就面臨實(shí)質(zhì)性的脫節(jié)或聯(lián)結(jié)不緊密的問題，隨后貫穿整個(gè)預(yù)算過程。國家發(fā)展改革委和財(cái)政部及其次級部門分開管理并分別做出決策，包括規(guī)劃制定、項(xiàng)目篩選和預(yù)算等。分開管理、分別決策本身并非問題，問題在于兩部門在預(yù)算程序和支出組合上缺失必要且充分的協(xié)調(diào)，而這樣的協(xié)調(diào)正是最終形成完整的一個(gè)預(yù)算的先決條件。②即使當(dāng)前二者之間存在一定程度的溝通與協(xié)調(diào)，但并不充分。預(yù)算程序上的一個(gè)典型表現(xiàn)即：資本支出中的一部分被“切塊”給發(fā)展改革部門來安排（參見部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類），雖然最終由財(cái)政部審批，但僅審批總額而不審批具體分配。問題在于該部分資本支出會引發(fā)跨年度的經(jīng)常支出，而這部分經(jīng)常支出往往需要由財(cái)政部門及其他部門接手安排。這不僅致使發(fā)展改革部門在當(dāng)前年度無需充分考慮投資項(xiàng)目的完全成本，也致使其他部門在未來年度接手安排的經(jīng)常支出具有較大的不確定性。支出組合上的一個(gè)典型表現(xiàn)即：公共投資項(xiàng)目資金具有多個(gè)來源，包括上級部門對下級部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行專項(xiàng)債等。常見的是，發(fā)展改革部門或上級部門提供了資本投資資金，而經(jīng)常性支出通常需要由其它職能部門或下級部門自行尋找資金來源，這也被稱為投資項(xiàng)目的“配套資金”。這一制度性缺陷催生了實(shí)踐中廣泛出現(xiàn)的配套資金不充足、到位不及時(shí)以及融資錯(cuò)配等現(xiàn)象。此外，相較于將兩部門合二為一的一些國家，③如孟加拉國、墨西哥、捷克共和國、泰國等。我國兩部門分離的體制更加依賴資本預(yù)算與經(jīng)常預(yù)算間必要且充分的協(xié)調(diào)。

鑒于資本支出與經(jīng)常支出的適當(dāng)組合早就成為國際共識，因此關(guān)注和重視二者之間是否匹配是經(jīng)濟(jì)組合增值管理的首要層次。無論是項(xiàng)目層面、部門層面，還是國家整體層面，均涉及經(jīng)濟(jì)分類支出組合的優(yōu)化問題。例如，高速公路項(xiàng)目的資本支出與經(jīng)常性的維護(hù)支出的最優(yōu)組合、環(huán)保項(xiàng)目的資本支出與經(jīng)常支出的最優(yōu)組合，可以參照國內(nèi)外同一領(lǐng)域、同一類項(xiàng)目的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)來確定。國際上早已將基于經(jīng)濟(jì)分類的支出構(gòu)成分析運(yùn)用于實(shí)踐，用以分析績效不佳的原因，進(jìn)而改善績效。①早在70年代，世界銀行的顧問Heller（1975）在研究馬來西亞公共醫(yī)療服務(wù)的產(chǎn)出成本核算問題時(shí)，采用了一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，即年度經(jīng)常支出與一個(gè)項(xiàng)目的總投資之比（R系數(shù)）。研究發(fā)現(xiàn)，每美元初始投資所需的經(jīng)常支出水平存在差異，衛(wèi)生中心比醫(yī)院更高。隨后，Heller（1979）運(yùn)用世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）的數(shù)據(jù)估計(jì)了不同部門的R系數(shù)。此外，Hood et al.（2002）基于世界銀行和亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）在各國的項(xiàng)目數(shù)據(jù)，測算了10大類（下分75個(gè)次級類別）投資的R系數(shù)，所有部門的平均R系數(shù)為0.035。這表明，每100萬元項(xiàng)目投資，每年大約需要35000元用于經(jīng)常支出。此外，資本支出和經(jīng)常支出的內(nèi)部成分也存在組合比例是否適當(dāng)?shù)膯栴}。如固定資產(chǎn)與存貨的組合比例、工資與補(bǔ)助的組合比例等。

基于此，資本項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)分類的正確組合，應(yīng)在預(yù)算過程一開始，即預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段，就得到充分考慮和保證。如此，才有可能減少資本支出、經(jīng)常支出及其內(nèi)部成分被人為高估或低估的情況，為公共支出增值管理創(chuàng)造條件。

（二）融資來源的匹配性和確定性

實(shí)踐中，融資錯(cuò)配和融資不確定的情況很常見，應(yīng)予以避免和消除。融資錯(cuò)配的典型案例是中長期債務(wù)用于經(jīng)常支出（發(fā)工資等）。②《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)2021年中央決算的決議》指出：10個(gè)地區(qū)違規(guī)將136.63億元專項(xiàng)債券資金用于企業(yè)經(jīng)營、人員工資等。融資不確定的典型案例是未來年度的運(yùn)營維護(hù)支出并未安排或安排不足（以在項(xiàng)目競爭中獲得勝算）。融資匹配性是資本支出以資本收入或中長期負(fù)債作為融資來源，經(jīng)常支出以經(jīng)常性收入或流動(dòng)負(fù)債作為融資來源。融資確定性涵蓋金額、時(shí)間等維度，是指確定金額的預(yù)算資金按時(shí)到達(dá)應(yīng)該到的特定位置。

首先，融資來源的匹配性必須予以考慮，因其是財(cái)務(wù)管理原則的基本要求。資本支出反映跨年度的財(cái)政活動(dòng)，而不僅僅是資產(chǎn)購置或完工所發(fā)生的財(cái)政年度，并且會引發(fā)跨年度的后續(xù)成本?；诖?，資本支出應(yīng)以資本收入或中長期負(fù)債作為融資來源。一方面，基于時(shí)間匹配性原則③按照財(cái)務(wù)管理中普遍采用的財(cái)務(wù)匹配原則，長期資金運(yùn)用應(yīng)配合以長期資金來源，短期資金運(yùn)用應(yīng)配合以短期資金來源，這是時(shí)間匹配性。，確保資本收入用于資本支出、避免用于經(jīng)常支出，對于政府明晰自身財(cái)務(wù)狀況、保障財(cái)政可持續(xù)性至關(guān)緊要。同時(shí)，過度增加資本支出卻忽視其引發(fā)的后續(xù)成本在實(shí)踐中很常見。另一方面，基于資產(chǎn)與負(fù)債相匹配的原則，公共部門的中長期負(fù)債必須用于資本支出目的，不應(yīng)用于經(jīng)常支出。我國實(shí)施的新《預(yù)算法》也做出了此類規(guī)定④《中華人民共和國預(yù)算法（2018修正）》規(guī)定：舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。。然而，與資本支出不同，經(jīng)常支出只反映當(dāng)前財(cái)政年度的財(cái)政活動(dòng)，而且經(jīng)常支出需要穩(wěn)定的收入來源。基于此，經(jīng)常支出應(yīng)以經(jīng)常性收入或流動(dòng)負(fù)債作為融資來源，以確保資金的穩(wěn)定性和及時(shí)性。

其次，融資來源的確定性必須予以考慮，因其是落實(shí)硬預(yù)算約束、加強(qiáng)支出控制和改善績效的前提條件。一方面，融資來源不確定，勢必會導(dǎo)致頻繁的預(yù)算調(diào)整，破壞硬預(yù)算約束，不利于支出控制。另一方面，融資來源的確定性與績效管理密切聯(lián)結(jié)。近年來，相關(guān)研究表明：經(jīng)常支出不足是財(cái)政支出績效不佳的重要原因之一，且這一問題在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家普遍存在。①Forte et al.（2014）以30個(gè)歐洲國家為樣本，運(yùn)用1970-2011年的數(shù)據(jù)實(shí)證分析經(jīng)常支出的最佳規(guī)模與GDP增長率的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)這些國家的經(jīng)常支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。美國各州也一直在建設(shè)新道路上投入過多的資金，而維修和養(yǎng)護(hù)的資金卻投入不足。例如，在2004-2008年，美國各州花費(fèi)了220億美元用來新增23300英里的道路，但是僅僅花費(fèi)了160億美元來維修和養(yǎng)護(hù)190萬英里的現(xiàn)有道路（Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense，2011）。同時(shí)，項(xiàng)目“重建設(shè)、輕管護(hù)”的情況在我國也屢見不鮮，造成公共資源的浪費(fèi)且影響公共服務(wù)水平。②相關(guān)表述可參見：《第十三屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算的決議》《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（建城〔2020〕111號）。具體案例可參見：《部分農(nóng)村污水處理項(xiàng)目仍“重建輕管”》，新華網(wǎng)，2019年6月4日，http：//m.xinhuanet.com/hq/2019-06/04/c_1124579576.htm（訪問日期：2022年10月10日）；《上海市人大代表顧秀平：“重建設(shè)輕管理”的傳統(tǒng)觀念得扭過來》，解放日報(bào)，2022年1月22日，https：//www.cenews.com.cn/news.html?aid=223017（訪問日期：2022年10月10日）。此類問題的根源在于經(jīng)常支出的融資來源并未在預(yù)算編制時(shí)即確定下來?；诖?，融資來源的確定性對公共支出增值管理至關(guān)緊要。本文建議將融資來源的不確定性控制在10%以內(nèi)為底線。

（三）支出組合和融資管理貫穿資本項(xiàng)目生命周期的各個(gè)階段

那么，未來應(yīng)如何開展經(jīng)濟(jì)組合增值管理？需要意識到，良好的支出組合管理并非一個(gè)數(shù)字游戲，而是一個(gè)橫跨部門和政策領(lǐng)域、縱穿預(yù)算全過程和項(xiàng)目全生命周期的系統(tǒng)過程。其至少應(yīng)涵蓋橫向管理與縱向管理兩個(gè)維度。橫向管理旨在基于支出的功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、條目分類開展支出組合管理，使其跨越各個(gè)政策領(lǐng)域和各級政府部門?？v向管理旨在基于時(shí)間維度開展支出組合管理，使其貫穿預(yù)算“準(zhǔn)備—審批—執(zhí)行—評審”四個(gè)階段以及資本項(xiàng)目的全生命周期?；诮?jīng)濟(jì)分類的支出組合是公共支出增值管理的關(guān)鍵，以消除支出碎片化問題。

第一，預(yù)算準(zhǔn)備階段，亟需重構(gòu)現(xiàn)行預(yù)算申報(bào)制式，采用改進(jìn)版復(fù)式預(yù)算的形式，使資本支出與經(jīng)常支出在一個(gè)預(yù)算文件中實(shí)現(xiàn)分開申報(bào)、統(tǒng)一籌劃。資本支出與經(jīng)常支出缺失協(xié)調(diào)的問題始于預(yù)算準(zhǔn)備，因此在這一階段推進(jìn)改善支出組合管理最易獲得成功。

第二，預(yù)算審批階段，全面審查資本項(xiàng)目的支出組合比，包括資本支出與經(jīng)常支出的比例，資本支出內(nèi)部的比例以及經(jīng)常支出內(nèi)部的比例等。資本支出在未來年度會產(chǎn)生后續(xù)成本和收益，需要安排相應(yīng)的經(jīng)常支出和配套資金。因此，預(yù)算審批人員應(yīng)重點(diǎn)審批：（1）申報(bào)的資本支出與經(jīng)常支出是否有確定的資金來源（確定性），尤其是經(jīng)常支出；（2）資金來源與支出性質(zhì)是否匹配，以及經(jīng)常支出與資本支出是否匹配（匹配性）。

第三，預(yù)算執(zhí)行階段，在資本項(xiàng)目實(shí)施的全過程中，開展項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用監(jiān)測，并形成階段性的監(jiān)測報(bào)告。上級部門的有效監(jiān)管能夠顯著彌補(bǔ)基層干部專業(yè)能力和管理能力相對欠缺帶來的負(fù)面影響。預(yù)算監(jiān)督人員應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)測：（1）項(xiàng)目各階段所需的資金是否能按時(shí)到位（及時(shí)性）；（2）是否與審批確定的資金安排保持一致（一致性）；（3）是否存在資金缺口（充足性）。

第四，預(yù)算評審階段，除項(xiàng)目績效評價(jià)外，還應(yīng)評審預(yù)算與政策的一致性。預(yù)算評審人員應(yīng)該重點(diǎn)評審預(yù)算安排是否100%達(dá)成了預(yù)算申報(bào)時(shí)的項(xiàng)目目標(biāo)，無論是旨在“數(shù)量擴(kuò)張”還是“質(zhì)量改進(jìn)”的項(xiàng)目。若并沒有100%達(dá)成初始目標(biāo)，要深入分析：（1）預(yù)算過程的哪一個(gè)階段出現(xiàn)了問題；（2）出現(xiàn)了什么問題，如支出組合安排不合理、資金到位不及時(shí)、不可抗力等；（3）責(zé)任單位和責(zé)任人是誰；（4）如何改進(jìn)。

最后，經(jīng)濟(jì)組合增值管理依賴于對政府人員的財(cái)務(wù)分析能力以及自覺性的培養(yǎng)，從而形成有效激勵(lì)，如此，相關(guān)政府人員便可自行開展公共支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析，從而將經(jīng)濟(jì)分類支出整合全面融入預(yù)算程序的“準(zhǔn)備—審批—執(zhí)行—評審”四個(gè)階段。

另外，需要指出，經(jīng)濟(jì)組合增值管理無疑面臨一些困難。然而，經(jīng)濟(jì)分類支出組合管理從無到有的過程，以及重視資本支出與經(jīng)常支出比例的這一思路本身就會為提高預(yù)算審批能力和改善績效提供明顯的助力。即便通過區(qū)分和對比同類項(xiàng)目、區(qū)分和對比不同部門，也能發(fā)現(xiàn)諸多支出組合問題，從而為持續(xù)優(yōu)化預(yù)算審批和改善整個(gè)預(yù)算過程提供技術(shù)支持。

五、結(jié) 語

本文基于財(cái)政本質(zhì)的社會交換觀，鑒別了公共支出管理的基本要求是“增值管理”，并確立了經(jīng)濟(jì)組合增值管理是互惠社會交換的關(guān)鍵一環(huán)。首先，本文建構(gòu)的基于互惠預(yù)期的公共支出增值管理模型，對回應(yīng)民主治理的要求具有積極意義。其次，本文明確了經(jīng)濟(jì)分類支出整合是公共支出增值管理的關(guān)鍵前提，為我國加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)的改革方案提供參考。最后，本文提出的經(jīng)濟(jì)組合增值管理的三項(xiàng)關(guān)鍵要求，可為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分類開展支出組合管理提供參考方向。鑒于更為廣泛的經(jīng)濟(jì)分類支出整合還需一系列配套制度條件，如何為我國建構(gòu)一套系統(tǒng)的支出整合方案，以改進(jìn)整個(gè)預(yù)算過程，值得進(jìn)一步深入探討。