嚴(yán)紅

農(nóng)村公共品的“賦能型供給”：價(jià)值內(nèi)涵、邏輯機(jī)理與運(yùn)作機(jī)制——以開(kāi)鎮(zhèn)小微項(xiàng)目的創(chuàng)新實(shí)踐為例

嚴(yán)紅

（武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072）

農(nóng)民動(dòng)員缺位和參與性不足的“最后一公里”困境是制約農(nóng)村公共品供給效率的關(guān)鍵因素。研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制供給中的政府包攬代建模式內(nèi)含著行政替代組織的實(shí)踐邏輯，會(huì)由于基層村社組織的失語(yǔ)和脫嵌陷入動(dòng)員困境，引發(fā)項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐梗阻。“賦能型供給”的基層創(chuàng)新實(shí)踐是對(duì)政府包攬代建模式的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了從“替代組織”到“賦能組織”的邏輯演變。地方政府能夠在項(xiàng)目分類(lèi)基礎(chǔ)上，優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)村的建管制度，將小微項(xiàng)目下放到村社內(nèi)部，由行政村和村民小組進(jìn)行自主治理?！百x能型供給”是政府以村莊對(duì)項(xiàng)目的依賴(lài)性為基礎(chǔ)，通過(guò)適度放權(quán)和有節(jié)制的行政干預(yù)，從資源、權(quán)力和規(guī)則三個(gè)層面，以屬地化包干、約束型自主和制度化參與實(shí)踐機(jī)制為基層村社組織進(jìn)行綜合賦能，使其成為國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動(dòng)員載體。通過(guò)重塑?chē)?guó)家—基層村社組織—農(nóng)民的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)可以深入農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)動(dòng)員的基層組織體系，有效化解“最后一公里”難題，提升公共品供給效率?！百x能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐為項(xiàng)目制背景下如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給提供了一個(gè)可行思路。

賦能型供給；資源下鄉(xiāng)；基層組織；賦能；最后一公里

一、問(wèn)題的提出

確保農(nóng)村公共品得到充分且有效地供給是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，2022年中央一號(hào)文件也繼續(xù)提出要“加強(qiáng)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村公共品供給成本由鄉(xiāng)村內(nèi)部負(fù)擔(dān)，該階段農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，村民農(nóng)業(yè)剩余又極為有限，農(nóng)村公共品供給水平難以保證。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家將農(nóng)村公共品供給逐步納入公共財(cái)政體系，主要以專(zhuān)項(xiàng)資金的方式承擔(dān)公共品供給成本。近年來(lái)大量項(xiàng)目下鄉(xiāng)極大地解決了農(nóng)村公共品供給面臨的資源來(lái)源問(wèn)題，但另一方面卻在村莊情境中遭遇了“最后一公里”落地難題，即自上而下的公共品供給在村莊層面無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，形成供需錯(cuò)位、村民積極性不高[1]、動(dòng)員缺位參與性不足[2]、資源脫離村民空轉(zhuǎn)等低效甚至無(wú)效供給的效率問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”是決定供給成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，單純加大資金投入并不一定能夠提高農(nóng)村公共品供給效率，關(guān)鍵在于資源輸入方式，若政府包攬公共品供給全部工作，將基層組織排除在項(xiàng)目運(yùn)作體系之外，國(guó)家權(quán)力將難以滲入基層社會(huì)與村民形成有效對(duì)接[3]，離開(kāi)村民的積極參與，公共品供給效率較低。因此，項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中如何動(dòng)員村民、實(shí)現(xiàn)積極參與，成為化解“最后一公里”難題和改善公共品供給效率的關(guān)鍵。本文力圖在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系視域下，提出以基層組織作為資源下鄉(xiāng)背景下國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動(dòng)員載體，借國(guó)家資源下鄉(xiāng)之力賦能基層組織，以基層組織動(dòng)員性實(shí)現(xiàn)村民有效參與，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供一個(gè)可行路徑。

在項(xiàng)目制基本背景下如何提升農(nóng)村公共品供給效率這一重要議題在已有研究中主要形成了兩種觀點(diǎn)：制度供給創(chuàng)新論與基層組織建設(shè)論。第一，制度供給創(chuàng)新論。已有研究認(rèn)為作為農(nóng)村公共品供給的主導(dǎo)方式，項(xiàng)目制的制度安排本身具有弱動(dòng)員性。一方面項(xiàng)目制是制度內(nèi)自上而下決策體制[4]，不僅會(huì)導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)性失衡[5]，還使得農(nóng)民在公共品供給中處于缺位狀態(tài)，當(dāng)項(xiàng)目目標(biāo)與農(nóng)民自身利益不匹配時(shí)，農(nóng)民積極性不高。另一方面，項(xiàng)目制具有“技術(shù)理性”特征，雖然能實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)激勵(lì)，但對(duì)于具有不規(guī)則性的基層社會(huì)而言，“技術(shù)理性”與治理工作不匹配，面臨代理人激勵(lì)不足問(wèn)題[6]?？梢?jiàn)，項(xiàng)目制制度安排本身有邏輯缺陷，不僅難以直接動(dòng)員村民，而且對(duì)代理人激勵(lì)不足也無(wú)法實(shí)現(xiàn)間接動(dòng)員，因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新制度安排，彌補(bǔ)制度本身動(dòng)員性不足的邏輯短板。第二，基層組織建設(shè)論。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“最后一公里”問(wèn)題是治理問(wèn)題，關(guān)鍵在于基層組織建設(shè)，基層村社組織在國(guó)家資源輸入與村莊社會(huì)對(duì)接過(guò)程中發(fā)揮著重要的中介作用?；鶎咏M織一方面具有內(nèi)生性動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，能以傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理方式和熟人社會(huì)信息、人情、面子等少量成本來(lái)滿足國(guó)家治理的需求[7]，實(shí)現(xiàn)對(duì)分散村民的統(tǒng)籌、整合和動(dòng)員。但是另一方面，基層組織具有自利性，能在資源下鄉(xiāng)背景下與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成新的利益共同體進(jìn)行合謀分利[2]。為了保證下鄉(xiāng)資源的安全性，防范出現(xiàn)“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)模式”[8]，近年來(lái)對(duì)于鄉(xiāng)村公共品的提供，國(guó)家不斷強(qiáng)化監(jiān)管，傾向于繞過(guò)鄉(xiāng)村基層組織，通過(guò)市場(chǎng)化、專(zhuān)項(xiàng)化的方法與農(nóng)民對(duì)接[9]。但同時(shí)也持續(xù)削弱了基層組織的治責(zé)與治權(quán)[10]，基層組織既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力去協(xié)調(diào)國(guó)家與分散農(nóng)民之間的關(guān)系[11]。因此，基層組織建設(shè)論認(rèn)為在當(dāng)前資源輸入背景下，有必要重新認(rèn)識(shí)基層組織的動(dòng)員功能，在國(guó)家資源與鄉(xiāng)土社會(huì)之間重建可以銜接的中介組織。

綜上所述，學(xué)者從宏觀制度安排和基層組織建設(shè)兩方面對(duì)農(nóng)村公共品供給效率問(wèn)題進(jìn)行了有力研究，形成了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，但仍有可進(jìn)一步拓展的空間。第一，農(nóng)村公共品供給內(nèi)含著國(guó)家如何與農(nóng)民建立有效關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，項(xiàng)目進(jìn)村農(nóng)民參與不足造成的效率損耗既與自上而下項(xiàng)目制本身運(yùn)作邏輯有關(guān)，也與基層組織的動(dòng)態(tài)實(shí)踐具有緊密關(guān)聯(lián)，有必要從宏觀制度或基層組織的單因素討論走向互動(dòng)合作論。因此本文嘗試探究制度環(huán)境與基層組織之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，通過(guò)優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)村制度安排為基層組織賦能，激活基層組織的動(dòng)員性。第二，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，資源下鄉(xiāng)本身帶來(lái)了監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)，會(huì)對(duì)基層組織的牟利性沖動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)約束。因此相較于分利秩序時(shí)期，在當(dāng)前強(qiáng)國(guó)家時(shí)代基層組織的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，相關(guān)研究也有必要突破固有的自利性認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)從約束組織、替代組織到賦能組織的轉(zhuǎn)變，從過(guò)度強(qiáng)調(diào)基層組織規(guī)范性調(diào)整到規(guī)范性與靈活性兼顧的平衡狀態(tài)。第三，基層組織建設(shè)論雖然關(guān)注到了基層組織在公共品供給的動(dòng)員性價(jià)值，但主要是對(duì)其治理功能的應(yīng)然判斷，缺乏具體的、具有可行性的實(shí)踐路徑。而且下鄉(xiāng)資源并不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為基層組織的動(dòng)員能力，有必要從制度賦能角度予以拓展。鑒于此，本研究將基于田野經(jīng)驗(yàn)中村莊公共品“賦能型供給”的創(chuàng)新實(shí)踐，討論在國(guó)家資源輸入背景下，應(yīng)該如何優(yōu)化制度安排，賦能基層村社組織，使其成為國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，以基層組織的動(dòng)員性實(shí)現(xiàn)村民有效參與，從而克服“最后一公里”困境，在國(guó)家資源輸入與村莊社會(huì)的有效對(duì)接過(guò)程中改善公共品供給效率。

本文“賦能型供給”是在湘東開(kāi)鎮(zhèn)王村的田野考察基礎(chǔ)上對(duì)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括①。 2021年7月筆者和所在團(tuán)隊(duì)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展了為期20天的田野調(diào)查，對(duì)相關(guān)干部、村民組長(zhǎng)、黨員、普通村民等進(jìn)行了深度訪談。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開(kāi)鎮(zhèn)農(nóng)村公共品供給效率較高，與其借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織這一創(chuàng)新實(shí)踐相關(guān)②。開(kāi)鎮(zhèn)以“先建后補(bǔ)”為項(xiàng)目進(jìn)村基本形式，將基層組織建設(shè)與農(nóng)村公共品供給相結(jié)合。把小微項(xiàng)目建管權(quán)限包干給行政村和村民小組，使行政村和村民小組成為項(xiàng)目落地的建管主體，在公共品供給過(guò)程中從消極被動(dòng)的客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極能動(dòng)的治理主體，有效改善了農(nóng)村公共品供給效率。本研究將地方政府在小微項(xiàng)目中的制度安排概括為村莊公共品的“賦能型供給”，對(duì)這一創(chuàng)新思路進(jìn)行深入解構(gòu)，分析地方政府如何從資源、權(quán)力、規(guī)則多重維度為基層村社組織進(jìn)行綜合賦能，重建基層組織的動(dòng)員性，最終以村民的廣泛動(dòng)員和有效參與化解了“最后一公里”實(shí)踐梗阻，提升農(nóng)村公共品供給效率，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民的有效對(duì)接，提高下鄉(xiāng)資源使用效率提供一般性借鑒。

二、“賦能型供給”的價(jià)值內(nèi)涵與實(shí)踐路徑：以開(kāi)鎮(zhèn)為例

開(kāi)鎮(zhèn)地處丘陵地帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分依賴(lài)水利設(shè)施。為了補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短板，多年來(lái)當(dāng)?shù)卣粩嗤度胭Y源進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)。開(kāi)鎮(zhèn)前期公共品建設(shè)主要是遵循項(xiàng)目制常規(guī)運(yùn)作模式，政府以“包攬代建”的方式進(jìn)行封閉運(yùn)作。包攬代建即行政控制之下，項(xiàng)目資源的投入、招標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)等所有與資源相關(guān)的環(huán)節(jié)均由政府全程包辦，中間部分環(huán)節(jié)外包給市場(chǎng)主體。包攬代建本質(zhì)是當(dāng)?shù)卣畬?duì)基層村社組織不信任，為了防范村莊內(nèi)部形成分利秩序，選擇繞開(kāi)組織進(jìn)行封閉運(yùn)作，最終由于村民的動(dòng)員缺位和參與不足，在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中面臨“最后一公里”實(shí)踐梗阻。

為了提高資源利用效率，當(dāng)?shù)卣e極探索新模式，最終因地制宜地形成了“賦能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐，地方政府通過(guò)資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，被重新激活的基層組織能成為國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)中介，在公共品供給過(guò)程中發(fā)揮動(dòng)員村民組織社會(huì)的重要功能，有效應(yīng)對(duì)“最后一公里”困境。具體而言，其一，項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，以基層組織為有效中介形成自下而上的民主決策，整合村民的分散需求與國(guó)家資源對(duì)接，實(shí)現(xiàn)供需匹配。其二，項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，通過(guò)村社自主治理將國(guó)家外部資源轉(zhuǎn)化為村社內(nèi)部責(zé)任，每位村民之間形成利益關(guān)聯(lián)，以共同利益重建資源下鄉(xiāng)的公共秩序，對(duì)搭便車(chē)形成有效約束。其三，項(xiàng)目管護(hù)環(huán)節(jié)，行政村和村民小組組織村民形成自建自管的實(shí)踐秩序，克服包攬代建模式中建管分離的監(jiān)督困境，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)村的有效性和可持續(xù)性。“賦能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐促使開(kāi)鎮(zhèn)村莊公共品實(shí)現(xiàn)了從低效供給到高效供給的轉(zhuǎn)變，以下將從“賦能型供給”的價(jià)值內(nèi)涵及其實(shí)踐路徑兩方面展開(kāi)論述。

（一）價(jià)值內(nèi)涵

賦能（Empowerment）是西方概念，多用于現(xiàn)代管理學(xué)領(lǐng)域。學(xué)者Graham提出“賦能”意味著通過(guò)權(quán)力的調(diào)整和分配，讓組織內(nèi)的成員充分發(fā)揮自己的能力，真正激發(fā)他們的主觀能動(dòng)性[12]，在組織內(nèi)部賦予成員更多自主權(quán)，驅(qū)動(dòng)成員能力增長(zhǎng)，從而達(dá)成組織目標(biāo)[13]?！百x能”被逐步引入社會(huì)治理領(lǐng)域后，包含激發(fā)活力和賦予能力的雙重內(nèi)涵，指通過(guò)挖掘和利用資源，激發(fā)要素和主體活力，增強(qiáng)主體能力，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)[14]。公共品供給研究中，有相關(guān)學(xué)者提出“社區(qū)賦能”理念，主張通過(guò)制度干預(yù)培育村莊自主合作的能力[15]，以上研究具有重要的啟發(fā)意義，有必要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)證研究和機(jī)制分析，從制度設(shè)計(jì)“應(yīng)然”層面邁向“實(shí)然”層面。

結(jié)合以上研究成果，本文對(duì)應(yīng)地方政府與基層組織的實(shí)踐關(guān)系，將政府在小微項(xiàng)目中的制度安排歸納為村莊公共品的“賦能型供給”，即政府不是直接與分散村民進(jìn)行對(duì)接，而是借資源下鄉(xiāng)為基層村社組織賦能，重建基層組織的動(dòng)員性，再以基層組織作為國(guó)家與農(nóng)民之間的中介結(jié)構(gòu)和動(dòng)員載體，組織分散村民進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與，最終以自主治理的方式實(shí)現(xiàn)村莊公共品的有效供給。相比于政府包攬代建的低效供給模式，“賦能型供給”的實(shí)踐意義正是在于在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中重新挖掘了基層村社組織的動(dòng)員價(jià)值，最終在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中形成了“國(guó)家—基層村社組織—村民”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供可行思路。

下文將進(jìn)一步從賦能主體、賦能內(nèi)容以及賦能目的三方面厘清“賦能型供給”價(jià)值內(nèi)涵。第一，縣鄉(xiāng)政府是“賦能型供給”中的賦能主體?？h鄉(xiāng)政府能夠結(jié)合基層多元的治理目標(biāo)、社會(huì)需求與治理能力，進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換，優(yōu)化國(guó)家政策與基層社會(huì)的契合度[16]，在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中具有賦能空間。縣鄉(xiāng)政府通過(guò)優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)村的制度安排，調(diào)整項(xiàng)目制常規(guī)運(yùn)作模式，在小微項(xiàng)目中徹底改革政府包攬代建的舊體制，全面推行“先建后補(bǔ)、自建自管”新模式，并以此為推廣方向，因地制宜調(diào)整項(xiàng)目制自上而下決策體制，在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中為自下而上民主決策保留制度空間。第二，賦能內(nèi)容，賦能村社組織包含著激活基層組織動(dòng)力，培育基層組織能力和創(chuàng)設(shè)基層組織自主實(shí)踐空間三層內(nèi)涵。具體而言，地方政府是從資源、權(quán)力、規(guī)則三個(gè)層面為基層村社組織進(jìn)行綜合賦能，資源賦能激活治理動(dòng)力是賦能組織的基礎(chǔ)，權(quán)力賦能提升治理能力是賦能組織的關(guān)鍵，規(guī)則賦能事關(guān)基層組織能否有自主性實(shí)踐的制度空間，是使村社組織達(dá)成規(guī)范性與靈活性平衡的保障。第三，賦能目的。已有研究認(rèn)為項(xiàng)目制自上而下決策體制繞過(guò)了基層組織和村民，由此造成了供給效率低下的結(jié)果[17]。因此，賦能型供給目的正是在于地方政府借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，當(dāng)基層村社組織的自主性和動(dòng)員性被重新激活，能夠以村社組織為中介，發(fā)揮承接資源、動(dòng)員村民和整合統(tǒng)籌相關(guān)功能，最終以村民的廣泛動(dòng)員和積極參與實(shí)現(xiàn)小微項(xiàng)目的自主治理，提升農(nóng)村公共品供給效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源供給與農(nóng)民需求的有效對(duì)接。

（二）實(shí)踐路徑

由于包攬模式中下鄉(xiāng)資源無(wú)法直接轉(zhuǎn)化為基層組織的治理效能，村莊公共品供給面臨農(nóng)民動(dòng)員缺位和參與不足的“最后一公里”困境，陷入“政府干，農(nóng)民看”的低效供給狀態(tài)。為了提高資金使用效率，開(kāi)鎮(zhèn)所在縣域政府積極改革包攬代建舊模式，探索“先建后補(bǔ)、自建自管”新模式向下推廣，將項(xiàng)目分配權(quán)、資金安排權(quán)等權(quán)限下放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。

基于以上背景，開(kāi)鎮(zhèn)進(jìn)行了“鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村負(fù)責(zé)”的有效嘗試，即縣鄉(xiāng)政府不直接參與項(xiàng)目建設(shè)，而是以“誰(shuí)受益，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)管護(hù)”的原則將建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)程度低、單項(xiàng)資金未達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求不高、適合村社內(nèi)部承包的小微項(xiàng)目打包給基層村社組織承包。在適度下沉項(xiàng)目資金的同時(shí)使基層組織擁有配套權(quán)力和規(guī)則，鼓勵(lì)基層組織因地制宜實(shí)現(xiàn)自主治理，以此調(diào)動(dòng)基層組織積極性。在行政村內(nèi)部，項(xiàng)目落地時(shí)村社干部再以小組為單位組織相關(guān)村民負(fù)責(zé)施工組織、材料采購(gòu)、籌資酬勞、矛盾協(xié)調(diào)和財(cái)務(wù)管理等相關(guān)事宜，使村民能夠在公共品供給過(guò)程中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與。具體而言，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共品“賦能型供給”的實(shí)踐路徑包括以下三方面：

第一，分類(lèi)供給與資源激勵(lì)，激活村社組織治理動(dòng)力。政府賦能基層村社組織的實(shí)踐基礎(chǔ)是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)供給，使項(xiàng)目工程本身能夠匹配村社組織承接能力，對(duì)基層村社組織進(jìn)行自主性激勵(lì)。農(nóng)村公共品包括兩類(lèi)，第一類(lèi)是大型基礎(chǔ)設(shè)施，投資量大，工程標(biāo)準(zhǔn)要求高，適合采用標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目管理方式，第二類(lèi)是小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程量小，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低，采用項(xiàng)目管理方式成本高，且容易脫離農(nóng)民需求[6]。項(xiàng)目制不加分類(lèi)地進(jìn)行供給，一刀切的安排將基層村社組織排斥在外，難以激活基層村社組織的自主性。“賦能型供給”中地方政府對(duì)已有項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，將部分適合村莊內(nèi)部承接的小型項(xiàng)目建管權(quán)直接下放給基層村社組織，不再進(jìn)入市場(chǎng)招標(biāo)，并通過(guò)制度規(guī)定予以確認(rèn)。政府只負(fù)責(zé)整合項(xiàng)目資源與規(guī)范化制度建設(shè)，中間具體的項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，則鼓勵(lì)村莊內(nèi)部自主探索先行先試，給基層村社組織一定的資源實(shí)踐空間。政府通過(guò)分類(lèi)供給與基層村社組織形成了總體性統(tǒng)籌與自主性實(shí)踐的合作關(guān)系，基層村社組織成為項(xiàng)目的責(zé)任主體，有利于形成責(zé)任激勵(lì)和自主性激勵(lì)，激發(fā)基層村社組織的主人翁意識(shí)和實(shí)踐動(dòng)力，發(fā)揮主觀能動(dòng)性進(jìn)行創(chuàng)造性實(shí)踐。

第二，權(quán)力下沉與責(zé)任嵌入，提升基層組織治理能力。項(xiàng)目制常規(guī)模式中，項(xiàng)目資源的決策權(quán)、實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)都是自上而下進(jìn)行配置，缺乏治理資源、責(zé)任和權(quán)力的基層村社組織，其回應(yīng)農(nóng)戶需求的能力和動(dòng)員能力也不斷弱化。“賦能型供給”中政府在資源輸入基礎(chǔ)上，也下沉資源分配權(quán)、自主決策權(quán)和過(guò)程監(jiān)督權(quán)給村社，在明確村社建管責(zé)任主體基礎(chǔ)上，賦予基層村社組織配置項(xiàng)目資源的靈活權(quán)力。通過(guò)權(quán)責(zé)一致對(duì)村社能力進(jìn)行綜合培育，以達(dá)到動(dòng)員群眾和組織社會(huì)的實(shí)踐效果。最終開(kāi)鎮(zhèn)通過(guò)權(quán)力下沉和責(zé)任嵌入，形成了小微項(xiàng)目常態(tài)化的實(shí)踐秩序，即政府將小微項(xiàng)目下沉到村一級(jí)，行政村與村民小組成為責(zé)任主體，二者通過(guò)角色分工配合，完成村民需求表達(dá)、識(shí)別和篩選工作，最后再由承接項(xiàng)目的小組在規(guī)范性監(jiān)管之下，組織本組村民以自建自管形式完成公共品的順利落地。“賦能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐不僅有效提高了資源利用效率，也提升了基層村社組織的動(dòng)員性和治理能力。

第三，優(yōu)化規(guī)則與重構(gòu)秩序，培育基層組織自主實(shí)踐空間。項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中為了避免公共資源私人化、形成分利秩序，需要政府在輸入資源、下沉權(quán)利和嵌入責(zé)任的同時(shí)積極培育規(guī)則，重構(gòu)村莊內(nèi)部公共秩序，引導(dǎo)村民認(rèn)識(shí)到下沉權(quán)利并不是無(wú)原則的放權(quán)。地方政府通過(guò)設(shè)置總體性規(guī)則，將程序性的過(guò)程管理調(diào)整為有彈性的結(jié)果控制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與靈活性的平衡。一方面以制度形式輸入正式規(guī)則，資源輸入過(guò)程中政府會(huì)同步輸入質(zhì)量監(jiān)管規(guī)則，驗(yàn)收規(guī)則，資金管理規(guī)則，以制度形式落實(shí)到村社層面，將規(guī)范性設(shè)置為項(xiàng)目資金使用的基礎(chǔ)性要求。制度規(guī)定小型公共品采用“先建后補(bǔ)”的資金管理方式，受益主體拿到項(xiàng)目指標(biāo)后可以自主實(shí)施，項(xiàng)目驗(yàn)收后，縣財(cái)政評(píng)審中心會(huì)根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)圖集》按定額計(jì)算造價(jià)的70%予以補(bǔ)償。這一項(xiàng)制度規(guī)定能在項(xiàng)目申請(qǐng)的前端就過(guò)濾出虛假需求，消解基層分利空間。另一方面，政府為基層村社組織保留靈活的空間，以基層村社組織為主體重新激活村莊內(nèi)生的公共規(guī)則。賦能型供給中，政府主要是在項(xiàng)目輸入和項(xiàng)目驗(yàn)收的前端和后端設(shè)置規(guī)范性規(guī)則，在項(xiàng)目實(shí)施的中間環(huán)節(jié)為基層村社組織保留了大量動(dòng)員農(nóng)民和組織社會(huì)的實(shí)踐空間。村社干部能夠以會(huì)議協(xié)商、精英動(dòng)員等多種形式激活村莊社會(huì)傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)則，以公共品建設(shè)為公共事件引導(dǎo)村民形成“少數(shù)服從多數(shù)”“集體利益大于個(gè)人利益”等有利于項(xiàng)目建設(shè)的公共規(guī)則，重構(gòu)資源落地的良性秩序。

案例1：開(kāi)鎮(zhèn)某村村干部表示：“大家都明白70%的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有建設(shè)利潤(rùn)的，只能覆蓋住成本，不可能靠這個(gè)掙到錢(qián)，在這個(gè)基礎(chǔ)上還愿意去申請(qǐng)項(xiàng)目的一般都是那些真正有需要的小組”。

案例2：開(kāi)鎮(zhèn)下屬的安組溝渠沒(méi)有正常的供水功能，小組向村里要求整改水利，通過(guò)申請(qǐng)得到了一個(gè)17萬(wàn)的項(xiàng)目。村一級(jí)幫助小組申請(qǐng)拿到建設(shè)指標(biāo)后將該項(xiàng)目一次性全部打包給小組，由安組自主決定建設(shè)方案。安組內(nèi)部通過(guò)開(kāi)戶主會(huì)達(dá)成一致意見(jiàn)：“小組自己建設(shè)自己管理，本組人了解本地情況，考慮的會(huì)更周全，優(yōu)先找組內(nèi)有能力的、了解工程情況的人進(jìn)行項(xiàng)目承包。組里要進(jìn)行監(jiān)工，保證質(zhì)量。同時(shí)，小組要有驗(yàn)收的權(quán)力，驗(yàn)收單需要本組組長(zhǎng)的同意簽字以后再讓村里簽字。后期如果項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足，一些零碎小工程，組內(nèi)可以自己籌工完成”。

三、從替代到賦能：“賦能型供給”模式生成的邏輯機(jī)理

“賦能型供給”創(chuàng)新思路是對(duì)項(xiàng)目制包攬代建低效模式的優(yōu)化調(diào)整，以及對(duì)國(guó)家與農(nóng)民何以聯(lián)結(jié)這一命題的有效回應(yīng)。當(dāng)前階段資源下鄉(xiāng)對(duì)國(guó)家治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，國(guó)家再分配能力取代汲取能力成為國(guó)家能力建設(shè)的重心，國(guó)家必須實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的有效對(duì)接，重塑與農(nóng)民的關(guān)系[18]。因此，將村莊公共品供給中農(nóng)民參與不足的“最后一公里”困境置于宏觀視野中進(jìn)行考察，其反映的核心問(wèn)題是在當(dāng)前階段應(yīng)如何構(gòu)建國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)方式。

項(xiàng)目制政府包攬代建模式中國(guó)家試圖建立與農(nóng)民面對(duì)面的直接關(guān)系，以行政替代組織的方式進(jìn)行資源運(yùn)作，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)基層村社組織和村民的能動(dòng)性和主體性，導(dǎo)致了組織脫嵌和村民參與不足的意外性后果，農(nóng)村公共品供給效率較低。而農(nóng)村公共品“賦能型供給”正是對(duì)項(xiàng)目制常規(guī)運(yùn)作中政府包攬代建低效模式的超越，實(shí)現(xiàn)了從行政替代組織到制度賦能組織的邏輯轉(zhuǎn)變，能夠在資源下鄉(xiāng)背景下重塑“國(guó)家—基層村社組織—村民”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)強(qiáng)大的可以深入農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行動(dòng)員的基層組織體系，在公共品供給過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民的有效聯(lián)結(jié)，有效提升農(nóng)村公共品供給效率。二者之間從替代到賦能的邏輯差異如表1所示：

表1　政府包攬代建模式與賦能型供給的比較分析

（一）行政替代與組織脫嵌

項(xiàng)目制常規(guī)運(yùn)作中包攬代建模式的本質(zhì)是政府為了維持規(guī)范秩序，防范共謀分利，試圖用行政替代村社組織，限制基層村社組織的權(quán)力和資源，基層組織既沒(méi)有自主決策權(quán)，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與空間，處于失語(yǔ)狀態(tài)，只能以客體角色協(xié)助政府完成項(xiàng)目落地。

基層治理以行政化的方式對(duì)公共品供給進(jìn)行替代和干預(yù)時(shí)，會(huì)形成組織脫嵌的意外性后果，主要表現(xiàn)在行政村向上懸浮，村民小組自治虛化兩個(gè)方面。一方面，行政村向上懸浮，治理主體缺位，干群關(guān)系日漸疏離。由于當(dāng)前資源下鄉(xiāng)伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)，規(guī)則下鄉(xiāng)，國(guó)家權(quán)力越來(lái)越介入村級(jí)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，使得村級(jí)治理規(guī)范性工作壟斷了村干部的注意力，工作重心不再是組織群眾和動(dòng)員社會(huì)，而是以規(guī)范程序應(yīng)對(duì)大量行政事務(wù)。村級(jí)治理由過(guò)去的自治變成了國(guó)家行政體系的最末梢，村一級(jí)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)[19]，基層治理形態(tài)被異化為向上負(fù)責(zé)，對(duì)內(nèi)脫離[2]，懸浮于村莊社會(huì)。村一級(jí)向上懸浮的過(guò)度行政化趨勢(shì)，使村干部更多扮演代理人角色，治理主體缺位，治理的自主空間被不斷壓縮。另一方面，村民小組自治虛化，整合能力不足。村民小組作為獨(dú)立系統(tǒng)，是重要的社會(huì)性治理力量，能在村民自治實(shí)踐中發(fā)揮積極功能。當(dāng)前項(xiàng)目進(jìn)村卻沒(méi)有依托村莊社會(huì)內(nèi)生的自治資源，小組自治本身具有的能夠應(yīng)對(duì)村莊社會(huì)細(xì)碎、不規(guī)則、偶發(fā)性治理事務(wù)等內(nèi)生能力被忽視。沒(méi)有集體事務(wù)和可用資源作為運(yùn)作載體，小組自治既沒(méi)有動(dòng)力平衡內(nèi)部的各種利益關(guān)系，也沒(méi)有能力組織村民達(dá)成集體行動(dòng)。

當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)村用復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)與理性的技術(shù)安排來(lái)替代村社組織，造成組織脫嵌時(shí)，其產(chǎn)生的直接后果是公共品供給過(guò)程中動(dòng)員失靈，在保證資源下鄉(xiāng)的規(guī)范性與安全性的同時(shí)也弱化了基層村社組織的動(dòng)員性。在鄉(xiāng)土社會(huì)過(guò)去的簡(jiǎn)約治理中，基層村社組織強(qiáng)動(dòng)員性的社會(huì)基礎(chǔ)是村社干部回應(yīng)村民需求，干群互動(dòng)頻繁且關(guān)系緊密。該時(shí)期基層村社組織主要工作是做動(dòng)員群眾和組織社會(huì)的群眾性工作，村社干部需要通過(guò)向下回應(yīng)積累治理權(quán)威，才能順利完成自上而下的任務(wù)。其工作性質(zhì)本身需要村組干部積極進(jìn)行自主性實(shí)踐，形成向下回應(yīng)的治理能力，因而干群關(guān)系也十分緊密。而當(dāng)前行政替代的實(shí)踐邏輯中，基層組織主要任務(wù)是向上負(fù)責(zé)，在監(jiān)督、考核、市場(chǎng)化招標(biāo)外包等舉措下，村干部動(dòng)員和組織村民的動(dòng)力、能力被弱化，自主空間被擠壓，干群關(guān)系日漸疏離。最終“國(guó)家—基層組織—農(nóng)民”的實(shí)踐關(guān)系逐漸被“國(guó)家—農(nóng)民”關(guān)系替代，國(guó)家直接對(duì)接分散農(nóng)民，鄉(xiāng)土社會(huì)中原有的靈活的、非正式的治理技術(shù)和策略也沒(méi)有實(shí)踐空間，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的有效動(dòng)員。

因此，基層村社組織原本能夠?yàn)閲?guó)家系統(tǒng)和基層自治之間創(chuàng)設(shè)一個(gè)靈活的互動(dòng)空間，是項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中重要的動(dòng)員主體。但是當(dāng)強(qiáng)大的行政力量直接干預(yù)時(shí)，會(huì)對(duì)基層組織形成結(jié)構(gòu)性擠壓，使基層組織脫嵌于村莊社會(huì)，導(dǎo)致動(dòng)員失靈，村民參與不足。因此有必要調(diào)整當(dāng)前弱化基層組織的實(shí)踐傾向，借資源下鄉(xiāng)為基層組織賦能，使基層組織能夠作為國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的有效中介，重新承擔(dān)起動(dòng)員農(nóng)民和組織社會(huì)的責(zé)任。

（二）制度賦能與組織歸位

資源下鄉(xiāng)成為當(dāng)前階段國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的新基礎(chǔ)，由此塑造出與之前完全不同的基層治理格局，即資源下鄉(xiāng)帶來(lái)國(guó)家規(guī)范和國(guó)家權(quán)力的下鄉(xiāng)，基層治理主要變成回應(yīng)上級(jí)要求，疏于內(nèi)部組織動(dòng)員[20]。因此賦能基層村社組織的目的在于，將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)結(jié)合起來(lái)，重新激活它的社會(huì)動(dòng)員能力和組織能力，成為國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，在實(shí)踐中激發(fā)農(nóng)民的主體性和參與積極性，使公共品供給走出因國(guó)家資源單向度輸入而產(chǎn)生的“最后一公里”困境。

“賦能型供給”通過(guò)調(diào)整項(xiàng)目進(jìn)村制度安排，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層村社組織的賦能，有利于基層組織實(shí)現(xiàn)功能歸位與角色平衡，重建其動(dòng)員性。開(kāi)鎮(zhèn)小微項(xiàng)目具體制度安排如下：第一，項(xiàng)目自選。以村民小組作為需求表達(dá)的整合單位，自選項(xiàng)目推進(jìn)供需匹配。村民以小組為單位自行選擇項(xiàng)目向村級(jí)申報(bào)，村一級(jí)召開(kāi)村民代表會(huì)民主決策當(dāng)年所要申報(bào)的計(jì)劃，鎮(zhèn)對(duì)各村申報(bào)的項(xiàng)目初審后報(bào)縣項(xiàng)目庫(kù)，政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)審、鋪排后下達(dá)年度獎(jiǎng)補(bǔ)資金計(jì)劃安排。第二，村民自建。建設(shè)指標(biāo)下達(dá)后，縣鄉(xiāng)均不干涉具體實(shí)施過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將項(xiàng)目指標(biāo)包干給相關(guān)村社。村民小組作為資源下鄉(xiāng)的實(shí)際承接單位，自行組織建設(shè)隊(duì)伍自主施工。村莊內(nèi)生建設(shè)主體相比于市場(chǎng)主體，更加熟悉本地水土環(huán)境，工程設(shè)計(jì)更能因地制宜，減少了后期管護(hù)隱患，有利于項(xiàng)目建設(shè)更契合村民需求。包干村社并不意味著完全放任不管，同時(shí)地方政府會(huì)下達(dá)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督，符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)才能在驗(yàn)收后獲得補(bǔ)助。第三，項(xiàng)目自管，將資源放置在小組的同時(shí)也將管護(hù)責(zé)任明確在小組一級(jí)，項(xiàng)目建設(shè)完工通過(guò)驗(yàn)收后，由受益主體所在的村民小組自用自管自維護(hù)。最終在公共品供給實(shí)踐中形成了“項(xiàng)目自選、實(shí)施自建、監(jiān)督自管、效益自用”的制度安排，使行政村和村民小組實(shí)現(xiàn)了角色分工和組織歸位，改善了公共品供給效率。

國(guó)家向鄉(xiāng)村直接轉(zhuǎn)移資源的辦法，實(shí)際上極大地弱化甚至放棄了村級(jí)組織的功能，隨著基層村社中介性組織的消逝以及村莊內(nèi)部關(guān)聯(lián)的弱化，國(guó)家直接面對(duì)有差別的個(gè)人將難以實(shí)現(xiàn)有效的聯(lián)結(jié)[21]。一方面國(guó)家尚沒(méi)有完全從汲取型國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型國(guó)家，另一方面基層村社組織的中介聯(lián)結(jié)功能被弱化，會(huì)在基層實(shí)踐中出現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)系更為松散的“懸浮型”政權(quán)[22]，在公共品供給中具象化反應(yīng)為農(nóng)民動(dòng)員缺位和參與不足的“最后一公里”困境。因此有必要優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)村的制度安排，調(diào)整當(dāng)前村莊公共品項(xiàng)目化運(yùn)作的實(shí)踐邏輯，通過(guò)資源下鄉(xiāng)為基層村社組織賦能。以適度放權(quán)和有節(jié)制的行政干預(yù)，改變政府包攬代建的行政替代邏輯，實(shí)現(xiàn)從替代組織向賦能組織轉(zhuǎn)變，重建基層村社組織的動(dòng)員性。即在國(guó)家權(quán)力滲透的過(guò)程中保留行政與自治的邊界性，使基層組織重新回歸到國(guó)家與農(nóng)民中間動(dòng)員載體位置，保持著其國(guó)家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”制度角色的平衡，能夠以更加積極和主動(dòng)的姿態(tài)對(duì)接國(guó)家資源。

（三）重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民關(guān)系

國(guó)家與農(nóng)民如何聯(lián)結(jié)，國(guó)家權(quán)力如何動(dòng)員基層社會(huì)，以上經(jīng)典命題需要回到我國(guó)農(nóng)村不同時(shí)期的管理體制中進(jìn)行厘清，從歷史縱向維度予以反思。首先，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家—個(gè)人聯(lián)結(jié)體現(xiàn)為“皇權(quán)—紳?rùn)?quán)—小農(nóng)”的三角關(guān)系[21]。其次，進(jìn)入近代以后，由于傳統(tǒng)的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)遭到破壞，國(guó)家權(quán)力試圖對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理，卻由于缺少相應(yīng)的農(nóng)村基層建制形成了政權(quán)內(nèi)卷化現(xiàn)象[9]。再次，新中國(guó)成立后，國(guó)家通過(guò)在基層形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織建制，以“代理人方式”應(yīng)對(duì)政權(quán)“內(nèi)卷化”問(wèn)題[10]。當(dāng)人民公社體制廢除，國(guó)家權(quán)力又再次重構(gòu)鄉(xiāng)村基層組織，推行“村委會(huì)”自治建制并設(shè)計(jì)村民自治制度[23]，以“鄉(xiāng)政村治”治理模式進(jìn)行基層治理[24]。最后，當(dāng)前資源輸入時(shí)期，國(guó)家權(quán)力不斷向下延伸，行政村成為國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)所必不可少的基本治理單元[25]?；厮輾v史可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力與村民“面對(duì)面”的直接干預(yù)會(huì)造成許多矛盾，始終需要一個(gè)過(guò)渡層或者中介層加以消化，形成緩沖地帶[26]。過(guò)去國(guó)家可以通過(guò)基層組織這個(gè)有效中介的協(xié)助完成資源提取，現(xiàn)在資源輸入同樣有必要通過(guò)基層組織完成國(guó)家與農(nóng)民的對(duì)接[10]。

盡管以基層村社組織作為國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)中介具有必要性和可行性，但是當(dāng)前為了規(guī)避基層組織濫用權(quán)力滋生分利秩序影響資源的安全性，項(xiàng)目進(jìn)村制度安排選擇不斷限制基層村社組織的權(quán)力和資源，弱化其治權(quán)和治責(zé)。對(duì)于以上實(shí)踐悖論，有必要回歸具體實(shí)踐情境，找到主要矛盾點(diǎn)針對(duì)性解決。稅費(fèi)時(shí)期滋生的利益共同體，究其原因是國(guó)家權(quán)力對(duì)代理人監(jiān)控存在不足，而不是基層組織作為國(guó)家與社會(huì)對(duì)接中介的功能本身存在問(wèn)題，因此改善方向應(yīng)該是在保留基層組織中介功能基礎(chǔ)上加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)管，而不是從根本上直接取消基層組織權(quán)力的運(yùn)作[10]，雖然嚴(yán)密的監(jiān)管和約束使基層組織難以越軌，但是也消解了基層組織進(jìn)行自主性實(shí)踐的可能性。當(dāng)基層組織的治理能力、治權(quán)和治責(zé)持續(xù)弱化，國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民之間缺少了一個(gè)可以有效互動(dòng)的緩沖地帶和動(dòng)員載體，造成的直接后果就是國(guó)家權(quán)力難以直接動(dòng)員村民實(shí)現(xiàn)充分參與，形成了公共品供給“最后一公里”困境，資源下鄉(xiāng)效率難以改善。

因此，在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系視域下對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村“最后一公里”困境進(jìn)行解構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的效率問(wèn)題正是資源下鄉(xiāng)過(guò)程中沒(méi)有激活基層組織這個(gè)有效中介來(lái)聯(lián)結(jié)國(guó)家與農(nóng)民，導(dǎo)致國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村失去了動(dòng)員村民的有效載體。因此“賦能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐的內(nèi)在機(jī)理正是在公共品供給過(guò)程中，地方政府通過(guò)村莊對(duì)項(xiàng)目的依賴(lài)性去激活基層組織，最大限度地調(diào)動(dòng)潛力[27]，重塑了“國(guó)家—基層村社組織—村民”的互動(dòng)關(guān)系，厘清了基層組織對(duì)于聯(lián)結(jié)國(guó)家與農(nóng)民，改善公共品供給效率的重要價(jià)值，明確了利用國(guó)家資源賦能基層村社組織的實(shí)踐意義。因此，資源下鄉(xiāng)過(guò)程中有必要以項(xiàng)目進(jìn)村為實(shí)踐契機(jī)，借國(guó)家資源為基層組織賦能，通過(guò)從替代到賦能的邏輯轉(zhuǎn)型，培育和發(fā)展基層組織的自主性和動(dòng)員性，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的有效動(dòng)員，促成實(shí)質(zhì)性參與。

四、農(nóng)村公共品“賦能型供給”的運(yùn)作機(jī)制

農(nóng)村公共品的“賦能型供給”在基層具體實(shí)踐中是將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給水平與基層組織動(dòng)員能力的同步增長(zhǎng)。賦能組織具體而言包含著激活基層組織動(dòng)力，培育基層組織能力和創(chuàng)設(shè)基層組織自主性實(shí)踐空間三層內(nèi)涵，需要從資源、權(quán)力和規(guī)則三個(gè)方面，以屬地化包干、約束型自主和以制度化參與機(jī)制為基層村社組織綜合賦能，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中動(dòng)員群眾、組織社會(huì)的既定目標(biāo)。具體如圖1所示：

圖1　國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系視域下村莊公共品的“賦能型供給”

（一）資源賦能：以屬地化包干激活治理動(dòng)力

動(dòng)力機(jī)制反映了不同治理單元的權(quán)利和責(zé)任的配置狀態(tài)，權(quán)責(zé)明晰是規(guī)范治理動(dòng)力的基本條件，權(quán)責(zé)分配的失衡會(huì)引起動(dòng)力機(jī)制的扭曲[28]?！百x能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐能夠通過(guò)優(yōu)化資源輸入方式為基層組織賦能，在項(xiàng)目分類(lèi)基礎(chǔ)上，以行政村為基本單位，對(duì)小微項(xiàng)目進(jìn)行屬地化包干，將政府的“政務(wù)”轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部與村民利益相關(guān)的“村務(wù)”。在賦予基層組織權(quán)力的同時(shí)，也形成了基層組織對(duì)資源的屬地責(zé)任，在行政村屬地范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致，以此為基礎(chǔ)從自上而下的行政壓力和自下而上的社會(huì)化收益兩方面激活基層組織的治理動(dòng)力。

一方面，項(xiàng)目資源的屬地化管理能夠形成自上而下的行政壓力。“賦能型供給”創(chuàng)新實(shí)踐是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政村為基本單位進(jìn)行項(xiàng)目包干，將部分小微項(xiàng)目的資源支配權(quán)包干給村社，村一級(jí)再在村莊內(nèi)部通過(guò)民主程序分包給村民小組，最終將國(guó)家項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)化為村社內(nèi)部的屬地資源。屬地管理是一種行政管理體制，強(qiáng)調(diào)以地域來(lái)劃分責(zé)任，并賦予屬地單位一定的自主空間，以期實(shí)現(xiàn)守土有責(zé)的制度目標(biāo)[29]。將國(guó)家項(xiàng)目資源以行政村為單位進(jìn)行屬地包干的目的在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下放權(quán)的同時(shí)也形成基層村社組織自下而上的履責(zé)壓力，基層村社組織是項(xiàng)目順利完成的主導(dǎo)角色和責(zé)任主體，沒(méi)有責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的空間。通過(guò)明確責(zé)任主體、權(quán)責(zé)一致和失責(zé)追究的制度安排對(duì)基層組織形成行政壓力，倒逼基層組織通過(guò)動(dòng)員群眾組織社會(huì)完成項(xiàng)目的順利落地。

另一方面，作為行動(dòng)主體的村干部能夠基于社會(huì)性的收益而積極行動(dòng)[30]。第一，包干給村社的下鄉(xiāng)資源將與村民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，受益主體有動(dòng)力基于資源的分配和使用結(jié)成臨時(shí)性利益共同體，使基層組織承擔(dān)著改善村莊公共品供給狀況的集體期待和熟人社會(huì)輿論壓力。第二，項(xiàng)目資源被包干給村社以后，行政村一級(jí)具有了指標(biāo)的自主決策權(quán)和靈活分配權(quán)，能夠突破項(xiàng)目制自上而下決策的制度限制，通過(guò)村莊民主程序回應(yīng)村民真實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)供需匹配。因此，當(dāng)基層組織與村民之間能夠形成良性互動(dòng)并得到村民認(rèn)可時(shí)，村干部當(dāng)家人角色將會(huì)得到社會(huì)性激勵(lì)，基層村社組織內(nèi)生性治理動(dòng)力將會(huì)得到強(qiáng)化。

因此，賦能型供給能夠通過(guò)優(yōu)化資源輸入方式，將小微項(xiàng)目的資源支配權(quán)下放給基層村社組織，行政村和村民小組對(duì)小微項(xiàng)目進(jìn)行屬地化管理時(shí)形成屬地責(zé)任，有利于從自上而下的行政壓力和自下而上的社會(huì)化收益兩方面激活基層組織的治理動(dòng)力。

（二）權(quán)力賦能：以約束型自主提升治理能力

“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中資源落地形式常常為單方向輸入，政府壟斷項(xiàng)目落地和運(yùn)行過(guò)程，村莊自主性乏力[31]，下鄉(xiāng)資源沒(méi)有同步轉(zhuǎn)化為基層村社組織治理能力。因此有必要對(duì)基層組織進(jìn)行權(quán)力賦能，以制度保障基層組織在小微項(xiàng)目中的相關(guān)權(quán)力，重新激活基層組織的自主性，提升治理能力?！百x能型供給”中的權(quán)力賦能即地方政府對(duì)村一級(jí)進(jìn)行適度放權(quán)，給予基層村社組織自主實(shí)踐的空間，同時(shí)又劃定權(quán)力邊界對(duì)其進(jìn)行總體性約束，通過(guò)規(guī)范性與自主性的平衡培育基層組織的治理能力，在發(fā)揮基層組織能力優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又能有效規(guī)避分利風(fēng)險(xiǎn)。地方政府對(duì)基層村社既約束又放權(quán)的制度安排和強(qiáng)調(diào)約束與自主內(nèi)在統(tǒng)一性的“約束型自主”機(jī)制具有一致性[32]。

一方面，對(duì)基層組織進(jìn)行適度放權(quán)，在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中給予其對(duì)小微項(xiàng)目的自主決策權(quán)、過(guò)程參與權(quán)和內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，通過(guò)放權(quán)重新找回基層組織實(shí)踐傳統(tǒng)中的自主性，使村社干部能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性進(jìn)行創(chuàng)造性實(shí)踐，保留基層組織的活力，提高治理能力?！靶姓?村民小組”構(gòu)成的基層村社組織位于治理體系的末端，具有自主性傳統(tǒng)，是我國(guó)公共品重要的組織基礎(chǔ)?；鶎哟迳缃M織具有內(nèi)生性治理優(yōu)勢(shì)和自主性實(shí)踐能力，對(duì)其過(guò)度約束反而會(huì)限制村社組織自主性的發(fā)揮。通過(guò)適度放權(quán)，使基層組織能在公共品供給過(guò)程中基于信息對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)回應(yīng)村民需求，以供需匹配積累治理權(quán)威，實(shí)現(xiàn)權(quán)力賦能、公共品有效供給與基層村社組織治理能力提升的正向循環(huán)。

另一方面，由于基層組織存在結(jié)成利益共同體進(jìn)行合謀分利的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)，有必要以制度設(shè)置正式規(guī)則對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，限制基層干部的權(quán)力邊界，即在適度放權(quán)激活其自主性的同時(shí)，又對(duì)其自利性沖動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格約束，使約束性成為自主性的前端條件。開(kāi)鎮(zhèn)小微項(xiàng)目采用“先建后補(bǔ)”的制度設(shè)置，需要項(xiàng)目建設(shè)主體先籌資籌勞自建。村社組織作為項(xiàng)目建管主體，雖然有權(quán)力充分參與項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目監(jiān)督全過(guò)程，但是項(xiàng)目驗(yàn)收權(quán)始終被保留在縣鄉(xiāng)政府。只有驗(yàn)收合格的項(xiàng)目，才能按全縣統(tǒng)一的《補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)》獲得補(bǔ)助資金。政府在質(zhì)量驗(yàn)收和資金撥付環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格統(tǒng)籌，當(dāng)私人合謀分利，無(wú)法保證項(xiàng)目質(zhì)量時(shí)，將無(wú)法通過(guò)政府嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收，最終只能由建設(shè)主體自行承擔(dān)建設(shè)成本。因此政府在關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制度限制有利于對(duì)受益主體形成預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)約束。

約束型自主的實(shí)踐機(jī)制有利于提升基層組織治理能力?；鶎哟迳缣幱谏鐣?huì)關(guān)聯(lián)之中，對(duì)整個(gè)村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有談判力和動(dòng)員力[33]。但是項(xiàng)目制體制下資源下鄉(xiāng)的同時(shí)規(guī)范也會(huì)下鄉(xiāng)，當(dāng)上級(jí)規(guī)范要求太細(xì)太具體，自上而下的決策中基層組織沒(méi)有參與權(quán)，沒(méi)有相當(dāng)靈活的空間，最終不僅項(xiàng)目資源脫離農(nóng)民空轉(zhuǎn)，基層治理也因疏于內(nèi)部組織動(dòng)員，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”危機(jī)[34]。約束型自主機(jī)制下基層村社組織有較大的實(shí)踐空間，能夠在回應(yīng)村民需求的過(guò)程中積累治理權(quán)威，提升治理能力。最終，不僅基層村社組織和地方政府形成了縱向的分工，將政府任務(wù)轉(zhuǎn)變成村社集體責(zé)任，順利完成了國(guó)家資源的內(nèi)部轉(zhuǎn)化?；鶎哟迳缃M織也通過(guò)自主性實(shí)踐，在村組內(nèi)部形成了統(tǒng)分結(jié)合、分工合作的實(shí)踐樣態(tài)，村一級(jí)向上爭(zhēng)取資源，向下整合需求，高效率地完成統(tǒng)的工作，組一級(jí)主要針對(duì)小組內(nèi)部事物分散性、細(xì)碎化的特點(diǎn)完成需求整合、利益協(xié)調(diào)、關(guān)系動(dòng)員等分的工作，以村組聯(lián)動(dòng)的治理樣態(tài)促成公共品的有效供給。

（三）規(guī)則賦能：以制度化參與培育自治空間

資源和權(quán)力賦能有利于在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中重新厘清基層組織的角色和功能，激活基層組織的治理動(dòng)力和能力。在此基礎(chǔ)上還需要通過(guò)規(guī)則賦能，為基層組織的自主性實(shí)踐和民主自治配套規(guī)則，形成有利的制度支撐。規(guī)則賦能即設(shè)置正式規(guī)則，明確以基層村社組織作為組織載體，構(gòu)建村民參與的制度化渠道，以正式制度規(guī)則保障資源輸入過(guò)程中村民參與的權(quán)利。其核心是地方政府在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中有意識(shí)地將自治空間重新讓渡給村莊，使基層組織能夠以民主參與為基礎(chǔ)，引導(dǎo)和組織村民在公共品供給過(guò)程中將民主決策、民主管理和民主監(jiān)督落到實(shí)處，培育民主自治的實(shí)質(zhì)性空間。

項(xiàng)目制常規(guī)模式是用國(guó)家治理邏輯替代村民自治邏輯，在一定程度上忽視了村莊治理中的公眾參與機(jī)制，使項(xiàng)目與鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體之間缺乏有效互動(dòng)[35]，普通村民在村莊公共生活中的話語(yǔ)空間縮小，村民自治流于形式，形成了資源消解自治實(shí)踐困境[36]。針對(duì)項(xiàng)目制存在的邏輯弊端，賦能型供給是在項(xiàng)目制基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)則進(jìn)行了在地化地優(yōu)化調(diào)整，具體包括以下方面：第一，針對(duì)本地合村不并組的實(shí)際情境，通過(guò)制度安排將自治單元下沉到小組一級(jí)。第二，將小微項(xiàng)目配置到小組一級(jí)，以小組為資源承接單位進(jìn)行自主建設(shè)和自主管理，實(shí)化小組自治實(shí)體。第三，將村民參與作為基本要求進(jìn)行制度化規(guī)定，以制度明確公共品自主決策的有效性需要以村民實(shí)質(zhì)性參與為基礎(chǔ)。村民不僅要以小組為單位進(jìn)行需求表達(dá)，還要通過(guò)民主決策決定資源在村組之間如何分配，項(xiàng)目實(shí)施和后期管護(hù)均以小組為單位進(jìn)行民主管理和民主監(jiān)督。最終在小組自治單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源有效性輸入和村民實(shí)質(zhì)性參與的有機(jī)統(tǒng)一。

如何避免“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的過(guò)度干預(yù)，在行政與自治之間保留靈活的彈性空間，實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量與村社內(nèi)生性自治優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合，是改善公共品供給狀況的有效路徑。因此，項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中規(guī)則賦能的關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)村民自治從制度性空轉(zhuǎn)到實(shí)質(zhì)落地的轉(zhuǎn)變。“賦能型供給”通過(guò)對(duì)村民參與進(jìn)行制度化保障，在村民參與基礎(chǔ)上，以村民小組為自治單元，完成民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治實(shí)踐，有利于實(shí)現(xiàn)資源輸入與群眾自治的有效結(jié)合。

五、結(jié)論與討論

當(dāng)前，大量項(xiàng)目進(jìn)村雖然能夠解決村莊公共品供給中資源來(lái)源問(wèn)題，但是卻面臨公共品供給效率低下困境，存在農(nóng)民動(dòng)員缺位和參與不足的“最后一公里”難題。通過(guò)對(duì)地方實(shí)踐中“賦能型供給”創(chuàng)新思路的解構(gòu)，本文發(fā)現(xiàn)，地方政府能夠在項(xiàng)目分類(lèi)的基礎(chǔ)上，將部分小微項(xiàng)目的決策權(quán)、建管權(quán)、監(jiān)督權(quán)下放到村社內(nèi)部，由行政村和村民小組以民主自治的方式完成項(xiàng)目進(jìn)村的自主決策、自主建設(shè)和自主管護(hù)，有效改善了農(nóng)村公共品的供給效率?！百x能型供給”具備有效性的關(guān)鍵在于政府能夠借資源下鄉(xiāng)的契機(jī)為基層村社組織賦能，重新激活基層村社組織的自主性和能動(dòng)性，找回基層組織動(dòng)員村民和組織社會(huì)的內(nèi)生功能。具體而言，政府能夠通過(guò)優(yōu)化小微項(xiàng)目的制度安排，從資源、權(quán)力和規(guī)則三個(gè)方面，以屬地化包干、約束型自主和制度化參與機(jī)制為基層村社組織進(jìn)行綜合賦能，力圖激活治理動(dòng)力，提升治理能力和培育自治空間。最終，通過(guò)制度賦能使行政替代邏輯下脫嵌的基層村社組織重新歸位，成為國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動(dòng)員載體，引導(dǎo)和組織村民參與到資源下鄉(xiāng)實(shí)踐過(guò)程中，以此應(yīng)對(duì)公共品供給“最后一公里”難題。

本研究嘗試將農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問(wèn)題置于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系視域下思考，厘清其背后的邏輯梗阻。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家與農(nóng)民之間關(guān)系發(fā)生了從汲取型到輸入型的根本轉(zhuǎn)變，國(guó)家向農(nóng)村大量輸入資源進(jìn)行公共品建設(shè)。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，基層村社組織也朝著“服務(wù)型”組織轉(zhuǎn)型，但是由于大量下鄉(xiāng)資源沒(méi)有同步轉(zhuǎn)化為基層組織的動(dòng)員能力，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節(jié)[37]。當(dāng)作為國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)中介的基層村社組織無(wú)法穩(wěn)定有效地發(fā)揮功能時(shí)，國(guó)家直接面對(duì)分散的農(nóng)戶時(shí)會(huì)陷入動(dòng)員和組織困境，引發(fā)公共品供給“最后一公里”難題。因此，本研究提出“賦能型供給”實(shí)踐思路，以村莊社會(huì)對(duì)項(xiàng)目的依賴(lài)性為基礎(chǔ)，將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)相結(jié)合，借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，重新激活行政村和村民小組的動(dòng)員性，使其成為國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，形成“國(guó)家—基層村社組織—農(nóng)民”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供可行思路。

農(nóng)村公共品有效供給與基層有效治理是一體兩面的實(shí)踐過(guò)程，資源下鄉(xiāng)賦能基層組織，不僅能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)，有效改善農(nóng)村公共品供給效率，也有利于完善村級(jí)治理，提升基層治理能力。因此，將國(guó)家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為基層組織治理效能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給水平與基層治理能力的同步增長(zhǎng)具有必要性和緊迫性。國(guó)家權(quán)力在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中一方面要為基層組織賦能，提升基層組織的治理能力，另一方面也要為基層組織保留自主性實(shí)踐空間，避免國(guó)家包攬代建造成基層治理懸浮。

注釋?zhuān)?/p>

① 按照學(xué)術(shù)慣例，文中所涉地名均做匿名化處理。

② 此處主要指行政村與村民小組構(gòu)成的基層村社組織。

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Value connotation, logical mechanism and operational mechanism of "empowering supply" of rural public goods: Take the innovative practice of Kai town small and micro project as an example

YAN Hong

(School of Sociology, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The "last mile" dilemma of lack of farmers' mobilization and participation is the key factor restricting the efficiency of rural public goods supply. The study found that the government's entrusted construction model in the project-based supply contains the practical logic of administrative substitution of organizations, and will fall into the mobilization dilemma due to the aphasia and absence of grass-roots village community organizations, which will lead to obstacles in the practice of projects entering the village. The grassroots innovation practice of "enabling supply" is an optimization of the government's entrusted construction model, realizing the logical evolution from "replacement organization" to "enabling organization". On the basis of project classification, the local government can optimize the construction and management system for projects entering the village, and delegate the authority of small and micro projects to the village community, and the administrative village and villager groups can conduct autonomous governance. Based on the village's dependence on the project, the government through moderate decentralization and restrained administrative intervention, from the three levels of resources, power and rules, with localized contracting, constrained autonomy and institutionalized participation in the practice mechanism as the grassroots village community organization. Carry out comprehensive empowerment to make it a connection intermediary and mobilization carrier between the state and farmers. In the process of entering the village, the project will reshape the interaction structure between the state, the grass-roots village community organization and the villagers, and form a grass-roots organization system that can deeply mobilize the rural society, effectively resolve the "last mile" problem, and improve the efficiency of public goods supply. The innovative practice of "enabling supply" provides a feasible idea for how to realize the effective supply of rural public goods under the background of the project system.

empower supplying; resources go to the countryside; grassroots organizations; empowerment; rural revitalization

D422.6

A

1009–2013(2023)01–0074–12

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.01.009

2022－07－18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（20CSH050）

嚴(yán)紅（1994—），女，河南信陽(yáng)人，博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)、基層治理。

責(zé)任編輯：黃燕妮