基于組織結(jié)構(gòu)視角的美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組舉措分析

姜泉旭 馬曉娟 馬 駿

(1.國(guó)防科技大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院 南京 210039；2.南部戰(zhàn)區(qū)陸軍參謀部 南寧 530022)

0 引 言

“情報(bào)是維護(hù)國(guó)家安全的第一道防線?！盵1]情報(bào)組織是情報(bào)力量發(fā)揮的主要媒介，其通常會(huì)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行改革，這不僅是維系組織生存的需要，還是促進(jìn)組織發(fā)展的選擇。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局分別于1966年、1970年、1976年、1979年、1991年、1993年、2003年和2013年進(jìn)行了8次組織重組，并且其進(jìn)行重組的次數(shù)在美國(guó)情報(bào)界內(nèi)也是首屈一指。因此，組織重組是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局演變歷程的主軸。

“美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的歷史尚未被完全講述。關(guān)于情報(bào)歷史的學(xué)術(shù)專(zhuān)著、新聞出版物和回憶錄傾向于將重點(diǎn)放在中央情報(bào)局、國(guó)家安全局或者軍種情報(bào)機(jī)構(gòu)上。”[2]國(guó)內(nèi)學(xué)者一般將美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組納入到美國(guó)國(guó)防情報(bào)整合的范疇內(nèi)加以闡述，而國(guó)外學(xué)者側(cè)重于對(duì)某一時(shí)期的美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組進(jìn)行研究。雖然目前已有部分學(xué)者涉足美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組的研究，但是因?yàn)楹苌購(gòu)慕M織結(jié)構(gòu)入手，導(dǎo)致研究過(guò)于零散和混亂。因此，研究美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組和基于組織結(jié)構(gòu)視角研究美國(guó)國(guó)防情報(bào)重組，可以起到見(jiàn)微知著的獨(dú)特作用，從而有助于全面厘清美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的發(fā)展脈絡(luò)。

1 組織結(jié)構(gòu)理論引介

1.1 組織結(jié)構(gòu)理論闡釋

結(jié)構(gòu)指“系統(tǒng)內(nèi)各組成要素之間的相互關(guān)系、相互作用的方式?！盵3]目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于組織結(jié)構(gòu)的定義尚未達(dá)成統(tǒng)一。經(jīng)理角色學(xué)派代表人物亨利·明茨伯格認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)是“將工作拆分成若干不同的任務(wù)，再協(xié)調(diào)整合起來(lái)以實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的各種方法的總和”[4]。理查德·霍爾提出組織結(jié)構(gòu)具有三個(gè)基本功能：首先，結(jié)構(gòu)有利于產(chǎn)生組織輸出并達(dá)到組織目標(biāo)；其次，結(jié)構(gòu)有利于使個(gè)人差異對(duì)組織的影響最小化，至少能規(guī)制個(gè)人差異對(duì)組織的影響；最后，結(jié)構(gòu)是運(yùn)用權(quán)力的場(chǎng)所，是做出決策的場(chǎng)所、是進(jìn)行組織活動(dòng)的場(chǎng)所[5]。雖然學(xué)者們對(duì)組織結(jié)構(gòu)的定義尚存爭(zhēng)論，但是他們普遍認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)應(yīng)為組織目標(biāo)服務(wù)，并且必須包含三個(gè)核心要素，即復(fù)雜性、規(guī)范性和集權(quán)度，具體內(nèi)容包括專(zhuān)業(yè)化、部門(mén)化、標(biāo)準(zhǔn)化、指揮鏈、控制幅度、集權(quán)與分權(quán)，“橫向基于專(zhuān)業(yè)職能分工的業(yè)務(wù)邏輯和縱向的管理層級(jí)制是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基本原理”[6]。

鑒于情報(bào)組織的秘密屬性，而標(biāo)準(zhǔn)化的考察又涉及組織內(nèi)部運(yùn)行情況。因此，本文主要聚焦于組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和集權(quán)度，即重點(diǎn)關(guān)注該組織內(nèi)部的兩個(gè)方面：一是部門(mén)、單位與職位的調(diào)整；二是指揮鏈和權(quán)力配置的改變。其中，部門(mén)、單位及職位的調(diào)整最易觀察，而指揮鏈與權(quán)力配置的變化內(nèi)容通常也會(huì)反映在上述調(diào)整中。因此，本文選擇從美國(guó)國(guó)防情報(bào)局各機(jī)構(gòu)、部門(mén)或單位重組的實(shí)施舉措入手來(lái)系統(tǒng)地研究美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組。

1.2 組織結(jié)構(gòu)理論移植

組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整是組織重組最為核心的要素和最為顯著的變化。組織結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容為復(fù)雜性、規(guī)范性和集權(quán)度。復(fù)雜性的三要素是水平分化、垂直分化和地域分散，具體表現(xiàn)為組織內(nèi)的專(zhuān)業(yè)化分工程度、垂直領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)數(shù)和組織內(nèi)人員或部門(mén)地區(qū)分布情況[7]；規(guī)范性是指組織的規(guī)章制度、生產(chǎn)過(guò)程及產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化程度；集權(quán)度則指組織內(nèi)的決策權(quán)力的集中與分散程度。

“很多組織理論學(xué)家認(rèn)為它(組織結(jié)構(gòu)圖)并不能反映組織的實(shí)際情況。顯然，每個(gè)組織都有一些重要的權(quán)力和溝通關(guān)系沒(méi)有畫(huà)在結(jié)構(gòu)圖上?！盵4]據(jù)此，明茨伯格提出了關(guān)于組織組成部分的新見(jiàn)解，其對(duì)于組織結(jié)構(gòu)理論的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。如圖1所示，明茨伯格將組織分為戰(zhàn)略高層、技術(shù)結(jié)構(gòu)、支持人員、中間線和運(yùn)營(yíng)核心5個(gè)部分，其本質(zhì)是按照職能對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分，即“職能分層”思想。這一思想同樣適用于美國(guó)國(guó)防情報(bào)局組織結(jié)構(gòu)的研究，《美國(guó)國(guó)防情報(bào)局激活計(jì)劃》起初就將美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)劃分為“行動(dòng)”“指揮”“管理”3個(gè)類(lèi)別。本文將“職能分層”思想與美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組演變歷程相融合，認(rèn)為美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)可分為指揮機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、支援機(jī)構(gòu)和行動(dòng)機(jī)構(gòu)四個(gè)部分，并對(duì)各個(gè)部分下設(shè)的部門(mén)或單位進(jìn)行了分類(lèi)，如指揮機(jī)構(gòu)包括決策部門(mén)和輔助部門(mén)。

圖1 組織結(jié)構(gòu)改造

2 美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組的實(shí)施舉措

1965年7月1日，各軍種向美國(guó)國(guó)防情報(bào)局移交最后一個(gè)職能——武官系統(tǒng)(Defense Attaché System, DAS)，標(biāo)志著美國(guó)國(guó)防情報(bào)局組織結(jié)構(gòu)已初具完整形態(tài)。隨著職能的不斷增加，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)也在不斷得到完善，逐漸形成指揮機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、支援機(jī)構(gòu)和行動(dòng)機(jī)構(gòu)并立的局面。如圖2所示，本文以當(dāng)前美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)，將美國(guó)國(guó)防情報(bào)局歷次重組串聯(lián)起來(lái)，力求全面地呈現(xiàn)各部門(mén)或單位重組的具體實(shí)施。需要說(shuō)明的是，當(dāng)前支援機(jī)構(gòu)的職能大多已移交至指揮機(jī)構(gòu)，但本文考慮到支援機(jī)構(gòu)曾在美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中扮演不可或缺的角色，故而仍將其單獨(dú)列出并進(jìn)行闡述。

圖2 美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組形態(tài)

2.1 指揮機(jī)構(gòu)重組

美國(guó)國(guó)防情報(bào)局指揮機(jī)構(gòu)包括領(lǐng)導(dǎo)層，以及輔助領(lǐng)導(dǎo)層決策的有關(guān)部門(mén)或單位。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局指揮機(jī)構(gòu)的重組幅度相較于其他機(jī)構(gòu)而言比較小，在保證連貫性的基礎(chǔ)有所調(diào)整。

(1)決策部門(mén)重組的具體實(shí)施。

美國(guó)國(guó)防情報(bào)局決策部門(mén)重組可追溯到1976年，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局副局長(zhǎng)更名為計(jì)劃、作戰(zhàn)與支援處長(zhǎng)，協(xié)助局長(zhǎng)管理美國(guó)國(guó)防情報(bào)局7個(gè)主要處。1991年7月19日，時(shí)任負(fù)責(zé)指揮、控制、通信與情報(bào)的助理國(guó)防部長(zhǎng)杜安·安德魯斯批準(zhǔn)了哈里·索伊斯特的重組計(jì)劃，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局副局長(zhǎng)改由文職人員擔(dān)任，而丹尼斯·納吉作為該組織首任文職副局長(zhǎng)也于1991年7月29日正式上任。

參謀長(zhǎng)一職在1976年的美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中改由協(xié)調(diào)參謀代替，并由其全權(quán)負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的參謀職能。1985年，執(zhí)行局長(zhǎng)取代了參謀長(zhǎng)，直到1991年，才再次恢復(fù)參謀長(zhǎng)這一職位，并也改由文職人員擔(dān)任。洛厄爾·雅各比和邁克爾·弗林任期內(nèi)進(jìn)行的組織重組均再次取消參謀長(zhǎng)的職位，前者將參謀長(zhǎng)的職能轉(zhuǎn)交給首席運(yùn)營(yíng)官，而后者則委任高級(jí)士兵顧問(wèn)履行參謀長(zhǎng)的職責(zé)。然而，弗林的繼任者在保留高級(jí)士兵顧問(wèn)職位的基礎(chǔ)上，再次恢復(fù)了參謀長(zhǎng)職位的設(shè)置，并一直延續(xù)至今。

(2)輔助部門(mén)重組的具體實(shí)施。

輔助部門(mén)的擴(kuò)充或整合是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局指揮機(jī)構(gòu)重組的主要內(nèi)容，而總監(jiān)察長(zhǎng)和法律總顧問(wèn)自創(chuàng)設(shè)以來(lái)從未經(jīng)歷裁撤的命運(yùn)，成為輔助部門(mén)重組的恒定量。丹尼爾·格雷厄姆于1974年12月2日創(chuàng)設(shè)國(guó)防情報(bào)官(DIO)一職，其根據(jù)中央情報(bào)局的國(guó)家情報(bào)官仿照而成，充當(dāng)“美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)的負(fù)責(zé)情報(bào)事項(xiàng)的高級(jí)參謀代表”[8]。1976年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組將國(guó)防情報(bào)官的指揮鏈由此前直接向局長(zhǎng)報(bào)告調(diào)整為現(xiàn)在向計(jì)劃、作戰(zhàn)與支援處長(zhǎng)報(bào)告。除此之外，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局還設(shè)立了局長(zhǎng)參謀組和高級(jí)情報(bào)顧問(wèn)兩個(gè)新職位，“旨在更好地控制美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的反應(yīng)能力、問(wèn)責(zé)制度和用戶支援”[9]。2003年2月11日，雅各比領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)國(guó)防情報(bào)局進(jìn)行了新一輪組織重組。他設(shè)立了首席運(yùn)營(yíng)官和局長(zhǎng)特別參謀，前者的主要職責(zé)是管理指揮機(jī)構(gòu)活動(dòng)、審查跨機(jī)構(gòu)活動(dòng)和評(píng)估組織總體績(jī)效，而后者是一個(gè)職能集合體?！熬珠L(zhǎng)特別參謀”的概念自此被傳承下來(lái)，具體的職位設(shè)置也在不斷進(jìn)行調(diào)整和豐富。

2.2 管理機(jī)構(gòu)重組

管理機(jī)構(gòu)指為美國(guó)國(guó)防情報(bào)局提供例行服務(wù)的有關(guān)部門(mén)或單位，主要包括計(jì)劃部門(mén)、行政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)三類(lèi)。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局成立初期，管理機(jī)構(gòu)和支援機(jī)構(gòu)處于相伴而生的狀態(tài)，二者之間的界限十分模糊，具體表現(xiàn)在計(jì)劃部門(mén)、行政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)都擁有支援職能，但是這種支援是狹義的，主要發(fā)生于美國(guó)國(guó)防情報(bào)局內(nèi)部，與支援機(jī)構(gòu)的職責(zé)存在明顯的差異。

(1)計(jì)劃部門(mén)重組的具體實(shí)施。

《美國(guó)國(guó)防情報(bào)局激活計(jì)劃》明確了計(jì)劃、政策與項(xiàng)目助理參謀長(zhǎng)的職責(zé)，即“在局長(zhǎng)的管轄下開(kāi)發(fā)積極進(jìn)取的項(xiàng)目以改進(jìn)國(guó)防情報(bào)活動(dòng)”[10]。唐納德·貝內(nèi)特在其任期內(nèi)主導(dǎo)了第二次美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組，成立了計(jì)劃分處，并將繪圖、測(cè)繪與測(cè)地和數(shù)據(jù)處理職能，以及一些研究和開(kāi)發(fā)工作移交給該分處，而信號(hào)情報(bào)和培訓(xùn)職能分別移交給新成立的搜集和偵察處與支援處[9]。不久之后，計(jì)劃分處的職能移交至參謀長(zhǎng)的手中。1979年，計(jì)劃、作戰(zhàn)與支援處更名為管理和作戰(zhàn)處，負(fù)責(zé)生產(chǎn)管理、搜集管理、武官系統(tǒng)和情報(bào)培訓(xùn)，“這是(美國(guó)國(guó)防情報(bào)局)首次把所有的情報(bào)行動(dòng)合并到一個(gè)處”[9]。1991年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組將計(jì)劃部門(mén)提升為該組織的一級(jí)處，可惜好景不長(zhǎng)，隨后進(jìn)行的組織重組則將計(jì)劃部門(mén)的職能轉(zhuǎn)讓給政策支援處和美國(guó)國(guó)防情報(bào)局計(jì)劃和項(xiàng)目參謀，這一變化體現(xiàn)了計(jì)劃部門(mén)與輔助部門(mén)融合的趨勢(shì)，并最終成為“局長(zhǎng)特別參謀”概念的有機(jī)組成部分。

(2)行政部門(mén)重組的具體實(shí)施。

美國(guó)國(guó)防情報(bào)局全面運(yùn)行后，行政部門(mén)的內(nèi)部分工更加規(guī)范和明確，由最初下設(shè)的人事部、勤務(wù)部和安全部3個(gè)機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展為文職人員人事部、軍事人員人事部、勤務(wù)部、建筑工程組、記錄管理組和培訓(xùn)組6個(gè)單位[11]。20世紀(jì)70年代是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局行政部門(mén)重組的頻發(fā)時(shí)期。1970年成立的支援處將美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的人事和職業(yè)管理、行政勤務(wù)、通信、反情報(bào)和安全、防務(wù)情報(bào)學(xué)校等分支機(jī)構(gòu)整合到一起，全部納入該處的管轄范圍。此后，支援處于1976年更名為資源和支援/審計(jì)長(zhǎng)處，該處下設(shè)行政部和支援、審計(jì)、信息系統(tǒng)、人事、職業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)6個(gè)分處。1979年，資源和系統(tǒng)助理處正式成立，其職能包括行政、查閱、攝影、圖像和出版等，旨在提升美國(guó)國(guó)防情報(bào)局資源分配效率，并且該處直接向指揮機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作。萊納德·佩羅特任期內(nèi)曾對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行過(guò)兩次調(diào)整，其一是將資源和系統(tǒng)助理處升級(jí)為資源和系統(tǒng)處，其二是將資源和系統(tǒng)進(jìn)行剝離，分別成立資源處和信息系統(tǒng)處，行政部門(mén)的職能由資源處繼承。2003年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組直接促使行政處的成立，該處下設(shè)人力資源、安全和反情報(bào)、培訓(xùn)、后勤、信息服務(wù)、預(yù)備役事務(wù)和歷史編纂等機(jī)構(gòu)，這表明行政處長(zhǎng)正在“扮演參謀長(zhǎng)的角色”[12]。雅各比離任后，行政部門(mén)的大部分職能過(guò)渡給新成立的使命勤務(wù)處和人力資本處。時(shí)至今日，使命勤務(wù)處仍是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的主要機(jī)構(gòu)之一，在安全通信、招募、一體化情報(bào)教育，以及設(shè)施、后勤和全球戰(zhàn)備等領(lǐng)域發(fā)揮著巨大的作用[13]。

(3)審計(jì)部門(mén)重組的具體實(shí)施。

美國(guó)國(guó)防情報(bào)局審計(jì)部門(mén)通常會(huì)下設(shè)財(cái)政服務(wù)部、管理分析部、人力和組織組3個(gè)單位，也會(huì)根據(jù)情況需要增設(shè)其他機(jī)構(gòu)。1970年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組擴(kuò)大了審計(jì)長(zhǎng)的職權(quán)范圍，審計(jì)長(zhǎng)既負(fù)責(zé)制定該組織的項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃，又負(fù)責(zé)管理該組織的人力資源，并可向美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)提供人力問(wèn)題方面的建議。1976年，審計(jì)長(zhǎng)的職責(zé)轉(zhuǎn)移至新成立的資源和支援/審計(jì)長(zhǎng)處。1979年進(jìn)行的組織重組再次將審計(jì)長(zhǎng)降級(jí)，將審計(jì)職能與通信、安全勤務(wù)和人事職能一并劃歸到資源和系統(tǒng)助理處。進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局審計(jì)部門(mén)經(jīng)過(guò)整合后失去了獨(dú)立的地位，并作為“局長(zhǎng)特別參謀”概念的組成部分繼續(xù)履行其職能。2003年，雅各布將審計(jì)長(zhǎng)辦公室置于首席財(cái)政執(zhí)行官的管轄范圍之下。

2.3 支援機(jī)構(gòu)重組

支援機(jī)構(gòu)指向國(guó)防部和情報(bào)界等提供支援服務(wù)的有關(guān)部門(mén)和單位，包括情報(bào)教育部門(mén)、參聯(lián)會(huì)支援部門(mén)和對(duì)外聯(lián)絡(luò)部門(mén)。支援機(jī)構(gòu)的行動(dòng)客體主要面向美國(guó)國(guó)防情報(bào)局外的組織，這是與管理機(jī)構(gòu)之間的最大差別。

(1)情報(bào)教育部門(mén)重組的具體實(shí)施。

1963年1月1日，美國(guó)防務(wù)情報(bào)學(xué)校正式運(yùn)行，其成立初衷旨在“改善當(dāng)時(shí)陸、海軍各成一體，缺乏協(xié)同的情報(bào)人才培養(yǎng)機(jī)制，使其在國(guó)防部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下合理有序地利用現(xiàn)有教學(xué)資源，將情報(bào)人才的培養(yǎng)工作統(tǒng)一納入國(guó)防部的直接管轄范圍”[14]。情報(bào)教育部門(mén)曾長(zhǎng)期屬于管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍，如在1970年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中，防務(wù)情報(bào)學(xué)校就被劃歸到支援處。隨著美蘇冷戰(zhàn)的加劇，美國(guó)國(guó)防部和情報(bào)界對(duì)于高素質(zhì)情報(bào)人才的需求與日俱增，防務(wù)情報(bào)學(xué)校于1983年1月28日正式更名為防務(wù)情報(bào)學(xué)院，開(kāi)始走上了情報(bào)人員培訓(xùn)和情報(bào)學(xué)術(shù)研究并軌的道路。冷戰(zhàn)結(jié)束后，雖然“和平紅利”思想使得防務(wù)情報(bào)學(xué)院的規(guī)模和任務(wù)不斷壓縮，但是海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)為其帶來(lái)了全新的發(fā)展機(jī)遇。1993年，防務(wù)情報(bào)學(xué)院再次更名為聯(lián)合軍事情報(bào)學(xué)院。雅各比任期內(nèi)進(jìn)行的組織重組并沒(méi)有改變聯(lián)合軍事情報(bào)學(xué)院向美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)直接匯報(bào)的地位。國(guó)防情報(bào)學(xué)院于2006年12月22日正式取代聯(lián)合軍事情報(bào)學(xué)院，時(shí)隔6年，其再次重組為國(guó)家情報(bào)大學(xué)。2021年6月20日，國(guó)家情報(bào)大學(xué)由美國(guó)國(guó)防情報(bào)局移交至國(guó)家情報(bào)主任辦公室，成為真正意義上的“美國(guó)情報(bào)界大學(xué)”[15]。

(2)參聯(lián)會(huì)支援部門(mén)重組的具體實(shí)施。

1963年7月1日，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局履行聯(lián)合參謀部情報(bào)處參謀支援的職能，具體包括制定通信情報(bào)、電子情報(bào)和非信號(hào)情報(bào)的計(jì)劃和政策、提供目標(biāo)情報(bào)支援和聯(lián)合參謀部安全支援，以及承擔(dān)秘書(shū)處職能。1965年7月29日，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局設(shè)立參聯(lián)會(huì)事務(wù)特別助理一職，其隨后在1974年先后轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒙?lián)會(huì)聯(lián)絡(luò)部和聯(lián)合參謀部情報(bào)處支援辦公室。1976年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組將聯(lián)合參謀部情報(bào)處支援辦公室的管理權(quán)轉(zhuǎn)移至計(jì)劃、作戰(zhàn)與支援處長(zhǎng)的手中，然而該辦公室的組織結(jié)構(gòu)并沒(méi)有改變。1979年8月，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局開(kāi)始新一輪組織重組，將動(dòng)向情報(bào)助理處、戰(zhàn)略預(yù)警參謀和聯(lián)合參謀部情報(bào)處支援辦公室整合為參聯(lián)會(huì)支援助理處，并且該處可直接向指揮機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作。參聯(lián)會(huì)支援助理處隨后更名為參聯(lián)會(huì)支援處，其組織結(jié)構(gòu)也得到了充實(shí)，直到2003年，該處再次更名為情報(bào)處，除將聯(lián)合參謀部情報(bào)支援辦公室部過(guò)渡給新成立的外部關(guān)系處外，新的組織結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生改變。在弗林任內(nèi)后期，情報(bào)處的地位不斷上升，從支援機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到指揮機(jī)構(gòu)，時(shí)至今日，仍是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局指揮機(jī)構(gòu)的一部分。

(3)對(duì)外聯(lián)絡(luò)部門(mén)重組的具體實(shí)施。

對(duì)外聯(lián)絡(luò)部門(mén)在美國(guó)國(guó)防情報(bào)局成立初期曾是指揮機(jī)構(gòu)的組成部分，特別活動(dòng)辦公室便是典型例子，其作為美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的“聯(lián)絡(luò)官”與情報(bào)界其他組織進(jìn)行聯(lián)系。隨著美國(guó)國(guó)防情報(bào)局服務(wù)用戶數(shù)量的增加，對(duì)外聯(lián)絡(luò)部門(mén)的支援作用開(kāi)始顯現(xiàn)，逐步成為支援機(jī)構(gòu)的重要組成部分。1978年1月24日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)吉米·卡特簽署第12036號(hào)行政命令，重構(gòu)了美國(guó)情報(bào)界，并且概述了美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的國(guó)家和部門(mén)職責(zé)。因此，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局開(kāi)始進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，將其劃分成生產(chǎn)、作戰(zhàn)、資源、外部事務(wù)和聯(lián)合參謀部情報(bào)處支援5個(gè)主要處[16]。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局在1979年組織重組中新設(shè)了國(guó)防情報(bào)處長(zhǎng)一職，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)該組織和外部機(jī)構(gòu)的關(guān)系，這些外部機(jī)構(gòu)上至美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室，下至各國(guó)武官單位。不久之后，國(guó)防情報(bào)處更名為外部關(guān)系處，下設(shè)國(guó)家對(duì)外情報(bào)委員會(huì)(NFIB)等單位。2003年，外部關(guān)系處的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，而待雅各比離任后，外部關(guān)系處也不復(fù)存在，其主要職能再次轉(zhuǎn)移至指揮機(jī)構(gòu)，成為“局長(zhǎng)特別參謀”概念的組成部分。

2.4 行動(dòng)機(jī)構(gòu)重組

行動(dòng)機(jī)構(gòu)指參與情報(bào)流程的有關(guān)部門(mén)或單位。隨著美國(guó)國(guó)防情報(bào)局組織結(jié)構(gòu)的不斷完善，其行動(dòng)機(jī)構(gòu)也在不斷豐富，最終形成搜集部門(mén)、分析部門(mén)、分發(fā)部門(mén)鼎立的局面。

(1)搜集部門(mén)重組的具體實(shí)施。

a.人力情報(bào)單位重組。貝內(nèi)特上臺(tái)后不久，就組建了審查小組對(duì)該組織管理和結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查[17]。他認(rèn)為武官和評(píng)估職能領(lǐng)域是最需要進(jìn)行改革的，便在1970年組織重組中設(shè)立了武官事務(wù)處長(zhǎng)一職，并要求其直接向美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)報(bào)告。因此，武官事務(wù)處成為了協(xié)調(diào)和指導(dǎo)國(guó)防部和國(guó)防情報(bào)局內(nèi)相關(guān)事項(xiàng)的核心。1993年6月，《國(guó)防人力情報(bào)整合計(jì)劃》正式出臺(tái)，規(guī)定“美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)在1994財(cái)年建立國(guó)防人力情報(bào)處，并將總體國(guó)防情報(bào)計(jì)劃中的人力情報(bào)部分轉(zhuǎn)讓給該處”[18]。1994年4月1日，隸屬于國(guó)家軍事情報(bào)搜集中心的國(guó)防人力情報(bào)處正式成立，約翰·萊德被任命為首任處長(zhǎng)。除此以外，小詹姆斯·克拉珀在1993年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中成立了聯(lián)合武官學(xué)校，并將原先由防務(wù)情報(bào)學(xué)院承擔(dān)的武官培訓(xùn)轉(zhuǎn)移至國(guó)家軍事情報(bào)搜集中心。2003年，雅各比將國(guó)防人力情報(bào)處更名為人力情報(bào)處，任命該處處長(zhǎng)以局長(zhǎng)執(zhí)行代理人的身份對(duì)國(guó)家媒體加工中心進(jìn)行管理。2008年7月，人力情報(bào)處的職能開(kāi)始轉(zhuǎn)移至國(guó)防反情報(bào)和人力情報(bào)中心。國(guó)家情報(bào)主任辦公室于2011年對(duì)國(guó)防部人力情報(bào)的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為其應(yīng)該“超越伊拉克和阿富汗這樣的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)”，而是將戰(zhàn)略重心聚焦到“伊朗、中國(guó)、恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器”[19]。因此，2012年4月20日，時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)查克·哈格爾下令成立國(guó)防隱蔽局。

b.科技情報(bào)單位重組?？萍记閳?bào)單位也是美國(guó)國(guó)防情報(bào)局搜集部門(mén)重組的重點(diǎn)，這與該組織的技術(shù)制勝思維緊密相關(guān)。1963年，科技情報(bào)處正式成立。為提高對(duì)科技情報(bào)的關(guān)注度，貝內(nèi)特在1970年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中成立了科技分處，負(fù)責(zé)搜集外國(guó)空中、海上、陸上、導(dǎo)彈、太空系統(tǒng)的發(fā)展情況，并匯報(bào)足以影響美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略改變的技術(shù)進(jìn)步。此后，科技情報(bào)單位重組一直陷入停滯的狀態(tài)，直到雅各比在其任期內(nèi)成立了測(cè)量與特征情報(bào)和技術(shù)搜集處，該處將作戰(zhàn)處的國(guó)防搜集組和中央測(cè)量與特征情報(bào)辦公室進(jìn)行整合。隨后，弗林在2013年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中新設(shè)了科技處，并一直延續(xù)至今，主要涉及的領(lǐng)域包括先進(jìn)科技情報(bào)、太空和反太空能力、測(cè)量與特征情報(bào)、聯(lián)合對(duì)外材料項(xiàng)目，以及文件和媒體加工。

(2)分析部門(mén)重組的具體實(shí)施。

美國(guó)國(guó)防情報(bào)局分析部門(mén)參與處理與加工和分析與生產(chǎn)兩類(lèi)情報(bào)行動(dòng)。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局成立后，其分析部門(mén)是按照職能線進(jìn)行架構(gòu)的。然而，發(fā)生在東南亞、歐洲、非洲、拉丁美洲的戰(zhàn)爭(zhēng)或沖突使美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的任務(wù)量陡增，而該組織卻無(wú)法及時(shí)地滿足用戶的情報(bào)需求，其原因是龐大的水平組織在應(yīng)對(duì)緊急事件時(shí)缺乏靈活性，“卡羅爾要聽(tīng)取18個(gè)人匯報(bào)情況，這是費(fèi)時(shí)的”[20]。為此，約瑟夫·卡羅爾決心對(duì)美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，以減少情報(bào)請(qǐng)求提交和情報(bào)任務(wù)完成之間的時(shí)間差。1966年11月15日，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局歷史上的第一次重組正式開(kāi)始，最大的調(diào)整便是將處理處由職能型轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域型，組建蘇聯(lián)、東歐、西歐和拉丁美洲4個(gè)辦公室，“每個(gè)辦公室承擔(dān)該地區(qū)的所有生產(chǎn)職能，并根據(jù)情況需要自行對(duì)動(dòng)向情報(bào)、征候與預(yù)警、國(guó)家情報(bào)評(píng)估或基本情報(bào)等職能進(jìn)行優(yōu)先排序?！盵9]

1970年7月，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局進(jìn)行了第二次組織重組，其中針對(duì)分析部門(mén)的調(diào)整主要表現(xiàn)為：新設(shè)評(píng)估分處，其任務(wù)是生成、協(xié)調(diào)和生產(chǎn)國(guó)家情報(bào)評(píng)估和特別國(guó)家情報(bào)評(píng)估，以及長(zhǎng)期評(píng)估外國(guó)軍事能力；將美國(guó)國(guó)防情報(bào)局的生產(chǎn)活動(dòng)整合進(jìn)情報(bào)分處，該分處主要負(fù)責(zé)生成全源軍事情報(bào)、目標(biāo)系統(tǒng)和戰(zhàn)斗毀傷評(píng)估等。1976年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組再次對(duì)分析部門(mén)進(jìn)行精簡(jiǎn)，將評(píng)估分處、科技分處和國(guó)防情報(bào)官的職能統(tǒng)一到生產(chǎn)處長(zhǎng)的手中。時(shí)隔三年，生產(chǎn)處長(zhǎng)更名為對(duì)外情報(bào)處長(zhǎng)，并由文職人員擔(dān)任這一職位，除與生產(chǎn)相關(guān)的動(dòng)向情報(bào)職能轉(zhuǎn)移到參聯(lián)會(huì)支援處外，其他所有情報(bào)生產(chǎn)職能均由其負(fù)責(zé)管理。

1993年，國(guó)家軍事情報(bào)生產(chǎn)中心成立，該中心把平時(shí)、危機(jī)、應(yīng)急和戰(zhàn)時(shí)情報(bào)生產(chǎn)與國(guó)防部情報(bào)生產(chǎn)計(jì)劃有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，成為了美國(guó)軍事情報(bào)生產(chǎn)的樞紐。2003年，雅各比在合并分析和生產(chǎn)處與政策支援處的大部分機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立了分析處，其職責(zé)是與作戰(zhàn)司令部和軍事部門(mén)的分析中心一道為國(guó)防用戶提供明確的全源分析。此后，分析處按照“區(qū)域+職能”雙軌模式不斷發(fā)展和完善，區(qū)域分析人員聚焦理解特定國(guó)家的軍事能力和相關(guān)地區(qū)的作戰(zhàn)環(huán)境，而職能分析人員側(cè)重理解軍事能力和作戰(zhàn)環(huán)境的高度專(zhuān)業(yè)化方面。

(3)分發(fā)部門(mén)重組的具體實(shí)施。

情報(bào)產(chǎn)品的分發(fā)依賴于系統(tǒng)間的通聯(lián)，因此本文通過(guò)闡述系統(tǒng)單位的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)把握美國(guó)國(guó)防情報(bào)局分發(fā)部門(mén)重組的發(fā)展脈絡(luò)。1963年3月31日，分發(fā)中心正式成立，由搜集處長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理。1972年召開(kāi)的“威廉斯堡會(huì)議”密切關(guān)注美國(guó)國(guó)防情報(bào)局資源減少所帶來(lái)的影響，并且與會(huì)參與者推薦該組織應(yīng)將重點(diǎn)放在科技上[8]。以此為契機(jī)，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局分發(fā)部門(mén)逐漸從搜集部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)，并與信息系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)愈發(fā)緊密。分發(fā)部門(mén)重組在20世紀(jì)90年代以前常與行政部門(mén)重組處于同頻共振的狀態(tài)，直至1993年國(guó)家軍事情報(bào)系統(tǒng)中心的成立，才開(kāi)始打破這一混亂的局面。國(guó)家軍事情報(bào)系統(tǒng)中心向“美國(guó)國(guó)防情報(bào)局和美國(guó)情報(bào)界內(nèi)其他組織提供自動(dòng)化數(shù)據(jù)處理支援、信息系統(tǒng)安全、圖像處理、情報(bào)參考產(chǎn)品出版等信息服務(wù)和相關(guān)支援”[21]，扮演著美國(guó)國(guó)防情報(bào)局電腦和自動(dòng)化數(shù)據(jù)處理神經(jīng)中樞的角色。2003年，雅各比成立信息管理和首席信息官處，“該處將加強(qiáng)對(duì)信息管理的關(guān)注，并使美國(guó)國(guó)防情報(bào)局和國(guó)防情報(bào)界能夠利用好未來(lái)的信息環(huán)境”[12]，而2013年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組將信息管理和首席信息官處的職能過(guò)渡給使命勤務(wù)處，一直持續(xù)至今。

3 美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組的特點(diǎn)分析

縱觀美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組的整個(gè)發(fā)展歷程，政治因素、法律因素、管理因素和社會(huì)因素始終促動(dòng)著組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并由此帶來(lái)復(fù)雜性和集權(quán)度的顯著變化。

3.1 復(fù)雜性持續(xù)提升

“一個(gè)企業(yè)最初通常是一個(gè)職能組織，后來(lái)隨著它的發(fā)展，變得多樣化和更加復(fù)雜，具備了部門(mén)組織的特征。”[22]由于美國(guó)國(guó)防情報(bào)局在發(fā)展過(guò)程中始終離不開(kāi)對(duì)企業(yè)管理理念和方法的直接運(yùn)用，因而該組織的重組演變同樣符合這一規(guī)律。1966年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組主要聚焦于行動(dòng)機(jī)構(gòu)，這是由于美國(guó)國(guó)防情報(bào)局當(dāng)時(shí)尚處于初創(chuàng)時(shí)期，其組織結(jié)構(gòu)也初具完整形態(tài)，而行動(dòng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了該組織的核心任務(wù)。隨著組織結(jié)構(gòu)的不斷完善，指揮機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、支援機(jī)構(gòu)和行動(dòng)機(jī)構(gòu)的合力作用逐漸顯現(xiàn)，隨后進(jìn)行的組織重組也不再僅僅局限于某一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是覆蓋所有機(jī)構(gòu)的全面變革。因此，復(fù)雜性也得到不斷提升，具體表現(xiàn)為部門(mén)化程度和專(zhuān)業(yè)化程度的提高。由最初僅有搜集和分析兩個(gè)主要部門(mén)到如今的分析處、作戰(zhàn)處、科技處、使命勤務(wù)處與美洲和跨地區(qū)威脅中心、亞太地區(qū)中心、歐洲/歐亞地區(qū)中心、中東/非洲地區(qū)中心共存，各部門(mén)設(shè)置雖然在美國(guó)國(guó)防情報(bào)局歷次重組中存在些許差異，但是部門(mén)化程度卻呈現(xiàn)出顯著增強(qiáng)的趨勢(shì)，并且“區(qū)域+職能”模式的確立在一定程度上也可以看作是這一趨勢(shì)所帶來(lái)的積極結(jié)果。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局通過(guò)整合相似職能部門(mén)或單位、設(shè)置專(zhuān)職情報(bào)分析崗位和任命文職人員作為重要部門(mén)主管等手段，也進(jìn)一步提升了組織的專(zhuān)業(yè)化程度。以1993年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組為例，克拉珀將此前的9個(gè)處級(jí)單位和幾個(gè)隸屬的辦公室整合為國(guó)家軍事情報(bào)搜集、生產(chǎn)、系統(tǒng)3個(gè)中心，并且基于文職人員教育背景多樣性的考量，委任文職人員擔(dān)當(dāng)國(guó)家軍事情報(bào)生產(chǎn)中心和國(guó)家軍事情報(bào)系統(tǒng)中心的負(fù)責(zé)人。

3.2 集權(quán)度相對(duì)弱化

集權(quán)度可從指揮鏈、控制幅度和集權(quán)與分權(quán)三個(gè)維度進(jìn)行考察。指揮鏈?zhǔn)菑慕M織的最高層延伸到最低層，用以界定工作渠道的職權(quán)鏈[23]，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組中經(jīng)常會(huì)賦予某個(gè)單位可以越過(guò)部門(mén)主管直接向局長(zhǎng)進(jìn)行匯報(bào)的職權(quán)，如1979年組織重組中成立的資源和系統(tǒng)助理處與參聯(lián)會(huì)支援助理處，這在一定程度上弱化了中層管理者的集權(quán)度。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局成立之初，各部門(mén)或單位主管均需要向局長(zhǎng)直接報(bào)告，嚴(yán)重阻礙了組織的運(yùn)行效率。為此，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局一般會(huì)通過(guò)增加中間層或者整合部門(mén)或單位的途徑對(duì)控制幅度進(jìn)行調(diào)整，1976年和1993年的組織重組即是如此。審計(jì)部門(mén)重組的發(fā)展歷程是理解集權(quán)與分權(quán)的最好例證，獨(dú)立地位的喪失不可避免地造成權(quán)力的分化。除此之外，“局長(zhǎng)特別參謀”自2003年美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組首次設(shè)立后，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，現(xiàn)已吸收了管理機(jī)構(gòu)和支援機(jī)構(gòu)的大部分職能，職權(quán)范圍大幅拓展，這對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層的集權(quán)度也產(chǎn)生一定的弱化作用。綜上所述，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組表現(xiàn)出集權(quán)度相對(duì)弱化的鮮明特點(diǎn)，這與情報(bào)組織適應(yīng)動(dòng)態(tài)化安全環(huán)境和滿足多樣化用戶需求的努力相一致。

4 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，情報(bào)領(lǐng)域的斗爭(zhēng)日趨復(fù)雜，情報(bào)組織新一輪改革成為大勢(shì)所趨，而如何進(jìn)行改革成為各國(guó)情報(bào)組織亟待解決的問(wèn)題。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局由最初飽受質(zhì)疑到如今作用顯著，其中最主要的原因便是該組織能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行重組。本文將組織結(jié)構(gòu)理論與美國(guó)國(guó)防情報(bào)局重組這個(gè)研究對(duì)象進(jìn)行了合理匹配，豐富了情報(bào)體制研究的內(nèi)涵，大大拓展了研究的廣度，以期為我國(guó)情報(bào)組織的改革實(shí)踐提供有益參考。