政府合規(guī)的概念蘊(yùn)涵與運(yùn)用

彭簫劍

（1.南方科技大學(xué) 廉潔研究院，廣東 深圳 518055；2.中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510275）

20世紀(jì)90年代以來(lái)，各國(guó)在反腐敗、反賄賂、反洗錢、反壟斷等方面制定的監(jiān)管規(guī)范日趨嚴(yán)格，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一[1]。企業(yè)合規(guī)這種力圖降低違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的管理方式，被認(rèn)為深刻地改變了企業(yè)內(nèi)部的治理格局。席卷世界的新公共管理浪潮認(rèn)為以企業(yè)家精神改革政府是解決傳統(tǒng)行政模式弊端的有效路徑，那么在企業(yè)合規(guī)之外，是否存在著政府合規(guī)？企業(yè)合規(guī)治理對(duì)于優(yōu)化政府內(nèi)部治理模式是否具有啟示意義？政府合規(guī)是否一項(xiàng)解決中國(guó)式政府治理現(xiàn)代化問(wèn)題的新理念新思路新辦法？

關(guān)于本文語(yǔ)境下欲探討的政府合規(guī)，學(xué)界的觀點(diǎn)主要有：（1）關(guān)于“合的是什么規(guī)”。鄭永君、張大維認(rèn)為政府合規(guī)本意為遵循法律，但這里的法律不僅指強(qiáng)制執(zhí)行的法律體系，還包括基于道德或道義角度的社會(huì)判斷[2]。（2）關(guān)于實(shí)施合規(guī)的目的。蔣勇認(rèn)為政府合規(guī)是傳統(tǒng)循法而治模式的復(fù)制、繼承，合規(guī)性路線的代表性技術(shù)方案是執(zhí)法規(guī)范化，其目的在于確保行政權(quán)的活動(dòng)與立法指令的一致性，確保各級(jí)政府依規(guī)則行政[3]。（3）關(guān)于實(shí)施合規(guī)的必要性。滕宏慶、陳新棟認(rèn)為將發(fā)源于企業(yè)管理的合規(guī)制度運(yùn)用于政府行政自制制度當(dāng)中，能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)有行政自制制度面臨的制度碎片化、難以落實(shí)以及缺乏動(dòng)力機(jī)制等挑戰(zhàn)[4]。（4）關(guān)于實(shí)施合規(guī)的合理性。李本燦認(rèn)為只要是存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)的組織體就需要實(shí)施合規(guī)計(jì)劃，現(xiàn)實(shí)情況是政府違規(guī)的事件客觀存在，提倡借鑒企業(yè)合規(guī)治理技術(shù)治理政府[5]。

學(xué)界尚缺少關(guān)于政府合規(guī)的體系化論述，并且對(duì)于提出構(gòu)建政府合規(guī)的概念，目前仍有不少反對(duì)的聲音。有人認(rèn)為合規(guī)管理是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的專屬工具，政府和企業(yè)分屬公私領(lǐng)域中的不同主體類型，成立運(yùn)行的目的并不一致，在組織結(jié)構(gòu)上存在著本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)的治理方式不能簡(jiǎn)單套用在政府治理上；有人認(rèn)為在同一話語(yǔ)系統(tǒng)、層次內(nèi)，既有的政府合法概念的指稱范圍已經(jīng)能涵蓋政府合規(guī)的外延，不能脫離理論體系再去做文字游戲，平行混搭概念；有人認(rèn)為政府違法的事件還在現(xiàn)實(shí)中上演，連政府合法都沒(méi)完全實(shí)現(xiàn)又開(kāi)始故弄玄虛創(chuàng)造冗余概念，背離了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，缺乏經(jīng)驗(yàn)對(duì)應(yīng)物①。

2021年8月，深圳市司法局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市合規(guī)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，認(rèn)為政府合規(guī)的內(nèi)涵指向是“強(qiáng)化政府合規(guī)管理，提升依法依規(guī)履職能力”，將政府合規(guī)作為與企業(yè)合規(guī)并列的一個(gè)概念，并共同作為城市合規(guī)的子概念。這一征求意見(jiàn)稿草擬啟動(dòng)時(shí)間約為2019年，通過(guò)梳理時(shí)間線發(fā)現(xiàn)，地方實(shí)踐創(chuàng)新是走在學(xué)界理論研究之前的。本文擬闡釋政府合規(guī)的具體概念，預(yù)測(cè)政府合規(guī)的實(shí)踐應(yīng)用，初步構(gòu)建一種關(guān)于政府合規(guī)的概念理論體系，為前瞻性思考提供科學(xué)思想方法，推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。

一、政府合規(guī)的概念特征

雖然政府合規(guī)的內(nèi)涵與企業(yè)合規(guī)并沒(méi)有多少關(guān)系，企業(yè)合規(guī)理論范疇中所涉及的政府規(guī)制、行政監(jiān)管、行政合規(guī)也與政府合規(guī)所指向的概念區(qū)間存在著明顯的不同，但是毫無(wú)疑問(wèn)，政府合規(guī)的說(shuō)法源自企業(yè)合規(guī)。這或許源自經(jīng)濟(jì)學(xué)者口中的“政府公司主義”[6]。政府和企業(yè)都被視作建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的參與主體，既然已經(jīng)有了企業(yè)合規(guī)，那么為何不能發(fā)揮創(chuàng)新精神，嘗試跨界搞一搞政府合規(guī)？現(xiàn)有的企業(yè)合規(guī)研究表明了三層意義：第一層，“合法小于合規(guī)”，“合規(guī)之‘規(guī)’的范圍不限于國(guó)內(nèi)法與商業(yè)倫理規(guī)則，還可能涵蓋公司業(yè)務(wù)所能觸及的其他國(guó)家或國(guó)際性組織的法律或規(guī)則”[7]，即不僅要符合法律法規(guī)，而且要符合“其他規(guī)”；第二層，“合法等于合規(guī)”，兩者目的都是改正違法違規(guī)行為，不同之處在于合法側(cè)重于規(guī)范審查，合規(guī)側(cè)重于內(nèi)部治理；第三層，“合法大于合規(guī)”，合規(guī)管理必須以合法要求為根基，一切的主導(dǎo)邏輯是法律及法治體系的生效運(yùn)行，否則合規(guī)無(wú)從談起。

政府合規(guī)的起因是防控政府風(fēng)險(xiǎn)。隨著現(xiàn)代社會(huì)制度設(shè)計(jì)的不斷完善，政府所需遵守的規(guī)則日益嚴(yán)密化、復(fù)雜化，不確定問(wèn)題亦隨之增多，政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。政府風(fēng)險(xiǎn)是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員因行政違法違規(guī)行為而可能遭受投訴信訪、陷入訴訟（司法敗訴）、法律制裁、行政追責(zé)、黨內(nèi)追責(zé)、聲譽(yù)損失或者使其維護(hù)的公共利益遭受損害的風(fēng)險(xiǎn)。政府風(fēng)險(xiǎn)以執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為主，目前實(shí)務(wù)界已經(jīng)總結(jié)出了31種風(fēng)險(xiǎn)類型。從概念外延上看，政府風(fēng)險(xiǎn)并不局限于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，甚至不限于法律風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，它還包括政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、輿論風(fēng)險(xiǎn)等。政府風(fēng)險(xiǎn)存在危害性，雖然每一項(xiàng)政府風(fēng)險(xiǎn)不必然導(dǎo)致違法違規(guī)事件的發(fā)生，但是每一件重大的政府違法違規(guī)事件必然是由政府風(fēng)險(xiǎn)所引起和轉(zhuǎn)化的，政府合規(guī)作為風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)在需求理應(yīng)成為現(xiàn)代政府治理的一項(xiàng)核心制度。

政府合規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了防控違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)所建立起的內(nèi)部治理機(jī)制。政府合規(guī)審查是指行政機(jī)關(guān)或者委托第三方專門機(jī)構(gòu)依據(jù)具有限制約束效力的行為規(guī)范，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行價(jià)值判斷，以避免和減少違法違規(guī)行為的制度化活動(dòng)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)政府潛在的制度漏洞和行為隱患作出有針對(duì)性的預(yù)防、整改和化解，可以逐步養(yǎng)成和塑造按規(guī)則行事的行政思維與行動(dòng)邏輯，防范和減少政府出現(xiàn)新的違法違規(guī)行為。

政府合規(guī)的本質(zhì)是規(guī)則之治，合規(guī)治理的過(guò)程是行政權(quán)力運(yùn)行與規(guī)范性預(yù)期相融合的合理化過(guò)程。用作整體價(jià)值判斷基準(zhǔn)的“法、規(guī)”是一個(gè)將各類具有限制約束效力的行為規(guī)范經(jīng)過(guò)規(guī)范整合、邏輯協(xié)調(diào)、沖突解決的規(guī)則綜合體，并不區(qū)分成文規(guī)則或者不成文規(guī)則。其中“法”包括憲法、民法、刑法、行政法等，“規(guī)”包括公共政策、黨內(nèi)法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政慣例、道德規(guī)范、商業(yè)規(guī)則、職業(yè)準(zhǔn)則等。合規(guī)意味著行政機(jī)關(guān)要遵守法律法規(guī)，遵守內(nèi)部規(guī)章和制度，相關(guān)行為符合公共政策、黨內(nèi)法規(guī)、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政慣例和商業(yè)規(guī)則，還要求工作人員遵守相應(yīng)職業(yè)守則和道德規(guī)范。我們可以從以下三個(gè)角度來(lái)進(jìn)一步解讀政府合規(guī)這一概念。

第一，政府合規(guī)有利于實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治政。行政系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)與行動(dòng)邏輯是圍繞權(quán)力擴(kuò)張展開(kāi)的，合理劃定行政權(quán)力的內(nèi)容與邊界、對(duì)強(qiáng)勢(shì)政府的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范限制是必要且正當(dāng)?shù)?。行政?quán)力的內(nèi)容與邊界一旦變得模糊起來(lái)，政府的行為將變得不好控制。合規(guī)治理通過(guò)限定行政職權(quán)事項(xiàng)、法規(guī)依據(jù)、辦事流程、執(zhí)業(yè)倫理和責(zé)任承擔(dān)等，基于風(fēng)險(xiǎn)屬性更多地從消極層面定規(guī)矩、劃界限，可以督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員選擇良好的行為模式，遏制濫用權(quán)力和胡亂作為的沖動(dòng)，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生次數(shù)，降低違法違規(guī)活動(dòng)再次出現(xiàn)的概率。一個(gè)建立有效合規(guī)管理體系的政府，是一個(gè)以遵法守規(guī)明禮為價(jià)值導(dǎo)向的政府，將合規(guī)要素注入政府活動(dòng)的各領(lǐng)域、全過(guò)程，可以營(yíng)造出一種嚴(yán)格規(guī)則約束意識(shí)的行政環(huán)境與行為秩序。

第二，政府合規(guī)有利于打造有為政府。政府合規(guī)特別強(qiáng)調(diào)良好行政、合理行政的重要性，合規(guī)審查經(jīng)由法律多元主義觀，依據(jù)價(jià)值理性對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范判斷，不僅對(duì)行政權(quán)力的合理約束定型設(shè)定了上限、設(shè)置了底線，而且還賦予符合規(guī)范性預(yù)期的行為以積極的價(jià)值，誘發(fā)選擇主動(dòng)行政，否定回避消極行政。合規(guī)治理模式為政府由自律控權(quán)轉(zhuǎn)向有為治理提供了可能性。從具體操作層面上來(lái)看，政府合規(guī)要求依據(jù)綜合性的行為規(guī)范確定行政機(jī)關(guān)職責(zé)，明確工作人員的崗位職責(zé)和履職要求，給行政機(jī)關(guān)及其工作人員提供詳盡、明確、清晰的行為指引，盡可能地明確行政義務(wù)及程度，減少可供裁量的空間，實(shí)現(xiàn)有法可依、有矩可遵、有度可循，從而鼓勵(lì)和保障行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極擔(dān)當(dāng)作為，同時(shí)還利于對(duì)已經(jīng)損害的制度系統(tǒng)、公共利益和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行修復(fù)補(bǔ)救。

第三，政府合規(guī)有利于實(shí)現(xiàn)盡職免責(zé)。目前行政責(zé)任邊界不夠清晰，行政機(jī)關(guān)工作人員被不當(dāng)追責(zé)的問(wèn)題仍然存在，“一邊是有限權(quán)力，一邊是無(wú)限責(zé)任”，嚴(yán)重打擊了其工作積極性。像安全生產(chǎn)領(lǐng)域，雖然應(yīng)急管理部2022 年出臺(tái)的《應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》列舉了責(zé)任減免情形，但是按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，安全生產(chǎn)行使的是綜合監(jiān)管與部門監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的管理模式，某省文件劃定了55個(gè)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和單位，只要其他54個(gè)部門和單位中任何一個(gè)的工作中出了安全生產(chǎn)問(wèn)題，應(yīng)急管理部門作為負(fù)有綜合監(jiān)督管理職責(zé)的部門都脫不了干系，工作人員輕重都要“挨板子”。

“盡職免責(zé)”的概念在價(jià)值層面上能夠依于法、通于理、曉于情，盡管常常被提起，但是現(xiàn)實(shí)中卻缺少相對(duì)應(yīng)的操作細(xì)則與實(shí)施機(jī)制。政府合規(guī)可以審查是否符合行政免責(zé)的具體情形和適用條件，運(yùn)行完備的政府合規(guī)可以在一定條件下成為責(zé)任阻卻事由，只要證明行政機(jī)關(guān)建立了合規(guī)管理體系、頒布了行為準(zhǔn)則、明確了禁止性要求、設(shè)立了預(yù)警機(jī)制、采取了有效補(bǔ)救措施，或者行政機(jī)關(guān)工作人員正確采取了合法合規(guī)的措施，就可以將自身認(rèn)真勤勉、盡職盡責(zé)的行為與他者違法違規(guī)行為切割分離開(kāi)來(lái)，對(duì)綜合責(zé)任、失職失責(zé)的追究提出合理抗辯，訴求合法合理地減免行政責(zé)任。

二、政府合規(guī)的理論追溯

雖然政府合規(guī)的概念提出對(duì)于行政管理有著上述積極意義，但是其理論根基為何仍是一個(gè)值得深思的問(wèn)題?！皬臍v史的角度看，企業(yè)合規(guī)是針對(duì)企業(yè)出現(xiàn)的違法違規(guī)行為而確立的一種公司治理方式”[8]，若政府也存在違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，而確立合規(guī)治理的方式有助于政府機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)，則政府合規(guī)這一命題是存在證成可能性的。

國(guó)家政府是西方政治哲學(xué)史上最為核心的研究議題，西方先哲一直強(qiáng)調(diào)政府官吏的守法思想。但法律也不是“唯一”的，從古希臘羅馬時(shí)期出現(xiàn)國(guó)家制度雛形，直至中世紀(jì)神權(quán)政治迷網(wǎng)籠罩，國(guó)家這一階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物處于與氏族、皇權(quán)、教會(huì)、宗族、團(tuán)體的爭(zhēng)權(quán)或融合之中，盡管法律思想體系已經(jīng)開(kāi)始對(duì)國(guó)家的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生舉足輕重的作用，但是除此之外國(guó)家制度還受到來(lái)自政治、哲學(xué)、倫理、道德、宗教、習(xí)俗等領(lǐng)域的多方規(guī)則調(diào)整。例如蘇格拉底追求“哲人（知識(shí)貴族）統(tǒng)治”、加爾文明言“上帝統(tǒng)治一切政府”等。這些都表明了國(guó)家政府運(yùn)行從來(lái)都不是僅受法律這一單權(quán)威的約束，有時(shí)法律混淆于其他規(guī)則之中。

隨著歷史的進(jìn)展，國(guó)家力量在與各方勢(shì)力的制衡或聯(lián)合中日益膨脹，霍布斯借用利維坦這一《圣經(jīng)》中力大無(wú)窮的巨獸比喻國(guó)家[9]，國(guó)家的強(qiáng)大形象躍然紙上。而后以孟德斯鳩系統(tǒng)闡釋三權(quán)分立為時(shí)間界限，國(guó)家與政府兩個(gè)事物被正式地區(qū)別開(kāi)來(lái)，要限制國(guó)家的暴虐首先應(yīng)通過(guò)分權(quán)機(jī)制來(lái)限制政府及行政權(quán)力的過(guò)分強(qiáng)大。分權(quán)理論被世人接納以及法的神圣性一路高揚(yáng)，使得以立法機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)制約行政機(jī)關(guān)這一規(guī)則機(jī)制成為最正式的政府行為規(guī)范方式。

20 世紀(jì)以來(lái)，政府活動(dòng)出現(xiàn)了重大變化，政府行為滲透到社會(huì)生活的方方面面，冗長(zhǎng)繁瑣的立法程序無(wú)法應(yīng)對(duì)客觀需要，法律開(kāi)始通過(guò)授權(quán)機(jī)制映射到行政領(lǐng)域，行政規(guī)則制定大量涌現(xiàn)?！罢兊酶育嫶?，更具侵略性”[10]，行政國(guó)家的出現(xiàn)使得國(guó)家與政府兩者又被緊密捆綁起來(lái)。盡管基于法律保留原則人們對(duì)行政國(guó)家的合法性提出了疑問(wèn)，但是制定行政規(guī)則具有更易執(zhí)行、更具效率、便于減少裁量等眾多優(yōu)點(diǎn)，除遵循法律要求以外，政府更多地需要按照行政規(guī)則行事[11]。

自韋伯以目的理性理解現(xiàn)代社會(huì)與官僚機(jī)構(gòu)后，人們更加崇尚從理性的視角思考政府行為。以哈貝馬斯的交往理性為例，其主張用交往權(quán)力來(lái)限制行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。他的論證過(guò)程是建立在帕森斯的結(jié)構(gòu)功能理論和盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論之上的。首先，帕森斯將社會(huì)系統(tǒng)劃分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同體和模式維持四個(gè)子系統(tǒng)，認(rèn)為權(quán)力是政治子系統(tǒng)的一般媒介[12]。其次，盧曼認(rèn)為社會(huì)分化的系統(tǒng)互相之間是完全封閉的，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)都屬自創(chuàng)生系統(tǒng)。對(duì)于法律系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，二值代碼是合法/非法，法律系統(tǒng)承擔(dān)了穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期的功能[13]。再次，哈貝馬斯接續(xù)二人觀點(diǎn)，認(rèn)為不同系統(tǒng)之間是可以通過(guò)法律等媒介進(jìn)行溝通的，并強(qiáng)調(diào)“行政權(quán)力不能完全‘自我編程’，不能只服從自己以擴(kuò)張權(quán)力為取向的‘導(dǎo)控媒介’。只有經(jīng)過(guò)以法律為紐帶的公共領(lǐng)域向行政機(jī)構(gòu)的合法性輸送，行政權(quán)力才能最終在整個(gè)社會(huì)面前為自己的政策進(jìn)行辯護(hù)并取得行政行為的合法性”[14]。

從歷史變遷邏輯演繹對(duì)國(guó)家政府權(quán)力的限制與約束，對(duì)思考政府合規(guī)的理論基礎(chǔ)有如下啟示：

第一，政府合規(guī)應(yīng)當(dāng)以政府合法為根基。因?yàn)檎冀K是法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象，從正面來(lái)看，政府體制的維系須依靠執(zhí)政官員間法權(quán)的適當(dāng)分配，法律的價(jià)值很大程度上取決于法律是否得到了執(zhí)政官員的恰當(dāng)執(zhí)行；從反面來(lái)說(shuō)，意味著政府及執(zhí)政官員存在不合法、不稱職的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府及執(zhí)政官員應(yīng)當(dāng)接受法權(quán)限制。即便進(jìn)入行政國(guó)家階段，龐大的行政權(quán)力也不能任意肆虐，因?yàn)椤盎诜ㄖ蔚默F(xiàn)代民主政治體制是行政國(guó)家賴以發(fā)展的骨架，無(wú)論行政權(quán)力如何擴(kuò)張，它仍然要受到憲法與法律的約束”[15]。

第二，政府合規(guī)與政府合法存在明顯區(qū)別。法律能夠成為規(guī)范政府的最主要手段，是受到人民主權(quán)和三權(quán)分立理論深刻影響的。盡管人民主權(quán)論與三權(quán)分立論互不相容，但人民主權(quán)論闡釋了為什么要規(guī)范政府的淵源，三權(quán)分立論闡釋了如何制衡政府的淵源。這也說(shuō)明了合法性審查解決的是分權(quán)政體中的政府合法性問(wèn)題，與合規(guī)性治理要解決的是政府內(nèi)部管理的問(wèn)題存在明顯區(qū)別。

第三，基于法律的局限性政府合規(guī)有其存在的必要。法律并非限制約束政府的唯一權(quán)威，政府還應(yīng)當(dāng)受到其他規(guī)范的調(diào)整制約，政府應(yīng)當(dāng)在一個(gè)更高的維度、層面實(shí)現(xiàn)自我論證。政府作為社會(huì)的組成部分之一，其行為規(guī)則是由政治思想、哲學(xué)思想、法律思想、倫理思想、道德思想、宗教思想、習(xí)俗思想等諸多因素和條件所決定的，誠(chéng)然法律在制定與實(shí)施的過(guò)程中也受到了其他權(quán)威的影響，但是這種威信并非充分全面的，應(yīng)當(dāng)關(guān)注其他規(guī)范在政府治理中所能發(fā)揮的作用效能。

第四，政府合規(guī)的功能是對(duì)權(quán)力的合理約束定型。構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的每個(gè)子系統(tǒng)都遵循著自己的運(yùn)作邏輯，有著關(guān)鍵的媒介。行政系統(tǒng)的自生媒介、導(dǎo)控媒介是權(quán)力，運(yùn)行的二值代碼是有權(quán)/無(wú)權(quán)，系統(tǒng)參與的成就是獲得權(quán)力、權(quán)力利益擴(kuò)張。如果仍由行政系統(tǒng)創(chuàng)生發(fā)展，成就性代碼必然導(dǎo)致權(quán)力結(jié)果擴(kuò)張、權(quán)力向一端高度集中。因此，行政權(quán)力不能以形成自給自足的系統(tǒng)為導(dǎo)向，現(xiàn)代社會(huì)的整體行動(dòng)需要某種媒介打破法律、道德等子系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的封閉性，進(jìn)行社會(huì)整合。那么以何為媒介呢？現(xiàn)代化是社會(huì)全面合理化的過(guò)程，如果從現(xiàn)代性理論和系統(tǒng)論的社會(huì)發(fā)展的整體視角觀察，規(guī)范體系是社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的合理化系統(tǒng)[16]，因此這一媒介溝通重任選擇交由以法律為主建立起的規(guī)范集群來(lái)承擔(dān)最為妥適。法律系統(tǒng)的二值代碼是合法/非法，規(guī)范系統(tǒng)的二值代碼是合規(guī)/違規(guī)。規(guī)范集群在行政系統(tǒng)內(nèi)可以承擔(dān)穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期的功能，通過(guò)行政合理定型將符合規(guī)范性預(yù)期的行為判定為“合規(guī)”的，既不至于完全澆滅積極獲取權(quán)力的行為動(dòng)機(jī)，又將積極的規(guī)范價(jià)值賦予取得判定結(jié)果為“合規(guī)”的行為。政府合規(guī)的制度功能是打破行政系統(tǒng)的溝通封閉性，改變行政系統(tǒng)二值代碼式的運(yùn)作邏輯，其他社會(huì)子系統(tǒng)以法律為主的規(guī)范集群作為媒介進(jìn)行介入，為行政權(quán)力的取得與行使提供穩(wěn)定的規(guī)范性預(yù)期和確定性預(yù)期，使得行政權(quán)力得到合理約束定型。

三、政府合規(guī)的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)

政府合規(guī)的驅(qū)使動(dòng)因是政府治理規(guī)則的多元化。關(guān)于政府治理規(guī)則多元化的內(nèi)容，學(xué)界已多有研究論述，此處不再展開(kāi)，以下重點(diǎn)探討為什么在承認(rèn)法律是行政管理基礎(chǔ)性規(guī)范的前提下，傳統(tǒng)循法而治的推進(jìn)路徑會(huì)遭遇阻礙從而反向推動(dòng)了政府治理規(guī)則的多元化，進(jìn)而論證為什么在政府合法之外還會(huì)需要政府合規(guī)。

第一，法律僅是“最低限度”的行政要求。政府合法的理論基礎(chǔ)在于從保障行政相對(duì)人的權(quán)利出發(fā)，監(jiān)督、限制行政權(quán)力的濫用，采用的是一種防守思想，即必須尊重功能分工原則，劃定公權(quán)力邊界，不能隨意越界，這就注定了它是有限度的，而且傳承了“小政府”理念的這種限度是“最低限度”的。例如對(duì)于合法但不符合事理、情理的行政作風(fēng)問(wèn)題的治理，傳統(tǒng)循法而治的推進(jìn)路徑無(wú)從發(fā)力，包括行政的無(wú)效率、拖延但不違法、不親民便民、透明度低、態(tài)度蠻橫等問(wèn)題[17]。即便這條線是“最低限度”的，政府還會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)時(shí)間段執(zhí)法寬嚴(yán)不一、環(huán)境不同、認(rèn)知不同、經(jīng)驗(yàn)不同、施政理念的不同，導(dǎo)致法律實(shí)施效果大打折扣。在我國(guó)法律規(guī)范體系中，政府在某一規(guī)制領(lǐng)域履行監(jiān)管職責(zé)與行使執(zhí)法權(quán)限的概念是混淆的，監(jiān)管的內(nèi)涵顯然要大于執(zhí)法，按照“傳送帶”理論將政府執(zhí)行法律規(guī)定等同于行政管理是不夠科學(xué)的。

第二，法律作為“最后一道防線”相對(duì)遲滯。根據(jù)司法自制的原則立場(chǎng)，法律是維護(hù)社會(huì)公平正義的“最后一道防線”，起到的是終局作用，這也意味著前面的“防線”全被“攻破”了。傳統(tǒng)的行政法治建設(shè)主要依靠以合法行政為中心的司法審查來(lái)推動(dòng)，側(cè)重對(duì)行政行為的事后評(píng)價(jià)與處理，即便是現(xiàn)代法治發(fā)展出針對(duì)行政規(guī)則的備案審查制度，亦是“針對(duì)已有各項(xiàng)立法的事后監(jiān)督制度”[18]。現(xiàn)實(shí)中，政府的違法行為主要依賴于事后的行政復(fù)議、行政訴訟制度予以糾正，還有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、信訪監(jiān)督等途徑[19]，而行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為的情況少之又少，這顯然是不能滿足人們對(duì)政府公信力期望的。

第三，法律是“距離最遠(yuǎn)”的行政指引。我國(guó)的行政法律體系是一個(gè)自上而下的階梯式效力規(guī)范體系。從法律的適用來(lái)看，“實(shí)務(wù)中存在一個(gè)‘法的位階效力消失現(xiàn)象’，行政機(jī)關(guān)幾乎從來(lái)不比較誰(shuí)的‘法’更大，行政機(jī)關(guān)總是‘就近適用’較低位階的法律規(guī)范，位階越低的規(guī)范，往往越接近具體事實(shí)”[20]。針對(duì)同一事實(shí)對(duì)象，從國(guó)家、省、市、縣區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)、村居都可能存有規(guī)范指示，面對(duì)立法大廈，一線執(zhí)法人員適用法律的技術(shù)是一個(gè)自下而上的“上樓過(guò)程”，先尋找本地是否有相關(guān)規(guī)范，如果沒(méi)有再“上樓”看縣區(qū)、省市規(guī)定，最后才會(huì)去國(guó)家法律這一層級(jí)尋找依據(jù)，“最不規(guī)范”的內(nèi)部規(guī)范因?qū)?zhí)法人員來(lái)說(shuō)具有簡(jiǎn)單易懂的判別模式并配有操作細(xì)則，往往會(huì)成為行政執(zhí)法的最主要依據(jù)。

第四，法律自身還存在“規(guī)則虛置”等問(wèn)題。法律的抽象規(guī)定與具體的行政事實(shí)出現(xiàn)脫節(jié)，有些條文規(guī)則存在“空中樓閣”現(xiàn)象。此外，“立法割據(jù)”使得政府權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，不同權(quán)力部門主導(dǎo)的立法之間因?yàn)槔鏇_突“相互打架”，例如某地生態(tài)環(huán)境部門在立法時(shí)認(rèn)為加裝餐飲專用煙道的標(biāo)準(zhǔn)與程序應(yīng)當(dāng)由住建部門進(jìn)行制定，但是住建部門認(rèn)為涉及環(huán)境污染的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行主導(dǎo)規(guī)制，于是該地加裝餐飲專用煙道的釋法、執(zhí)法都陷入了僵局。

我國(guó)對(duì)政府規(guī)則行事的期望從來(lái)都不止是符合狹義上的代議機(jī)關(guān)立的法，政府活動(dòng)置于法律多元主義觀的規(guī)范體系調(diào)整之中，禮法、軟法、黨內(nèi)法規(guī)、道德規(guī)范、職業(yè)守則、“機(jī)關(guān)哲學(xué)”、商業(yè)規(guī)則等匯總而成的規(guī)范集群都對(duì)政府活動(dòng)事實(shí)上起到了一定程度上的限制約束作用，這些從屬性上更多地側(cè)重一個(gè)“規(guī)”字而非“法”字。當(dāng)然如果只是討論“法”與“規(guī)”范圍之分、疏密之別，那么政府合規(guī)概念提出的意義是淺顯的，它的重要意義還在于一種思維方式的轉(zhuǎn)變。政府合法的核心是規(guī)范審查，政府合規(guī)的核心是風(fēng)險(xiǎn)管理。我國(guó)政府規(guī)模較大、治理結(jié)構(gòu)繁復(fù)，單純地依靠傳統(tǒng)的外部控制的循法而治推進(jìn)路徑，難以對(duì)政府行為進(jìn)行有效的引導(dǎo)和規(guī)制。

四、政府合規(guī)的中國(guó)方案

自清末民初現(xiàn)代文明意義上的行政法制體系建立、延續(xù)以來(lái)，“我們經(jīng)歷了依法辦事、行政管理法制化、依法行政、法治政府四個(gè)發(fā)展階段”[21]，逐步追尋政府治理的現(xiàn)代化之夢(mèng)。其中，“依法行政”從理論上來(lái)說(shuō)更多地偏向于傳統(tǒng)意義上的依代議機(jī)關(guān)制定的法律行政，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的外部性控制，也即對(duì)應(yīng)了本文談述的合法行政、政府合法的概念，它的特點(diǎn)是面對(duì)違法行為主要依靠事后合法性審查?！胺ㄖ握睆?qiáng)調(diào)行政權(quán)力運(yùn)行中法律對(duì)政府的規(guī)制，明確了主導(dǎo)和規(guī)制我國(guó)各級(jí)政府運(yùn)作的根本是法律及法治體系的規(guī)制[22]。法治政府不僅是一種理想目標(biāo)，也是一種工具手段，有學(xué)者認(rèn)為：“法治政府總體上是一種基于管理視角、著力于規(guī)范行政活動(dòng)的內(nèi)部制度建構(gòu)和實(shí)施的產(chǎn)物?！盵17]從內(nèi)部治理這一角度來(lái)說(shuō)，政府合規(guī)從體系上發(fā)源于法治政府建設(shè)，只不過(guò)目前它仍是一種較為新型的政府治理理念與制度建構(gòu)。從時(shí)間長(zhǎng)河看來(lái)，圍繞政府治理現(xiàn)代化要經(jīng)歷以下三個(gè)階段：第一階段是“懲戒階段”，治理的重點(diǎn)在于官吏違法犯罪后的懲治方面，削減官吏自我利益擴(kuò)張的本性；第二階段是“常守階段”，治理的重點(diǎn)在于行政管理過(guò)程性控制的制度常態(tài)化，以行政法制約束權(quán)力行使的隨意性，使政務(wù)有章可循；第三階段是“合規(guī)階段”，治理的重點(diǎn)在于推動(dòng)政府組織體自我風(fēng)險(xiǎn)管理，依據(jù)行為規(guī)范集群對(duì)關(guān)鍵政府風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行防控，防患于未然，具有預(yù)防性。

我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)、借用、移植和超越先進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化成果的過(guò)程，但“現(xiàn)代化與傳統(tǒng)并非簡(jiǎn)單二元對(duì)立，中國(guó)式現(xiàn)代化道路有其傳統(tǒng)文化的根基，現(xiàn)代化就是對(duì)包括傳統(tǒng)文化在內(nèi)的前現(xiàn)代性的超越”[23]。解決中國(guó)式政府治理現(xiàn)代化問(wèn)題，必須同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為鑰匙開(kāi)啟對(duì)現(xiàn)代政府法治的思考，對(duì)于擴(kuò)展政府合規(guī)的內(nèi)涵有積極的意義。

第一，府吏同治，管府治吏深度融合——“治國(guó)先治吏”的啟示。我國(guó)古代行政管理并非治府而是治人，治吏是其核心內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“居官守法”。而反觀我國(guó)目前作為行政法體系中心概念的行政行為，僅指的是行政機(jī)關(guān)作出的行為，在很大程度上忽略和排斥了行政機(jī)關(guān)工作人員行為現(xiàn)象及活動(dòng)的法學(xué)意義。

翻閱我國(guó)眾多的行政法律法規(guī)，可見(jiàn)其絕大部分內(nèi)容都是關(guān)于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，通常僅在法律責(zé)任一章會(huì)有著一條近乎千篇一律的規(guī)定，并不區(qū)分是行政機(jī)關(guān)的行為還是工作人員的行為，只是寫明行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)了某些違法行為時(shí)由“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”承擔(dān)責(zé)任。有些行政法律規(guī)范會(huì)規(guī)定“工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一的，依法給予處分……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但是行為情景的設(shè)定又非常之少，例如《消防法》全文共七十四條僅列舉了五種工作人員違法行為的情形，《治安管理處罰法》全文共一百一十九條僅列舉了十種工作人員違法行為的情形，極少能看見(jiàn)行政法律法規(guī)直接在“正文”部分對(duì)工作人員的行為從積極調(diào)整的角度進(jìn)行規(guī)制。雖然我國(guó)也有《公務(wù)員法》規(guī)范工作人員正確履職盡責(zé)，但對(duì)于工作人員的日常執(zhí)法實(shí)踐來(lái)說(shuō)規(guī)定顯得過(guò)于籠統(tǒng)。

現(xiàn)實(shí)中的行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法是如何受到規(guī)范約束的？以食品生產(chǎn)許可審查工作為例，我們有《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等法律法規(guī)，執(zhí)法人員卻不可能只對(duì)著條文去進(jìn)行執(zhí)法，雖然法條中列舉了申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可的各種條件、情形，但是對(duì)于執(zhí)法人員到底應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行審查的行為規(guī)范并未有只言片語(yǔ)提及。同樣，《行政許可法》中有著一些對(duì)執(zhí)法人員行為程序的規(guī)定，但也過(guò)于籠統(tǒng)。對(duì)于一線基層的執(zhí)法人員而言，將具象的執(zhí)法事實(shí)與抽象的法條規(guī)定連接起來(lái)是一個(gè)困難的過(guò)程，在執(zhí)法事實(shí)與法條規(guī)定之間仍然需要能夠起到橋梁、溝通、細(xì)化作用的媒介，為此市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)許可審查通則（2022 版）》，對(duì)食品安全生產(chǎn)許可申請(qǐng)材料審查和現(xiàn)場(chǎng)核查作出了詳盡的行為指引規(guī)定，執(zhí)法人員只有對(duì)照著這部通則以及附屬的各類表格、報(bào)告、清單才能把“行政執(zhí)法”四字從飄浮著的法律文本上貫徹下去。對(duì)于一些難以很好類型化適用基本行為法的行為來(lái)說(shuō)這一現(xiàn)象更為明顯，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，法條上的明面規(guī)定更多是關(guān)于規(guī)范政府、保障權(quán)益等權(quán)利義務(wù)性內(nèi)容，執(zhí)法人員具體該怎么去應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，更多的是依靠應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急預(yù)案的細(xì)化規(guī)范，如應(yīng)急工作手冊(cè)、應(yīng)急操作規(guī)程、現(xiàn)場(chǎng)工作方案、具體任務(wù)行動(dòng)方案等。這些行為規(guī)范通常不會(huì)設(shè)置法律責(zé)任，因不一定有國(guó)家強(qiáng)制力作背書，很少被納入行政法的研究視野中。

推行政府合規(guī)，就是要將上述清單、計(jì)劃、手冊(cè)、規(guī)程、方案、通則等不完全具備法律形式要件與實(shí)質(zhì)要件的行政機(jī)關(guān)工作人員行為規(guī)范，納入考察政府治理能力現(xiàn)代化與法治化程度的評(píng)價(jià)體系中來(lái)。將政府視為一個(gè)府吏合一的組織體，不再把行政機(jī)關(guān)的行為與其工作人員的行為在行政法場(chǎng)域中完全割裂開(kāi)來(lái)。不僅要審查行政機(jī)關(guān)的行為是否違法違規(guī)，更要著重審查行政機(jī)關(guān)工作人員的行為是否違法違規(guī)；不僅要給行政機(jī)關(guān)定規(guī)矩、劃界限，更要建章立制，約束每一位工作人員嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序規(guī)則、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)守則履行行政職責(zé)，行使行政權(quán)力。

第二，多規(guī)化約，行為規(guī)范系統(tǒng)聚合——“引禮入法，法禮結(jié)合”的啟示。“在我國(guó)的傳統(tǒng)觀念里，社會(huì)的安寧秩序要靠許多規(guī)范的協(xié)同運(yùn)作才能適當(dāng)?shù)鼐S持，其中包括自然的天理、神旨、道德、禮俗以及人為的法律、家訓(xùn)、鄉(xiāng)約、行規(guī)等。”[24]法律不是唯一的規(guī)范，我國(guó)古代雖然存在《唐六典》等整套規(guī)范官吏行事的“常守之法”，形成了以法治官的行政體系[25]，但作為禮儀之邦，國(guó)家法禮并未分野，禮具有法的效力，行政管理呈現(xiàn)出所謂“禮法合治”的樣態(tài)。

法律必須依賴其他社會(huì)規(guī)范輔之評(píng)判補(bǔ)正，以社會(huì)系統(tǒng)論為視角，“引禮入法”是道德系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的相互結(jié)合，以禮法為媒介滲透作用于行政系統(tǒng)，通過(guò)法律形態(tài)強(qiáng)化倫理作用，利用倫理關(guān)系強(qiáng)化權(quán)力統(tǒng)治。雖然中國(guó)古代“引禮入法”是為了維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治，卻深刻說(shuō)明了政府治理不能僅靠法律的道理，并且如何處理禮與法之間的關(guān)系對(duì)于規(guī)范協(xié)調(diào)整合、并存互補(bǔ)也有一定的啟示意義。

合規(guī)治理是對(duì)行政權(quán)力合理約束定型的治理，審查認(rèn)定某一項(xiàng)行政行為是“合規(guī)”的，意味著該行為滿足了各社會(huì)子系統(tǒng)的規(guī)范性預(yù)期，通過(guò)了社會(huì)整合、一致行動(dòng)的要求，使用的是經(jīng)各社會(huì)規(guī)范合理定型后的權(quán)力。

政府合規(guī)的必要前提是對(duì)社會(huì)行為規(guī)范進(jìn)行集中匯聚、整合協(xié)調(diào)、多規(guī)化約，政府合規(guī)首先要有鱗次櫛比的“規(guī)”。合規(guī)審查是一個(gè)將抽象的規(guī)范集群與具體事實(shí)相連接的過(guò)程，規(guī)則依據(jù)和判斷要件不能充滿著不確定性與復(fù)雜性。這就意味著政府合規(guī)的前提是需要坐標(biāo)分散、性質(zhì)各異、形式紛繁的規(guī)則經(jīng)過(guò)梳理、整理、清理、匯編，厘而定之，集中整合成一個(gè)效力等級(jí)清晰、內(nèi)部邏輯一致、具備沖突解決機(jī)制的規(guī)范體系，用于單項(xiàng)合規(guī)審查活動(dòng)的“規(guī)”，應(yīng)當(dāng)是含義較為簡(jiǎn)單明了、使用較為簡(jiǎn)便快捷的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于相互效力關(guān)系不明確的行為規(guī)范，要按照位階排序基本原則和基本法則進(jìn)行效力評(píng)定，確定適用順序；對(duì)于彼此實(shí)體規(guī)定有沖突的行為規(guī)范，要在合法合理、正當(dāng)可行的框架下適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行裁量、解釋、變通、協(xié)調(diào)、兼容；對(duì)于各自程序安排有矛盾的行為規(guī)范，要重新理順、注解政府流程，統(tǒng)一路徑、步驟、環(huán)節(jié)、期限、方式等。

第三，至誠(chéng)至理，情理束權(quán)理法調(diào)和——“唯天下至誠(chéng)，方能經(jīng)綸天下之大經(jīng)，立天下之大本”的啟示。情理是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中構(gòu)成人們行為邏輯的關(guān)鍵要素[26]，作為特定的道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)規(guī)范整合后能付諸紙面調(diào)整行政行為，亦屬于政府合規(guī)的規(guī)范范疇。情理是法律研究中的重要概念，“情法矛盾”是我國(guó)法治進(jìn)程中的一個(gè)基本矛盾[27]。在“法大于情”的法治追夢(mèng)中，情理時(shí)常被打上法治對(duì)立面的標(biāo)簽，這種二元對(duì)立思維造成了持續(xù)不斷的行政執(zhí)法困境，與現(xiàn)實(shí)生活中人們習(xí)以為常的情理背道而馳。

現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)功能分化，不同的社會(huì)系統(tǒng)部分可能存在著不同的內(nèi)在訴求，這些訴求充滿著多元性和差異性，比如法治是法律系統(tǒng)的訴求，合乎情理是道德系統(tǒng)的訴求。從這一角度來(lái)說(shuō)，法律與情理之間并無(wú)孰高孰低之分、孰優(yōu)孰劣之別，當(dāng)法律與情理同時(shí)出現(xiàn)在行政系統(tǒng)中時(shí)，它們都屬于正當(dāng)性基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)配有復(fù)雜的調(diào)和機(jī)制，而不能簡(jiǎn)單以“法大于情”一言以蔽之。

政府合規(guī)講政府的行為應(yīng)當(dāng)在“情理之中”，“不合情理”的行為應(yīng)當(dāng)受到抵制，這不是在法治內(nèi)部實(shí)質(zhì)法治與形式法治的區(qū)分基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行討論的，也不是為了捍衛(wèi)落后的鄉(xiāng)土秩序與病態(tài)的“官場(chǎng)文化”，讓“人情、面子、關(guān)系”因素來(lái)替代法治、徇情枉法，其深層原因是現(xiàn)代化進(jìn)程中科層法制的改造導(dǎo)致官民基本關(guān)系被法律關(guān)系洗革，現(xiàn)在呼吁對(duì)權(quán)力行使的約束不再被法律規(guī)則壟斷，讓道德規(guī)則共同作用于對(duì)政府的權(quán)力制約，讓百姓為政府“定規(guī)矩、劃圈子”。“情理之中”的政府行為，是一種符合一般大眾認(rèn)知的“至情、至理、至誠(chéng)”行為?！安缓锨槔怼钡恼袨?，是一種違背官民之間運(yùn)行基本法則的行為，比如違背誠(chéng)信、喪失公信、魚肉百姓等。行政機(jī)關(guān)工作人員只有不斷提高道德修養(yǎng)，做事合乎情理，行為遵守規(guī)則，才符合政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。在嚴(yán)守規(guī)則要求的權(quán)力格局下，無(wú)論是“法大于情”還是“情大于法”，刻畫出的都是符合大眾生活方式與文化價(jià)值的正義衡平感，由此“情法矛盾”得以短暫調(diào)和。

五、政府合規(guī)的實(shí)踐應(yīng)用

關(guān)于政府合規(guī)管理我國(guó)目前已經(jīng)有了一些具體實(shí)踐。一是關(guān)于廉政的合規(guī)治理。2011 年中紀(jì)委、監(jiān)察部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入反腐倡廉建設(shè)，作為規(guī)范權(quán)力、建設(shè)法治政府的重要舉措。2018年公布施行的《監(jiān)察法》，明確監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)管理。2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求對(duì)行政機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，防范和管控風(fēng)險(xiǎn)，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。三是關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)的合法性審查，劃定政府權(quán)力邊界，消除設(shè)租尋租空間，塑造有為敢為政府[28]。四是關(guān)于行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控。在公安、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的行政管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)針對(duì)自身業(yè)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)向工作人員作出指導(dǎo)性的警示或建議[29]。2020 年廣東省司法廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求從講政治、防風(fēng)險(xiǎn)、重大局的角度，認(rèn)真評(píng)估每一次行政執(zhí)法的具體風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)備在先、防患于未然。五是重大行政決策中的合規(guī)性審查。2019 年宣城市人民政府發(fā)布了《重大行政決策合規(guī)性審查程序規(guī)定（試行）》，設(shè)置了“法律關(guān)、政策關(guān)、程序關(guān)”，確保重大行政決策符合相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，符合相關(guān)政策要求，符合相關(guān)程序規(guī)定。六是其他類。例如國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求建立健全守信踐諾和失信懲戒機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評(píng)價(jià)各級(jí)人民政府和公務(wù)員對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)行政事項(xiàng)以及行政服務(wù)質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況，懲處和曝光公務(wù)員在行政過(guò)程中懶政怠政，不遵守法律法規(guī)和相關(guān)制度，以權(quán)謀私、失職瀆職等行為，特別是嚴(yán)重危害群眾利益、有失公平公正、交易違約等行為。又如2022年北京市公布了《政務(wù)服務(wù)綜合窗口人員能力規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》地方標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)過(guò)程中的“我不是說(shuō)過(guò)了嗎”“我不知道，你去問(wèn)×××”等用語(yǔ)列為服務(wù)禁忌。

這些做法與政府合規(guī)的概念存在一定的聯(lián)系但也有明顯差異，例如對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)范限于政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而非行政活動(dòng)，抽象行政權(quán)力游離在權(quán)責(zé)清單之外，僅針對(duì)重大行政決策行為進(jìn)行合規(guī)性審查等，雖然拼接組合起來(lái)不是政府合規(guī)的全貌，但也部分勾勒了政府合規(guī)的實(shí)踐畫卷。

“合規(guī)不應(yīng)當(dāng)是企業(yè)管理的專屬物，公共部門同樣也要合規(guī)。”[30]參考企業(yè)合規(guī)的基本內(nèi)容與設(shè)計(jì)方案，政府合規(guī)制度至少包括管理架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、配合運(yùn)行機(jī)制四大內(nèi)容：

第一，政府合規(guī)管理架構(gòu)?！坝行┢髽I(yè)在董事會(huì)之下設(shè)立合規(guī)管理委員會(huì)和首席合規(guī)官，建立合規(guī)部門，設(shè)置動(dòng)輒多達(dá)數(shù)百人的合規(guī)團(tuán)隊(duì)，每年的合規(guī)預(yù)算達(dá)到數(shù)億元之多?！盵31]新建政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系必然要耗費(fèi)新的行政資源，建議在遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的機(jī)構(gòu)編制原則下，按照政府規(guī)模大小和管理事務(wù)的復(fù)雜程度，以原部門政策法制機(jī)構(gòu)、司法行政部門人馬為依托，根據(jù)實(shí)際需要組建不同類型政府合規(guī)管理架構(gòu)，并要善于采用集群托管、資源共享等方式減少行政資源消耗，鼓勵(lì)委托外部法律專家團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)合規(guī)管理事務(wù)，履行合規(guī)審查。

第二，政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。合規(guī)管理機(jī)構(gòu)以約束行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范集群為基礎(chǔ)，系統(tǒng)性地發(fā)現(xiàn)、整合、解釋行政行為規(guī)范，識(shí)別政府風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)政府風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，結(jié)合職責(zé)權(quán)限和工作實(shí)際，確定合規(guī)審查事項(xiàng)的目錄和標(biāo)準(zhǔn)，建立起政府風(fēng)險(xiǎn)的全面調(diào)查機(jī)制。政府在履行行政立法、行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)等行政職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)公眾利益、企業(yè)行業(yè)發(fā)展等方面造成的不利影響，開(kāi)展合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。要將合規(guī)審查作為行政規(guī)范性文件制定、內(nèi)部規(guī)章制度制定、重大行政決策、重大行政處罰、重大行政許可、重要協(xié)議簽訂等行政管理行為的必經(jīng)程序。

第三，政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控。一是制定政府合規(guī)計(jì)劃。政府應(yīng)當(dāng)制定政府風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，根據(jù)社會(huì)輿情、追責(zé)問(wèn)責(zé)以及行政復(fù)議、行政訴訟等案件辦理情況等信息找準(zhǔn)政府風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理界定政府風(fēng)險(xiǎn)范圍，排查政府風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、危害程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定具體的、易操作的防控措施，形成政府風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。二是執(zhí)行政府合規(guī)計(jì)劃。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合規(guī)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，合規(guī)管理應(yīng)當(dāng)覆蓋所有行政行為，各部門、各機(jī)構(gòu)、各層級(jí)和全體工作人員，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。建立內(nèi)部審核、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、情況檢查、違規(guī)調(diào)查、責(zé)任追免等管理和監(jiān)督工作制度，制定全員遵守的合規(guī)行為準(zhǔn)則、合規(guī)管理辦法和合規(guī)操作流程，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位，針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)制定專項(xiàng)合規(guī)管理政策，并根據(jù)法律法規(guī)變化和監(jiān)管動(dòng)態(tài)，及時(shí)將有關(guān)合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部規(guī)章制度，對(duì)違反合規(guī)要求或怠于履行合規(guī)義務(wù)的直接責(zé)任人和管理責(zé)任人嚴(yán)格認(rèn)定和追究責(zé)任。

第四，政府合規(guī)配合運(yùn)行機(jī)制。一是建立政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)咨詢機(jī)制。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在履職過(guò)程中遇到合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)尋求合規(guī)咨詢或?qū)徍酥С?。合?guī)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)高合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域規(guī)定強(qiáng)制合規(guī)咨詢范圍，在涉及重點(diǎn)領(lǐng)域或重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)時(shí)，業(yè)務(wù)部門應(yīng)主動(dòng)咨詢合規(guī)管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。二是建立政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的培訓(xùn)考核機(jī)制。合規(guī)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有計(jì)劃地組織開(kāi)展法律規(guī)章、倫理道德和業(yè)務(wù)守則培訓(xùn)，提高行政機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，全面提升其行政能力，為合法合規(guī)行政提供必要保障。政府應(yīng)制定合規(guī)考核方案并確定合規(guī)評(píng)價(jià)指標(biāo)，把合規(guī)管理工作情況及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)水平納入對(duì)管理人員、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)崗位人員的年度綜合考核，并將考核結(jié)果作為人員考核、干部任用、評(píng)先選優(yōu)等工作的重要依據(jù)。

六、結(jié)語(yǔ)

本文在政府合法與政府合規(guī)的二元情境下，分析了現(xiàn)代政府的治理邏輯并非受代議機(jī)關(guān)機(jī)械支配，政府自身在限制自我權(quán)力擴(kuò)張的本性時(shí)有著不可或缺的關(guān)口作用。政府合規(guī)的概念吸納了“拜法教”尊奉法律為最高規(guī)范的面向，堅(jiān)守在依法行政的基礎(chǔ)上推行政府合規(guī)，摒棄了其視法律為唯一規(guī)范的面向。與其說(shuō)政府合規(guī)是一種新的概念，不如說(shuō)其是對(duì)一些現(xiàn)行做法和理念的理論統(tǒng)合。這些做法和理念在傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)理論譜系中找不到清晰的脈絡(luò)延展與妥適的坐標(biāo)定位，從合法到合規(guī)，將它們賦予目的一致性的背景特征，對(duì)于擴(kuò)展它們的理論深度與廣度具有一定的思考意義。

注釋：

①這些觀點(diǎn)來(lái)自筆者與一些行政法學(xué)專家的對(duì)話交流。