王立峰，徐天也

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

2014 年4 月，中央紀(jì)委監(jiān)察部設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，它的工作職責(zé)是監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察干部，包括處理針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的信訪件和舉報(bào)件，負(fù)責(zé)對(duì)問題線索開展審查調(diào)查，以及依據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行懲處等。2020年12月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，規(guī)范了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作，并且明確強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室是紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督的專職專責(zé)機(jī)構(gòu)。2022 年10 月，十九屆中央紀(jì)委向黨的二十大工作報(bào)告指出：“把不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的理念貫穿自身建設(shè)，堅(jiān)決防范不作為和亂作為兩大風(fēng)險(xiǎn)，從嚴(yán)管理監(jiān)督干部，嚴(yán)格組織授權(quán)，明確權(quán)力邊界，完善內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化全過程監(jiān)督。”[1]從其成立至今，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室對(duì)解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“燈下黑”的問題，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的公信力起到了非常重要的作用。對(duì)照實(shí)踐的發(fā)展，理論方面對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督的研究主要從以下幾方面展開：一是側(cè)重于異體監(jiān)督，通過公民相關(guān)基本權(quán)利對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行制約[2]；二是專門針對(duì)監(jiān)督權(quán)的問責(zé)機(jī)制[3]；三是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門聯(lián)合形成內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制[2]。但是總的看來，聚焦于內(nèi)部監(jiān)督的重要主體——紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的研究卻很少，能夠清晰地闡明這一機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的研究更是付之闕如。本文通過描述紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的運(yùn)行機(jī)制，針對(duì)干部監(jiān)督室在實(shí)踐中存在的問題，探尋其完善路徑，期望能夠?qū)υ鰪?qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)能力、完善紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提供些許助力。

一、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的發(fā)展歷程

“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。”[4]干部監(jiān)督室作為紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐，其生成與發(fā)展脫胎于內(nèi)部監(jiān)督實(shí)踐，梳理其生成與發(fā)展的歷史進(jìn)程，就需要先從紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督制度的發(fā)展軌跡中把握其制度特征。1998年，十五屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議第一次明確提出針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行監(jiān)督制約，要從嚴(yán)處理執(zhí)紀(jì)辦案過程中的違紀(jì)行為，完善干部交流輪崗制度，嚴(yán)格執(zhí)行案件回避制度。2003年，被查處的地級(jí)市紀(jì)委書記在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)產(chǎn)生了極大的影響。2003 年11 月15 日，中央主要領(lǐng)導(dǎo)在針對(duì)此事的重要批示中指出，要從這個(gè)事例中，認(rèn)真汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持懲治與教育、預(yù)防和監(jiān)督相結(jié)合，建立起有效的反腐防腐機(jī)制[5]。此后，數(shù)次中央紀(jì)委的報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)要“建立健全監(jiān)督制約機(jī)制”。可以說，雖然紀(jì)檢監(jiān)察部門在思想層面意識(shí)到了“打鐵還需自身硬”的必要性，主動(dòng)強(qiáng)化了自律意識(shí)，并且逐步建立起相應(yīng)的約束機(jī)制，但是內(nèi)部監(jiān)督依賴于成員的自我約束而不是機(jī)構(gòu)化的自律機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體尚未明確，內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督職責(zé)尚不明晰，而且沒有形成一個(gè)較為完善的內(nèi)部監(jiān)督體系。然而，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的成立徹底改變了這種狀況。

在全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的新形勢(shì)下，必然要求對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行過程與運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行約束與監(jiān)督，建立全覆蓋的監(jiān)督體系[6]。紀(jì)委監(jiān)委雖然是專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但是其本身也應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的一個(gè)重要組成部分和不可或缺的環(huán)節(jié)。一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題亟待解決，這就是“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”。這一問題的提出是基于特定的時(shí)代背景和政治考量：一是基于內(nèi)部監(jiān)督的重要性得到了黨中央的高度重視。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察干部提出了“打鐵還需自身硬”的要求。后來，習(xí)近平總書記又在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)紀(jì)委要解決好‘燈下黑’問題”。在2018 年12 月13 日，十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)他講道：“在這里，我要再次提醒，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子?！薄吧平撸冉渖矶笕?；不善禁者，先禁人而后身?！盵7]王岐山同志在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上的工作報(bào)告中提出，要“從組織創(chuàng)新和制度建設(shè)上加強(qiáng)和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制”[8]。二是基于自體監(jiān)督弱化的實(shí)踐需要，破解監(jiān)督者“燈下黑”的困局。在內(nèi)部監(jiān)督不健全的情況下，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部利用手中掌握的權(quán)力，借機(jī)尋租、變公共權(quán)力為私有物，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力失去制約、滋生腐敗。王岐山同志于2015 年9 月23 日召開的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“黨的十八大以來，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共處分違紀(jì)干部3400 多人，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)查處處置14 人?！盵9]中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，在執(zhí)政過程中，并非“僵化”和“教條”的，而是“靈活”的，是實(shí)事求是和以問題為導(dǎo)向的[10]。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中常?；诂F(xiàn)實(shí)情況和問題，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依據(jù)問題和目標(biāo)對(duì)政策和戰(zhàn)略進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)具體問題選擇解決問題的方法。西方學(xué)者沈大偉認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)問題意識(shí)、實(shí)踐導(dǎo)向，這使之成為一個(gè)能夠不斷“自我調(diào)適”的“彈性”政黨，這是其成功的重要原因[11]。所以，面對(duì)艱巨繁重的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室順勢(shì)而立，履行加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的自身監(jiān)督的職責(zé)，有效避免以往出現(xiàn)的泄露秘密、以案謀私等違紀(jì)違法行為，對(duì)遏制和避免“燈下黑”起到了重要的作用。

2014 年8 月，全國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）紀(jì)委已經(jīng)全部設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，實(shí)現(xiàn)了對(duì)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部的日常監(jiān)督和常態(tài)管理。繼中央紀(jì)委和所有省級(jí)紀(jì)委之后，大部分市級(jí)紀(jì)委也都建立了干部監(jiān)督室，縣級(jí)紀(jì)委則實(shí)現(xiàn)了有專人負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督工作。

二、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的運(yùn)作實(shí)踐

（一）監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督事項(xiàng)的精準(zhǔn)靶向

干部監(jiān)督室就特定事項(xiàng)、針對(duì)特殊對(duì)象開展監(jiān)督。一方面，從監(jiān)督對(duì)象看，針對(duì)的是紀(jì)檢監(jiān)察干部，監(jiān)督工作所聚焦的“關(guān)鍵少數(shù)”是本級(jí)紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、本級(jí)管理企業(yè)和高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是主要負(fù)責(zé)人；另一方面，從內(nèi)部監(jiān)督事項(xiàng)看，監(jiān)督行為最終指向的是監(jiān)督對(duì)象所做出的行為，查處的行為主要包括紀(jì)檢監(jiān)察干部跑風(fēng)漏氣、說情干預(yù)、違規(guī)過問案件等違紀(jì)違法行為。干部監(jiān)督工作的內(nèi)容包括強(qiáng)化政治監(jiān)督、日常監(jiān)督、嚴(yán)管厚愛、審查調(diào)查等。在各種類型的監(jiān)督工作中，政治監(jiān)督在內(nèi)部監(jiān)督中居于根本和統(tǒng)領(lǐng)地位，其通過以下方式實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)：紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)引導(dǎo)和督促各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和全體紀(jì)檢監(jiān)察干部自覺踐行“兩個(gè)維護(hù)”；健全督查問責(zé)機(jī)制，對(duì)做選擇、搞變通、打折扣等形式主義、官僚主義突出問題嚴(yán)肅督查問責(zé)，履職盡責(zé)確保黨中央決策部署順利執(zhí)行。日常監(jiān)督和政治監(jiān)督不同，其側(cè)重于監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性，干部監(jiān)督室采取各種形式，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的思想、工作、生活等各個(gè)方面進(jìn)行全面的了解，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題或輕微違紀(jì)問題，就及時(shí)咬耳扯袖或者進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育。政治監(jiān)督和日常監(jiān)督在注重“力度”的同時(shí)，還注重體現(xiàn)“溫度”，嚴(yán)管厚愛強(qiáng)調(diào)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部既要嚴(yán)管嚴(yán)治，也要關(guān)心關(guān)愛。干部監(jiān)督室堅(jiān)持嚴(yán)的主基調(diào)不變，也要實(shí)事求是落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”要求[12]，為受到誣告陷害的紀(jì)檢監(jiān)察干部及時(shí)澄清正名，進(jìn)而為紀(jì)檢監(jiān)察干部履職盡責(zé)創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。

（二）監(jiān)督程序公正與監(jiān)督依據(jù)規(guī)范

首先，干部監(jiān)督室在開展內(nèi)部監(jiān)督時(shí)嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。注重程序的公正性，有利于提高結(jié)果的公正性。紀(jì)委監(jiān)委對(duì)內(nèi)部監(jiān)督審查調(diào)查的工作程序作出了明確規(guī)定，要求必須嚴(yán)格按照五項(xiàng)流程開展審查調(diào)查工作。一是受理，接受反映紀(jì)檢監(jiān)察工作人員違紀(jì)或職務(wù)違法犯罪問題的線索和材料，并予以處理。二是問題線索處置，對(duì)受理的問題線索提出處置意見，履行審批手續(xù)，進(jìn)行分類辦理。處置意見主要分為四種情況，即談話函詢、暫存待查、初步核實(shí)和予以了結(jié)，對(duì)于有查處價(jià)值的問題線索一般以初步核實(shí)的方式進(jìn)行處置。三是初步核實(shí)，對(duì)受理的反映紀(jì)檢監(jiān)察工作人員違紀(jì)或職務(wù)違法犯罪問題的線索進(jìn)行了解、核實(shí)。四是立案審查調(diào)查，經(jīng)初步核實(shí)認(rèn)定確實(shí)具有違紀(jì)違法的事實(shí)后，確認(rèn)需要追究黨紀(jì)責(zé)任或者法律責(zé)任的，依照相關(guān)規(guī)定做出立案審查調(diào)查的決定，并收集證據(jù)，對(duì)違紀(jì)違法事實(shí)予以查明。五是審理，經(jīng)過了立案審查調(diào)查后，將確定需要追究責(zé)任的案件移送至審理部門。干部監(jiān)督室要嚴(yán)格按照以上五個(gè)階段，對(duì)問題線索開展審查調(diào)查，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督處置職能，在必要的情況下尋求其他部門的幫助和配合，同紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)紀(jì)委、紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理室協(xié)作配合，聯(lián)合開展工作。嚴(yán)格依照程序規(guī)定開展工作，不僅可以提高審查工作的合法性和公正性，而且可以保障受審查人、證人的合法權(quán)益[13]。與其他部門不同，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室查辦的都是紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法案件，既要重視辦案的效率，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“燈下黑”現(xiàn)象產(chǎn)生震懾作用，更要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，特別注重案件辦理的程序，以程序保障干部監(jiān)督室自身的廉潔，以程序保證辦案的公平和公正。

其次，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委制定高位階的規(guī)范性文件和規(guī)則以統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)督工作。中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，以強(qiáng)化對(duì)全國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的指導(dǎo)、監(jiān)督以及示范作用。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了以“可以”為限定權(quán)限的內(nèi)容有28個(gè)，這些“可以”是監(jiān)察機(jī)關(guān)具有的自由裁量權(quán)[14]。對(duì)于法律所賦予的權(quán)力，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)用得合法合規(guī)，就是反腐懲貪的有力武器；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，其就成為發(fā)生違紀(jì)違法行為的主要原因。在中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)逐漸形成了一個(gè)功能完整、全面覆蓋的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督體系，同時(shí)，還強(qiáng)化了對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的監(jiān)督和約束，但是機(jī)構(gòu)建立后如何規(guī)范和統(tǒng)一運(yùn)行，如何有效發(fā)揮作用成為亟待解決的問題，后續(xù)更需要制定具有指導(dǎo)督導(dǎo)和示范引領(lǐng)作用的規(guī)范性文件?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》明確了加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的要求，這是引領(lǐng)性和示范性的高位階制度規(guī)范。

（三）監(jiān)督手段創(chuàng)新保障監(jiān)督效能

為了更好發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的制度效能，干部監(jiān)督室一邊摸索、一邊創(chuàng)新。一是注重對(duì)工作流程的嚴(yán)格把控。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委為了加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部管控的監(jiān)督，建立了一系列嚴(yán)格工作標(biāo)準(zhǔn)、完善工作流程等方面的制度。例如，為了防止對(duì)查辦案件的影響，對(duì)打聽案情、過問案件、說情干預(yù)等情況，要求嚴(yán)格建立登記備案制度；對(duì)案件回避制度、離崗離職從業(yè)限制制度、案件處置重大失誤責(zé)任追究制度進(jìn)行了完善。二是注重對(duì)信訪舉報(bào)的辦理機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格把控。針對(duì)涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部的信訪舉報(bào)，中央紀(jì)委改進(jìn)和完善了對(duì)中管紀(jì)委書記（紀(jì)檢監(jiān)察組長(zhǎng)）和中央紀(jì)委委員、地方紀(jì)檢監(jiān)察干部信訪舉報(bào)件的辦理辦法；建立健全了抓早抓小抓預(yù)防的辦理機(jī)制。三是注重對(duì)干部準(zhǔn)入條件進(jìn)行嚴(yán)格把控。為了防止干部的選調(diào)錄用工作中出現(xiàn)問題，注重入口管理，對(duì)新進(jìn)人員的學(xué)歷、年齡、政治面貌等方面設(shè)置嚴(yán)格資格條件，對(duì)選調(diào)錄用工作程序進(jìn)行規(guī)范。四是對(duì)于重點(diǎn)關(guān)鍵人員，從不同崗位和工作性質(zhì)人員分類進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)辦案人員，強(qiáng)化自由裁量權(quán)的制約；對(duì)辦案安全情況開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查；對(duì)反映辦案人員領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索進(jìn)行集中清理，按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行處置；對(duì)于巡視機(jī)構(gòu)的干部，實(shí)行“三個(gè)不固定機(jī)制”，要求巡視組組長(zhǎng)不固定，開展巡視的巡視對(duì)象不固定，巡視期間巡視者與被巡視者之間的關(guān)系不固定；對(duì)派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，督促提醒、監(jiān)督制約。

三、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室實(shí)踐的瓶頸問題

應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督實(shí)踐還處于探索期，干部監(jiān)督室還只是一個(gè)新生的事物，制度設(shè)計(jì)還有待完善，干部監(jiān)督室在具體實(shí)踐中還存在著一些問題。如何克服同體監(jiān)督的困境，實(shí)現(xiàn)“打鐵自身硬”的承諾，還需要進(jìn)一步反思和摸索。

（一）干部監(jiān)督室難以擺脫同體監(jiān)督的迷局

干部監(jiān)督室作為紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其與監(jiān)督對(duì)象處在同一個(gè)組織和系統(tǒng)內(nèi)部，工作上聯(lián)系頻繁且緊密，是同事甚至是朋友關(guān)系，因此紀(jì)檢監(jiān)察部門內(nèi)部監(jiān)督難免會(huì)受到人情文化的影響。內(nèi)部監(jiān)督來源于系統(tǒng)內(nèi)部，是部門內(nèi)部的一種自我監(jiān)督，是利用自身力量和資源對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行監(jiān)督，本質(zhì)上仍然是一種同體監(jiān)督。干部監(jiān)督室與各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)關(guān)系復(fù)雜，有時(shí)甚至存在受被監(jiān)督對(duì)象制約的情況。比如，中央紀(jì)委組織部對(duì)干部監(jiān)督室就具有很大的制約和影響作用。組織部門管理干部監(jiān)督室人員的錄用、提拔、獎(jiǎng)懲等，同時(shí)，干部監(jiān)督室對(duì)紀(jì)委組織部進(jìn)行監(jiān)督。如何取舍處置，關(guān)系到能否公正執(zhí)紀(jì)，也是內(nèi)部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)[15]。出于可能存在的顧慮，干部監(jiān)督室開展監(jiān)督工作時(shí)，其監(jiān)督的效果可能會(huì)受到影響。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委干部監(jiān)督室某干部在剛剛到干部監(jiān)督室工作時(shí)說：“干部監(jiān)督室的職能就是監(jiān)督自己人。自己一開始的心情是復(fù)雜的，因?yàn)楸O(jiān)督對(duì)象都是自己的同事，而且很多同事的級(jí)別都比自己高?！盵16]干部監(jiān)督室作為內(nèi)部監(jiān)督部門，在諸多影響其作用發(fā)揮的因素中，人情文化是不容忽視和無法避免的。在缺乏獨(dú)立性的前提下，干部監(jiān)督室和其他處室在長(zhǎng)期的共同體生活中形成了緊密的聯(lián)系，難以走出“同體監(jiān)督”的根本性困局[17]。干部監(jiān)督如果管得過嚴(yán)會(huì)得罪人，因而干部監(jiān)督室成員極不情愿開展監(jiān)督。干部監(jiān)督室成員如果發(fā)現(xiàn)本單位干部的問題并行使監(jiān)督職能時(shí)，有些領(lǐng)導(dǎo)多有顧忌，甚至對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行阻撓，這些都成為影響干部監(jiān)督室運(yùn)轉(zhuǎn)的阻力。

（二）干部監(jiān)督室人員配備和業(yè)務(wù)能力制約其監(jiān)督能力的實(shí)現(xiàn)

首先，能否有效實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督，很大程度上取決于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人力、物力等資源是否充足。衡量一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)是否擁有充足人員的重要指標(biāo)就是該機(jī)構(gòu)的職員數(shù)與人口數(shù)（即監(jiān)督對(duì)象數(shù)目）之間的比值。該數(shù)值越小，表明該反腐敗機(jī)構(gòu)的人力資源越不充足。雖然該指標(biāo)并不是衡量反腐敗機(jī)構(gòu)運(yùn)行有效性的唯一指標(biāo)，但是它卻是反映內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人力資源是否充足的一個(gè)重要維度。中央紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的干部數(shù)量有限并且比較穩(wěn)定，與此形成鮮明對(duì)比的是，隨著紀(jì)檢監(jiān)察職能的豐富和工作任務(wù)的增加，被監(jiān)督對(duì)象——紀(jì)檢監(jiān)察干部數(shù)量增長(zhǎng)迅速，紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督力量嚴(yán)重不足。從現(xiàn)有的基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員結(jié)構(gòu)來看，干部監(jiān)督室的成員通常不超過8 個(gè)，總體上比審查調(diào)查室的13 個(gè)要少，而且有些紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的工作人員配置還不夠充分。以某市為例，干部監(jiān)督室只有3 名工作人員。2015年上半年，該干部監(jiān)督室收到24件信訪舉報(bào)，僅僅對(duì)其中11 件問題線索進(jìn)行了初步核實(shí)，其原因就是人員配備不夠?qū)е聡?yán)重影響了工作進(jìn)度?？h級(jí)以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問題更為突出，甚至多數(shù)沒有設(shè)立干部監(jiān)督室，將紀(jì)委的干部監(jiān)督室和組織部門的干部監(jiān)督室合二為一，這種合署辦公的方式導(dǎo)致對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督力量薄弱。在這種情況下，內(nèi)部監(jiān)督任務(wù)由干部室（人事部門）承擔(dān)，監(jiān)督職能很難得到保障。這表明，內(nèi)部專門監(jiān)督工作并還沒有受到充分的關(guān)注，力量配置也存在嚴(yán)重的問題。其次，監(jiān)督力量不足除了體現(xiàn)在配備人員不足方面，還體現(xiàn)在相當(dāng)多的干部監(jiān)督工作人員存在著監(jiān)督業(yè)務(wù)不熟練、流程不熟悉的本領(lǐng)恐慌問題。比如，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，干部監(jiān)督室對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督面臨著新的任務(wù)、新的要求，存在的問題之一就是日常監(jiān)督還不夠深入，函詢的質(zhì)量有待提高。有的時(shí)候，對(duì)舉報(bào)材料的研究不足，容易造成過分依賴函詢和對(duì)問題簡(jiǎn)單化處置；有的時(shí)候，對(duì)同一個(gè)干部進(jìn)行多次函詢，容易使其工作熱情降低；有的函詢處置時(shí)間過長(zhǎng)，容易影響函詢的時(shí)效；有的對(duì)函詢說明材料甄別不充分，造成對(duì)問題線索的簡(jiǎn)單采信，導(dǎo)致存在“一函了之”的情況[18]。

（三）干部監(jiān)督室的現(xiàn)有監(jiān)督方式導(dǎo)致其履職具有被動(dòng)性

2022 年7 月，中央第十一巡視組在對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋巡視情況時(shí)指出：“落實(shí)自身管黨治黨責(zé)任還有薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)崗位權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制有待完善，作風(fēng)建設(shè)還有不足?！盵19]這說明紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行還不夠規(guī)范，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還不夠健全。干部監(jiān)督室作為內(nèi)部監(jiān)督的最主要機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著規(guī)范和約束內(nèi)部權(quán)力、建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的職責(zé)，對(duì)以上問題具有不可推脫的責(zé)任。健全的監(jiān)督制度體系應(yīng)當(dāng)包括事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲戒三個(gè)部分，然而當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室工作主要傾向于事后懲戒，通常處于“被動(dòng)監(jiān)督”的狀態(tài)。以加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督為目的，干部監(jiān)督室所做的工作主要有兩個(gè)方面：日常監(jiān)督和審查調(diào)查。在這兩方面工作中，進(jìn)行審查調(diào)查工作即“清理門戶”是效果最好、影響最大的也是最重要和主要的工作。干部監(jiān)督室進(jìn)行監(jiān)督主要是通過查辦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)干部信訪舉報(bào)件的形式實(shí)現(xiàn)的，對(duì)問題線索進(jìn)行處置，這種處理方式的局限性在于內(nèi)部監(jiān)督的事后性和被動(dòng)性。之所以稱行使監(jiān)督權(quán)是一種事后行為，內(nèi)部監(jiān)督具有滯后性，原因是權(quán)力濫用的影響一般都是在行使職權(quán)后才顯現(xiàn)出來的。從監(jiān)督的角度來看，監(jiān)督機(jī)構(gòu)采取的是事后監(jiān)督，而非對(duì)其實(shí)施全過程的監(jiān)督，這是一種更經(jīng)濟(jì)、更高效的方式。由于監(jiān)督的不及時(shí)，權(quán)力監(jiān)督不可避免成為“救火式”的懲戒和糾錯(cuò)行為，這樣雖然可以制止甚至糾正某些權(quán)力濫用行為，但是對(duì)那些已經(jīng)造成的損害結(jié)果卻于事無補(bǔ)[20]。另外，從性質(zhì)來說，監(jiān)督具有被動(dòng)性，其首要目標(biāo)是防止和矯正過錯(cuò)行為?；诒O(jiān)督權(quán)的被動(dòng)性，它主要是一種防守性的權(quán)力，對(duì)既有監(jiān)督者的監(jiān)督只能等出現(xiàn)監(jiān)督失責(zé)情況時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。

（四）干部監(jiān)督室同部分監(jiān)督對(duì)象距離甚遠(yuǎn)導(dǎo)致監(jiān)督效果弱化

人類政治的最大難題就是如何有效地監(jiān)督制約權(quán)力，既要控制它的方向和作用范圍，又要保證它能有效運(yùn)行，以滿足社會(huì)的需要[21]。干部監(jiān)督室設(shè)立的初衷是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督，可是部分監(jiān)督對(duì)象卻離干部監(jiān)督室甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致監(jiān)督效果弱化。干部監(jiān)督室的監(jiān)督對(duì)象具有人數(shù)眾多、類型復(fù)雜的特點(diǎn)，除了處于相同辦公地點(diǎn)的紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)的干部，還包括派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、巡視（巡察）機(jī)構(gòu)的干部等。為了更好地發(fā)揮“探頭”作用，及時(shí)掌握重點(diǎn)工作進(jìn)展情況和工作人員動(dòng)態(tài)，各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組成立伊始便進(jìn)駐到各駐在部門，同駐在部門的干部在同一辦公地點(diǎn)開展工作。在中央層面對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，“共設(shè)立47 家派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，監(jiān)督139 家單位”[22]。再以某省為例，各組的工作地點(diǎn)處于人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、省委辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委、省政府辦公廳、省發(fā)改委、省教育廳、省科技廳、省工信廳、省公安廳等40 個(gè)部門和單位，工作地點(diǎn)同干部監(jiān)督室具有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離，加之工作中少有接觸和聯(lián)系，導(dǎo)致各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組遠(yuǎn)離被監(jiān)督的有效范圍。干部監(jiān)督室無法及時(shí)、全面掌握派駐紀(jì)檢監(jiān)察組干部的思想動(dòng)態(tài)、工作狀況，使得派駐紀(jì)檢監(jiān)察組雖然對(duì)駐在部門發(fā)揮著監(jiān)督“探頭”的作用，卻處于被監(jiān)督的“探頭”有效范圍之外。猶如處于被監(jiān)督的神經(jīng)末梢，這些干部客觀上具備暗中進(jìn)行違紀(jì)和違規(guī)行為的條件，非常容易產(chǎn)生監(jiān)督的真空地帶。

四、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室制度的完善路徑

（一）增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的獨(dú)立性

第一，增強(qiáng)內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的身份獨(dú)立性。因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作需要進(jìn)行嚴(yán)格保密，所以從監(jiān)督的效果來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同體監(jiān)督而非異體監(jiān)督是更為適合的。干部監(jiān)督室因?yàn)槠涔ぷ髀氊?zé)和業(yè)務(wù)范圍，能夠很好地對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，但是因?yàn)槠鋵?shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，所以一方面在業(yè)務(wù)上要服從上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要在對(duì)自己來說十分重要的人事和財(cái)務(wù)上受到本級(jí)部門的約束和管理，主要由本級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，在開展工作的過程中受到本級(jí)部門的約束。為了使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，應(yīng)該由目前的雙重管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾?，以增?qiáng)其獨(dú)立性[23]。雖然紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和對(duì)象是從屬于同一個(gè)部門的，但是保證兩者具有相對(duì)獨(dú)立的地位，就能夠使監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效克服不利影響因素，以相對(duì)獨(dú)立的身份對(duì)監(jiān)督對(duì)象開展監(jiān)督工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“改革黨的紀(jì)律檢查體制……推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)?！盵24]要執(zhí)行好上述決定，應(yīng)通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，使上下級(jí)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步得到加強(qiáng)，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的垂直管理。監(jiān)督活動(dòng)是一種強(qiáng)制性的活動(dòng)，沒有權(quán)威性和獨(dú)立性的監(jiān)督是軟弱的，甚至根本不可能進(jìn)行監(jiān)督[25]。所以，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性會(huì)受到外部活動(dòng)的各種干擾，直接影響監(jiān)督的效果。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的地位，反之就不可能擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任。增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工作人員的獨(dú)立性，可以提高機(jī)構(gòu)地位和人員身份，這樣監(jiān)督機(jī)構(gòu)的威信才會(huì)大大提升。

第二，充分保證干部監(jiān)督室人員的基本權(quán)益。以當(dāng)前的情況來說，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室既要服從本系統(tǒng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，又要服從本部門的人事和資金的管理。同體監(jiān)督發(fā)揮效用受到限制的重要原因之一是監(jiān)督人員的權(quán)益得不到保障。要解決這一問題，保障干部監(jiān)督室的工作人員的福利待遇不因監(jiān)督活動(dòng)受到影響，應(yīng)當(dāng)保持他們的工資和各類待遇的相對(duì)獨(dú)立性，與本部門的利益脫鉤，由上級(jí)主管部門直接撥付。監(jiān)督人員對(duì)本部門進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就可以堅(jiān)持原則、秉公執(zhí)紀(jì)。在制度上宜規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的人事考核專門由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門開展。在職務(wù)職級(jí)晉升方面，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)具有充分的建議權(quán)，以保障他們?cè)诼殑?wù)和職級(jí)晉升時(shí)不因監(jiān)督活動(dòng)而受到影響。從經(jīng)費(fèi)層面，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室要有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，而且經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委直接撥付。

（二）提高紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的履職能力

第一，提升能力、加強(qiáng)教育，提高干部監(jiān)督室的執(zhí)紀(jì)業(yè)務(wù)能力。干部監(jiān)督室的工作職責(zé)和特殊的地位決定了其成員的高素質(zhì)要求，因此，應(yīng)當(dāng)提高其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)能力，將其打造成一支具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的精干隊(duì)伍。首先，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要提升干部監(jiān)督室干部的專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)干部監(jiān)督室干部的教育培訓(xùn)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要對(duì)干部監(jiān)督室的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，把它當(dāng)作重要的課題來進(jìn)行調(diào)查研究，謀劃好如何進(jìn)一步加強(qiáng)干部監(jiān)督室的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督調(diào)查措施。其次，干部監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)培育黨紀(jì)黨規(guī)國(guó)法的法治意識(shí)，切實(shí)履行好監(jiān)督使命，堅(jiān)決杜絕“老好人”現(xiàn)象。干部監(jiān)督室是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)這一政治機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督，打鐵必須自身硬，所以干部監(jiān)督室的法治意識(shí)與業(yè)務(wù)素質(zhì)是其履行監(jiān)督職責(zé)的必備條件。為加強(qiáng)思想教育與法治教育，增強(qiáng)其黨性修養(yǎng)與法律意識(shí)，紀(jì)委監(jiān)委可以聘請(qǐng)相關(guān)法學(xué)專家、黨建學(xué)者定期開設(shè)專題培訓(xùn)班，尤其應(yīng)強(qiáng)化對(duì)憲法、黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法、刑事法律等知識(shí)的學(xué)習(xí)。再次，由于紀(jì)檢監(jiān)察干部的貪腐形式較為隱蔽，而且紀(jì)檢監(jiān)察干部具有更強(qiáng)的反偵查能力，所以干部監(jiān)督室的技術(shù)裝備和資金保障等應(yīng)當(dāng)充分滿足現(xiàn)實(shí)需求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍的專業(yè)化培訓(xùn)，強(qiáng)化干部監(jiān)督室必要的監(jiān)督手段，繼續(xù)加強(qiáng)干部監(jiān)督職能的專業(yè)化建設(shè)。最后，應(yīng)當(dāng)制訂和完善干部監(jiān)督室履職工作方式機(jī)制。紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)當(dāng)制定干部監(jiān)督室干部工作紀(jì)律手冊(cè)，明確干部監(jiān)督室履職方式和權(quán)利義務(wù)，使干部監(jiān)督室干部履職方式合法合規(guī)。

第二，選優(yōu)配強(qiáng)、加強(qiáng)考核，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的業(yè)務(wù)素質(zhì)。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室負(fù)有內(nèi)部監(jiān)督的主要職責(zé)，由于其工作任務(wù)的特殊性質(zhì)，其制度的完善性、程序的規(guī)范性、人員的素質(zhì)等要求都要比一般的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)高。首先，紀(jì)委監(jiān)委主要領(lǐng)導(dǎo)需要重視干部監(jiān)督室的建設(shè)，并對(duì)干部監(jiān)督工作給予關(guān)心與支持。干部監(jiān)督室是紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)特殊部門，直接體現(xiàn)了紀(jì)委監(jiān)委刀刃向內(nèi)的決心和態(tài)度。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要表明主動(dòng)接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度，主動(dòng)為干部監(jiān)督室履職創(chuàng)造支持條件。為體現(xiàn)對(duì)干部監(jiān)督工作的重視，可確定由一名分管機(jī)關(guān)黨委以外的紀(jì)委副書記或監(jiān)委副主任親自主抓和分管干部監(jiān)督工作，這有利于區(qū)分履行主體責(zé)任和開展內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任，防止兩個(gè)責(zé)任之間產(chǎn)生矛盾和沖突。其次，完善人員遴選機(jī)制，組建數(shù)量適當(dāng)、履職能力強(qiáng)的干部監(jiān)督隊(duì)伍。著力增強(qiáng)干部監(jiān)督室力量，在人員結(jié)構(gòu)上選優(yōu)配強(qiáng)，把優(yōu)秀干部選配到干部監(jiān)督室。組建數(shù)量適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的干部監(jiān)督隊(duì)伍是保障干部監(jiān)督室履行職責(zé)的必要前提。一方面，就人員數(shù)量來看，干部監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，規(guī)范選拔。干部監(jiān)督室的干部數(shù)量可由各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)本地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)部門數(shù)量、工作人員數(shù)量自行決定。另一方面，就干部監(jiān)督室結(jié)構(gòu)來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)干部監(jiān)督室人員選拔應(yīng)該凸顯人員來源精英化趨勢(shì)，遴選應(yīng)注重實(shí)際履職能力。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人員崗位安排上應(yīng)當(dāng)量才使用，充分發(fā)揮其工作的積極主動(dòng)性和監(jiān)督的專業(yè)能力。作為被監(jiān)督的對(duì)象，紀(jì)檢監(jiān)察干部分別履行紀(jì)檢的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)和監(jiān)察的監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，在工作中積累了非常豐富的審查調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，自身面對(duì)監(jiān)督和審查調(diào)查時(shí)具有較強(qiáng)的規(guī)避監(jiān)督和反審查調(diào)查能力，這對(duì)干部監(jiān)督室履職能力提出了很大的挑戰(zhàn)。再次，完善干部監(jiān)督室工作考核機(jī)制?？己藱C(jī)制既從干部監(jiān)督室的工作績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)，也從被監(jiān)督對(duì)象評(píng)價(jià)等角度進(jìn)行逆向反饋。應(yīng)當(dāng)定期開展規(guī)范化和常態(tài)化的考核，通過考核督促責(zé)任落實(shí)，確保干部監(jiān)督室制度能夠得到貫徹執(zhí)行。針對(duì)干部監(jiān)督室干部的素質(zhì)考核必須做到標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，考核結(jié)果要成為干部監(jiān)督室干部的任免、評(píng)優(yōu)依據(jù)。對(duì)于素質(zhì)和能力不過硬，考核不合格，作風(fēng)存在問題的干部監(jiān)督室干部，要加強(qiáng)教育引導(dǎo)和嚴(yán)格管理；對(duì)已不再適合干部監(jiān)督室工作崗位的人員要以轉(zhuǎn)崗、調(diào)離等方式堅(jiān)決剔除。針對(duì)干部監(jiān)督工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有必要建立嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，對(duì)存在違紀(jì)違法問題的干部監(jiān)督室干部嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究，堅(jiān)持“不包庇、不護(hù)短、發(fā)現(xiàn)一起、查處一起”，對(duì)發(fā)生以案謀私等違紀(jì)違法問題的干部從重處罰。

（三）注重事前主動(dòng)監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)防和教育

第一，開展警示教育以強(qiáng)化事前預(yù)防。注重“治未病”，從事件源頭上進(jìn)行防范，進(jìn)行事前的監(jiān)督，在出現(xiàn)問題之前或者是在問題萌芽階段就及時(shí)采取措施制止，使得“防范”和“治理”能夠有效結(jié)合，在治標(biāo)的同時(shí)兼顧治本。合理調(diào)節(jié)內(nèi)部監(jiān)督制度的側(cè)重點(diǎn)，注重事前的防范及監(jiān)督舉措，關(guān)注程序和細(xì)節(jié)，提升內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的全面性和完善性。這樣可以使得內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的重心前移，做到先預(yù)防再治理。在問題有萌芽趨勢(shì)的節(jié)點(diǎn)，就對(duì)被監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行教育和告誡，使其重視問題，防微杜漸。預(yù)防的方式應(yīng)該注重突出用身邊事教育身邊人，以查辦的違紀(jì)違法紀(jì)檢監(jiān)察干部為對(duì)象，拍攝警示教育片、印發(fā)案件剖析材料和懺悔錄、編發(fā)典型案例匯編等，達(dá)到以案為鑒、以案促改的目的。干部監(jiān)督室應(yīng)結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)進(jìn)行梳理總結(jié)，聚焦紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力行使中的高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)和問題易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，勇于自曝家丑、敢于揭短亮丑，專門組織紀(jì)檢監(jiān)察干部參觀違紀(jì)違法紀(jì)檢監(jiān)察干部典型案例展示活動(dòng)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部形成震懾。

第二，開展理想信念政治教育。列寧曾經(jīng)指出：“政治上有教養(yǎng)的人是不會(huì)貪污受賄的?！盵26]黨員干部具備拒腐防變、抵抗誘惑的能力，具有強(qiáng)大的思想道德防線，前提是思想政治素質(zhì)好，道德覺悟高。這是一種長(zhǎng)期的、有明確規(guī)劃的反腐敗工作教育，是通過經(jīng)常性地開展共產(chǎn)主義理想、信念、宗旨教育和世界觀、人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀的教育，通過不斷的勤政廉政和廉潔自律教育來培養(yǎng)的。“政治文化直接影響到人們政治行為的方式、政治活動(dòng)的性質(zhì)、政治過程的方向、政治結(jié)構(gòu)的模式、政治社會(huì)的穩(wěn)定、政治變革的進(jìn)程、政治生活的優(yōu)劣?！盵27]所以干部監(jiān)督室在開展警示教育等基礎(chǔ)預(yù)防措施的同時(shí)，還要注重問題根本，從思想源頭正本清源，“問渠那得清如許，為有源頭活水來”，要對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部有效開展政治教育，提高其職業(yè)責(zé)任感、道德水平，提高其思想政治素質(zhì)。干部監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察干部維護(hù)自身干部隊(duì)伍純潔廉政的積極性，提升其榮譽(yù)感和使命感，形成紀(jì)檢監(jiān)察部門所特有的部門文化傳統(tǒng)。

（四）開展調(diào)研和嚴(yán)格管理以增強(qiáng)監(jiān)督效果

第一，實(shí)事求是加強(qiáng)調(diào)查研究?！皼]有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)。”[28]只有以實(shí)際為基礎(chǔ)展開調(diào)研，獲取實(shí)際情況資料，才可以發(fā)現(xiàn)事物的客觀規(guī)律，進(jìn)而獲取處理問題的有效方式?！罢{(diào)查研究是做好工作的基本功。一定要學(xué)會(huì)調(diào)查研究，在調(diào)查研究中提高工作本領(lǐng)。調(diào)查研究要經(jīng)?；??！盵29]干部監(jiān)督室同部分監(jiān)督對(duì)象的距離產(chǎn)生的影響和問題，可以通過開展調(diào)查研究進(jìn)行有效解決。在調(diào)查研究的過程中，干部監(jiān)督室深入群眾，傾聽紀(jì)檢監(jiān)察干部的心聲，體察情緒，感受困苦，做到聽到實(shí)話、察到實(shí)情、獲得真知、收到實(shí)效。在實(shí)事求是開展調(diào)研的同時(shí)，對(duì)調(diào)查研究的時(shí)間還應(yīng)作出明確的規(guī)定。

第二，嚴(yán)格做好對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的管理和約束。首先，管理和約束的關(guān)鍵在于嚴(yán)格控制紀(jì)檢監(jiān)察干部的自由裁量權(quán)。如果不對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行合理和適當(dāng)?shù)目刂?，任由其放縱行使，易使得自由裁量權(quán)如肆意狂奔的野馬，隨時(shí)都可能發(fā)生危險(xiǎn)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該在對(duì)線索處置、措施運(yùn)用、調(diào)查取證、定性量紀(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要程序存在的自由裁量權(quán)的行使作出明確、具體的規(guī)定。其次，干部監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)科學(xué)運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”。干部監(jiān)督室要加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的提醒，做到“咬耳扯袖、紅臉出汗”。干部監(jiān)督室應(yīng)經(jīng)常與紀(jì)檢監(jiān)察干部開展日常談心、談話提醒。干部監(jiān)督室要主動(dòng)到紀(jì)檢監(jiān)察干部家庭開展家訪，必要時(shí)要到所居住社區(qū)走訪，向干部親屬、鄰居和社區(qū)工作人員了解干部的家庭生活、社會(huì)交往和廉潔自律等情況。再次，認(rèn)真執(zhí)行“打聽和干預(yù)監(jiān)督審查工作登記備案”制度。紀(jì)檢監(jiān)察干部在遇有打聽、干預(yù)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作、請(qǐng)托違規(guī)辦事等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確拒絕并主動(dòng)報(bào)備。針對(duì)打聽、干預(yù)以及請(qǐng)托的干部，干部監(jiān)督室應(yīng)視情節(jié)輕重按程序相應(yīng)予以處理。最后，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。干部監(jiān)督室要加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部日常生活、社會(huì)交往的約束，強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)余生活、社交活動(dòng)均要受到干部監(jiān)督室的監(jiān)督和約束。干部監(jiān)督室應(yīng)定期向有關(guān)行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)了解相關(guān)信息和情況，及時(shí)掌握紀(jì)檢監(jiān)察干部工作和社會(huì)交往活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)處置違紀(jì)違法問題線索。

總而言之，作為“衛(wèi)士的衛(wèi)士、憲兵的憲兵”，干部監(jiān)督室雖然一定程度上回應(yīng)了“打鐵自身硬”這個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，但是囿于機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的特點(diǎn)，仍無法擺脫自體監(jiān)督的困局，還需要進(jìn)一步提升其內(nèi)部監(jiān)督效能。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦存在的問題，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與人員的執(zhí)紀(jì)能力，加強(qiáng)事前預(yù)防和事中監(jiān)督工作，加強(qiáng)調(diào)研和嚴(yán)格管理并為干部監(jiān)督室更好發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件，讓其監(jiān)督活力充分釋放。