行政規(guī)范性文件審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制：實(shí)踐現(xiàn)狀、功能定位與制度設(shè)計(jì)

沈亞平，徐 雙

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300050）

一、問題的提出

“制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，直接關(guān)系群眾切身利益，事關(guān)政府形象。”①而由于行政規(guī)范性文件的制定主體廣泛、所涉事項(xiàng)紛繁復(fù)雜、制發(fā)程序相對(duì)簡易，實(shí)踐中出現(xiàn)了違法或不適當(dāng)?shù)膯栴}文件，對(duì)其進(jìn)行全方位的審查監(jiān)督，始終是實(shí)踐中的重要議題。當(dāng)前，以人大常委會(huì)備案審查、法院附帶審查以及行政內(nèi)部審查構(gòu)成的審查監(jiān)督體系，是通過對(duì)已生效的行政規(guī)范性文件的事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題并予以糾錯(cuò)的有效手段。從而，針對(duì)行政規(guī)范性文件的事后審查，呈現(xiàn)出多元共治的基本形態(tài)。然而在現(xiàn)行制度安排下，三大系統(tǒng)處于“并行”狀態(tài)，各負(fù)其責(zé)地開展工作，呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，在實(shí)踐中面臨著權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督疲軟、司法外部審查被動(dòng)、行政內(nèi)部審查滯后等挑戰(zhàn)[1]。缺乏有效協(xié)調(diào)的雙重甚至多重審查形態(tài)，也在一定程度上導(dǎo)致審查真空與審查重復(fù)并存、審查結(jié)論不一致、審查建議回應(yīng)性差等問題，這既不利于單一審查權(quán)能的發(fā)揮，也難以形成整體的監(jiān)督合力，各審查制度的有效銜接、審查主體間的有效互動(dòng)亟待建構(gòu)。審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指對(duì)行政規(guī)范性文件具有實(shí)質(zhì)審查權(quán)的人民政府、法院和人大常委會(huì)，在對(duì)已發(fā)布并生效的相關(guān)文件的合法性和合理性進(jìn)行備案審查或司法審查的過程中，為加強(qiáng)在審查啟動(dòng)階段、實(shí)質(zhì)審查階段以及審查結(jié)果執(zhí)行階段的溝通和協(xié)商，所建立的移送審查、材料與信息共享、業(yè)務(wù)研討培訓(xùn)等常態(tài)化的審查協(xié)作機(jī)制。審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制最早于2012 年在黨內(nèi)法規(guī)的備案審查中被提出②，其后逐漸擴(kuò)展到對(duì)其他規(guī)范性文件的審查監(jiān)督中。聚焦到對(duì)行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，2018 年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在黨委、人大、政府等系統(tǒng)之間建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并推動(dòng)形成行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。2019 年全國人大常委會(huì)制發(fā)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，明確規(guī)定了“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關(guān)方面的聯(lián)系和協(xié)作”。2023年修改的《中華人民共和國立法法》增加了第一百一十五條，規(guī)定“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。在上述立法和中央政策文件的指導(dǎo)下，部分地方政府和地方人大在其規(guī)范性文件監(jiān)督管理或備案審查的相關(guān)立法、工作文件中，提出了加強(qiáng)與其他主體的溝通、聯(lián)系，建立審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求。但由于其多為原則性規(guī)定，缺少具體的程序安排，且對(duì)該機(jī)制可能的作用范圍和功能的認(rèn)識(shí)相對(duì)局限，導(dǎo)致審查監(jiān)督實(shí)踐中的工作銜接非常有限，基本上僅停留在“報(bào)送—接收”“移送審查”和“結(jié)果通知”階段，尚未形成多元主體間的有效互動(dòng)。

現(xiàn)有理論研究亦相對(duì)匱乏，甚至在一定程度上滯后于實(shí)踐的探索。已有研究主要涉及黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查的銜接問題[2]（其著力點(diǎn)在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個(gè)規(guī)范系統(tǒng)的協(xié)調(diào)）、人大備案審查與其他審查制度之間的協(xié)調(diào)[3]、復(fù)議審查與司法審查的銜接[4]以及規(guī)范性文件“雙重備案”[5]或“多頭備案”的沖突及解決對(duì)策等[6]。存在的問題有二：一是研究對(duì)象較為寬泛，部分研究涉及某些主體或者某個(gè)審查階段的銜接，但并未將其歸結(jié)到審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，各制度之間存在割裂，尚不成體系；二是多在某主體備案審查制度的整體研究中簡要提及與其他審查主體或?qū)彶槌绦虻你暯訂栴}，缺少對(duì)多元主體審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制常態(tài)化建構(gòu)的針對(duì)性探討，理論供給不足。另外，本文之所以將對(duì)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究限定于行政規(guī)范性文件，是因?yàn)樽鳛榉橇⒎ㄐ再|(zhì)的規(guī)范性文件，其在我國法規(guī)范體系以及行政管理實(shí)踐中有一定的特殊性，加之法院僅對(duì)其有司法審查權(quán)，出于精細(xì)化監(jiān)督的立場，筆者選擇著力于對(duì)行政規(guī)范性文件的有權(quán)審查主體在事后審查監(jiān)督中可能的銜接聯(lián)動(dòng)制度進(jìn)行探討，也嘗試為其他規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供可能的借鑒。對(duì)于規(guī)范性文件的事后監(jiān)督，個(gè)體審查能力的完善與各種監(jiān)督方式之間協(xié)調(diào)配合同樣重要，監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)一致是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的必要條件[4]。因此，本文將以行政規(guī)范性文件的體系化治理為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)實(shí)踐的觀察和相關(guān)理論的探討，嘗試分析審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制可能的作用范圍和功能及其運(yùn)作邏輯或內(nèi)在機(jī)理，以回答為什么需要銜接、銜接的可行性以及如何銜接的問題。

二、實(shí)踐現(xiàn)狀：審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)與規(guī)范審視

實(shí)踐現(xiàn)狀包括兩部分內(nèi)容：一是行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，目的是探討銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)的必要性，厘定其在多元監(jiān)督系統(tǒng)中的作用，解釋為什么需要銜接聯(lián)動(dòng)的問題；二是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)有規(guī)定及運(yùn)行情況，旨在通過規(guī)范審視為工作機(jī)制和具體制度的設(shè)計(jì)與完善提供錨點(diǎn)。

（一）雙重困境：審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)

由人大備案審查、法院附帶審查、行政內(nèi)部審查構(gòu)成的行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系，具備了多元共治的基本形態(tài)，但各個(gè)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，多按照各自的行動(dòng)邏輯履行既定的審查職能，缺少必要的溝通、協(xié)調(diào)與配合，體系化程度較低，面臨著獨(dú)立審查實(shí)效不足和整體監(jiān)督乏力的雙重困境。

1.個(gè)體審查實(shí)效不足

第一，人大備案審查“超負(fù)荷”。人大監(jiān)督的制度基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百零四條，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十一條、第五十條，享有撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的權(quán)力；《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三十條對(duì)“有權(quán)予以撤銷”的情形作出了規(guī)定。但在審查范圍不斷擴(kuò)大、審查方式強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、審查要求趨于全面的基本態(tài)勢(shì)下[7]，人大常委會(huì)面臨著審查壓力增大、審查負(fù)擔(dān)超載的困境，以致出現(xiàn)了“應(yīng)審未審”“備而不審”等制度失效現(xiàn)象[8]。這種現(xiàn)象凸顯了機(jī)構(gòu)能力與制度要求之間的悖論，即“完全進(jìn)行主動(dòng)審查，現(xiàn)實(shí)做不到；完全進(jìn)行被動(dòng)審查，則與備案審查的名義相差太遠(yuǎn)”[9]。在此背景下，規(guī)范位階最低、創(chuàng)制性內(nèi)容較少，而數(shù)量最多、涉及事項(xiàng)最為繁雜的行政規(guī)范性文件，更是在立法審查中被邊緣化而陷入“未發(fā)現(xiàn)問題”的困境中，從而監(jiān)督實(shí)效大打折扣。

第二，司法審查建議“低效力”。2014年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條，正式授權(quán)司法機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人提出的一并審查請(qǐng)求，對(duì)行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查。但由于法院在我國國家體系中的弱勢(shì)地位、科層化的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)和司法權(quán)的行政化，司法機(jī)關(guān)的實(shí)際審查能力受限[10]。實(shí)踐中，法院經(jīng)常對(duì)大量被訴文件進(jìn)行過濾，能夠進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查程序的文件比例較低[11]，且多傾向于避免對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性作出否定性評(píng)價(jià)[12]。進(jìn)而，審查權(quán)威和信息資源的不足，使得數(shù)量本就不多的司法建議效力更為有限，從而進(jìn)一步降低了司法審查的主動(dòng)性和積極性。實(shí)踐中，有相當(dāng)多的司法建議在發(fā)出后，并沒有得到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，“石沉大海”的現(xiàn)象值得深思[13]。加之司法判斷限于個(gè)案效力，該制度的功能定位和實(shí)效預(yù)期仍有待厘定。

第三，行政內(nèi)部審查“形式化”。隨著對(duì)源頭治理的強(qiáng)調(diào)，行政系統(tǒng)內(nèi)部更加重視對(duì)規(guī)范性文件制定的程序性控制，包括對(duì)合法性審核制度的強(qiáng)調(diào)，使得行政系統(tǒng)出現(xiàn)了重事前事中審查而輕事后監(jiān)督的傾向。且在事后監(jiān)督的多重制度中，更依賴具有運(yùn)動(dòng)式治理特點(diǎn)的清理制度。在已公開的信息中，文件的修改、廢止多基于定期或?qū)ｍ?xiàng)清理作出，鮮少在常態(tài)化備案審查中發(fā)現(xiàn)問題文件并予以糾正。另外，具體負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理的司法行政部門，面對(duì)立而不備、不按規(guī)定報(bào)備或有錯(cuò)不改的現(xiàn)象，缺少權(quán)威有效的處理手段。實(shí)踐層面，還存在事多人少、專業(yè)能力不足的問題。以筆者的調(diào)研為例，S省P縣司法局負(fù)責(zé)備案審查工作的法治股僅有1 名專職人員，其還需負(fù)責(zé)合法性審核、行政訴訟、行政復(fù)議、執(zhí)法監(jiān)督等工作。為了解決人員配置不足的問題，該部門委托律師對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但仍存在“律師經(jīng)常是走個(gè)程序，不認(rèn)真審查，相關(guān)文件出現(xiàn)過前后矛盾，與法律法規(guī)不一致的情形”③。H 省Q 市司法局法律事務(wù)室、S省T區(qū)司法局行政執(zhí)法監(jiān)督工作室存在同樣的問題④。由此，行政內(nèi)部審查存在一定程度的動(dòng)力不足和形式化問題，監(jiān)督實(shí)效受限。

2.整體監(jiān)督合力有限

第一，審查結(jié)果可能的不一致。從邏輯上講，不同主體在審查同一部行政規(guī)范性文件時(shí)，可能因?yàn)樽陨砹?、信息資源、智識(shí)能力、審查重點(diǎn)等差異，而作出不同的合法、合理性判斷。從制度設(shè)定上看，我國行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系并非按照文件性質(zhì)或其效力位階為不同主體劃定專屬的審查范圍，存在審查對(duì)象的交叉和疊合，從而可能產(chǎn)生相互沖突的審查結(jié)果[14]。如縣級(jí)以上人民政府制定的行政規(guī)范性文件需要報(bào)送上一級(jí)人民政府和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案審查，各級(jí)政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件，均可能在行政復(fù)議或者行政訴訟中被請(qǐng)求一并審查，或在定期、專項(xiàng)清理中被修改或廢止，在這些情況下均有可能出現(xiàn)審查結(jié)果不一致的情形。加之現(xiàn)有制度并未規(guī)定當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)判斷的專業(yè)性、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性，還是遵循司法最終原則[15]。由此，審查結(jié)果的不一致，將不可避免地導(dǎo)致審查監(jiān)督體系的運(yùn)行失序，影響審查結(jié)果的權(quán)威性，從而削弱審查監(jiān)督的實(shí)際效果。

第二，審查資源可能的浪費(fèi)。任何主體不可能絕對(duì)獨(dú)立地履行規(guī)范性文件的審查職責(zé)，而與其他主體完全隔絕。即便部分文件可以實(shí)現(xiàn)完全的書面審查，也必然在“報(bào)送-接收”、審查意見送達(dá)、處理情況反饋等階段與其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生必要的聯(lián)系。否則，首先，審查主體將面對(duì)信息和資料獲取上的困難，特別是對(duì)于所涉事項(xiàng)繁雜且具體、專業(yè)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，僅是對(duì)作為其制定依據(jù)的上位法、相關(guān)政策文件的收集和核對(duì)審查就要消耗大量的審查資源。其次，雙重或多重審查的制度設(shè)計(jì)，也在諸多環(huán)節(jié)增加了報(bào)備和審查主體的工作負(fù)擔(dān)，可能在實(shí)際運(yùn)行中造成一定的資源浪費(fèi)。如立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)部分行政規(guī)范性文件的雙重備案，在報(bào)備時(shí)限、材料要求、報(bào)備程序上存在差別，給報(bào)備機(jī)關(guān)造成一定的困擾。再次，司法審查中當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)與文件制定機(jī)關(guān)不一致時(shí)，對(duì)證據(jù)材料的舉證要求將給法院帶來較大的溝通協(xié)調(diào)成本[16]。可以說現(xiàn)行制度并非不可行，而是尚不夠高效，仍有降低溝通成本、節(jié)約審查資源的優(yōu)化空間。

（二）制度供給不足：審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)范審視

目前已有部分中央政策及地方立法和文件嘗試在規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系中創(chuàng)建銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但既有制度規(guī)范一是不夠全面，對(duì)作用范圍和功能的認(rèn)識(shí)有限；二是不甚細(xì)致，難以為審查實(shí)踐提供切實(shí)可行的操作指引，即存在制度供給不足的問題。

1.缺少可操作的具體制度

在中央層面，黨的十八大以來，建立健全銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手[17]。2018 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《通知》提出在黨委、人大和政府之間以及“一府兩院”之間建立審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成監(jiān)督合力。在地方層面，對(duì)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，分布在地方人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)或政策文件，以及地方政府對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行管理和監(jiān)督的規(guī)章或文件中。另外，2018年1月，上海市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、上海市高級(jí)人民法院、上海市人民檢察院共同簽署了《關(guān)于本市建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》，在全國率先建立了行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院三方共同參與的規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制[18]。隨后，青島市及其西海岸新區(qū)等部分地市（區(qū)）也出臺(tái)了建立相關(guān)銜接機(jī)制的工作文件。但不論是哪類主體制定的哪一位階的規(guī)范，都僅從宏觀層面提出了建立審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的目標(biāo)或要求，除概括式地列舉銜接主體之外，具體工作的程序性安排較少。雖有原則性的機(jī)制建構(gòu)要求，但具體制度及其范圍不甚明確，缺乏切實(shí)可操作的工作指引，使得審查銜接工作難以落到實(shí)處。過于原則性的規(guī)定還導(dǎo)致因制度強(qiáng)制性不足而多被視為指導(dǎo)性規(guī)定，需要相關(guān)主體“自覺”為之。在數(shù)量有限的實(shí)踐中，還存在臨時(shí)性溝通協(xié)調(diào)多、例行性會(huì)議交流少、隨意性有余、穩(wěn)定性不足等問題[19]。由此，目前行政規(guī)范性文件審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建構(gòu)，尚需從明確銜接主體、厘定必要的銜接階段、制定具體的銜接制度和程序入手逐步展開。

2.忽視機(jī)制建構(gòu)的針對(duì)性

如上所述，現(xiàn)行制度規(guī)定多以列舉銜接主體的方式作出，如甘肅省規(guī)定“縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與同級(jí)人民政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)，以及同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)系，建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”⑤。但一方面并未明確銜接機(jī)制是單向互動(dòng)、雙向開展，還是包括多元主體的同步互動(dòng)。另一方面，審查銜接主體廣泛涉及黨的部門、人大部門、政府部門、司法部門、監(jiān)察部門等，既有內(nèi)外部主體的銜接，也包括系統(tǒng)內(nèi)部的互動(dòng)。而上述公權(quán)力部門在我國國家機(jī)構(gòu)體系中的地位、性質(zhì)、職權(quán)特點(diǎn)均不相同，審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制必須在充分考量各主體機(jī)構(gòu)能力，特別是組織間關(guān)系的背景下科學(xué)建構(gòu)。不同主體對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)的需求、動(dòng)力和可供給的資源、能力存在客觀差異，目前統(tǒng)而論之的方式顯然忽視了機(jī)制建構(gòu)應(yīng)然的具體性和針對(duì)性。這也在一定程度上解釋了中央政策文件和地方的相關(guān)規(guī)定，為什么只能就銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出一般性的建構(gòu)原則，而難以在相關(guān)規(guī)范中明確具體制度和程序。不同類型的規(guī)范性文件，涉及的審查監(jiān)督主體不同，應(yīng)該分別研究可行的銜接階段、協(xié)作方式以及銜接機(jī)制有效運(yùn)行的各類保障性制度。

3.對(duì)銜接機(jī)制可能的作用范圍認(rèn)識(shí)不足

各級(jí)人大常委會(huì)備案審查情況年度報(bào)告均較少涉及審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況，但從相關(guān)表述可以看出，目前審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要在“移送審查”中發(fā)揮作用。如2017 年全國人大常委會(huì)“法制工作委員會(huì)共向有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送規(guī)范性文件審查建議37 件”⑥，2020 年“收到司法部通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送的58 件地方性法規(guī)”⑦。移送制度的存在，解決的是審查管轄權(quán)或?qū)彶榉秶膯栴}，即確定相應(yīng)的規(guī)范性文件應(yīng)由何主體進(jìn)行審查，其屬于審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的一種制度，但不能以其限縮該機(jī)制應(yīng)然的作用范圍。在對(duì)司法局備案審查工作人員的訪談中也發(fā)現(xiàn)，目前審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在實(shí)務(wù)中的作用范圍較為局限。“與上級(jí)部門在審查工作實(shí)務(wù)上的溝通非常有限，現(xiàn)有的聯(lián)系多集中在相關(guān)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)上?！雹唷芭c報(bào)送備案的同級(jí)人大常委會(huì)也幾乎沒有聯(lián)系，僅在文件報(bào)送時(shí)間上有溝通，且多為單向的通知?！雹嵊捎诜ㄔ簩?shí)質(zhì)審查的行政規(guī)范性文件數(shù)量本就有限，筆者所調(diào)研的機(jī)關(guān)并未收到過法院的司法審查建議，其也未在司法審查中要求文件制定機(jī)關(guān)提供相應(yīng)證據(jù)材料等。從實(shí)踐中的上述情況可以看出，制度供給的不足直接導(dǎo)致實(shí)踐認(rèn)知的局限，行政規(guī)范性文件各審查主體仍是各司其職地開展文件的監(jiān)督工作，“機(jī)制”沒有真正地建立起來，預(yù)期的制度合力也難以顯現(xiàn)。

綜上所述，目前我國行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運(yùn)行存在兩方面的問題：一是由于機(jī)構(gòu)能力有限的客觀現(xiàn)實(shí)，各主體陷入獨(dú)立審查實(shí)效不足的困境；二是各負(fù)其責(zé)的“并行式”監(jiān)督也由于多重審查存在的潛在沖突，而面臨著整體監(jiān)督合力難以達(dá)成的問題。不可否認(rèn)，監(jiān)督體系運(yùn)行的低效是由多方面原因?qū)е碌?，本文所探討的審查主體間的銜接聯(lián)動(dòng)也只是紓解上述困境的方式之一，而這也正是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。筆者通過對(duì)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)有規(guī)定的考察，發(fā)現(xiàn)既有制度供給多為原則性規(guī)定，而缺少具體化的工作機(jī)制。加之對(duì)作用范圍和功能定位認(rèn)知的局限，現(xiàn)有制度難以滿足實(shí)踐需求，審查監(jiān)督體系內(nèi)部深層次的協(xié)作有限，體系化治理尚處于初級(jí)階段。因此，下文將在探究審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用范圍、分析機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)上，探討制度設(shè)計(jì)的可能路徑，以解決目前制度供給不足的問題，進(jìn)而疏通審查監(jiān)督體系在實(shí)際運(yùn)作中面臨的上述雙重梗阻。

三、功能定位：審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用范圍

審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制一方面可以為相關(guān)主體提供向其他主體和監(jiān)督系統(tǒng)借力的渠道，用以彌補(bǔ)單一主體審查能力的不足；另一方面，能夠通過加強(qiáng)審查主體間的溝通與協(xié)商，解決審查分散化帶來的審查結(jié)果不一致、糾錯(cuò)建議回應(yīng)性差等潛在問題，以提升整體監(jiān)督實(shí)效。

（一）個(gè)體“借力”：補(bǔ)強(qiáng)獨(dú)立審查能力

由于審查主體機(jī)構(gòu)能力的有限性，依靠單一主體難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行政規(guī)范性文件全面有效的審查，而全面化的審查要求也在一定程度上使各主體陷入客觀不能的現(xiàn)實(shí)困境，因此以“分工-協(xié)作”為特點(diǎn)的體系化治理成為必然選擇[20]。銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制旨在在多元主體之間搭建起溝通、協(xié)調(diào)的橋梁，使信息和知識(shí)在各主體之間流動(dòng)并由不同主體共享，提供個(gè)體“借力”的正式渠道，從而彌補(bǔ)個(gè)體審查能力的短板，提高獨(dú)立審查效能。當(dāng)然，基于各主體機(jī)構(gòu)能力的具體特點(diǎn)，不同主體的借力方向、目標(biāo)和邏輯存在一定的差別，以下分別對(duì)人大常委會(huì)、法院、行政備案審查機(jī)關(guān)可能的借力機(jī)制予以分析。

審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠優(yōu)化人大常委會(huì)備案審查的啟動(dòng)程序，即借由其他主體共享的審查信息，特別是根據(jù)法院抄送的司法建議和行政機(jī)關(guān)的清理結(jié)果，動(dòng)態(tài)確定階段性的重點(diǎn)審查對(duì)象，也可由此啟動(dòng)專項(xiàng)審查，在一定程度上提高審查的針對(duì)性，從而減輕全面審查導(dǎo)致的負(fù)擔(dān)過重和對(duì)行政規(guī)范性文件重視程度不足的問題。常態(tài)化的溝通與協(xié)調(diào)，可以督促行政機(jī)關(guān)提高報(bào)備及時(shí)性以及材料的規(guī)范和一致性，以減輕催報(bào)和形式審查的成本和壓力。另外，利用其監(jiān)督權(quán)威和協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)為其他主體提供借力依托，也使得人大常委會(huì)能夠在具體審查之外進(jìn)一步發(fā)揮其主導(dǎo)作用，擴(kuò)展其監(jiān)督權(quán)能的作用范圍。

法院在司法審查過程中，一則能夠通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制更為便捷地獲取必要的審查資料，節(jié)約審查資源；二則可以向其他主體借力，增強(qiáng)其審查建議的實(shí)際效力以及制定機(jī)關(guān)的接受程度。如通過將司法建議抄送人大常委會(huì)，借由其補(bǔ)充性審查和機(jī)構(gòu)權(quán)威，促使制定機(jī)關(guān)對(duì)問題文件作出實(shí)質(zhì)回應(yīng)。審查過程中與文件制定機(jī)關(guān)的溝通，也可以在互相了解專業(yè)性意見的基礎(chǔ)上達(dá)成對(duì)文件合法性判斷的共識(shí)。行政機(jī)關(guān)對(duì)司法審查的積極回應(yīng)，能夠在很大程度上避免因司法系統(tǒng)的地方分散化而可能導(dǎo)致的政策實(shí)施的混亂[21]，從而在一定程度上減少因內(nèi)嵌式組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的審查建議效力有限的問題，進(jìn)而紓解審查動(dòng)力不足之困。

對(duì)于行政備案審查機(jī)關(guān)而言，通過與其他主體的溝通、協(xié)商和審查信息的共享，能夠進(jìn)一步知曉并了解外部審查主體的關(guān)注重點(diǎn)和具體的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而增強(qiáng)自身審查的針對(duì)性，以嘗試動(dòng)態(tài)調(diào)整審查方式和審查重點(diǎn)，提高審查效率，從而緩解審查壓力。與其他主體常態(tài)化的溝通協(xié)作，也可視為一種外部監(jiān)督力量，作為外源性的審查動(dòng)力督促行政備案審查機(jī)關(guān)切實(shí)履行審查職責(zé)，從而在一定程度上減少內(nèi)部審查的形式化問題。另外，該機(jī)制能夠在其他主體的監(jiān)督下提升內(nèi)部審查的透明度，提高內(nèi)部審查的公信力，促使自我規(guī)制系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

“機(jī)制”內(nèi)含有秩序價(jià)值，是各主體在審查監(jiān)督中基于個(gè)體需求主動(dòng)尋求協(xié)作的過程。個(gè)體借力是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要功能，也是該機(jī)制建構(gòu)的原動(dòng)力。從上文對(duì)個(gè)體“借力”功能在實(shí)際運(yùn)行中可能性的分析可以看出，審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制所包含的制度和可能的作用范圍絕非限于“報(bào)送-接收”“移送審查”，而是存在于審查啟動(dòng)、審查實(shí)施和結(jié)果實(shí)現(xiàn)的全部階段。因此在機(jī)制建構(gòu)和制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)該嘗試進(jìn)一步開發(fā)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的多元功能。

（二）整體“發(fā)力”：提升系統(tǒng)監(jiān)督效能

整體“發(fā)力”是指通過審查銜接的多種工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體間的協(xié)作配合，以使審查監(jiān)督體系得以有序聯(lián)動(dòng)，從而形成監(jiān)督合力，達(dá)到“一加一大于二”的監(jiān)督效果。

首先，通過審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各主體可以利用發(fā)函咨詢、召開集中研討會(huì)議等方式，進(jìn)一步了解文件制發(fā)所依據(jù)的法律、上級(jí)文件、政策導(dǎo)向及實(shí)施狀況，知曉各方的基本立場和主要的考量因素。通過審查資料與信息的共享，彌補(bǔ)審查視角單一和專業(yè)知識(shí)上的局限，整合各方意見以達(dá)到對(duì)行政規(guī)范性文件全面審查的目標(biāo)。而且能夠在一定程度上修正目前制度設(shè)計(jì)中更關(guān)注合法性審查而忽視對(duì)行政規(guī)范性文件適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性審查的缺陷。通過聚合專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)相應(yīng)文件的合法性和合理性作出更為科學(xué)的綜合性研判，將在一定程度上減少或避免多元主體審查結(jié)論不一致的潛在沖突。同時(shí)在溝通過程中，能夠提升制定機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)果的理解和認(rèn)可度，進(jìn)而便于審查建議的落地執(zhí)行，使監(jiān)督落到實(shí)處。

其次，溝通會(huì)商是一個(gè)相互交流、借鑒學(xué)習(xí)的過程，在此過程中各主體能夠再行明確規(guī)范性文件的制發(fā)要點(diǎn)和審查要求。一方面，督促審查機(jī)關(guān)規(guī)范自身的審查程序，更新審查標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)，提高審查監(jiān)督的針對(duì)性；另一方面，促使制定機(jī)關(guān)關(guān)注審查動(dòng)態(tài)，重視文件質(zhì)量，從源頭上減少問題文件的制發(fā)。在審查監(jiān)督體系中，各主體不僅需要擔(dān)負(fù)起其系統(tǒng)內(nèi)部的審查監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)還需要對(duì)其他組織負(fù)責(zé)，履行組織外部的專業(yè)責(zé)任。如行政系統(tǒng)內(nèi)的備案報(bào)送主體不得拖延報(bào)送時(shí)間，要對(duì)審查監(jiān)督體系的整體流程負(fù)責(zé)；法院在進(jìn)行司法審查時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在違法情形的文件，由于該文件并非行政行為所依據(jù)的文件而無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查時(shí)，可以通過銜接制度，移送相應(yīng)的人大常委會(huì)以及行政內(nèi)部審查機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，激活其他審查程序。另外，在我國行政強(qiáng)權(quán)而司法相對(duì)較弱的客觀現(xiàn)實(shí)下，人大的權(quán)威應(yīng)起到平衡和協(xié)調(diào)兩者的作用，一旦因合法性判斷產(chǎn)生分歧，應(yīng)以人大常委會(huì)的意見為終局性決定。

再次，常態(tài)化審查銜接機(jī)制的建構(gòu)，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)審查監(jiān)督的再監(jiān)督。特別是定期的、多主體參與的、帶有一定強(qiáng)制性的溝通制度，能夠提高各主體對(duì)行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督的重視程度和其審查過程的透明度。在對(duì)文件進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)其他主體審查過程的監(jiān)督與被監(jiān)督，從而在一定程度上減少備而不審或者審查形式化等問題。當(dāng)然，包括強(qiáng)制性反饋在內(nèi)的機(jī)制建構(gòu)，最終目的是通過制度設(shè)計(jì)提升不同主體審查監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性，進(jìn)而通過個(gè)體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮形成系統(tǒng)增益效應(yīng)。另外，目前行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系中缺乏對(duì)審查主體的責(zé)任設(shè)定，如人大備案審查制度中，僅規(guī)定了報(bào)備機(jī)關(guān)不報(bào)送備案或制定機(jī)關(guān)不執(zhí)行審議決定的責(zé)任，而尚未涉及對(duì)審查主體的責(zé)任認(rèn)定與追究，對(duì)此可以考慮在審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)。

上述討論從個(gè)體和整體兩方面分析了審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要功能，但在某種程度上，二者并不能截然分開。作為承載諸多制度的銜接機(jī)制，其對(duì)審查個(gè)體和監(jiān)督體系的影響具有整體性。一方面，整體發(fā)力是個(gè)體通過借力提升自身審查能力后的必然結(jié)果，即通過增強(qiáng)單一制度的審查效能使得整體審查效果得以提升。另一方面，通過多元主體的銜接，各主體的監(jiān)督力量作用于整體，以激發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)本身更多元的作用和功能。因此，從機(jī)制建構(gòu)的視角來看，相關(guān)制度應(yīng)該具有一定程度的強(qiáng)制性，如定期會(huì)議、通報(bào)制度等常態(tài)化的制度必不可少。

四、制度設(shè)計(jì)：審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的可能路徑

（一）審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理

1.目標(biāo)統(tǒng)合：價(jià)值追求的同向性

行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運(yùn)行，遵循著系統(tǒng)論的基本規(guī)律。系統(tǒng)產(chǎn)生整體效應(yīng)的重要條件是具有一致的目的性和方向性，能夠吸引各部分向同一方向、同一目的點(diǎn)運(yùn)動(dòng)[22]。各審查制度目標(biāo)的一致性和價(jià)值追求的同向性，正是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)源性動(dòng)力。單一制的國家結(jié)構(gòu)形式對(duì)法治統(tǒng)一是剛性要求，對(duì)地方特色則是彈性考量[23]。行政規(guī)范性文件的體系化治理，正是基于我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式以及行政管理體制特點(diǎn)和要求的理想模式。雖然立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在我國國家機(jī)構(gòu)體系中的職能定位和職責(zé)分工不同，但其審查目的均非為自身“立威”，而是通過對(duì)行政規(guī)范性文件合法性和合理性的審查，確保法律體系的一致性，以保障憲法和法律的貫徹實(shí)施，避免發(fā)生偏離人民意志、侵犯人民合法權(quán)益的結(jié)果。共同的制度目標(biāo)是功能整合得以達(dá)成的必要前提，也是激發(fā)各審查主體與其他主體銜接聯(lián)動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力。

2.現(xiàn)實(shí)需求：共識(shí)型糾錯(cuò)模式

從審查實(shí)踐看來，不同于西方對(duì)抗、否決式的審查，我國采用的是以溝通、協(xié)商為原則的共識(shí)型糾錯(cuò)模式[24]。該模式的選擇主要是出于避免審查機(jī)關(guān)與文件制定機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系，以及減少強(qiáng)制撤銷可能引發(fā)的不良后果的考量。其的確有一定的現(xiàn)實(shí)需求以及可觀的糾錯(cuò)率，但也招致了對(duì)撤銷權(quán)虛置、審查制度剛性不足的質(zhì)疑，面臨著“支持有余而監(jiān)督不足”的困擾。有此爭議的原因之一便在于，共識(shí)型糾錯(cuò)模式似乎表征著對(duì)審查結(jié)果執(zhí)行與否的協(xié)商，而在一定程度上消解了相關(guān)主體審查權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性。審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)的底層邏輯正是通過溝通協(xié)商促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成，契合共識(shí)型糾錯(cuò)模式的現(xiàn)實(shí)需求，且由于其可以通過聯(lián)席會(huì)議等制度將意見交換和觀點(diǎn)“對(duì)抗”置于實(shí)質(zhì)審查過程中，從而既能夠提高審查結(jié)果的準(zhǔn)確性，也可借此提高文件制定機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)果的接受程度。由此，審查主體可以“自信地”按照法定職權(quán)作出修改、撤銷等決定或建議，增強(qiáng)制度剛性，使審查權(quán)回歸其“監(jiān)督”本位。

3.運(yùn)行邏輯：權(quán)力協(xié)同監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)提出“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”；黨的十九大報(bào)告再度確認(rèn)“增強(qiáng)監(jiān)督合力”的工作思路；習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[25]。由此，協(xié)同監(jiān)督成為新時(shí)代我國權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)的基本方向[26]。對(duì)行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，是人大、法院以及行政系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約的具體方式之一，體系化治理正是權(quán)力分工協(xié)作和多元主體協(xié)同共治的基本要求。而審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過在各主體之間形成穩(wěn)定的借力與發(fā)力秩序，為各監(jiān)督主體間協(xié)同性的提升供給保障性制度，成為審查監(jiān)督體系得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵裝置。理論與實(shí)踐均已表明，增加監(jiān)督力量并不必然帶來監(jiān)督效能的提升，監(jiān)督合力依賴于各主體的協(xié)同發(fā)力，因此，在保持各主體獨(dú)立性、發(fā)揮各自審查優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過暢通聯(lián)動(dòng)路徑增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督[27]。

（二）審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)原則

1.全過程協(xié)作原則

該原則是指銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制應(yīng)該貫穿各主體審查監(jiān)督的全過程，主要包括事前審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)的研討，審查管轄權(quán)、審查重點(diǎn)的確定；實(shí)質(zhì)審查過程中，審查信息、文件制發(fā)資料的共享，向其他審查主體、專家學(xué)者或?qū)I(yè)組織的咨詢，對(duì)其他主體審查情況的調(diào)研學(xué)習(xí)等；還包括事后審查結(jié)論的告知、審查建議的送達(dá)，以及對(duì)制定主體處理情況的監(jiān)督等。以在問題文件的發(fā)現(xiàn)、審查研究和處理環(huán)節(jié)，均為審查主體提供根據(jù)需要向其他主體“借力”的制度支持，從而形成制度合力，提升系統(tǒng)監(jiān)督的整體效能。

2.獨(dú)立決策原則

該原則在一定程度上是對(duì)全過程協(xié)作原則的一個(gè)補(bǔ)充說明。即雖然主張各主體通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)互相之間的溝通與協(xié)作，以更有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，但同樣重要的是，對(duì)具體文件合法性、合理性的判斷應(yīng)當(dāng)由各審查主體獨(dú)立作出，即人大、政府、法院最終的審查結(jié)果不受其他主體的干擾。審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制旨在為不同審查主體提供互相借力的渠道和共同發(fā)力的可能性，切忌在互動(dòng)過程中影響有權(quán)主體的判斷自主性。

3.靈活聯(lián)動(dòng)原則

銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)該保持一定的靈活性，即授權(quán)各審查主體根據(jù)審查工作的需要，靈活選擇相應(yīng)的制度并啟動(dòng)銜接聯(lián)動(dòng)的相關(guān)程序，即為協(xié)作各方提供一定的自主行動(dòng)空間。從邏輯上來看，對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)的需求是各主體面對(duì)自身審查能力有限性而自然產(chǎn)生的，因此，應(yīng)該將制度設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)置于引導(dǎo)審查主體積極、主動(dòng)地尋求與其他審查主體的有效互動(dòng)上。而制度的規(guī)范性和強(qiáng)制性面向，則體現(xiàn)在對(duì)其他主體協(xié)作需求的回應(yīng)上。由此，在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的過程中，需要為審查主體提供銜接聯(lián)動(dòng)的自主性空間，避免因協(xié)作機(jī)制和流程僵化而增加審查主體的工作負(fù)擔(dān)，反而降低協(xié)同聯(lián)動(dòng)的積極性和有效性。

（三）審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本制度

對(duì)于審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，可以根據(jù)審查的程序，就不同審查環(huán)節(jié)分別制定可能的銜接制度。但由于每個(gè)階段可能存在多種協(xié)作需求，從而具體制度與審查環(huán)節(jié)難以對(duì)應(yīng)，可能增加制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，本文將嘗試析出審查監(jiān)督各環(huán)節(jié)中可能的銜接工作機(jī)制，以便各主體根據(jù)實(shí)際的工作需要靈活適用。

1.完善移送審查制度

移送審查制度是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)工作制度，也是目前審查實(shí)踐中相對(duì)成熟的制度，其解決的是審查管轄權(quán)的問題，即各主體應(yīng)當(dāng)將其收到的屬于其他機(jī)關(guān)審查處理的規(guī)范性文件移交相應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān)審查。由于目前行政規(guī)范性文件制定主體向備案審查機(jī)構(gòu)報(bào)送備案以及司法行政部門向人大常委會(huì)報(bào)送備案的程序規(guī)定和送審實(shí)踐相對(duì)比較規(guī)范，因此存在移送審查需求的文件主要集中在公民所提出的審查建議上，即在收到公眾對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的異議時(shí)，如果相關(guān)文件并非本機(jī)關(guān)審查的范圍，則應(yīng)通過審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制及時(shí)移送。具體而言，移送機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)移送文件及審查建議的具體信息，并向提出建議的公民或組織說明移送情況；接收主體應(yīng)及時(shí)接收待審查的文件，主動(dòng)聯(lián)系審查建議人，在規(guī)定的期限內(nèi)反饋審查情況及結(jié)果。

2.確立溝通會(huì)商制度

常態(tài)化的溝通會(huì)商，包括各審查主體之間互相提供文件審查的必要資料、針對(duì)具體問題的意見咨詢，以及審查結(jié)果的送達(dá)、執(zhí)行與情況反饋等。審查主體在實(shí)際審查的過程中，可能遇到的問題、需要的材料是不確定的，因此溝通會(huì)商機(jī)制應(yīng)該是常態(tài)化的，即根據(jù)工作需要隨時(shí)溝通。如以函件形式書面咨詢文件制定的背景、基本的考量因素、實(shí)際的執(zhí)行情況等；通過召開座談會(huì)、討論會(huì)等形式聽取文件起草部門、執(zhí)行部門以及其他有權(quán)主體對(duì)文件合法性、合理性的認(rèn)識(shí)；針對(duì)疑難文件的審查組織專家論證會(huì)、咨詢會(huì)，并邀請(qǐng)各相關(guān)部門列席；對(duì)其他主體的審查工作進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)等均屬于溝通會(huì)商的可能范疇。該制度的核心即在于意見、觀點(diǎn)的溝通，而溝通內(nèi)容、參與主體、會(huì)商形式均是多樣化的。

3.建立聯(lián)席會(huì)議制度

定期召開審查聯(lián)席會(huì)議的主要目的在于交流審查工作的開展情況，增加各主體對(duì)審查監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行情況的了解。在聯(lián)席會(huì)議上，各審查主體應(yīng)該首先報(bào)告前一階段其接收、審查的行政規(guī)范性文件的數(shù)量、審查過程及結(jié)果，包括常規(guī)性審查以及專項(xiàng)審查或定期清理的情況，并對(duì)審查工作中發(fā)現(xiàn)及遇到的主要問題進(jìn)行報(bào)告，可以參考各級(jí)人大常委會(huì)法工委對(duì)其年度備案審查工作情況的報(bào)告。在各自報(bào)告的基礎(chǔ)上，參會(huì)主體應(yīng)該有針對(duì)性地就審查工作中的疑難問題進(jìn)行溝通討論，特別是對(duì)多元主體共同審查的文件應(yīng)該深入溝通各自審查的重點(diǎn)、基本的觀點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)的問題并進(jìn)一步探討審查工作的開展方向。通過交流問題文件線索，交換對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)、處理程序的看法，促成共識(shí)的達(dá)成，以解決多元審查分散化可能存在的潛在沖突。聯(lián)席會(huì)議可以每季度召開一次，人大、政府、法院輪流召集，并可根據(jù)需要邀請(qǐng)部分文件制定機(jī)關(guān)、專家學(xué)者等列席。

4.健全集中研討培訓(xùn)制度

集中研討主要是對(duì)規(guī)范性文件審查監(jiān)督的理論問題進(jìn)行探討，即各審查工作機(jī)構(gòu)根據(jù)自身實(shí)際的審查情況及審查實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題等，集體溝通討論完善或者調(diào)整方案，特別是深化對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，為各系統(tǒng)互相借鑒學(xué)習(xí)提供穩(wěn)定的渠道。集中研討可以圍繞具體案例展開，即各主體結(jié)合審查實(shí)務(wù)，共同探討典型案例審查過程中的重點(diǎn)、細(xì)節(jié)、處理方式等。培訓(xùn)則主要是針對(duì)審查實(shí)務(wù)人員開展，主要對(duì)基本的審查制度內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，包括對(duì)規(guī)范性文件的識(shí)別、審查要求和標(biāo)準(zhǔn)、審查工作程序等的介紹。通過定期培訓(xùn)更新審查知識(shí)、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提升審查工作隊(duì)伍的素質(zhì)和工作水平。

此外，信息共享是審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的核心要義，在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，備案審查的整體信息化水平不斷提高，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建構(gòu)也應(yīng)該充分利用數(shù)字化平臺(tái)展開，特別是常態(tài)化的移送審查制度和溝通會(huì)商制度更要借助統(tǒng)一的審查監(jiān)督平臺(tái)，助力形成互聯(lián)、互通、互動(dòng)的審查監(jiān)督工作格局。

五、結(jié)論與討論

行政規(guī)范性文件的存在有其正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)空間，其在保障依法行政、支撐改革創(chuàng)新和服務(wù)民眾需求上發(fā)揮著重要作用[28]。由于制定主體眾多、所涉事項(xiàng)紛繁復(fù)雜以及行政權(quán)天然的擴(kuò)張傾向，“違法文件”“問題文件”仍充斥于各層級(jí)、各領(lǐng)域的行政管理實(shí)踐中[29]，因此，必須通過對(duì)文件內(nèi)容及實(shí)施狀況的事后監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理不當(dāng)文件、救濟(jì)權(quán)利。但由于主體機(jī)構(gòu)能力的客觀局限性，單一主體難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件的全面審查而需訴諸多元主體的協(xié)同監(jiān)督，體系化治理由此成為規(guī)范性文件審查監(jiān)督的應(yīng)然之道。而目前審查監(jiān)督體系運(yùn)行中個(gè)體審查能力不足的現(xiàn)實(shí)困境、多重審查存在的潛在沖突，顯示出多元主體間的協(xié)同性較低。原因之一在于現(xiàn)有規(guī)范存在可操作性差、作用范圍認(rèn)知局限等問題，難以供給切實(shí)可行的銜接聯(lián)動(dòng)工作制度。在此邏輯之下，應(yīng)進(jìn)一步考慮根據(jù)不同主體的審查需求，在相應(yīng)的審查程序和階段中構(gòu)建起常態(tài)化的審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一方面通過提供個(gè)體“借力”的穩(wěn)定渠道，彌補(bǔ)各主體獨(dú)立審查能力的短板，以提升個(gè)體審查實(shí)效；另一方面通過發(fā)掘整體“發(fā)力”的可能方式，促使多元主體監(jiān)督功能的有機(jī)整合。通過對(duì)移送審查、溝通會(huì)商、聯(lián)席會(huì)議和研討培訓(xùn)等制度的建立和完善，在各主體之間建立起協(xié)作配合機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)監(jiān)督合力的目的。

由于審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚處于中央原則性推動(dòng)，地方自主探索實(shí)踐的階段，本文著力于對(duì)其理論上的必要性、可能性和可行性進(jìn)行分析論證，而對(duì)實(shí)踐中各類審查主體之間互動(dòng)協(xié)作情況的考察不夠充分，未來的研究將考慮在梳理總結(jié)地方實(shí)踐方案的基礎(chǔ)上，評(píng)估審查主體的銜接聯(lián)動(dòng)實(shí)效，考察其是否發(fā)揮了審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)然功能，從而進(jìn)一步挖掘各主體之間的協(xié)作潛力，完善相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。另外，審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅應(yīng)該在行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督中發(fā)揮作用，其在黨內(nèi)法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等其他類型的規(guī)范性文件審查中同樣重要?；谝?guī)范性文件的不同性質(zhì)和類型及其具體的審查主體，有針對(duì)性地探討可能的銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制或許是可行的方向。因此，審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以在哪些類型的規(guī)范審查中發(fā)揮作用，需要哪些部門進(jìn)入到這個(gè)協(xié)同系統(tǒng)中，具體應(yīng)該如何參與，是值得繼續(xù)深思、研究的問題，從而使得審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制成為推進(jìn)備案審查工作向縱深發(fā)展的重要抓手。

注釋：

①參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）。本文采用該《通知》對(duì)“行政規(guī)范性文件”的界定，即“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”。

②參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)2012 年6 月4 日公布）。

③參見筆者2021 年11 月對(duì)S 省P 縣司法局法治股工作人員進(jìn)行的訪談。

④參見筆者2021 年11 月對(duì)H 省Q 市司法局法律事務(wù)室工作人員、S 省T 區(qū)司法局行政執(zhí)法監(jiān)督工作室工作人員進(jìn)行的訪談。

⑤參見《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2021年修訂）第二十七條。

⑥參見《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報(bào)告》（2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上）。

⑦參見《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020 年備案審查工作情況的報(bào)告》（2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上）。

⑧參見筆者2021 年11 月對(duì)S 省Y 市司法局工作人員、S省T市司法局工作人員進(jìn)行的訪談。

⑨參見筆者2021 年11 月對(duì)S 省T 區(qū)司法局工作人員進(jìn)行的訪談。