王思婷，吳澤鋒，欒藝嬙

（1.安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031；2.安徽省阜陽市人民檢察院，安徽 阜陽 236032）

《中華人民共和國個人信息保護法》（2021 年11 月1 日起實施）首次將個人信息保護納入公益訴訟法定受案范圍①《中華人民共和國個人信息保護法》第七十條規(guī)定：個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。。該條文的出現(xiàn)補強了對違法處理個人信息，侵犯公眾的信息安全行為的規(guī)制手段，彌補了立法空白。為個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟制度的構(gòu)建提供了關(guān)鍵性支撐，具有重要的法律意義。但當(dāng)我們進一步結(jié)合司法實踐對該制度進行檢視后，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的規(guī)范性文件僅對個人信息保護公益訴訟制度僅是做了一種框架式的規(guī)定，內(nèi)容的表述也較為原則化，諸多相關(guān)的學(xué)理和實務(wù)問題亟待完善，而焦點問題則是對在個人信息保護民事公益訴訟中能否提出懲罰性賠償?shù)闹鲝垺?/p>

一、個人信息民事公益訴訟侵權(quán)責(zé)任的功能定位

《個人信息保護法》第七十條規(guī)定了針對侵害眾多個人的權(quán)益的行為，人民檢察院、消費者組織和網(wǎng)信部門可以依法提起訴訟，根據(jù)民事責(zé)任的承擔(dān)可以依據(jù)侵權(quán)請求權(quán)和人格權(quán)請求權(quán)要求損害賠償、賠禮道歉、停止侵害等。

將公益訴訟引入對公民個人信息的保護體制中，究其背后的立法邏輯和立法精神，其根本目的是為了達到一種對公民個人信息的公益性保護。具體來看，該制度的設(shè)立至少想達到以下三個目的：第一，為了能更好整治隨意收集、違法獲取、非法倒賣個人信息，利用收集到的個人信息進行惡意推銷、實施詐騙犯罪等一系列擾亂社會經(jīng)濟、生活秩序，降低人民福祉，危害人民健康財產(chǎn)安全等的亂象；第二，彌補因財力、技術(shù)壁壘、話語權(quán)等因素導(dǎo)致的個人信息保護領(lǐng)域弱勢個體被侵權(quán)人與強勢侵權(quán)人之間的實力差異，防止因舉證難導(dǎo)致被侵權(quán)人難以及時展開對違法行為人侵權(quán)行為的訴訟救濟的社會印象的出現(xiàn)，并進一步防止違法行為得不到及時曝光與糾正的情形出現(xiàn)；第三，彰顯國家對于公民個人信息保護的力度和態(tài)度，最高檢和最高法通過對典型案例的選樹，對社會中潛在的同類型違法犯罪行為形成警示和威懾，引導(dǎo)社會建立重視信息安全，遵紀(jì)守法經(jīng)營的價值導(dǎo)向，發(fā)揮社會組織或者國家公權(quán)力機關(guān)督促監(jiān)督個人信息被合法保護的制度立意。

從表征特點看，個人信息領(lǐng)域侵權(quán)行為往往具有隱蔽性和持續(xù)性，舉證責(zé)任分配復(fù)雜。例如：APP類違法收集使用個人信息的案件，因為違法行為較隱蔽，受害者往往難以察覺；因個人信息泄露導(dǎo)致的騷擾、詐騙電話類侵權(quán)行為，受害者即使察覺了也不知應(yīng)向誰主張侵權(quán)、如何主張侵權(quán)。因此，個人信息侵權(quán)行為的受害者往往會因為面臨的個體維權(quán)的難度過大、成本過高，導(dǎo)致維權(quán)意愿較低。在此背景下侵權(quán)責(zé)任人往往承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任嚴(yán)重不足。從里征影響看，個人信息侵權(quán)所引發(fā)的危害不僅停留在短期的物質(zhì)經(jīng)濟立意層面，還有層層泄露的個人信息數(shù)據(jù)帶來的漣漪式持續(xù)影響，對于損害程度的估算來說，并不能僅局限于“嚴(yán)重精神損害”或是“實際經(jīng)濟損失”，對損害修復(fù)也往往需要開發(fā)新的專業(yè)技術(shù)去持續(xù)性的進行一段的時間的批量工作，才能完全從社會層面消除不良影響。在傳統(tǒng)的“同質(zhì)補償，得利禁止”的限制下，個人信息領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)違法成本與侵權(quán)人侵權(quán)行為所獲得的實際收益往往不對等，較低的違法成本不僅起不到懲戒和預(yù)防作用，反而讓侵權(quán)人在承擔(dān)了責(zé)任后仍然有利可圖，助長侵權(quán)人冒險犧牲公共利益以換取更大的經(jīng)濟利益。另外，《最高法關(guān)于適用民事訴訟法的解釋》規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為的受害人提起訴訟，即特定受害人可以單獨提起訴訟要求損害賠償。那么，相對于私益訴訟可以實現(xiàn)的填補式損害賠償，個人信息保護民事公益訴訟的損害賠償?shù)囊饬x不僅在于填補因侵權(quán)造成的社會公共利益的損害，更在于震懾違法者、警示社會。

實踐中，個人信息保護公益訴訟的損害賠償以填補規(guī)則為主，如，H 科技公司網(wǎng)站涉?zhèn)€人信息37萬余條，交易3 萬余條，賠償損失3900 元①案例來源：最高檢個人信息保護公益訴訟典型案例9，上海市寶山區(qū)人民檢察院訴H 科技有限公司、韓某某等人侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案。；熊某某等人非法出售大量公民個人信息獲利70 余萬元，支付賠償金70 余萬元②案例來源：最高檢個人信息保護公益訴訟典型案例10，貴州省安順市西秀區(qū)人民檢察院訴熊某某等人侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案。。從違法成本來說，侵犯公民個人信息的案件若僅采用填補性賠償，難以有效遏止此類違法行為，并且這種惡意行為一旦造成損害將帶來巨額的經(jīng)濟損失。而在河北省保定市人民檢察院訴李某侵害消費者個人信息和權(quán)益民事公益訴訟案③案例來源：最高檢個人信息保護公益訴訟典型案例8，河北省保定市人民檢察院在審查郭某某侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟請示案件時發(fā)現(xiàn)，李某被判處侵犯公民個人信息罪的同時，存在利用非法獲取的公民個人信息進行消費欺詐的行為。中，李某非法獲取個人信息1290 萬余條，檢察機關(guān)對李某非法獲取、出售公民個人信息，利用個人信息進行消費欺詐的行為提起懲罰性賠償，要求支付三倍懲罰性賠償金166 余萬元。本案中，司法機關(guān)通過《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》的適用，達到運用公益訴訟職能懲治和預(yù)防個人信息保護領(lǐng)域的損害公益行為、真正實現(xiàn)“讓違法者痛到不敢再犯”的目的。所以，從制度設(shè)計及現(xiàn)實需要來看，運用公益訴訟職能實施懲罰性賠償請求懲治和預(yù)防個人信息保護領(lǐng)域的損害存在著適用空間。

二、個人信息保護民事公益訴訟配置懲罰性賠償?shù)目尚行?/h2>

雖然我國尚未有法律明確規(guī)定能在個人信息保護民事公益領(lǐng)域適用懲罰性賠償，但無論是現(xiàn)行的民事公益訴訟制度還是懲罰性賠償制度，都并非是一種靜止和封閉的體系。在個人信息公益訴訟護領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度，是補強現(xiàn)有個人信息侵權(quán)責(zé)任的有效手段，無論從立法理論角度還是實務(wù)工具價值角度都有著必要性、合理性和正當(dāng)性。

（一）制度目的的契合性

懲罰性賠償是“一種利用私法機制實現(xiàn)本應(yīng)由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P與威懾目的的特殊懲罰制度”［1］，“法庭所作出的賠償數(shù)額超出了實際損害數(shù)額的賠償”［2］。懲罰性賠償建立的土壤即是為了懲戒主觀惡性較大、違法手段較惡劣、危害結(jié)果較深遠的行為。懲罰性賠償不僅要求侵權(quán)人向被侵權(quán)人支付與實際直接損失對等的補償性的損害賠償以外，還要求其支付一部分超出實際直接損害的的賠償金。因此，懲罰性賠償制度不僅有制裁、預(yù)防的目的和功能，還承擔(dān)著最大范圍內(nèi)的對受害人的補償功能。

我國社會目前對于個人信息侵權(quán)行為，多表現(xiàn)為單個經(jīng)營者對眾多消費者的模式，所涉及的被侵權(quán)對象為社會中不特定主體，容易形成社會層面“普遍性侵權(quán)”而公民個體“分散性損害”的現(xiàn)象，這加大了受侵害者的維權(quán)難度，降低了受侵害者的維權(quán)積極性。且若在對個人信息保護的侵權(quán)行為的救濟中，僅以完全補償為原則，不要求侵權(quán)人對受害人給予超過實際損害的賠償，會帶來一個顯而易見的弊端，那就是侵權(quán)人會利用自己超然于個體的體量以及被害人的“得利禁止”限制，以侵害行為之后對被害人支付不超過實際損害的賠償作為必要的成本付出，從而實現(xiàn)其牟取更大的利益的真實目的或意外收獲。若在個人信息保護公益訴訟中配置懲罰性賠償制度，首先，可以對受害人實際權(quán)利的救濟提供必要補充，對必要費用的賠償、難以精確計算的精神損害賠償?shù)奶娲蜐撛诘娜松砝娴膿p失的賠償進行過渡性質(zhì)的保障及時補救；其次，懲罰性賠償制度在檢察機關(guān)公益訴訟個人信息保護領(lǐng)域中的構(gòu)建，可以有效地保障傳統(tǒng)民事訴訟所不能涵蓋的利益損害，從而起到彌補對于達不到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的民事違法行為的規(guī)制，體現(xiàn)了懲罰性賠償?shù)闹撇霉δ?；最后，確立針對侵權(quán)行為的事前預(yù)防功能，通過責(zé)任后果的樹立，行為在行為前進行預(yù)估從而衡量放棄違法行為。

因此，在個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟制度和懲罰性賠償制度在功能性和目的性上具有一種契合性，即都是為了在“敵強我弱”的背景下實質(zhì)性的保護公民合法權(quán)利，彌補侵權(quán)損害，遏制侵權(quán)行為，預(yù)防侵權(quán)活動，且懲罰性賠償能在個人信息保護民事公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮重要的工具價值，幫助彌補彌補對于達不到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的民事違法行為的規(guī)制，形成價值導(dǎo)向，節(jié)省監(jiān)管成本，提高維護公民個人的信息安全的保護力度。

（二）賠償請求權(quán)適格主體的明確性

當(dāng)今社會信息化下的大數(shù)據(jù)已不再單純的是個體的私屬性的權(quán)利，大數(shù)據(jù)下的信息保護已經(jīng)是一種公共安全的資源，國家有義務(wù)對其進行管理和保護?；凇肮残磐欣碚摗笨紤]，公民將二元制性質(zhì)下個人信息作為公共性利益部分的管理和保護的權(quán)利讓渡給了國家，國家在享有對個人信息資源的掌控的同時，要履行管理與保護之義務(wù)。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，法律監(jiān)督權(quán)不僅包含體現(xiàn)公權(quán)制約權(quán)能的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，也包括體現(xiàn)社會治理權(quán)能的守法監(jiān)督權(quán)。在這種框架下，民事檢察權(quán)既包含公權(quán)制約型，又包括社會治理型［3］129，檢察機關(guān)基于法監(jiān)督的職責(zé)有權(quán)依法提起檢察民事公益訴訟。當(dāng)自然人與法人非法惡意獲取不特定多數(shù)人的信息，盜用、出賣個人信息數(shù)據(jù)，實施具有嚴(yán)重損害個人信息的違法行為時，檢察機關(guān)基于社會治理職能，已經(jīng)明確可以成為個人信息保護公益訴訟的適格主體。

根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)理論，作為民事權(quán)利或法律關(guān)系主體之外的第三人，因?qū)λ说臋?quán)利或法律關(guān)系享有管理權(quán)，以當(dāng)事人的地位，就該法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛而行使訴訟實施權(quán)，所受判決的效力及于原民事法律關(guān)系主體［3］130。當(dāng)發(fā)生對不特定的社會公眾的信息安全侵害行為時，檢察機關(guān)國家作為公共利益的代表享有提起公益訴訟的權(quán)利，并有權(quán)依據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)理論依法要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。

故而，檢察機關(guān)可以被列為被法律賦予該請求權(quán)的適格主體，在提起個人信息民事公益訴訟之時，亦享有個人信息侵權(quán)懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)。

三、同案懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的性質(zhì)辨析和折抵

司法實踐中，個人信息保護民事公益訴訟基本是伴隨刑事案件提起附帶民事公益訴訟，而《中華人民共和國信息保護法》也設(shè)置了行政罰款的法律后果。因此，對于個人信息保護領(lǐng)域的侵權(quán)行為的金錢負擔(dān)性制裁就牽扯到一個行、民、刑交叉轉(zhuǎn)化的問題，其與行政罰款、刑事罰金等相關(guān)概念的界限，懲罰性賠償金的性質(zhì)也一直是學(xué)者們爭論的熱點。

從字面上看，三個概念中都有“罰”字，在設(shè)立目的或基本功能上確有相似之處。但是，從性質(zhì)及相關(guān)適用上看，行政罰款和刑事罰金屬于公法性質(zhì)，由行政機關(guān)或者國家公訴機關(guān)適用行政訴訟法或者刑事訴訟法的程序規(guī)定，向行政違法行為或犯罪行為的行為人追究責(zé)任。而懲罰性賠償金似然具有公法層面的意義，但本質(zhì)上仍是發(fā)生于平等民事主體之間的具有特殊性的法律行為，具有明顯的私法屬性，追究責(zé)任的主體既可以是受到損害的個人或者法人，又可以是法律授權(quán)的公益訴訟框架下的檢察機關(guān)、社會組織，其適用的是處理平等主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的民事訴訟法。

從金錢給付對象和作用性質(zhì)發(fā)揮上看，三者雖然都是對于被制裁者的一種金錢性負擔(dān)，但是，具有懲罰和威懾性功能的行政處罰和刑事罰金應(yīng)當(dāng)收繳國庫，歸國家所有。而懲罰性賠償金的獨特之處在于對受害者的最大限度的補償，重點在于對受害者利益的實際落實之上，特別是在個人信息侵權(quán)行為難以估計受害人的數(shù)量，不法行為損害后果顯現(xiàn)具有延后性和隱秘性，以及所涉及公共利益修復(fù)的復(fù)雜性等方面發(fā)揮積極作用，這也是行政處罰和刑事罰金不可替代的。因此，懲罰性賠償金不應(yīng)該被簡單的直接收繳國庫，否則會改變其基于民事法律關(guān)系所做出的民事賠償?shù)男再|(zhì)。并且，匯入國庫后的懲罰性賠償金用途必然復(fù)雜化，難以保證被全部用于相關(guān)公益訴訟或維護公共利益，不利于維護個人信息安全和社會公共利益目的的實現(xiàn)，難以完全實現(xiàn)制度的完整意圖。

在司法實踐中，同一公益訴訟案件中，懲罰性賠償金是否可以與行政罰款或刑事罰金互相折抵則有不同看法。有觀點認為，根據(jù)“性質(zhì)相同的金錢罰，一般采用輕罰在重罰中折抵”的原則，公益訴訟懲罰性賠償金可以與行政罰款、刑事罰金相抵扣，因為三者都有懲罰、威懾、預(yù)防的作用。有觀點認為，公益訴訟懲罰性賠償金雖然因為維護公益的作用具有一定的“公法職能”，但本質(zhì)上還是基于民事法律關(guān)系作出的私法上的賠償，與行政罰款和刑事罰金分屬于不同的性質(zhì)，故民事懲罰性賠償金不應(yīng)與同案引發(fā)的行政罰款和刑事罰金相抵扣。還有觀點認為，在實踐中，部分被告人對已經(jīng)判處的損害賠償和刑事罰金都難以全部繳納，即使再提出懲罰性賠償金的請求，被告人也無力承擔(dān)，在這種情況下，提出懲罰性賠償金實質(zhì)上沒有操作的意義，而且還有可能影響案件的認罪認罰等相關(guān)情況的辦理。

筆者認為，雖然懲罰性賠償金、行政罰款和刑事罰金皆有威懾和遏制功能，但它們是基于三種法律關(guān)系的獨立法律責(zé)任，依據(jù)不同的法律和法律關(guān)系判斷且作出，不能因為性質(zhì)理解錯誤或者辦案人員的畏難思想而想當(dāng)然地進行隨意抵扣［4］。但是從法經(jīng)濟學(xué)原理來看，根據(jù)“責(zé)罰相抵”原則，雖然懲罰性賠償金與行政罰款和刑事罰金不能隨意相互抵扣，檢察機關(guān)在就侵犯公民信息安全的行為提出懲罰性賠償金數(shù)額時，也確實需要考慮違法行為人已經(jīng)承擔(dān)過的行政罰款和刑事罰金的基礎(chǔ)情節(jié)，沿著保持懲罰性賠償金最大限度彌補受害人損害的核心思路，在能起到合理的威懾和遵循懲罰的謙抑性標(biāo)準(zhǔn)下，適當(dāng)減輕違法行為人的金錢負擔(dān)，避免被告承受畸重處罰，以體現(xiàn)“以人民為中心”的法治理念的貫徹和比例原則的有效適用。

四、懲罰性賠償金的分配機制

在獲取侵權(quán)人因違法處理個人信息而承擔(dān)的懲罰性賠償金后，要建立配套的科學(xué)的懲罰性賠償金分配制度。由于個人信息侵權(quán)案件的特點，導(dǎo)致受害者往往是不特定的多數(shù)的主體，損害的規(guī)模難以在一到兩次訴訟中就被準(zhǔn)確認定，在這樣的客觀背景下公益賠償訴求更難以精確實現(xiàn)。對于此類針對不特定多數(shù)人的大規(guī)模侵權(quán)行為所導(dǎo)致的規(guī)模性損害，在公益訴訟制度較為發(fā)達的國家往往會采取設(shè)立專款專用的賠償金基金制度，力圖解決行為侵害群體廣、具體受害者不特定，維權(quán)成本高、恢復(fù)損害難，以及難以精準(zhǔn)實現(xiàn)公平受償?shù)膯栴}。筆者認為，在我國的個人信息保護民事公益訴訟領(lǐng)域配置懲罰性賠償請求權(quán)后也可以借鑒此做法，建立起包括懲罰性賠償金在內(nèi)的基金管理制度，使得個人信息保護公益訴訟裁判資金統(tǒng)一監(jiān)管、有序有效使用的。該基金應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)的行政罰款和刑事罰金收歸國庫的做法，交由工業(yè)和信息化部等相關(guān)行政部門負責(zé)專項基金的設(shè)立及運營。基金運作后的償付范圍應(yīng)當(dāng)包括但不限于：對已經(jīng)確定并且提出損害賠償請求權(quán)的主體在實際損害范圍內(nèi)的合理賠償，實現(xiàn)公益救濟向私益賠償?shù)闹贫绒D(zhuǎn)化；通過行政監(jiān)管的方式督促侵權(quán)行為人如網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)公司等使用基金中按比例存付的專項資金升級技術(shù)、修復(fù)漏洞、完善安全運營環(huán)境。對于專項基金的運營和管理，檢察機關(guān)可以通過發(fā)送檢察建議的方式督促相關(guān)行政機關(guān)和專項基金的實際運營機關(guān)定期公開基金使用狀況［5］，積極接收審計和公眾監(jiān)督，確保專項基金在不貶值并持續(xù)穩(wěn)定增值的狀態(tài)下，專款專用的用于滿足對個人信息侵權(quán)損害實質(zhì)性恢復(fù)這一社會公益目的。若相關(guān)行政機關(guān)存在違規(guī)操作，貪污腐敗、濫用基金的行為，檢察機關(guān)還可以依法依職權(quán)提起行政公益訴訟，進行司法監(jiān)督。被授權(quán)的個人信息保護組織也可以在基金支持的范圍內(nèi)，就提起的公益訴訟所需的調(diào)查取證、評估鑒定、律師代理等費用提起申請程序，訴求經(jīng)費支持。

五、結(jié)語

在個人信息保護民事公益訴訟中能否引入懲罰性賠償制度，無論是在理論界還是在實務(wù)界都亟需有進一步的法律規(guī)范加以明確。懲罰性賠償與個人信息保護民事公益訴訟在制度目的上的契合性和請求權(quán)主體的適格性，為民事公益訴訟中設(shè)置懲罰性賠償請求權(quán)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。通過學(xué)理性底層分析，筆者認為，在個人信息保護公益訴訟中，同案懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金不能隨意相互抵扣，但對于已經(jīng)判處罰款和財產(chǎn)刑的侵權(quán)人，在能起到合理的威懾和遵循懲罰的謙抑性標(biāo)準(zhǔn)下，適當(dāng)減輕違法行為人的金錢負擔(dān)，避免被告承受畸重處罰。同時，通過公益訴訟獲得的懲罰性賠償金應(yīng)以專項基金的形式去運轉(zhuǎn)，以達到兜底彌補因個人信息侵權(quán)損害造成持續(xù)性損失。