鄉(xiāng)村振興背景下加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策研究

劉 欣

（北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所）

“火車(chē)跑得快，全靠車(chē)頭帶。”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，人才振興是關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記指出，“農(nóng)村要發(fā)展好，很重要的一點(diǎn)就是要有好班子和好帶頭人”。作為貫徹落實(shí)黨和政府重要決策部署“最后一公里”的組織保障，農(nóng)村干部隊(duì)伍的能力、素質(zhì)與干事熱情，成為鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)、完善鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)和前提。作為一項(xiàng)包含經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、人才、治理等多個(gè)方面的綜合性、整體性鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興必然對(duì)村干部主體提出新的更高的要求。

一、鄉(xiāng)村振興背景下村干部的重要角色意義

（一）鄉(xiāng)村治理組織者

作為村民自治制度的產(chǎn)物，村干部是村民民主選舉出的農(nóng)村社會(huì)直接管理者，因而在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中首先承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要職能和作用。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出“健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”“推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興”，“打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”等目標(biāo)和任務(wù)，以及“健全以黨組織為核心的組織體系”“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)”“深化村民自治實(shí)踐”等具體工作要求。因此，作為基層黨組織的代表以及村民自治的代理人，村干部首先是鄉(xiāng)村治理的組織者和實(shí)踐者。特別是國(guó)家提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中進(jìn)一步構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，形成治理有效的善治鄉(xiāng)村，這些都對(duì)村干部隊(duì)伍及其能力建設(shè)提出新的任務(wù)和要求，迫切需要村干部發(fā)揮好鄉(xiāng)村治理組織者的角色作用，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)推動(dòng)者

有效保障和改善農(nóng)村民生，提升農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感，是鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)。黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家“圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，在改善農(nóng)村交通、物流、水利、能源、信息、教育等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)以及社會(huì)保障體系建設(shè)等方面采取了一系列具體舉措。而“要把那些農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，一件一件找出來(lái)、解決好”，離不開(kāi)基層村干部的積極配合和推動(dòng)。作為聯(lián)系黨和政府與人民群眾的重要橋梁和紐帶，推進(jìn)鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)需要發(fā)揮村干部在農(nóng)村一線工作的經(jīng)驗(yàn)，以及作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行動(dòng)手腳”的重要作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋群眾生產(chǎn)生活需求，有效落實(shí)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)的政策，真正擔(dān)當(dāng)起、發(fā)揮好鄉(xiāng)村建設(shè)推動(dòng)者的作用和角色。

（三）鄉(xiāng)村發(fā)展示范者

村干部不僅是鄉(xiāng)村治理的有效組織者，也是廣大農(nóng)民選出來(lái)的帶頭人、領(lǐng)路人。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“提衣提領(lǐng)子，牽牛牽鼻子。辦好農(nóng)村的事，要靠好的帶頭人，靠一個(gè)好的基層黨組織。”凸顯了村干部在引領(lǐng)農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展、激發(fā)村莊內(nèi)生動(dòng)力等方面的重要作用。一方面，村干部綜合素質(zhì)比較高，往往擁有一定的社會(huì)資源，在創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮村干部的示范引領(lǐng)和先鋒模范作用，有利于消除和突破產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的理念壁壘，引導(dǎo)和提升廣大村民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情和主動(dòng)性，激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，發(fā)揮村干部在農(nóng)村合作組織、集體經(jīng)濟(jì)組織中的聯(lián)農(nóng)機(jī)制和帶富作用，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，在農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體中選拔優(yōu)秀干部后備人才，充分發(fā)揮干部帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富的示范者作用，同時(shí)也可以推動(dòng)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、村干部隊(duì)伍建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）老齡化與農(nóng)村人才流失并存

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)在就業(yè)、收入、公共服務(wù)等方面存在一定差距，在城市“虹吸效應(yīng)”影響下，大部分農(nóng)村年輕勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，加上人口老齡化的影響，加劇了鄉(xiāng)村人才短缺?！澳挲g偏大、學(xué)歷不高、身體不好”成為一些地區(qū)村干部的寫(xiě)照。與此同時(shí)，農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)水平整體不均衡，呈現(xiàn)出從近郊區(qū)到遠(yuǎn)郊區(qū)、從平原到山區(qū)，村干部年齡遞增、學(xué)歷遞減的分布規(guī)律，面臨人才斷層和流失問(wèn)題。雖然各地在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，通過(guò)選派第一書(shū)記、招聘鄉(xiāng)村振興協(xié)理員等創(chuàng)新性方式，在一定程度上優(yōu)化了村干部隊(duì)伍，但由于選派干部人員存在精準(zhǔn)性不足、服務(wù)短期化等問(wèn)題，在有效發(fā)揮對(duì)村干部的補(bǔ)充和協(xié)助作用方面仍需加大力度。

（二）低收入化與福利保障不足并存

目前，村干部的工作報(bào)酬一般包括基本報(bào)酬和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)兩部分。然而由于地區(qū)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異特別是鎮(zhèn)域和村莊集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異，不同地區(qū)村干部工資待遇存在較大差別。曾有調(diào)研指出，某市近郊一些村的村“兩委”干部工資中集體經(jīng)濟(jì)自籌占大部分，年收入10萬(wàn)～12萬(wàn)元，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的村干部月基本工資為2 000元左右，年收入不足5萬(wàn)元。在村干部逐步脫產(chǎn)、全職工作背景下，每月2 000元收入實(shí)難滿足生活需求。特別是一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，村干部收入主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，甚至出現(xiàn)工資滯留、延遲發(fā)放等現(xiàn)象，對(duì)村干部正常生活造成一定影響。且“村大村小一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”，缺乏有效區(qū)分和激勵(lì)機(jī)制，與城市社區(qū)工作者相比落差較大，容易挫傷村干部為群眾辦事謀發(fā)展的熱情和積極性。此外，由于村干部社會(huì)保險(xiǎn)繳納并未列入有關(guān)硬性規(guī)定，多數(shù)地區(qū)村干部離任、退休后缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，也加劇了村干部隊(duì)伍的不穩(wěn)定及人才斷層。

（三）職責(zé)職能泛化與減負(fù)困難并存

“上面千條線，下面一根針?！贝甯刹咳粘９ぷ鞣彪s多樣。在推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，大量資源、項(xiàng)目涌入鄉(xiāng)村社會(huì)的同時(shí)也意味著村干部對(duì)接、管理事項(xiàng)及考核評(píng)估等工作量大幅度增加。然而由于缺乏明晰的具體管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往照搬上級(jí)政府部門(mén)管理方式，將村級(jí)工作全盤(pán)納入管理，存在管理僵化以及督查問(wèn)責(zé)泛化等問(wèn)題，影響到村干部的工作態(tài)度。村干部不僅要應(yīng)對(duì)綜合治理、環(huán)境整治等各項(xiàng)檢查、督查“硬指標(biāo)”，還要承擔(dān)各項(xiàng)打卡、填表等“軟任務(wù)”。據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的考核一般包括村鎮(zhèn)重點(diǎn)工作、鎮(zhèn)科室日常性考核兩部分，這些工作均與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核目標(biāo)密切相關(guān)，而農(nóng)民群眾迫切需要解決的問(wèn)題則鮮少體現(xiàn)在考核要求中。導(dǎo)致村干部整日忙忙碌碌，但干群關(guān)系并未因此而有顯著改善。

（四）工作被動(dòng)化與等靠要思想并存

近年來(lái)，由于脫貧攻堅(jiān)、疫情防控等任務(wù)重、時(shí)間緊，一些村干部疲于應(yīng)付，抱持“大干大錯(cuò)、小干小錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的錯(cuò)誤思想，出現(xiàn)“工具性干部”傾向。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的工程，需多部門(mén)多領(lǐng)域協(xié)同參與。但是，有些部門(mén)之間缺乏關(guān)于村莊發(fā)展規(guī)劃的深入?yún)f(xié)調(diào)合作，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)政出多門(mén)、政策互斥的情況，甚至有些決策部門(mén)大包大攬，忽視村莊自主性和參與性，嚴(yán)重束縛了村干部主動(dòng)創(chuàng)新、主動(dòng)作為的思路和手腳。此外，有關(guān)農(nóng)村發(fā)展政策以及管理規(guī)定在規(guī)范村干部行為的同時(shí)，也在一定程度上給村干部戴上了“緊箍”。如“村財(cái)鎮(zhèn)管”要求雖實(shí)現(xiàn)了“小微權(quán)力”有效監(jiān)督，但同時(shí)給村干部套上了“條條框框”，甚至由此產(chǎn)生了對(duì)上級(jí)政府部門(mén)的資源依賴、權(quán)力依賴和等靠要思想，主動(dòng)為村莊謀發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。

三、加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村干部人才建設(shè)

一是研究制訂農(nóng)村干部人才隊(duì)伍建設(shè)提升計(jì)劃。將村干部人才隊(duì)伍建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興重要任務(wù)，落實(shí)“加強(qiáng)村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)”的“頭雁工程”。各地可結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌財(cái)政、人社、組織等部門(mén)，研究制訂村干部待遇、管理、考核的具體實(shí)施辦法，突出村干部人才隊(duì)伍選拔、培育、保障以及監(jiān)督管理的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、綜合性和長(zhǎng)效性。二是探索開(kāi)展村干部專職化試點(diǎn)。借鑒湖北等地經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)《農(nóng)村干部專職化管理工作試點(diǎn)方案》，探索形成新時(shí)代農(nóng)村干部人才隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。三是?shí)施村級(jí)后備人才選育工程。擴(kuò)大村級(jí)后備人才選拔范圍，鼓勵(lì)各地通過(guò)房租減免、創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)金、人才引進(jìn)、交通補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，吸引本地“雙城青年”返鄉(xiāng)，從中選拔村“兩委”干部或作為儲(chǔ)備干部。實(shí)施高素質(zhì)農(nóng)民學(xué)歷提升工程和村干部學(xué)歷提升計(jì)劃，嚴(yán)格落實(shí)駐村干部長(zhǎng)效工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)一些協(xié)理干部的崗前培訓(xùn)，使其真正成為村干部隊(duì)伍的有益補(bǔ)充和高質(zhì)量?jī)?chǔ)備庫(kù)。四是開(kāi)展東西部村干部“結(jié)幫帶”活動(dòng)。探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與農(nóng)村薄弱地區(qū)村干部“結(jié)對(duì)子”，搭建干部人才交流平臺(tái)，開(kāi)展定期座談、村莊互訪，營(yíng)造村干部互幫互助、比學(xué)趕超的良好氛圍。

（二）強(qiáng)化保障機(jī)制，提升村干部待遇水平

一是提高村干部基本報(bào)酬。參照城市社區(qū)工作者收入標(biāo)準(zhǔn)，同工同酬、同步提升，針對(duì)不同地區(qū)的不同情況，分類分層確定村干部薪酬標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)條件艱苦的山區(qū)村干部予以傾斜，確保村干部待遇有保障。二是落實(shí)村干部社會(huì)保障。將落實(shí)村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)作為硬性規(guī)定，鼓勵(lì)有條件地區(qū)為村干部購(gòu)買(mǎi)人身意外險(xiǎn)，為確實(shí)無(wú)力自籌解決村干部社會(huì)保障的地區(qū)予以資金補(bǔ)貼，確保村干部沒(méi)有后顧之憂。三是構(gòu)建按勞取酬的多元化工資收入結(jié)構(gòu)。結(jié)合村莊規(guī)模、村莊形態(tài)、村莊功能等因素，構(gòu)建按勞取酬的多元化工資收入結(jié)構(gòu)，依據(jù)村干部工作實(shí)績(jī)落實(shí)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，探索工作績(jī)效評(píng)級(jí)管理，防止待遇水平“一刀切”，確保村干部工作有干勁、有奔頭。

（三）健全管理機(jī)制，優(yōu)化村干部工作環(huán)境

一是為村干部“減壓”“松綁”。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)智能政務(wù)、數(shù)字化治理，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，切實(shí)整治基層形式主義，減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān)，讓村干部有更多時(shí)間精力投身鄉(xiāng)村治理、抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是確定村干部責(zé)任清單與權(quán)力清單。協(xié)調(diào)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部參與制定履職盡責(zé)工作項(xiàng)目清單，依法逐步剝離部分不屬于村“兩委”的職能事務(wù)，把管理服務(wù)事項(xiàng)細(xì)化具體化，明晰職責(zé)邊界、優(yōu)化辦事流程。同時(shí)推行村級(jí)小微權(quán)力清單制，把村干部權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，讓村干部管事有據(jù)可依，群眾辦事有章可循。三是完善考評(píng)體系。探索完善現(xiàn)有村干部績(jī)效考核機(jī)制，確?？己酥笜?biāo)科學(xué)合理、以人為本，減少不符合村莊實(shí)際的考核要求，增加對(duì)村干部引領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等方面的考核，真正發(fā)揮考核“指揮棒”在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中的作用。

（四）完善成長(zhǎng)機(jī)制，提升村干部權(quán)能、技能、才能

一是提升改革發(fā)展權(quán)能。適度“放權(quán)”“賦能”，賦予村干部更多參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)。探索建立村干部申訴反饋機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制，制定相應(yīng)的操作規(guī)范和評(píng)價(jià)程序，激發(fā)干部?jī)?nèi)生動(dòng)力。二是提升數(shù)字治理技能。推進(jìn)智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，加快構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務(wù)體系，補(bǔ)齊5G、物聯(lián)網(wǎng)等新基建短板，搭建數(shù)字新技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用場(chǎng)景。加強(qiáng)村干部數(shù)字治理意識(shí)培養(yǎng)，幫助村干部熟練運(yùn)用各類數(shù)字移動(dòng)終端和常用應(yīng)用軟件，提高村干部治理效率。三是提升知識(shí)素養(yǎng)才能。與高校、黨校、科研院所合作，建立鄉(xiāng)村振興干部人才培訓(xùn)基地，開(kāi)辦面向村干部的鄉(xiāng)村振興干部培訓(xùn)班，實(shí)施“場(chǎng)景化”實(shí)踐教學(xué)，夯實(shí)村干部人才隊(duì)伍能力基礎(chǔ)。落實(shí)各領(lǐng)域人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村機(jī)制，實(shí)施以村為載體的各領(lǐng)域人才與村干部結(jié)對(duì)幫扶行動(dòng)，讓村干部有精力、有余力、有能力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。