1945至1950年間中國共產黨探索民主政治形式的考辨

張志永

(河北師范大學 中國共產黨革命精神與文化資源研究中心,河北 石家莊 050024)

1945—1950年是中國共產黨集中探索、建立人民代表大會制度的關鍵時期,在不同解放區(qū)分別采取了人民代表會議、農民代表大會、人民代表大會、農民協(xié)會、各界代表會和各界人民代表會議等民主政治形式。由于它們的名稱類似,實踐中交叉、重合,以及更替較快等緣故,許多人分不清它們的性質和內涵,乃至籠統(tǒng)地將其歸納為“人民代表會議”,這就把中共探索人民代表大會制度的復雜過程簡單化,甚至出現張冠李戴等問題,難以充分說明歷史和人民怎樣選擇了人民代表大會制度。(1)迄今,關于新中國建立前后人民代表大會制度的論著主要有:張希坡的《人民代表大會制度創(chuàng)建史》(中共黨史出版社2009年版)、劉政的《解放戰(zhàn)爭時期的人民代表會議制度》(《吉林人大工作》2007年第1期)、王國永的《建國初期的地方各界人民代表會議》(《鄭州航空工業(yè)管理學院學報》2001年第4期)、張同樂的《建國前后關于人民代表大會制度的理論與實踐》(《首都師范大學學報》1999年第4期)等,他們均孤立地論述或粗線條勾勒出某種民主政治形式的演變過程,尚未深入細致地研究建國前后各種民主政治形式的興替、演變。本文重在分析和考查上述民主政治形式的興替和演變,力求正本清源。

一、溯源:黨的七大正式提出人民代表大會制度的理論構想

1945年4月24日,毛澤東在黨的七大上首次正式提出了人民代表大會制度的理論構想,“新民主主義的政權構成(組織),應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府……只有這個制度,既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有最高(高度)的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動?！?2)《論聯合政府》(1945年4月24日),《毛澤東選集》(精裝5卷),大連大眾書店1947年2月再版,第94—95頁。括號內引文系1991年人民出版社再版《毛澤東選集》第3卷中第1056、1057頁對楷體字的修改,字數雖少,但觀點變化較大,故應以原初文本為依據,回到那時的思想語境中研究人民代表大會制度的歷史探索為宜。下同。不久,他又補充道,“開人民代表大會就要調查年齡、有沒有選舉權等”,實行“普選”。(3)《在中國共產黨第七次全國代表大會上的口頭政治報告》(1945年4月24日),中共中央文獻研究室編:《毛澤東文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334頁。這就明確了人民代表大會制度的4個基本特征,即實行普選制、民主集中制、決定大政方針和選舉政府。不過,那時國共關系雖然比較緊張,但畢竟沒有破裂,若立即召開人民代表大會,就與國民黨建國綱領產生沖突,故當時只是作為一般綱領,即遠景目標。

黨的七大制定的綱領是成立“民主的聯合政府”,建議在延安召開解放區(qū)人民代表會議,“促進全國人民的團結和聯合政府的成立”。(4)《論聯合政府》(1945年4月24日),《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1092頁。毛澤東解釋道,“這次我們要求比較快”,“只能是召集代表會議,代表不是普選的,是由軍隊、政府、民眾團體選派的,這樣簡便一些”;要“建立經常的領導機關,這個機關不叫政府,而叫‘中國人民解放聯合會’”;(5)《在中國共產黨第七次全國代表大會上的口頭政治報告》(1945年4月24日),中共中央文獻研究室編:《毛澤東文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334頁。它“有發(fā)號施令的職權,是帶有政權機關性質的,是為了聯合各解放區(qū)而奮斗的過渡時期的組織形式”。(6)《在中國共產黨第七次全國代表大會上的結論》(1945年5月31日),《毛澤東文集》第3卷,第414頁。實際上就是選舉一個有實無名的各解放區(qū)的統(tǒng)一領導機構,與國民黨專制獨裁政府相抗衡。隨后,黨的七屆一中全會做出了召開解放區(qū)人民代表會議的決議,代表資格為“群眾中有威信,社會上有聲望,有奮斗歷史或有工作經驗”,“不論初選,復選或推選,均應實行無記名投票。……各政黨各團體的直接代表由其本組織自舉之”。(7)《中國共產黨七屆一中全會關于召開中國解放區(qū)人民代表會議及其籌備會議的決議》(1945年6月19日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第15冊,中共中央黨校出版社1991年版,第154頁。周恩來指出,“這一切選舉方法,說明我們的選舉是平等的是自由無拘束的。”(8)《周恩來關于中國解放區(qū)人民代表會議選舉事項的決議草案的說明》(1945年7月13日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第15冊,第169頁。該會議未采取普選制,且代表資格較高,更符合精英政治模式,但簡便易行,比較適合在緊張的戰(zhàn)爭環(huán)境下實行民主政治的需要。

抗戰(zhàn)勝利后,陜甘寧邊區(qū)率先把參議會制度改造為人民代表會議制度。1945年10月,邊區(qū)參議會、邊區(qū)政府聯合發(fā)布通知,“為了更加發(fā)揚民主,加強鄉(xiāng)村自治,改鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)(市)人民代表會”,并“貫徹自由選舉方針”。(9)《陜甘寧邊區(qū)參議會駐會委員會、政府聯合通知》(1945年10月14日),韓延龍、常兆儒編:《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第1卷,中國社會科學出版社1981年版,第409—410頁。1946年4月23日,邊區(qū)參議會通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,規(guī)定,“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議(參議會)為人民管理政權機關”;“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表,各級代表會選舉政府人員”;“各級政府對各級代表會負責,各級代表對選舉人負責”。人民代表會議“鄉(xiāng)一年改選一次,縣二年改選一次,邊區(qū)三年改選一次”;“各級代表會每屆大會應檢查上屆大會決議執(zhí)行的情況”。(10)《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(1946年4月23日),《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第1卷,第59—60頁。從它的職權、代表產生方式來看,實際上都具備了人民代表大會的性質。從法律視角看,雖然這個原則僅適用于陜甘寧邊區(qū),但陜甘寧邊區(qū)是中共中央所在地,它實際上對各解放區(qū)有普遍指導和借鑒意義。

個別解放區(qū)按照七大關于人民代表大會制度的理論構想,召開了人民代表大會,建立地方政權。如,1946年3月10日察哈爾省察哈爾盟實行了普選,“是由公民直接用無記名投票方式選舉的,每200人選舉代表1名,共選出代表156名,內有婦女代表2名?！?7日,察盟人民代表大會開幕,成立了民族自治的盟政府,接受察哈爾省政府的領導。(11)《察省人民代表大會閉幕,正式成立地方自治政府》(1946年4月19日),內蒙古自治區(qū)檔案館編:《內蒙古自治運動聯合會檔案史料選編》,檔案出版社1989年版,第56頁。察盟僅有5萬余人,召開的人民代表大會影響較小,但開創(chuàng)了召開人民代表大會的先例。

然而,囿于普選程序非常繁瑣,耗時費力,花銷頗大,短時間內無法普遍實行,故其它解放區(qū)大多采取推選、復選或聘請等方法產生代表,召開了人民代表會議。如1945年11月察哈爾省召開人民代表會議,其中,張家口市選舉代表方法為,“由區(qū)民大會所推選之區(qū)代表推選之”;市團體“由各團體自行推選之”。代表資格除了沿用黨的七屆一中全會的規(guī)定外,又增加了“抗戰(zhàn)有功”一條?！皡^(qū)代表選舉時所用之花費,由區(qū)公所報給市選籌委會;市人民代表選舉時所用花費及路費,由市選籌委會負責?！?12)《出席察省人民代表會議,張市人民代表推選辦法》,《晉察冀日報》1945年10月27日,第2版。該會議討論了省政建設方針并成立了省政府,“完全符合黨中央三三制的精神”,“在中華民國史上,由人民來選舉自己的省政府,還是破天荒的第一次”。(13)《劉道生在察哈爾省人民代表會議上的閉幕詞》(1945年11月6日),《晉察冀邊區(qū)民主政權建設文獻選編》下冊,中共黨史出版社2013年版,第966頁。

同期,許多解放區(qū)沿用了參議會的名義,但與抗戰(zhàn)時期參議會相比,其內涵和性質發(fā)生了巨大變化,甚至等同于人民代表大會,尤以晉察冀解放區(qū)首府張家口市最具典范性。1946年3月,張家口市“最忠誠、最堅決執(zhí)行政協(xié)決議與和平建國綱領”,舉行市選,成立市參議會,選舉市政府,“在全國大中等城市中,作出民主建設的榜樣,以推動全國徹底實行政協(xié)決議,進而徹底實行民主政治”。(14)《張家口市市選宣傳要點》,《晉察冀日報》1946年3月20日,第3版。全市成立了各級選舉委員會,辦理公民登記和選舉動員,以區(qū)為單位選舉市參議員,“由市公民用直接平等普選制無記名復記式投票法選舉之”;“年滿18歲之中華民國人民,不分性別、職業(yè)、民族、階級、黨派、信仰、文化程度,凡居住本市者,經選舉委員會登記后,均有選舉權與被選舉權”;“各民主黨派、群眾團體、機關、工廠、學校及公民自由組合,均得提出競選名單及競選綱領,在不妨礙選舉秩序下,自由競選。”(15)《張家口市參議會選舉暫行條例》(1946年3月18日),《晉察冀日報》1946年3月20日,第2版。參議員任期2年,連選連任;“市參議會為市各級政權的最高權力機關”,主要職權有:選舉并罷免市政府委員、市長、副市長及地方法院院長;制定市單行法規(guī);監(jiān)察彈劾市、區(qū)、街、村行政人員及司法人員;審查市預算決算;審議市政府各項重要計劃方案;決定市政府重要興革事項;審議市政府及各方請議事項;督促檢查市政府工作等。(16)《張家口市參議會選舉暫行條例》(1946年3月18日),《晉察冀日報》1946年3月20日,第2版。不過,囿于“三三制”規(guī)定,“有不少被選的區(qū)干部自動請求退出競選,好讓社會賢達和公正人士多多地競選參政”,“群眾對共產黨這種堅決執(zhí)行三三制政策的優(yōu)良政治作風,和誠懇地愿與廣大社會人士合作的精神,都普遍的感到欽佩”。(17)大可:《張家口市選巡禮》,《北方文化》第1卷第4期,1946年4月16日出版,第55頁?？梢?張家口市參議會幾乎完全具備了人民代表大會的4個基本特征,更近似于人民代表大會。

總之,在第二次國共合作正式破裂前,解放區(qū)政權在法理上是中華民國的地方政權,故中共徹底執(zhí)行孫中山先生提出的民權主義,“關于中央及地方之權限,采取均權主義”;“各省人民得自定憲法、自選省長”(18)《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》(1924年1月23日),《孫中山全集》第9卷,中華書局1986年版,第123頁。,與國民黨專制獨裁作斗爭。雖然各解放區(qū)召開會議的名稱不同,但其實質都是運用民主形式,建立“三三制”地方政權,既堅持了國共合作,又最大限度地維護人民的利益,上則爭取建立聯合政府,并在其中占一席之地,下則賦予地方政權的合法性,與國民黨專制獨裁政府分庭抗禮。

二、實踐:從農民代表大會到人民代表大會

1947年3月,第二次國共合作正式破裂后,中共解除了對國民黨的四項保證(19)參見《中共中央為公布國共合作宣言》(1937年7月15日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第14冊,中央文獻出版社2011年版,第370頁。,抗日民主政權形式已經落后于革命形勢了。7月27日,全國土地會議召開后,中央特意致電劉少奇,“在實行土地改革運動過程中如何改造黨政及群眾組織與工作甚為重要,望會議中加以討論。”(20)《中央對劉少奇關于土地會議準備情況的報告的復示》(1947年7月27日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第16冊,中共中央黨校出版社1992年版,第494頁。

10月10日,中共中央公布了《中國土地法大綱》,規(guī)定,“鄉(xiāng)村農民大會及其選出的委員會,鄉(xiāng)村無地少地的農民所組織的貧農團大會及其選出的委員會,區(qū)、縣、省等級農民代表大會及其選出的委員會為改革土地制度的合法執(zhí)行機關?！?21)《中國土地法大綱》(1947年9月13日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第24冊,中央文獻出版社2011年,第417頁。客觀而言,鄉(xiāng)村社會的階級構成比較簡單,主要分為地主階級和農民階級,“人民”基本上等同于“農民”,“農民代表大會”實際上等同于“人民代表大會”,也就意味著中共正式把人民代表大會制度付諸實踐。同日,中共中央發(fā)布了“打倒蔣介石,建立新中國”的口號,把這兩者聯系起來分析,就不難看出,實行人民代表大會制度具有雙重目的,一是在土地改革運動中改造政權,二是建立取代南京國民黨政府的、新的革命政權體系。

中央工委把平山等縣作為土地改革試點縣。1947年底,平山縣第二區(qū)率先籌備召開農民代表大會,由新農會全體大會直接選舉出149名代表,“普通都用舉手表決的方式,有時也用投票畫‘正’字等辦法。每10人或15人選舉1人”;代表資格為,“(1)堅決和地主富農斗爭,決不中途妥協(xié)。(2)不自私自利。(3)不自高自大,不強迫命令。(4)不鬧宗派。”(22)《大吾鄉(xiāng)的全鄉(xiāng)代表會》,中共平山縣委:《關于代表大會(二)——平山縣土改材料之八》(2月2日),河北省檔案館藏,檔案號：520-1-652-3。1948年1至5月,平山縣連續(xù)召開了5屆全縣人民代表大會,在土地改革運動中發(fā)揮了領導作用。中央工委總結和推廣平山縣土改經驗,其中之一,“就是從鄉(xiāng)到縣建立了人民代表大會的系統(tǒng),并賦予一切權力”。(23)《平山老解放區(qū)土改經驗》(1948年2月27日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,中央文獻出版社2011年版,第227頁。

中共解放了更多城鎮(zhèn)后,解放區(qū)新增加了工人階級、小資產階級和民族資產階級等革命階級、階層,繼續(xù)沿用“農民代表大會”的名稱已名不副實。1948年1月13日,晉冀魯豫解放區(qū)提出,“在邊區(qū)農代大會成立前政務會議應尊重農代籌委會的意見”等。中央認為此提法極為不妥,“其中不但沒有小資產階級、中等資產階級,連中農、獨立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動的知識分子也沒有提到”,遂要求糾正,“像晉冀魯豫這樣大范圍的政權機關不應只是代表農民的,它是應當代表一切勞動群眾(工人、農民、獨立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動的知識分子)及中產階級(小資產階級、中等資產階級、開明紳士)的,而以勞動群眾為主體。因此,邊區(qū)最高政權機關是邊區(qū)人民代表大會及其選出的政府,而不是農民代表大會及其選出的政府。”(24)《中央關于邊區(qū)政權機關性質給邯鄲局的指示》(1948年1月16日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊,中共中央黨校出版社1993年版,第14頁。

不久,毛澤東明確指出了“人民”的內涵,“所謂人民大眾,是包括工人階級、農民階級、城市小資產階級、被帝國主義和國民黨反動政權及其所代表的官僚資產階級(大資產階級)和地主階級所壓迫和損害的民族資產階級,而以工人、農民(兵士主要是穿軍服的農民)和其他勞動人民為主體”;強調,“縣、市和縣市以上的政府,因其不但代表鄉(xiāng)村的農民,而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民,就應召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會,選舉各級政府”;并提出建立中央政府的方式,“中央和地方各級政府,都應當由各級人民代表大會選舉”。(25)毛澤東:《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》(1948年1月18日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,第59頁。這充分說明“農民代表大會”和“人民代表大會”本質上是一樣的。不久,中央規(guī)定了召開人民代表大會的具體步驟,“在一切地方,在土改工作與整黨工作大致完成以后,即應實行普選,成立鄉(xiāng)村人民代表大會,并改選鄉(xiāng)村政府”。(26)周恩來:《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》(1948年2月22日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,第171頁。這就改變了先召開農民代表大會后開展土地改革運動的規(guī)定,而是把土地改革的完成作為召開人民代表大會的前提條件。

隨著解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)展,成立中央人民政府的時機成熟了。1948年4月30日,黨中央發(fā)布“五一”口號,公開提出召開政治協(xié)商會議、人民代表大會和成立民主聯合政府的建國步驟。5月9日,中央又批準晉察冀和晉冀魯豫解放區(qū)合并為華北解放區(qū),“摸索、積累政權建設和經濟建設的經驗,為全國解放后人民共和國的建立作準備”。(27)薄一波:《七十年的奮斗與思考》上卷,中共黨史出版社1996年版,第478頁。此后,兩大解放區(qū)迅速籌備和召開了華北臨時人民代表大會,基本形成了大會的組織機構和會議程序,如召開預備會議、選舉產生大會主席團,成立代表資格審查委員會、提案審查委員會等,這些做法一直沿用至今。不過,該大會代表并非普選產生,仍然由縣人民代表會選舉或黨政部門和人民團體(工、農、婦、青、商、學等)推選、指定等辦法產生。

華北人民政府成立后,石家莊市召開了名副其實的人民代表大會。石家莊是中共解放的第一座大城市,中央工委遂以它為試點,探索城市工作的經驗。1947年12月,該市解放不久,劉少奇指示,“石家莊現在可成立臨時參議會,作為市政府的咨詢機關”,“要在半年內正式選出區(qū)、街政府,一年內選出人民代表,召開市人民代表大會,組織正式的民主市政府”。(28)《黃敬同志傳達劉少奇同志對石家莊工作的指示》(1947年12月16日在干部會上),石家莊市檔案館藏,檔案號：1-1-5。不過,由于中共缺乏接管城市的經驗,該市始終未成立臨時參議會,遲至1949年7月,石家莊市才嚴格地按照人民代表大會制度,籌備和召開了首屆人民代表大會,如:按照普選制選舉代表,分為選民登記、劃分選區(qū)、推選候選人、自由競選和正式投票等階段,每2000選民選出1名代表;“各人民代表,進行深入廣泛的宣傳動員,挨門挨戶收集意見,寫成提案匯總起來,送交大會討論”;(29)《本市人民代表會議定下月12日召開,大會積極進行籌備工作》,《石家莊日報》1949年6月19日,第1版。尤其是進一步完善了人民代表大會制度,如實行會期制,建立人大常務委員會,事實上確立了代表聯系群眾制度等。(30)參見張志永:《從石家莊到北京:新中國成立前后民主政治制度的范例及其趨于成型》,《安徽師范大學學報》2021年第1期。這次大會“對全中國,對石家莊,都還是第一次,在建立一個地方人民民主專政的政權機構的經驗上,將為其他新的城市所參考”。(31)《吳立人代表開幕詞》,石家莊市人大常委會辦公室、石家莊市檔案館編:《石家莊市首屆人民代表大會檔案文獻選編》,河北人民出版社2019年版,第45頁。《人民日報》連續(xù)發(fā)表了十多篇文章,跟蹤報導大會召開過程及其意義,稱贊它“提供了全國實行人民民主的范例”(32)《提供了全國實行人民民主的范例》,《人民日報》1949年8月15日,第2版。,當時影響很大。

7月底,中央發(fā)布指示,“各老解放區(qū),應當召開鄉(xiāng)的、縣的、省的及全區(qū)域的人民代表大會及代表會議,亦望遵照中央早已發(fā)出的決議從速辦理,不要推延。”(33)《中央關于迅速召開各界代表會議和人民代表會議給各中央局、分局的指示》(1949年7月31日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,中共中央黨校出版社1992年版,第395頁。然而,召開真正的人民代表大會絕非易事,劉少奇曾告誡全黨,“不能把實行民主看的太簡單”(34)《黃敬同志傳達劉少奇同志對石家莊工作的指示》(1947年12月16日在干部會上),石家莊市檔案館藏,檔案號：1-1-5。,它需要具備天時、地利、人和等條件。例如,僅普選代表一項就包括調查戶口、登記選民、選舉候選人、競選、投票、計票等一系列工作,要耗費大量的人力、物力和時間,這必然會沖擊解放區(qū)土改、生產和支前等中心工作,甚至拖累中國革命取得全國性勝利的進程。9月4日,中央再次下達指示,降低了召開人民代表大會的要求,“已完成土改的省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級,均開人民代表大會,但在開始若干次,亦可開各界代表會議,以為過渡”。(35)《中央轉發(fā)關于察哈爾省召開各界代表會議的報告的指示》(1949年9月4日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,第442頁。

9月,《共同綱領》正式把人民代表大會制度作為國家根本政治制度,并規(guī)定了召開大會的前提條件,“凡在軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織的地方,即應實行普選,召開地方的人民代表大會”。(36)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(1949年9月29日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第26冊,中央文獻出版社2011年版,第761頁。當時,前兩項條件容易滿足,但第三項條件決不是單純建立了青年團、工會、婦聯、文聯等群眾團體就能實現的,緣于廣大農民乃至市民習慣了“一盤散沙”狀態(tài),普遍缺少民主意識和民主習慣,更何況還要繼續(xù)完成新民主主義革命任務,故全國真正召開人民代表大會的數量比較少。據統(tǒng)計,至1950年7月,全國28個省(不包括臺灣、西藏)、9個相當于省的行政區(qū)中,除了“石家莊、保定2市召開了市人民代表大會”外,共有20個縣(陜西14縣、河北6縣)召開縣人民代表大會;東北有377個區(qū)開過區(qū)人民代表大會,17153個村開過村人民代表大會;華北、西北等地的老解放區(qū)部分區(qū)、村也召開過區(qū)、村人民代表大會。(37)謝覺哉:《關于人民民主建政工作報告》(1950年7月17日),新建設雜志社編輯部編:《關于人民民主建政》,新建設雜志社1951年版,第63頁。于是,中央政府決定,“普選的人民代表大會目前不應急于召開”。(38)《目前民主建政的主要形式》(1950年7月),《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第109頁。此后,各地暫停召開人民代表大會。迨1954年我國正式建立人民代表大會制度后,各地均把該年召開的人民代表大會排名為第一屆,這就很容易使人忽視了以前召開過人民代表大會,也許這就是現在好多人對那時人民代表大會了解不多甚至產生誤解的緣故吧。

三、調適:人民代表會議是老區(qū)、半老區(qū)民主建政的基本形式

1947年全國土地會議結束后不久,劉少奇向中央報告了民主建政的思路,“在平分土地之后,再實行農村民主運動,由下而上整黨整政,召集村農民大會及區(qū)、縣、省、邊區(qū)各級農民代表會”;“在明年五六月間召集一次全國農民代表大會,成立全國農民總會……討論建立各種民主制度,并籌備解放區(qū)人民代表會議及中央政府的成立?！?39)《中央工委關于土地會議的決定向中央的報告》(1947年9月16日),中央檔案館等編:《中共中央在西柏坡》,海天出版社1998年版,第206頁。這里列出了農民大會、農民代表會和全國農民代表大會3種會議名稱,而沒有統(tǒng)一使用農民代表大會的名稱,這并不是說中央工委改變了土地法大綱的政策,而是把民主政治形式表述得更加嚴謹,實行過程更穩(wěn)健。當時,各解放區(qū)幾乎都是農村地區(qū),鮮見城市;一個村子的人口少且集中,召開村農民大會比較容易,但區(qū)、縣、省顯然無法召開全體農民大會,且一時又不具備普選代表的條件,無法召開農民代表大會,故只能召開各級農民代表會。這說明中央工委沿襲了黨的七大關于人民代表大會和人民代表會議的作法,采取了農民代表大會和農民代表會議兩種形式。

不過,《土地法大綱》沒有具體規(guī)定召開農民代表會的程序,各地一時不知道如何開會和怎樣改組地方政權。9月26日,中央工委比較詳細地介紹了召開方法,“應采取從下至上的代表會議制度,其名稱或稱農民代表會、或稱人民代表會均可”;“各級農民代表會,或人民代表會為各級政府最高權力機關……各級代表會代表,縣以下由區(qū)、村人民直接選舉,縣以上由區(qū)縣代表會間接選舉”,“代表任期以一年為宜”;還規(guī)定了各級代表會召開的次數等,并要求冀東區(qū)黨委建立、創(chuàng)造與試驗這種制度。(40)《中共中央轉發(fā)中央工委關于政權形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》(1947年11月12日),《建黨以來重要文獻選編》第24冊,第474、475頁。參見張志永:《西柏坡時期中共中央關于人民代表大會制度的探索》,《河北師范大學學報》2017年第4期。中央工委使用了含糊的“直接選舉”而非嚴謹的“普選”術語,這說明其已經意識到當時不具備普遍召開人民代表大會的條件,故退而求其次,著重探索和完善人民代表會議制度。11月12日,中央轉發(fā)了中央工委這封電報,認為各地可參照本地具體情況采擇試行,但做了些微且重要的修正,如,“各級代表會的名稱以用人民代表會為妥”,這樣中農等也可以參加會議,“人們感覺要民主一些”。(41)《任弼時關于解放區(qū)政權和新富農政策問題給毛澤東的信》(1947年11月12日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第24冊,第477頁。這與中共要求晉冀魯豫解放區(qū)不要使用“農民代表大會”而使用“人民代表大會”名稱一脈相承。

中央工委還多次指導各解放區(qū)試驗和完善人民代表會議制度。10月28日,中央工委致電東北局,指出人民代表會采取民主集中制原則,“使代表會真正成為解決各種重要問題的權力機關(例大革命時的省港罷工工人代表會),并實行少數服從多數,下級服從上級,上級政府委員會及代表會有權改變下級代表會的決議及解散下級代表會重新選舉召集之?！?42)《中共中央工委關于政權制度及城市工作給東北局的指示》(1947年11月28日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第24冊,第492—493頁。12月28日,中央工委進一步說明建立人民代表會議制度的步驟,“要在群眾業(yè)已充分發(fā)動,或土地改革業(yè)已完成的地區(qū),才能建立這種代表會系統(tǒng)”,采取自上而下的方式,“可先召集縣區(qū)臨時代表會,再到各村成立村代表會”;并提出了改造政權的方法,“也不要去說什么兩重政權。什么時候代表會能改組各級政府,并把政府各種工作拿到自己領導之下來即拿過來就是”。(43)《中央工委關于土改中的若干問題給晉綏分局的指示》(1947年12月18日),中央檔案館等編:《中共中央在西柏坡》,第273頁。此后,各解放區(qū)掀起了召開人民代表會議的高潮,改造各級政權。

1948年4月1日,毛澤東再次強調,“這樣的人民代表會議一經建立,就應當成為當地的最高(人民的)權力機關,一切權力應當(應有的權力必須)歸于代表會議及其選出的政府委員會”;“在區(qū)村兩級人民代表會議普遍地建立起來的時候,就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議,縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了”。(44)毛澤東:《在晉綏干部會議上的講話》,大眾日報社編:《土改整黨叢書》第1輯,1948年6月,第25—26頁;括號內引文為1991年人民出版社再版《毛澤東選集》第4卷中第1308頁對楷體字的修改。5月25日,中央又要求各中央局和分局在今冬明春7個月時間(即1948年9月至1949年3月),“建立鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣三級人民代表會議,并選舉三級政府委員會”。(45)毛澤東:《一九四八年的土地改革和整黨工作》(1948年5月25日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,第315頁。這樣,人民代表會議實際上起到了人民代表大會的作用,其任務不僅是改造政權,更要民主選舉政權。當然,各地在召開人民代表會議和選舉政府委員會過程中,很難保證“三三制”的構成比例,甚至許多地方事實上廢除了“三三制”。

9月,中共中央在西柏坡召開了政治局擴大會議,毛澤東首次提出“人民民主專政”的概念,重點闡述了“建立民主集中制的各級人民代表會議制度問題”,雖然也“提出開人民代表大會”,但未展開論述,而是要求準備召開政協(xié),成立“臨時性的中央政府”。(46)毛澤東:《在中共中央政治局會議上的報告和結論》(1948年9月8、13日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,第446—447頁。這說明中央已經意識到當時不具備召開全國人民代表大會的條件,故改變了“五一”口號的建國步驟,改為召開人民代表會議、政治協(xié)商會議、建立臨時中央政府的新方案,后來,新中國就是按照此方案建立的。同期,中央也發(fā)現,建立各級人民代表會議制度與“三三制”政權構成存在著結構性矛盾,故決定徹底放棄“三三制”政權組織形式。10月底,中央在修改東北局關于政權建設發(fā)言提綱中,直接刪去了“三三制政策基本不變”的表述,把“不是勉強湊數”改為“不要勉強湊數”,全句修改為“在縣以上及城市人民代表會議中,應盡可能地有各革命階級的代表參加,但不要勉強湊數,而且要分別城市的大小”。(47)《中共中央對東北局在高干會上關于政權建設發(fā)言提綱的修改意見》(1948年10月30日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編》,中共中央黨校出版社1981年版,第442、447頁。

同年秋,中共向國民黨發(fā)動了戰(zhàn)略決戰(zhàn),解放區(qū)“忙于戰(zhàn)爭支前,結束土改與整黨工作,而辦理公民登記及選舉等工作,勢非推遲不可。同時,由于明年各區(qū)均要抽調大批干部南下,屆時干部配備勢必有很大變動”,原計劃1948年冬至1949年春正式選舉和召開縣、村兩級的(或縣、區(qū)、村三級的)人民代表會議不宜普遍辦理,故中央決定,“各解放區(qū)縣、區(qū)、村三級人民代表會議之正式選舉工作,暫行推遲至明年秋后舉行”,以免影響各項中心任務的完成;不過,“凡在土地改革中已建立了這種臨時人民代表會議或農民代表會議,并獲有成績的地方,不要以為土地改革結束而把它擱置起來,必須繼續(xù)保持,并加以改進和發(fā)展,……至今尚未建立起這種臨時人民代表會議的地方,應按照上述的經驗,把臨時人民代表會議建立起來”;并要求各解放區(qū)在1948年冬至1949年春“可選擇若干縣試辦這種正規(guī)的選舉,以便取得經驗”,在1949年秋后“普遍實行”。(48)《中共中央關于縣、區(qū)、村人民代表會議的指示》(1948年12月20日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第25冊,第725—726頁。年底,華北人民政府頒布了《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》和《華北區(qū)村、縣人民政權組織條例》,為各解放區(qū)召開人民代表會議提供了具體政策指導。

1949年1月,中共中央提出本年黨的主要任務之一是,“在各主要解放區(qū)內建立各級人民代表會議,并選舉各級人民政府委員會?！?49)《目前形勢和黨在一九四九年的任務》(1949年1月8日),《毛澤東文集》第5集,人民出版社1996年版,第233頁。3月,毛澤東重申“代表會議就是蘇維埃”,但又指出兩者之間的細微差別,“自然,在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區(qū)別的,我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃,‘蘇維?！@個外來語我們不用,而叫做人民代表會議。”(50)《在中共七屆二中全會上的總結》(1949年3月13日),《毛澤東文集》第5集,第265頁。這說明兩者差別僅局限在代表構成上,蘇維埃是無產階級專政,也就是一個階級專政;而人民代表會議是以工農聯盟為基礎的人民民主專政,尤其是把民族資產階級包括在人民之內。

四、創(chuàng)新:各界人民代表會議代行人民代表大會職權

1947年6月,中共發(fā)動戰(zhàn)略反攻后,擴大了許多新解放區(qū)。鑒于新區(qū)殘存著大量的反動力量,黨組織比較薄弱甚至沒有,群眾尚未發(fā)動和組織起來,故新區(qū)無法照搬老區(qū)、半老區(qū)的土改政策和方法。

1948年2月初,毛澤東指出,新區(qū)“應當分兩個階段實行土地法。第一階段,中立富農,專門打擊地主……應當組織貧農團,作為領導骨干,還可組織以貧農為主體的農會(可稱為農民協(xié)會)。第二階段,將富農出租和多余的土地及其一部分財產拿來分配,并對前一階段中分配地主土地尚不徹底的部分進行分配”,它們分別需要二年和一年時間(51)《在不同地區(qū)實施土地法的不同策略》(1948年2月3日),《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1278頁。,歷時較長。不久,中共又把新區(qū)分為游擊區(qū)與鞏固區(qū)兩類地區(qū),“在游擊區(qū)只作宣傳工作和隱蔽的組織工作,分發(fā)浮財”;“在鞏固區(qū)逐步進行土地改革”,并吸引一部分中農積極分子參加農民協(xié)會的委員會(52)《新解放區(qū)土地改革要點》(1948年2月15日),《毛澤東選集》第4卷,第1283—1284頁。,但是,“農民協(xié)會及其委員會,必須有三分之二的貧雇農作會員及委員,確實掌握貧雇農的領導權,此點亦是完全必要的”。(53)《毛澤東關于淮西土改斗爭策略給中原野戰(zhàn)軍后方司令部的指示》(1948年2月17日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編》,第234頁。

事實上,鞏固區(qū)亦不具備土改條件,強行土改弊大于利。5月,中央遂決定,1948年新區(qū)一律不進行土改,“實行減租減息和酌量調劑種子食糧的社會政策和合理負擔的財政政策,以便聯合或中立一切可能聯合或中立的社會力量,幫助人民解放軍消滅一切國民黨武裝力量和打擊政治上最反動的惡霸分子。”(54)《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》(1948年5月25日),《毛澤東選集》第4卷,第1330頁。此后,新區(qū)暫時停止了土地改革,主要是開展減租減息等工作。6月6日,中原局決定不再組織貧農團,代之以“普遍建立包括中農在內的農民協(xié)會”,“并須防止流氓、壞人篡奪領導,使正派忠誠的勞動農民當權”。(55)《中原局關于執(zhí)行中共中央土改和整黨工作指示的指示》(1948年6月6日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編》,第377—378頁。28日,中央表示“完全同意”,指出,“農民協(xié)會是辦理減租減息事宜的合法機關,農村中一切地租、高利貸債息問題,均由政府會同農民協(xié)會辦理之,而最后決定權屬于政府。”(56)《中共中央對中原局減租減息綱領草案的修改意見》(1948年8月16日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編》,第411頁。新區(qū)農民協(xié)會與老區(qū)、半老區(qū)農會的組織構成相似,但性質差別極大,農民協(xié)會僅辦理減租減息等具體工作,而非“一切權力歸農會”的權力機關。

遼沈戰(zhàn)役勝利后,東北解放區(qū)成為第一個完全解放的大區(qū),土地改革的條件比較成熟,遂再次開始土改。東北局決定,“各省委負責同志必須親自掌握”新區(qū)土改;派出工作團,自下而上地發(fā)動群眾,“土改中即應注意在組織雇貧農團和農會的基礎上,建立區(qū)、村兩級的人民代表會議(新區(qū)的區(qū)、村人民代表會議和基本區(qū)不同,地富分子一律無選舉權),這種人民代表會建立起來后,即應成為當地的最高權利機關,以徹底摧垮舊的統(tǒng)治機構?！敝醒肱鷾柿诉@個指示,但把“權利機關”改為“權力機關”,表述更加嚴謹和科學。(57)《中共中央對東北局關于新區(qū)土改的指示的修改意見》(1948年11月25日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編》,第522頁。這樣,東北地區(qū)黨組織和工作團部分地掌握了土地改革運動尤其是發(fā)動群眾、組織雇貧農團和農會階段的領導權,而非機械地沿襲“一切權力歸農會”或貧農團的規(guī)定。

然而,召開人民代表會議除了具備人民群眾組織起來的必要條件外,還要具備其它充分條件,如黨的干部正確掌握政策和具有較強的領導能力、人民群眾思想覺悟普遍提高等,否則,勉強召開人民代表會議,不僅起不到應有的領導作用,反而可能造成無政府無紀律等嚴重問題,阻礙解放區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。1949年8月,中央指出,“在南方及其他新區(qū)實行改革土地制度時,必須在某些政策上(例如不要使地富掃地出門等)及工作方法上(例如要開區(qū)鄉(xiāng)農民代表會議等)改正過去在北方土改中做得不好的地方。而且各級黨的領導機關必須完全掌握全部農村運動的領導,絕不許再有過去那樣無政府無紀律的狀態(tài)出現。”(58)《中央關于新區(qū)農村土地改革工作的指示》(1949年8月10日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,中共中央黨校出版社1992年版,第415頁。要求新區(qū)在土地改革運動期間必須堅持黨的領導,實際上取消了人民代表會議作為最高權力機關的規(guī)定。

同期,中共繼續(xù)探索建立城市民主政權的方式。1948年6月10日,黨中央決定,在新占領城市組織軍事管理委員會,“實行短期的軍事管理制度”,盡快恢復社會秩序,發(fā)展生產等。(59)《中共中央批轉東北局關于保護新收復城市的指示》(1948年6月10日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊,第212頁。8月26日,中共解放濟南后,建立了第一個城市軍事管制委員會,效果非常好,中央遂正式決定,在新解放城市中一律實行軍事管制,自此統(tǒng)一了各解放區(qū)接管城市的方法。11月15日,中央又提出,軍事管制期間要“建立臨時的人民參議會”。(60)《中共中央關于軍事管制問題的指示》(1948年11月15日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊,第488頁。雖然它與國民黨政府參議會性質迥異,但名稱類似,“容易給人以國民黨統(tǒng)治時代召開過的參議會的不良印象”,故中共很快放棄了該名稱,“應以各界代表會為黨和政權領導機關聯系群眾的最好組織形式”,由軍事管制委員會及臨時市政府邀請各界若干代表組成,作為“市人民代表會議召開以前的臨時政府的協(xié)議機關,故無對政府約束之權”,但“可看做是人民代表會議的雛形”。(61)《中央關于新解放城市中組織各界代表會的指示》(1948年11月30日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊,第530、532—533頁。由此可見,各界代表會源于城市軍事管理制度而非《土地法大綱》,它成為各界人民代表會議的前身。

12月,中共在新區(qū)和城市建立民主政權的路徑基本成型,“新區(qū)在減租減息階段……暫不成立縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級人民代表會議。應先自上而下地委派縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級行政人員,先組織農民協(xié)會,并由農民協(xié)會及其所召集之農民代表會議實際上起人民代表會議的作用,作為政權的群眾基礎。”待農民協(xié)會真正成為農民群眾的組織,群眾業(yè)已發(fā)動和組織起來,“即可成立臨時人民代表會議”;在城市中,“首先成立各界代表會,作為市政府的群眾基礎。待工會、近郊農會及青年、學生、婦女等團體組織好后,再成立市臨時人民代表會議?！?62)《中共中央關于新區(qū)農村政權問題給中原局電》(1948年12月2日),中國人民解放軍政治學院黨史教研室編:《中共黨史參考資料》第18冊,第499頁。顯然,新區(qū)農村農民代表會議和城市各界代表會均非最高權力機關。彭真解釋道,“民主制度要逐步建立,決不能馬上就實行民主普選……在工人、農民不敢講話的情況下,民主容易被流氓及反革命分子利用。所以進城后不要馬上召開代表會,先開座談會,民主建設應先從座談會做起,然后召開臨時代表會議,最后再召開人民普選的代表大會。”(63)《掌握黨的基本政策,做好入城后的工作》(1949年1月6日),《彭真文選(1941—1990)》,人民出版社1991年版,第171頁。

此后,中央多次頒布了召開各界代表會議的指示,初步形成了一套制度。如,“會期,中小城市至少每月一次,每次一天,至多兩天。大城市每月或每兩月一次,每次一天兩天,至多三天”;“代表應固定為半年改選一次,連選者得連任”等。(64)《中央關于三萬人口以上城市均須召開各界代表會議的指示》(1949年8月19日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,第422頁。8月,北平市召開了第一屆各界代表會議,毛澤東蒞臨講話,要求它“協(xié)助政府進行各項建設工作,克服困難,并從而為召集普選的人民代表大會準備條件”,“一俟條件成熟,現在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權,成為全市的最高權力機關,選舉市政府?！敝档米⒁獾氖?北平市所有關于這次會議的文件都稱之為“各界代表會議”,惟有毛澤東首次稱之為“各界人民代表會議”,雖然只多了兩個字,但改變了其性質,它不再是單純的“加強政府與人民的聯系”的機關,而是“條件成熟”后轉為“最高權力機關”。(65)《毛主席給北平各界代表會議的指示》(1949年8月13日),《北平市各界代表會議文獻》,北平市各界代表會議秘書處1949年編印,第1頁。不過,那時僅限于城市召開各界人民代表會,新、老解放區(qū)“各縣應開縣各界代表會”。(66)《中央關于各縣均應召開縣各界代表會議的指示》(1949年8月25日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,第430頁。

8月26日,中央正式發(fā)布指示,“所屬三萬以上人口的城市,務于9月份一律召開一次各界人民代表會議,并一律將開會情形在報紙上公開發(fā)表,在廣播電臺公開廣播”;“各縣要開全縣各界人民代表會議,……不論新區(qū)老區(qū)一律舉行。新區(qū)在占領兩三星期后即可舉行,無須待鄉(xiāng)村農會建立然后舉行?！?67)《中央關于三萬以上人口的城市和各縣一律召開各界人民代表會議的指示》(1949年8月26日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,第431—432頁。此后,各解放區(qū)不再按照《土地法大綱》改造政權,而是一律召開“各界人民代表會議”,實現了民主政治名稱的統(tǒng)一。9月4日,中央又指示,“在新解放區(qū)各界代表會的開始若干次代表的產生可以推派和聘請為主,由可靠民眾團體的民主選舉為輔。以后,即可改為由各團體各界的民主選舉為主,推派和聘請為輔”;在農村地區(qū),“尚未徹底完成土改的省、縣、區(qū)三級,均開各級(界)代表會議,鄉(xiāng)村開農民代表會議,而以縣的各界代表會為中心”,“已完成土改的省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級,均開人民代表大會,但在開始的若干次,亦可開各界代表會議,以為過渡”。(68)《中央關于轉發(fā)察哈爾省召開各界代表會議的報告的指示》(1949年9月4日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊,第441—442頁。并規(guī)定其性質,“現在各地召開的各界代表會議,實際上就是地方的政治協(xié)商會議,也可以說就是中國人民政治協(xié)商會議的地方委員會”。(69)《關于人民政協(xié)的幾個問題》(1949年9月7日),《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》,人民出版社1984年版,第137頁。

9月23日,中共進一步說明了各界代表會、各界人民代表會議、人民代表會議和人民代表大會的區(qū)別,城市解放之初,“可用指定和邀請的辦法召開各界代表會,等到城市人民團體已經組織起來或原來就有組織的地方,各界人民代表會議的代表,就主要是由各人民團體直接或間接選舉的”;“各界人民代表會議與人民代表會議之間,也不應再行劃分什么區(qū)別”,但各界人民代表會議和人民代表大會“在職權上及代表選舉方法上則應有區(qū)別,人民代表大會是全權的,其代表主要應由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉,而不是由各人民團體選舉。”(70)《中央關于人民代表大會同各界人民代表會議的區(qū)別問題給東北局的指示》(1949年9月23日),《中共中央文件選集》第18冊,第458頁。此后,解放區(qū)原有的人民代表會議合并為“各界人民代表會議”,其性質也從“當地的最高權力機關”變?yōu)榈胤降恼螀f(xié)商會議。

9月底,《共同綱領》正式統(tǒng)一了全國建立民主政權的步驟,“凡人民解放軍初解放的地方,應一律實施軍事管制”,“在條件許可時召集各界人民代表會議”,“在普選的地方人民代表大會召開以前,由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”。(71)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(1949年9月29日),中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編》第26冊,第761頁。至此,中共創(chuàng)造了從各界代表會、各界人民代表會議到人民代表大會由低到高的民主建政路徑,實現了各解放區(qū)民主政治名稱和性質的統(tǒng)一。年底,中央政府頒布了省、市、縣各界人民代表會議組織通則,規(guī)定了這些會議的組成、任期和職權等,此后,“召開各級各界人民代表會議,已成為全國性的運動”。至1950年7月,山東、山西、河南、遼東等9省和北京、天津等7市各界人民代表會議分別代行了本省、本市人民代表大會的職權,至于省、市以下地方各級各界人民代表會議代行同級人民代表大會職權的數量就更多了。(72)謝覺哉:《關于人民民主建政工作報告》(1950年7月17日),新建設雜志社編輯部編:《關于人民民主建政》,第62—63頁。不過,人們短時間內難以適應這種規(guī)范性稱呼,故各地普遍出現“各界人民代表會議”和“人民代表會議”等名稱混用的現象。

總之,黨的七大正式提出召開人民代表大會的政治設想后,中共大致按照《土地法大綱》和城市軍事管理制度兩條路徑進行探索。然而,囿于那時召開人民代表大會的條件尚不成熟,各地按照具體情況,采取了靈活多樣的民主政治形式。除了少數地區(qū)召開人民代表大會外,大部分地區(qū)召開了人民代表會議;尤其是新區(qū)、城市更加缺乏召開人民代表大會的條件,遂先組織農民協(xié)會和召開各界代表會,后召開人民代表會議和各界人民代表會議。這些民主政治形式名稱繁多,看似眼花繚亂,實則概念表述極為科學嚴謹,性質和內涵區(qū)隔嚴明;且它們萬變不離其宗,無論哪一種民主政治形式,都不過是技術層面的變化,并非基本原則和價值取向的分歧,旨在建立人民代表大會制度,實行人民民主專政。事實證明,人民代表大會制度具有廣闊的包容性和可行性,為建立新中國奠定了政治基礎。1954年我國正式建立人民代表大會制度,就是這個時期艱辛探索的必然結果。