我國河道采砂許可方式演變分析研究

劉愛麗，苑晨陽，和吉

（華北水利水電大學(xué)水利學(xué)院，河南 鄭州 450046）

河道砂石是河床的重要組成部分、河流的重要載體，也是保持河勢穩(wěn)定與河流健康的重要影響因素，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資源，具有重要的經(jīng)濟(jì)價值和較大的社會需求[1]；同時，河道砂石淤積也可能對河湖庫等水域的防洪、通航、涉水基礎(chǔ)設(shè)施正常運行及河流生態(tài)等產(chǎn)生不利影響。因此，河道砂石資源開發(fā)利用對河道保護(hù)乃至整個流域的生態(tài)環(huán)境及公共安全有著至關(guān)重要的影響，是河湖管理的重點和難點。

1 我國采砂許可方式總體演變情況

河道采砂既屬于直接涉及公共安全與公共利益的特定活動，又屬于開發(fā)利用有限的自然資源時需要賦予特定權(quán)利的事項，國家對河道采砂實施行政許可制度[2]。河道采砂許可方式主要體現(xiàn)在采砂權(quán)出讓的形式。1988 年頒布的《中華人民共和國水法》對河道采砂行政許可僅作了“河道采砂實行許可制度”之籠統(tǒng)性規(guī)定，至于具體許可制度實施辦法則授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，但該規(guī)定至今未出臺。1988 年頒布的《中華人民共和國河道管理條例》規(guī)定采砂應(yīng)按“批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行”，該規(guī)定非常概括，可操作性不強(qiáng)。2003 年頒布的《長江河道采砂管理條例實施辦法》指出“實施采砂許可制度應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則”。

相較前述2000 年左右國家及流域機(jī)構(gòu)層面立法對河道采砂行政許可之籠統(tǒng)規(guī)定，地方立法則對河道采砂行政許可給予了較多關(guān)注。比如，2012 年頒布的《河南省河道采砂管理辦法》規(guī)定“有兩個以上申請人對同一區(qū)域提出河道采砂申請的，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)的方式作出河道采砂許可的決定”；2013 年頒布的《遼寧省河道管理條例》和2014 年頒布的《遼寧省河道采砂管理實施細(xì)則》指出“河道采砂權(quán)的出讓應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等交易方式進(jìn)行”；2014 年頒布的《湖南省河道采砂管理試行辦法》表明“依規(guī)劃實行招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償出讓方式取得河道砂石開采權(quán)”?？梢?，2013 年前后各省區(qū)對于河道采砂許可方式，主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等形式開展。

以競爭方式實施河道采砂許可符合《行政許可法》的要求，但不應(yīng)是河道采砂許可的唯一方式[3]。近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢及生態(tài)保護(hù)的需要，河道采砂許可方式在管理實踐中不斷調(diào)整和變化。相關(guān)法律法規(guī)對采砂許可方式的規(guī)定見表1。

從表1 中可以看出，我國采砂行政許可的方式，經(jīng)歷了規(guī)定較為籠統(tǒng)——主要通過招拍掛出讓——積極探索統(tǒng)一開采管理——鼓勵支持統(tǒng)一開采管理的轉(zhuǎn)變。

表1 相關(guān)法律法規(guī)對采砂許可方式的規(guī)定

2 河道采砂許可方式變化原因分析

采砂許可方式的轉(zhuǎn)變，從唯物辯證法角度分析，主要是內(nèi)外因共同作用下的必然結(jié)果[4]，具體分析如下。

2.1 內(nèi)因

傳統(tǒng)管理模式的弊端及統(tǒng)一開采管理的優(yōu)勢是變革的內(nèi)因。

1）傳統(tǒng)招拍掛出讓的弊端

長期以來，大部分地區(qū)的河砂開采權(quán)主要以面向社會公開招標(biāo)拍賣等方式進(jìn)行出讓，這是相關(guān)法律法規(guī)要求的。但是，由于市場剛性需求和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，采砂管理長期面臨著“兩難兩亂”的困局[4]。

一是監(jiān)管難。由于砂場眾多且分布散亂，而市、縣兩級水政執(zhí)法人員不足，同時，多元化的砂場主與當(dāng)?shù)馗刹坑兄Ыz萬縷的聯(lián)系或利益輸送，加大了監(jiān)管的難度[5]。二是修復(fù)難。為牟取暴利，受許可的砂場濫采亂挖、超深超量超時開采、只開采不修復(fù)，直接影響了河勢穩(wěn)定，破壞了水生態(tài)環(huán)境。但受法律法規(guī)限制難以定罪和處罰[6]。三是市場亂?！罢?、拍、掛”的競爭方式雖體現(xiàn)市場競爭，但在實踐中無法避免采砂業(yè)主間的惡性競爭，哄抬價格，必然增加許可后偷采、多采的風(fēng)險[7]。比如，2006 年湖北省蘄春縣掛河口可采區(qū)，其經(jīng)營權(quán)買受價為1 081 萬元，加上開采和稅費成本后，砂石上船成本價26 元/t，但當(dāng)時該河段砂石的上船銷售價一般為8～10 元/t，砂場主如果想收回成本甚至盈利，只有超深超量超時開采、抬高砂價[8]。四是秩序亂。通過競爭取得開采權(quán)雖然合法，但難免有一些砂霸、黑惡勢力參與其中，暗箱操作、強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺行霸市、打架斗毆等事件時有發(fā)生，嚴(yán)重擾亂了社會秩序。

2）統(tǒng)一開采管理的優(yōu)勢

河砂統(tǒng)一開采管理，即由地方人民政府選定開采主體對河道砂石進(jìn)行規(guī)?；?、集約化開采。在具體實踐中，雖然各地做法有所不同，但共同點就是在政府主導(dǎo)下由一家公司對河道砂石資源進(jìn)行統(tǒng)一開采經(jīng)營。一般是由縣級人民政府組織授權(quán)或指定國有砂石公司承擔(dān)砂石資源開采經(jīng)營任務(wù)，并結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)和信息化技術(shù)手段，通過科學(xué)編制規(guī)劃、明確許可審批、監(jiān)管采運儲銷、合理分配收益、聯(lián)合打擊非法等進(jìn)行河道采砂管理。實踐證明，統(tǒng)一開采管理主要有采砂管理高效規(guī)范、市場秩序持續(xù)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)有效保障、妥善處理遺留問題、財稅收入有增無減、生態(tài)環(huán)境有效改善等幾個方面的成效，有著傳統(tǒng)管理模式無法比擬的優(yōu)越性[9]。

2.2 外因

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)是促進(jìn)變革的外部因素。2016年 11 月、2017 年 12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》。河道采砂事關(guān)生態(tài)環(huán)境，全面推行河湖長制以來，國家更加重視河道采砂管理。

近年來由于砂價猛漲，暴利驅(qū)使下河道采砂亂象叢生，嚴(yán)重影響河勢穩(wěn)定、危害生態(tài)環(huán)境。多起濫采河砂、非法采砂事件被暴光，給當(dāng)?shù)氐穆曌u(yù)和形象造成了嚴(yán)重不良影響，一大批相關(guān)干部受到問責(zé)。為落實河湖長制相關(guān)精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，從中央部門到各級地方政府，均在不斷積極探索河道采砂許可改革，力求以改革破困局、謀發(fā)展，以推動河道砂石資源有序開采，保護(hù)河湖生態(tài)。水利部門在強(qiáng)力推進(jìn)專項整治的基礎(chǔ)上，開始探索尋求治本之策。

總之，正是由于外因和內(nèi)因的雙重影響，促成了采砂管理模式及許可方式的轉(zhuǎn)變。

下面就以湖南省為例，具體分析我國河道采砂許可方式的變化。

3 湖南省采砂許可方式變化過程

湖南省境內(nèi)河流眾多，河道砂石資源較為豐富，尤其是長江沿岸的岳陽市、常德市。前些年由于供求矛盾導(dǎo)致砂價暴漲，暴利驅(qū)使加上管理混亂，河道非法采砂活動一度十分猖獗，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。湖南省高度重視，采取各種措施有效遏制了非法采砂亂象，同時，積極探索建立長效機(jī)制，實施河道砂石資源管理改革，探索出了集中統(tǒng)一開采管理的新路子，實現(xiàn)了河道采砂由亂到治的根本性轉(zhuǎn)變。

3.1 傳統(tǒng)管理模式階段

1995 年，湖南省依據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》辦法，規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)采挖砂石的單位和個人，應(yīng)當(dāng)向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費。針對河道采砂亂象，2011 年11 月湖南省開始持續(xù)開展為期2 年的專項整治及規(guī)范化管理工作，取得顯著成效。2014 年6 月湖南省印發(fā)《湖南省河道采砂管理試行辦法》，明確“政府主導(dǎo)、水利主管、部門配合”的河道采砂管理體制，對河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃、采砂許可、砂石資源出讓等作出具體規(guī)定。2017 年4 月，《湖南省河道采砂管理辦法》發(fā)布，明確規(guī)定河道采砂實施許可制度，縣級人民政府可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開出讓方式出讓河道砂石開采權(quán)。

岳陽市湘陰縣位于湘資兩水尾閭、南洞庭湖濱，水域面積大、水系長，砂石資源豐富、品質(zhì)優(yōu)良，歷來就是全國砂礫石主要生產(chǎn)基地之一。2006 年，湘陰縣實行“政府主導(dǎo)、水利主管、部門協(xié)調(diào)”的管理方式進(jìn)行河道采砂管理。2014 年，湘陰縣依據(jù)《湖南省河道采砂管理試行辦法》開展河道砂石開采權(quán)公開拍賣，由于惡性競爭致使砂石企業(yè)競拍出讓價格虛高，中標(biāo)砂石企業(yè)不能及時上繳資源價款，各采區(qū)相繼停采。2016 年6 月，省水利廳、岳陽市為穩(wěn)妥解決湘陰縣因河道砂石停采帶來的嚴(yán)重社會及經(jīng)濟(jì)問題，批準(zhǔn)湘陰縣先行先試，采取“政府臨時接管經(jīng)營”的模式，不但恢復(fù)了正常采砂，而且逐步走向科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，綜合效益明顯提升。

3.2 統(tǒng)一管理探索階段

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對砂石需求越來越大，私挖亂采、越界采砂、超量采砂問題突出，傳統(tǒng)的管理方式不能有效解決這些問題。因此，在湘陰縣等地集中管理實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2018 年12 月27 日修訂后印發(fā)的《湖南省河道采砂管理辦法》規(guī)定，縣級人民政府可以根據(jù)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，具體措施由市州人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定制定。

岳陽市積極探索河道采砂統(tǒng)一開采管理，2019 年8 月，發(fā)布《岳陽市河道采砂統(tǒng)一經(jīng)營管理辦法》，對統(tǒng)一經(jīng)營管理提供了政策支持。要求縣級人民政府可以根據(jù)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，決定對本行政區(qū)域內(nèi)河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理；縣級人民政府是河道采砂日常管理責(zé)任主體，可以擇定一家國有企業(yè)實施河道采砂統(tǒng)一經(jīng)營，并與其簽訂砂石開采合同，縣級水行政主管部門發(fā)放河道采砂許可證。湘陰縣積極響應(yīng)，通過幾年的艱辛探索和反復(fù)實踐，形成了湘陰特色的采砂統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，取得了明顯的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

懷化市也在積極探索河道采砂統(tǒng)一開采管理。懷化市人民政府于2020 年4 月10 日發(fā)布了《懷化市河道采砂統(tǒng)一經(jīng)營管理辦法》。辦法中對河道采砂實行統(tǒng)一經(jīng)營管理的前提、主體、程序、效果等都有詳細(xì)的規(guī)定。

3.3 統(tǒng)一管理推廣階段

隨著統(tǒng)一經(jīng)營管理方式的逐步探索、應(yīng)用、優(yōu)化和提高，河道采砂相關(guān)政策和措施也在不斷完善，進(jìn)一步規(guī)范了采砂秩序，切實保護(hù)了河湖生態(tài)環(huán)境。2021 年1 月19 日，湖南省印發(fā)了《湖南省河道采砂管理條例》，再次明確河道砂石資源屬于國家所有，任何組織或者個人不得非法開采；縣級人民政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源依法實行統(tǒng)一開采管理，并對河湖采砂管理做了進(jìn)一步更明確的要求。

從2018 年開始，常德市實行國有企業(yè)統(tǒng)一開采經(jīng)營，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。為進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理，根據(jù)《中華人民共和國長江保護(hù)法》《湖南省河道采砂管理條例》《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》等規(guī)定，2022 年7 月1 日，常德市印發(fā)了《常德市河道砂石資源開采管理規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了統(tǒng)一管理的采砂許可方式。

除湖南省外，其他很多地方如河南、江西、遼寧等地，均在采砂管理實踐中積極探索，采砂許可方式也都經(jīng)歷了和湖南相似的變化。其中，江西省是全國率先推行政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式的省份，改變了以往惡性競爭的局面，形成合理開發(fā)和生態(tài)保護(hù)共贏的局面。目前，已有九江、南昌、撫州、吉安、贛州等多個縣區(qū)市全面實行了政府統(tǒng)管模式，取得了良好的生態(tài)效益，河床生態(tài)加速修復(fù)[10]。

4 結(jié)語

多年的實踐證明，河道砂石資源統(tǒng)一開采經(jīng)營的許可方式，在解決采砂問題方面成效顯著。2021 年9 月統(tǒng)計，全國已有近16 個省份開展了采砂統(tǒng)一管理的實踐探索，其中，湖北省、江西省、湖南省及河南省信陽市等地已通過地方立法對河道砂石統(tǒng)一開采管理作出規(guī)定[11]。近期各地出臺的法律法規(guī)很多有鼓勵和支持推行河砂統(tǒng)一開采管理的內(nèi)容，相信隨著實踐經(jīng)驗的日益成熟和法律法規(guī)的逐步健全，統(tǒng)一開采管理許可方式會被越來越多的地方推廣采用，全面實現(xiàn)河道采砂科學(xué)、有序、可持續(xù)的良好局面指日可待。