閆 偉,常曉東

(西北大學(xué) 中東研究所,陜西 西安 710127)

非政府組織一定程度上溝通了普通民眾與政府的關(guān)系,是社會治理乃至國家治理的重要媒介。歷史上,中東存在諸多類型的非政府組織,例如宗教團體、商人社團、行會、族群和部落組織等。這些組織雖然形式上獨立于國家控制之外,但卻是國家治理的重要補充。20世紀之后,中東開始由帝國和王國等傳統(tǒng)政治形式向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代民族國家具有權(quán)力、認同的統(tǒng)一性,國家與社會的高度整合性等特征。非政府組織與國家的關(guān)系出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),由相互協(xié)調(diào)與互補轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊膶?。如何平衡非政府組織的國家治理與社會治理職能,是中東國家普遍面臨的挑戰(zhàn)。

埃及是中東的大國,其非政府組織(1)本文主要探討埃及的國內(nèi)非政府組織,其境內(nèi)的國際非政府組織并非本文研究的范疇。與國家關(guān)系的悖論較為典型。“對于溝通公民與國家關(guān)系進而實現(xiàn)社會和諧、政府良治都起著重要的作用?！盵1]199但也可能威脅社會穩(wěn)定,“埃及的非政府組織看似安分守己,但一旦國家出現(xiàn)動蕩便乘勢而起,興風(fēng)作浪,推波助瀾。2011年埃及‘1·25革命’看似是無組織、無綱領(lǐng)、無領(lǐng)導(dǎo)的‘三無運動’,實則受到各種非政府組織的組織和操縱”[2]54。對其深入研究具有重要的個案價值和理論意義。

埃及乃至中東的非政府組織是近年來國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點問題。冷戰(zhàn)時期,一些西方國家力圖通過培植非政府組織逐步瓦解中東的反美國家,進行政權(quán)更迭和顏色革命。冷戰(zhàn)結(jié)束后,這種策略并未根本改變,并隨著伊拉克戰(zhàn)爭后美國推行的“大中東計劃”進一步加強。西方對于中東國家非政府組織的研究本身具有強烈的西方中心主義和先驗的價值判斷。國外相關(guān)研究成果眾多,在文獻資料和方法上都有可取之處。但其核心的理論仍然存在很大問題,強調(diào)非政府組織的發(fā)展是推動埃及乃至其他中東國家民主化進程的前提,突出了其國家治理的功能,很大程度上忽視了非政府組織在社會治理中的角色[3-5]。國內(nèi)學(xué)界關(guān)注于埃及非政府組織或公民社會的定義和類型,及其與埃及民主化進程的關(guān)系等,對于全面認識非政府組織有所裨益,但從國家與社會關(guān)系的角度進行闡釋相對不足,也未系統(tǒng)探討當(dāng)前埃及的非政府組織問題[6-10]。本文以塞西政府時期埃及對非政府組織的治理作為研究對象,從國家和社會治理的視角出發(fā),闡釋埃及政府對非政府組織的治理之策,以便為審視中東國家的非政府組織問題提供新的視角和思路。

一、國家治理與社會治理的失衡:非政府組織治理的兩難與埃及劇變

“非政府組織”,亦被稱為“公民社會”“市民社會”。聯(lián)合國將之界定為人民自愿組成的非營利性的地方、全國或國際組織[11](2)埃及政府對于非政府組織的界定與此類似:獨立于政府的控制、非營利性和服務(wù)大眾,埃及非政府組織由社會團結(jié)部具體認定。。非政府組織形式上獨立于政府機構(gòu)之外,屬于自組織的社會組織,但現(xiàn)實中的問題更為復(fù)雜,非政府組織可能與政府有聯(lián)系,也可能具有特定的政治目標(biāo)。非政府組織問題本質(zhì)上是國家與社會關(guān)系的問題。歷史上,中東在統(tǒng)一的帝國背景下,社會具有一定的多樣性和自治性。教派、教團、部落、行會等非政府組織在基層社會的治理中發(fā)揮著重要的作用,并成為傳統(tǒng)國家實現(xiàn)有效統(tǒng)治的社會依托。但是,中東由傳統(tǒng)的政治和社會組織形式向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型,從而導(dǎo)致了國家與社會關(guān)系的再調(diào)整?，F(xiàn)代國家強調(diào)對于社會的整合與權(quán)力、資源的壟斷。

中東國家與非政府組織的關(guān)系由此呈現(xiàn)出兩難的局面:一方面,由于中東國家的社會治理能力相對不足,因此需要非政府組織扮演某種社會職能,提供慈善、教育、醫(yī)療、住房、緩解貧困、提升婦女地位、革除陋習(xí)等社會公共產(chǎn)品,以有助于維持社會穩(wěn)定,填補社會治理的某些空白。1992年,埃及低收入群體70%—75%的醫(yī)療服務(wù)由宗教非政府組織提供;1982—1992年,從非政府組織獲取醫(yī)療服務(wù)的人數(shù)由450萬增加到1 400萬[4]122。另一方面,非政府組織在基層社會的深耕,有時存在政治化的傾向和訴求,成為外部力量和政治派別施加政治影響力的工具。這些非政府組織由此轉(zhuǎn)變?yōu)檎谓M織甚至反政府運動,其目標(biāo)不再是社會治理,而上升為國家治理層面,謀求獲得政治權(quán)力,轉(zhuǎn)變?yōu)檎h或者統(tǒng)治力量。特別是非政府組織具有組織和動員社會群體的能力,并受到境外、域外力量的影響與支持,具有一定的跨國和跨地域的特色。例如,穆斯林兄弟會作為政治伊斯蘭組織,具有明確的政治目標(biāo),受其影響和資助的非政府組織活躍在中東國家尤其是埃及。美國等一些西方國家長期在中東國家培育和扶植非政府組織,將之作為推進西方民主的工具。伊拉克戰(zhàn)爭后,美國力推“大中東計劃”,其中發(fā)展中東國家的非政府組織便是推動所謂的“民主改造”的重要手段。這些舉措在2011年之后的阿拉伯劇變中得到了印證[12]。其間活躍著非政府組織的身影,甚至在一些阿拉伯國家扮演主導(dǎo)者的角色。非政府組織又成為影響社會政治穩(wěn)定的重要因素。

非政府組織的功能具有兩個維度:國家治理與社會治理[13]11-17(3)本文中,“國家治理”主要指治理國家和處理政務(wù),社會治理主要指特定治理主體對社會尤其是基層社會的管理。。前者側(cè)重于非政府組織監(jiān)督、參與政治,這一趨勢推向極端,非政府組織將轉(zhuǎn)變?yōu)檎h甚至政治反對派(4)通常認為,非政府組織與政黨并不完全相同。政黨通過參與選舉,進而進入政治體系,非政府組織獨立于政治體系之外。。社會治理則偏重經(jīng)濟發(fā)展、慈善、民生、醫(yī)療健康、文化和體育等領(lǐng)域。盡管一國或一個地區(qū)的非政府組織存在多種類型,但從整體上看,非政府組織參與國家治理的意愿和活動越強,社會政治的穩(wěn)定性越差。對于社會治理的偏好越強,顯示出社會趨向穩(wěn)定。因此,從國家和社會治理的兩個維度能夠更全面地審視非政府組織問題,一定程度上超越了西方在非政府組織問題上“民主偏好”的單一視角。

埃及是中東大國,2013年以來逐步實現(xiàn)了由亂到治,也體現(xiàn)了非政府組織在國家治理和社會治理領(lǐng)域側(cè)重的變化。2010年,埃及社會團結(jié)部注冊在案的非政府組織數(shù)量多達2.6萬個[14]20。2011年,美國國際開發(fā)署的數(shù)據(jù)為45 000個非政府組織[15]9。埃及非政府組織的類型主要有慈善組織、發(fā)展組織、人權(quán)組織、商會、合作社、專業(yè)辛迪加、工會、青年中心、體育俱樂部、婦女組織、信仰組織、教會和清真寺等[16]21,它們的目標(biāo)并不一致。人權(quán)、信仰和宗教組織等具有較強的政治性,一定程度上受到外部力量的影響和資助。埃及非政府組織具有其特征:一是以男性、社會中上層為主,女性和社會底層參與度不高,資金募集既有捐贈和政府撥款,也有國外的資金流入。非政府組織大都集中于城市。二是宗教在其中發(fā)揮著重要的作用。20世紀后期以來,穆斯林兄弟會(穆兄會)借助埃及的經(jīng)濟自由化改革積累了大量財富,并將之投入社會服務(wù),組建大量非政府組織。埃及政府嚴控穆兄會的政治活動,并將之視為非法組織,但一定程度上默許其社會活動,以彌補社會治理的不足。20世紀80年代以來,埃及大部分阿拉伯語和宗教教師都與穆兄會下屬的非政府組織有聯(lián)系[17]496。

面對社會治理的困境,穆巴拉克政府一方面加大對非政府組織的管控。早在1964年,埃及頒布“第32號”法令,通過社會事務(wù)部對非政府組織進行絕對控制。20世紀后期,埃及實行經(jīng)濟自由化改革,伴隨國家對社會控制的減弱,非政府組織迅速發(fā)展,并承擔(dān)著重要的社會職能。2002年,埃及通過了“第84號”法令,規(guī)定非政府組織需要在社會事務(wù)部注冊登記,政府在其運轉(zhuǎn)過程中進行監(jiān)督,嚴禁接受境外資金援助,違反上述規(guī)定將遭到嚴處[18]。在實踐中,埃及對于政治性更強的人權(quán)、婦女等非政府組織進行嚴控,但另一方面,埃及政府也加大對一些社會性和慈善性非政府組織的支持,以彌補社會治理能力的不足。埃及政府為它們提供一定的資金,進行社會活動。2004年,馬哈·M. 阿卜杜勒拉赫曼考察的60個非政府組織中有29個得到社會事務(wù)部的資金支持,單個資助金額不超過2 000埃鎊[4]179。埃及政府向非政府組織派遣工作人員,解決非政府組織人力短缺的問題,也便于對之進行控制。2004年之前,非政府組織中政府派駐的人員已達6萬余人[4]166。同時,埃及政府也與非政府組織積極協(xié)調(diào)、合作,推動基層社會的治理?？傮w來看,穆巴拉克總統(tǒng)時期,埃及對于非政府組織采取分類管理的政策,對于政治性的組織加以嚴控,而對于慈善和社會服務(wù)組織則予以支持,政策較為寬松。

2011年,埃及發(fā)生政局動蕩之后,非政府組織迅速發(fā)展,其政治功能逐步凸顯。西方學(xué)界通常將埃及“1·25革命”視為民眾自發(fā)的運動。但長期以來,西方國家一直支持和資助埃及以及其他中東國家的非政府組織,尤其是形形色色的“人權(quán)組織”,甚至將埃及放開對非政府組織的管控,作為美國援助埃及的前提條件[19]706-722。埃及劇變發(fā)生后,非政府組織迅速壯大,并發(fā)揮重要作用。“全國變革協(xié)會”(National Association for Change)、“4月6日青年運動”(April 6 Youth Movement)等非政府組織通過社會媒體和社會網(wǎng)絡(luò),積極組織和參與抗議運動,為抗議者提供服務(wù)和救助活動。非政府組織推動了反對力量的聯(lián)合,增強了埃及反政府力量的整體實力。這些非政府組織看似各自為戰(zhàn),但在口號、漫畫、圖標(biāo)、旗幟、海報、發(fā)表諷刺文章、演講、組織抗議活動等體現(xiàn)出極強的策劃性和組織性[20]14,并且得到西方國家的支持。2011年,美國國際開發(fā)署用于推動埃及“民主變革”的資金增長了4倍多,歐盟和西方基金會也加大了資金的投入。這些資金流入了埃及的非政府組織[21]200。美國國家民主基金會(National Endowment for Democracy)通過“全國變革協(xié)會”“4月6日青年運動”等,為示威者提供資金、培訓(xùn)等各種支持,加大對埃及的影響,并最終導(dǎo)致穆巴拉克總統(tǒng)被迫辭職[22]。

可以說,非政府組織在埃及劇變中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。隨著埃及進入政治轉(zhuǎn)型的軌道,埃及政局不穩(wěn),短暫執(zhí)政的穆爾西政府放松了對非政府組織的管控。這致使非政府組織迅速發(fā)展,試圖重新塑造埃及的政治,深刻介入埃及的政治、經(jīng)濟、社會與宗教領(lǐng)域,并成為影響政局的重要因素。其目標(biāo)不再是社會治理,而是影響國家大政方針,參與甚至主導(dǎo)國家治理,屬于“強國家治理-強社會治理”的不穩(wěn)定狀態(tài)。根據(jù)埃及社會團結(jié)部的數(shù)據(jù),2011年至2012年,埃及注冊的非政府組織的數(shù)量從27 000個猛增至37 500個[23]15;2013年和2020年,分別增至43 500個[24]10、55 000個[25]8。政權(quán)更迭后,埃及政治失穩(wěn)、經(jīng)濟低迷與社會發(fā)展受限,非政府組織進一步承擔(dān)社會職能,提供社會服務(wù)和公共產(chǎn)品,進而削弱了國家的影響力。非政府組織為底層民眾提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機會,為小微企業(yè)提供貸款和指導(dǎo),為農(nóng)民提供種植技術(shù)和資金。此外,還為貧困人口提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和衛(wèi)生用品,進行衛(wèi)生宣傳,為貧困兒童和孤兒提供救助和教育資源,改善貧困家庭的住房條件,推動環(huán)保議題等。這些活動有助于緩解社會邊緣群體的生活境遇,改善社會問題。但非政府組織深入社會的各個層面,與社會底層尤其是青年深入連接,成為社會治理的主要載體,承擔(dān)了大量政府的職能,展現(xiàn)了強大的社會動員與組織能力,客觀上削弱了政府的合法性。

非政府組織在專注于社會治理的同時,也逐步政治化,出現(xiàn)了強烈的政治訴求與政治參與意愿,提出了各自的國家治理方案。甚至之前遠離政治的一些慈善組織也開始積極參與政治活動。埃及一位非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人指出,革命之后,一些經(jīng)濟發(fā)展組織也涉足政治議題,2011年1月25日之后的趨勢是提倡和討論政治制度[21]199。穆巴拉克總統(tǒng)辭職后,非政府組織仍然組織抗議和游行活動,成為街頭政治的組織和策劃者?！案锩嗄曷?lián)盟”和“4月6日青年運動”等組織游行示威,反對軍方的過渡政府和穆爾西政府,積極介入新憲法的制定,在“二次革命”(5)2013年7月7日,埃及軍方推翻了穆兄會支持的穆爾西政府,被稱為“二次革命”?！岸胃锩笔窍噍^于“1·25革命”而言的第二場革命。中施加影響,對埃及的政治與社會穩(wěn)定造成了嚴重影響。此外,非政府組織還“監(jiān)督”選舉過程,宣傳選舉制度,披露政府違反人權(quán)的活動等。一些非政府組織甚至逐漸具有政黨性質(zhì),直接參與選舉和政治活動。2013年“二次革命”后,埃及由亂到治,逐步強化國家權(quán)威,首先要面對的是如何打破非政府組織日漸強大、國家與非政府組織對抗的困局,推動埃及走向穩(wěn)定。

二、強社會治理與弱國家治理:塞西政府對非政府組織的治理及其特征

埃及發(fā)生政局變動后,非政府組織在政治、社會、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域的參與度空前增強,成為塑造埃及政局發(fā)展的重要力量。穆巴拉克和穆爾西的黯然下臺都與非政府組織密切相關(guān)。但非政府組織的自組織和多樣化的特性(6)從意識形態(tài)上看,非政府組織具有多樣性,如宗教保守主義和政治伊斯蘭主義傾向的宗教非政府組織,以及受西方影響的自由主義非政府組織,科普特人等少數(shù)民族和教派非政府組織等。,以及外部力量對其的滲透和控制,致使其具有解構(gòu)已有政權(quán)的功能,但無法建構(gòu)有效的統(tǒng)治模式。特別是伴隨著非政府組織的過度膨脹和政府力量的萎縮,非政府組織之間、非政府組織與政府之間的矛盾尖銳。非政府組織呈現(xiàn)出“強社會治理-強國家治理”的特征。2014年,塞西就任埃及總統(tǒng)后,開始重建國家權(quán)威,重新調(diào)整國家與非政府組織的關(guān)系,壓制后者政治訴求,引導(dǎo)非政府組織參與社會治理,彌補國家在社會治理領(lǐng)域的不足。

(一)非政府組織回歸“弱國家治理”

2013年,埃及注冊的非政府組織高達43 500個[24]10。非政府組織關(guān)注于國家治理問題,積極參與政治活動成為埃及穩(wěn)定的嚴重挑戰(zhàn)。塞西政府成立后,逐步強化對非政府組織的管理,改變非政府組織的無序狀態(tài),使之由“強國家治理”回歸“弱國家治理”,消除社會不穩(wěn)定的隱患。

這首先體現(xiàn)在法律層面加強對非政府組織的規(guī)范和管理。2011年之后,埃及一些非政府組織要求修改既有的2002年“第84號”法令,代之以更加寬松的非政府組織管理法。塞西政府建立后,分別于2017年、2019年頒布“第70號”法令和“第149號”法令,繼續(xù)嚴格管理非政府組織。提高非政府組織注冊的標(biāo)準,必須在社會團結(jié)部注冊后才能開展活動。同時,注冊提交的資料由3種增加到9種,要求提供非政府組織的章程和主要目標(biāo)、活動形式、每位創(chuàng)始人的情況、有無犯罪情況等詳細的信息,以便于管控[26]。在提高非政府組織注冊標(biāo)準的同時,加強規(guī)范其活動的領(lǐng)域?！暗?0號”法令明確規(guī)定,非政府組織在社會發(fā)展與社會福利方面發(fā)揮作用,以法令的形式禁止“從事任何政治性質(zhì)的工作”。如禁止參與或者資助總統(tǒng)、議會和地方選舉,禁止提名候選人、進行民意調(diào)查或者公布結(jié)果、與國外機構(gòu)簽訂合作協(xié)議、支持恐怖組織等[26]?！暗?49號”法令進一步禁止使用非政府組織的場所進行政治活動或工會活動,以及進行違反公共秩序、公共道德、民族團結(jié)和國家安全的活動等[27]。在此基礎(chǔ)上,埃及加強對非政府組織的監(jiān)督管理和處罰力度,尤其是非政府組織與外國的聯(lián)系,防止外部力量的滲透。非政府組織或參與法律禁止的活動,涉事者將被處以1年至5年的監(jiān)禁、5萬至100萬埃鎊的罰款,接受外國資助亦是如此[26]。2019年的“第149號”法令取消了監(jiān)禁的處罰,但規(guī)定對違法者處以10萬到100萬埃鎊的罰款[27]。此外,埃及對非政府組織的資金進行限制。沿襲了之前嚴格管控獲取國外資金,在埃及募集的資金需要存入專門的銀行賬戶,并得到社會團結(jié)部的許可[26]。資金的使用也受到監(jiān)管,需要在埃及中央銀行控制的銀行開設(shè)賬戶,進行資金收支。埃及進一步明晰了非政府組織的資金情況,有助于控制其資金流,監(jiān)督其具體活動。此外,埃及政府也加強控制宗教非政府組織,以防止政治伊斯蘭運動的威脅。

在具體實踐中,埃及積極管理具有政治傾向的非政府組織,拒絕后者的注冊申請,禁止進行政治活動。2013年12月,埃及政府宣布穆兄會為恐怖組織,禁止其活動。2015年2月,埃及社會團結(jié)部解散169個隸屬于穆兄會的非政府組織。借此,這些政治化甚至反政府的非政府組織失去了進行合法活動的空間,也為政府對其打擊提供了法理依據(jù)。埃及政府在實踐中著力切斷國內(nèi)非政府組織與國外勢力的聯(lián)系。2017年,200個非政府組織向外國申請資助,但遭到社會團結(jié)部駁回,總金額高達10億埃鎊[28]9。2018年,8個埃及非政府組織向美國國際開發(fā)署申請資金,只有2個獲得批準[29]11。多個非政府組織因違法接受外國資金而被處罰,其資金被凍結(jié)。2016年,30多名非政府組織成員因接受外國資金被捕。埃及對從事政治活動的非政府組織及其成員進行打擊。例如,2014年,埃及個人權(quán)力倡議的領(lǐng)導(dǎo)人雅拉·薩拉姆(Yara Sallam)參與非法示威活動被判處兩年監(jiān)禁[30]17。

埃及的上述舉措從非政府組織存續(xù)的最重要三個層面:注冊、資金和活動領(lǐng)域加強了管理,改變了非政府組織日漸壯大且過度政治化的傾向。這也導(dǎo)致埃及非政府組織內(nèi)部出現(xiàn)分化,慈善和發(fā)展類的非政府組織進一步向政府靠攏,去政治化,以尋求政府的支持和更大的活動空間,而人權(quán)等非政府組織則將前者視為向政府妥協(xié),開始抨擊這些非政府組織。這在很大程度上斬斷了埃及非政府組織與境外力量的聯(lián)系,以及非政府組織內(nèi)部聯(lián)合的可能性,為埃及重新穩(wěn)定奠定了社會基礎(chǔ)。

(二)國家與非政府組織合作的“強社會治理”

埃及非政府組織彌補了政府提供社會服務(wù)的不足,在社會治理中發(fā)揮了重要的補充作用。經(jīng)歷了嚴重的政局動蕩后,埃及經(jīng)濟發(fā)展停滯,政府對于社會的治理能力和資源不足。埃及對非政府組織的治理并非一味打壓,而是在消除非政府組織政治化的同時,充分發(fā)揮其在社會治理中的作用,以及融資的職能。塞西政府為非政府組織參與社會治理創(chuàng)造便利條件,籠絡(luò)非政府組織廣泛參與埃及社會治理的各個領(lǐng)域。

埃及政府緩和與非政府組織的關(guān)系,進一步加強兩者的合作,以安定后者的信心。2021年10月,埃及解除國家緊急狀態(tài),客觀上為非政府組織的發(fā)展提供了寬松的社會環(huán)境。2021年,埃及司法部結(jié)束了對“173案”的刑事調(diào)查(7)2011年之后,埃及政府逮捕200余名違法接受國外資金的非政府組織成員,其中包含數(shù)十名西方非政府組織成員,即所謂的“173案”(Case 173 of 2011)。。此外,塞西總統(tǒng)多次表現(xiàn)出了對非政府組織的肯定和重視。2016年,埃及政府發(fā)布了《2030年愿景》,指出非政府組織是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵,非政府組織在執(zhí)行政府的項目和計劃、提升公眾意識、能力建設(shè)、監(jiān)督項目的有效執(zhí)行方面扮演重要角色[31]。2019年,社會團結(jié)部領(lǐng)導(dǎo)人指出,在該部門所有項目的實施中,非政府組織是主要的合作伙伴。2021年9月,塞西總統(tǒng)在啟動“國家人權(quán)戰(zhàn)略”(National Strategy for Human Rights 2021—2026)時宣布,2022年為“公民社會之年”,贊揚非政府組織在政治、經(jīng)濟、社會層面保護人權(quán)的重要作用。在2022年1月的第四屆世界青年論壇(World Youth Forum)閉幕式上,塞西總統(tǒng)要求論壇管理層和相關(guān)機構(gòu)建立一個國家、青年、地方和國際非政府組織的對話平臺[32]。最終,埃及政府提出了“體面生活”倡議(Hayah Karima),旨在通過國家、私營部門和非政府組織的合作,推動農(nóng)村的發(fā)展和人們生活水平的提升。非政府組織在其中發(fā)揮著重要作用。埃及政府對非政府組織的公開表態(tài)和認可,在很大程度上緩和了2011年以來政府與非政府組織不信任和對抗的狀態(tài),提升了非政府組織的公眾形象,也給雙方的合作奠定了基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上,埃及政府逐步掃除制約非政府組織進行社會服務(wù)的障礙。社會團結(jié)部多次延長非政府組織注冊的時間限制,避免后者因無法按時注冊而被撤銷。2023年1月,在社會團結(jié)部注冊的非政府組織增長到5.5萬個。埃及政府通過多種舉措提升非政府組織募集資金的能力。注冊的非政府組織可以通過各種合法方式募集資金,甚至可以通過創(chuàng)設(shè)公司和投資基金募資。非政府組織注冊成功后,可以享受免除合同登記費、文件印花稅、文件稅、房地產(chǎn)稅、海關(guān)稅等多種優(yōu)惠,向非政府組織捐助的企業(yè)最高可獲得10%的免稅。埃及政府也直接向非政府組織提供資金。社會團結(jié)部在2015年為3 206個非政府組織提供了資金支持[33]471,2017年則資助了2 943個非政府組織[34]2;從資助金額來看,從2014年到2017年,社會團結(jié)部分別為提供社會服務(wù)的非政府組織資助了0.4億埃鎊、2.6億埃鎊、2.9億埃鎊和2億埃鎊;為提供文化服務(wù)的非政府組織資助了2 563萬埃鎊、4 815萬埃鎊、4 711萬埃鎊和3 606萬埃鎊[33]472-473[34]3。

這些舉措再度激活了非政府組織的活力以及投身社會服務(wù)的熱情。2021年6月,塞西總統(tǒng)呼吁非政府組織推動埃及農(nóng)村發(fā)展。特別是埃及政府啟動“體面生活”倡議第二階段后,非政府組織參與度進一步加強。倡議的第二階段聚焦于住房基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、教育、經(jīng)濟賦權(quán)、社會干預(yù)、人類發(fā)展和環(huán)境治理七個領(lǐng)域,募集的資金達7 000億埃鎊,涉及4 658個村莊,占埃及1.02億人口的58%[35]8。這正是非政府組織擅長和深耕的領(lǐng)域。據(jù)社會團結(jié)部部長的說法,2021年9月,在“體面生活”倡議下至少有3 000個非政府組織與政府合作,深度參與其中[35]10。非政府組織也在助推經(jīng)濟發(fā)展。2021年10月,埃及政府舉辦“我們的遺產(chǎn)展覽”,展出了1 500家非政府組織和從事手工藝品生產(chǎn)的中小企業(yè)[35]14。同年,埃及政府與18個慈善非政府組織進行合作,啟動了埃及最大的慈善車隊即“善良之門”車隊(the“Gates of Goodness” convoy),包括1 000輛卡車,裝載各種援助物資,為全國100萬家庭提供服務(wù),涵蓋了醫(yī)療保健、社會保障、城市和經(jīng)濟發(fā)展、教育和培訓(xùn)以及災(zāi)害預(yù)防和危機應(yīng)對等領(lǐng)域。2022年11月,第27屆聯(lián)合國氣候變化大會(COP27)在埃及舉行,而埃及政府也主動邀請和吸納非政府組織參與此次會議的各項工作。

三、重建社會穩(wěn)定:埃及對非政府組織治理的效能

埃及政府并非打壓非政府組織,而是將之去政治化,切斷其與外部勢力的聯(lián)系,重建了政府與非政府組織的互信、合作關(guān)系,重點激發(fā)其社會治理的功能與潛力。2013年以來,埃及非政府組織在數(shù)量、規(guī)模和活躍度上都明顯提升。這為埃及社會政治的再度穩(wěn)定奠定了重要的基礎(chǔ),同時也充分利用非政府組織在募集資金、緩解政府財政壓力、高效率地提供公共服務(wù)、深入社會基層尤其是社會邊緣群體的優(yōu)勢和特長,為埃及的社會治理提供了重要的平臺。

(一)對非政府組織的治理推動埃及由亂到治

2011年之后,埃及的動蕩在某種程度上源于無序的街頭政治。其中,非政府組織扮演著重要的角色。2013年以來,埃及政府加強了對非政府組織的管理,限制其政治活動以及與境外的非法聯(lián)系。這在很大程度上也順應(yīng)了埃及民眾求穩(wěn)定、反對外部干預(yù)的意愿。大部分埃及人反對非政府組織接受外國捐助。一位非政府組織負責(zé)人私下言道:如果不事先獲得政府許可,他們幾乎什么都做不了;控制是關(guān)鍵,你做任何事都必須獲得許可[36]397-398。社會團結(jié)部要求非政府組織設(shè)立唯一的銀行賬號,便于對非政府組織的活動和經(jīng)費情況進行監(jiān)管。此外,在“1·25革命”中,非政府組織的聯(lián)合對于國家安全與穩(wěn)定造成重大的挑戰(zhàn)。2013年之后,埃及對非政府組織采取“分而治之”的政策,分類管理。對于政治性較強的法律、人權(quán)等非政府組織嚴加管理和控制,但對于發(fā)展和慈善型的非政府組織則加以扶持,并加強在社會發(fā)展和治理領(lǐng)域的合作關(guān)系。這不僅改善了國家與非政府組織的關(guān)系,而且也分化了不同類型的非政府組織。一些非政府組織甚至由之前的合作轉(zhuǎn)向相互對抗[21]207。發(fā)展型的非政府組織需要大量的資金和政府支持,在無法獲取國外捐助的背景下,更加依賴政府的政策和資金。凱瑟琳·E. 赫羅德(Catherine E. Herrold)指出:“埃及的非政府組織是支離破碎和非政治性的,主要專注于社會經(jīng)濟發(fā)展活動并謹慎避免介入政治或者公共政策問題。除了少數(shù)人權(quán)組織之外,非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人始終意識到政府的監(jiān)督,他們盡最大的努力填補社會福利供給方面的空白而得到政府的支持。埃及的非政府組織提供了社會急需的服務(wù),政府籠絡(luò)他們,防止他們充當(dāng)民主或政治動員的推動力”。[21]198

埃及穩(wěn)定的前提在于社會重新建立秩序,有效提供公共服務(wù)。相較于穆巴拉克總統(tǒng)后期,塞西政府對非政府組織的管理更加嚴格和有序,更加注重非政府組織的本土性。2013年以來,埃及政府對非政府組織的治理客觀上實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。非政治組織重新回到社會治理領(lǐng)域,提供必需的社會服務(wù),國外力量也難以借助非政府組織實現(xiàn)“顏色革命”。埃及由此逐步走向穩(wěn)定,歷經(jīng)三年完成了政治轉(zhuǎn)型。近年來,除了極端組織的個別恐怖襲擊外,埃及的街頭政治基本消弭,政治環(huán)境趨于寬松和穩(wěn)定。2021年10月25日,塞西總統(tǒng)表示:“幸虧偉大而忠誠的人民,埃及已經(jīng)成為該地區(qū)安全和穩(wěn)定的綠洲。我決定取消延長全國范圍內(nèi)的緊急狀態(tài)”[37]。這是埃及由亂到治的標(biāo)志性事件。

(二)埃及的社會治理能力增強

長期以來, 埃及存在公共部門強大、 官僚機構(gòu)膨脹、 私營部門相對弱小的困境。 這反映到社會治理上, 體現(xiàn)為治理的成本高、 效率低。 塞西政府積極與非政府組織合作, 客觀上增強了埃及的社會治理能力。

一是通過非政府組織募集大量資金用于社會發(fā)展。2011年之后,埃及經(jīng)濟低迷,政府開支入不敷出,難以加大在社會發(fā)展方面的投入。2016年,埃及政府啟動經(jīng)濟改革,逐步削減能源和燃料補貼,減少社會保障開支,實施財政緊縮政策。非政府組織通過各種渠道,甚至經(jīng)商、設(shè)立基金會的方式募集社會資金,緩解了埃及社會治理的資金缺口。2021年,埃及社會團結(jié)部批準1 472筆贈款,金額為25億埃鎊(1.25億美元),比2020年增加2億埃鎊,增幅約為8.6%。這些資金來自507名捐助者,總共有340個非政府組織受益[35]11。此外,埃及政府也向非政府組織直接注資,幫助后者執(zhí)行政府的社會項目。這些舉措不僅緩解了政府的壓力,也極大地激活了非政府組織的活力。二是非政府組織的發(fā)展在一定程度上緩解了就業(yè)壓力。埃及政府等公共部門龐大,是青年人就業(yè)的首選,但競爭激烈[38]3。私營部門吸納就業(yè)能力有限,且吸引力不足。非政府組織對于剛畢業(yè)且缺乏工作經(jīng)驗的青年人尤其是女性而言具有吸引力。埃及5萬余個注冊的非政府組織將吸納百余萬青年人就業(yè),有助于緩解埃及青年的就業(yè)壓力。大量青年人以及政府派駐的人員參與非政府組織的工作,為非政府組織的活動提供了充足的人力資源。三是相較于政府而言,非政府組織在社會服務(wù)和治理方面效率更高、成本更低。埃及行政機構(gòu)且存在一定程度的官僚主義、機構(gòu)重疊等問題,在社會治理上成效不佳[10]234-237。非政府組織深入社會基層,且關(guān)注于女性、貧困人口、兒童和殘疾人等弱勢群體,更加高效地提供社會服務(wù)。埃及每個村莊幾乎都有非政府的慈善組織,募集捐助資金,緩解弱勢群體的生活困境[39]。埃及政府也積極在“體面生活”倡議等國家的重要項目上加強與非政府組織合作,為之提供了大量資源與機會。

在這種情況下,非政府組織參與社會治理的意愿和能力顯著增強,幾乎觸及埃及社會治理的各個方面,彌補了政府的不足。非政府組織為弱勢群體提供社會服務(wù)、保障合法權(quán)益。埃及非政府組織關(guān)注于經(jīng)濟發(fā)展,支持中小企業(yè)的融資和發(fā)展,推動邊緣群體的就業(yè)。2011年至2020年,僅科普特社會服務(wù)福音組織便向小微企業(yè)發(fā)放56 781筆、69 771筆、80 970筆、86 936筆、82 926筆、79 978筆、74 232筆、73 103筆、65 596筆和40 185筆貸款[40]24[41]14[42]10[43]13[44]15[45]24[46]13[47]10[48]18[49]35。2021年上半年,科普特社會服務(wù)福音組織發(fā)放了20 109筆貸款,貸款總額達到3.5億埃鎊[50]28。此外,非政府組織還向企業(yè)提供經(jīng)營培訓(xùn),幫助農(nóng)民進行生產(chǎn)等。2020年,科普特社會服務(wù)福音組織為500名農(nóng)民提供機械服務(wù),為3 800名農(nóng)民提供了優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)種子,為200名農(nóng)民提供安全的化肥[49]26-28。

非政府組織涉足掃盲教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育,改善女性地位。在職業(yè)教育的表現(xiàn)尤為出色,埃及國家發(fā)展協(xié)會(8)埃及國家發(fā)展協(xié)會(National Egyptian Development Association)成立于2006年,由一群知識分子和商界人士組成,致力于促進青年符合就業(yè)市場的要求。、科普特社會服務(wù)福音組織、埃及明愛會、熱薩拉等非政府組織都為年輕人提供廣泛的職業(yè)培訓(xùn)。埃及國家發(fā)展協(xié)會為大約3 000名青年提供培訓(xùn),其中有1 692人實現(xiàn)了就業(yè)[51]。埃及關(guān)懷基金會于 2016年7月至2021年5月實施了“我和我的學(xué)?！?Me and My School)項目,旨在為貝尼蘇韋夫省、明亞省和艾斯尤特省的學(xué)校學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育。該項目取得了良好的效果,直接惠及了39 565名學(xué)生,為712名教師提供培訓(xùn),對32所學(xué)校進行建設(shè)和維護[52]37。2019年,約300個專注于婦女權(quán)利的非政府組織參與“埃及婦女賦權(quán)國家戰(zhàn)略2030”,改善婦女的生計和加強對婦女的保護[53]14。在非政府組織影響下,埃及政府于2020年加大對女性割禮的懲處力度。實施割禮的醫(yī)務(wù)人員面臨最高10年的監(jiān)禁。如果受害者因手術(shù)而死亡,參與手術(shù)的醫(yī)務(wù)人員面臨15年至20年的監(jiān)禁[25]12。

非政府組織還積極參與住房、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。埃及人類家園著力為明亞省和貝尼蘇韋夫省的弱勢群體改善住房。截至2023年6月,該組織已在埃及5個省的40個社區(qū)開展工作,幫助建成4.2萬間房屋,服務(wù)19萬人,累計志愿服務(wù)時長達到16萬小時[54]。2020年,科普特社會服務(wù)福音組織幫助1 787戶低收入家庭改善居住環(huán)境[49]15。2019年,該組織共開展“殘疾人康復(fù)項目”“埃拉達項目”“眼科項目”“健康項目”,受益人數(shù)分別為9 556名、815名、89 921名、51 356名,總計達到了151 648名[48]3-6。新冠疫情期間,埃及非政府組織介入其中,積極參與抗疫,向埃及政府和醫(yī)療機構(gòu)捐贈醫(yī)療物資、開展病毒預(yù)防宣傳和教育工作、發(fā)起捐款活動等。非政府組織“熱薩拉”發(fā)起的“慈善挑戰(zhàn)”在社交媒體上廣泛傳播,演員、名人和普通公民紛紛捐款,募款總額達到了342.7萬埃鎊,熱薩拉額外捐贈了500萬埃鎊,并將這些資金發(fā)放給了需要幫助的家庭[55]。

上述諸多案例可見非政府組織的發(fā)展情況和參與社會治理的廣度與深度,體現(xiàn)了埃及在治理非政府組織上的成效。非政府組織廣泛參與發(fā)展項目,可以極大彌補國家能力的不足,并促進以官民合作為特征的治理和善治[56]15。埃及政府與非政府組織在社會治理領(lǐng)域的深度合作,不僅有助于引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展方向,客觀上也強化了政府的合法性,改善了政府的形象,借助非政府組織贏得底層民眾的支持。這有助于防止非政府組織深耕社會、削弱政府的問題。例如,長期以來穆兄會及其附屬的非政府組織、宗教組織在地方救濟與慈善方面著力,獲得普通民眾的支持,對政府形成威脅。這正是之前埃及亂局中,非政府組織尾大不掉,政治伊斯蘭在農(nóng)村等社會邊緣群體迅速擴張的重要原因。但是,埃及在治理非政府組織領(lǐng)域仍然存在一定的不足和缺陷。非政府組織注冊程序繁瑣,導(dǎo)致大量基層的非政府組織沒有納入合法的體系之中。特別是埃及農(nóng)村和基層有大量的地方性非政府組織,其中許多是宗教組織。它們在鄉(xiāng)村互助等方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用,但往往因無法完成注冊,而被排除在外,也無法獲得相應(yīng)的資源投入。埃及政府對非政府組織的管理有助于維持社會穩(wěn)定,但過度的高壓態(tài)勢不利于對政府的監(jiān)督,也遭到國內(nèi)外的抨擊,西方媒體等冠之以非政府組織的消亡,埃及國內(nèi)的穆兄會等也對此予以反對,影響了埃及的國際形象。

四、余 論

長期以來,西方學(xué)界對于非政府組織或者公民社會的研究往往具有“民主化”的偏好,強調(diào)其發(fā)展水平是民主化的前提條件。這也成為西方相關(guān)政策的重要出發(fā)點,即推動中東國家非政府組織的發(fā)展,促進經(jīng)濟的自由化轉(zhuǎn)型和外部的民主推動,成為美西方國家在中東政策的重要支點。西方國家也積極支持和資助埃及乃至其他中東國家的非政府組織發(fā)展。換言之,非政府組織成為一些西方國家在中東推動政權(quán)更迭和顏色革命的工具,由此衍生出一系列有爭議的學(xué)術(shù)議題[7]26-28。如中東有沒有西方意義上的非政府組織?宗教團體是否屬于非政府組織?西方對非政府組織研究往往又與“中東例外論”等存在聯(lián)系,具有西方中心主義的強烈色彩。從歷史的縱向來看,現(xiàn)代意義上的非政府組織雖然伴隨著近代西方的崛起而產(chǎn)生[57]113-116,但這卻并非西方所獨有的社會組織形式。如果抽離了非政府組織在不同文明表現(xiàn)的特殊性,其共性在于自治的公共領(lǐng)域。即非政府組織具有獨立于政府之外的自治性和自組織性,通過動員和聯(lián)系普通民眾進而實現(xiàn)特定的社會政治功能。這類組織在中東歷史上普遍存在。如宗教或族群自治組織、行會,以及廣泛存在的宗教慈善組織等。這類組織本身扮演著極其重要的社會職能,如慈善、維持社會秩序、進行文化傳承等。這成為中東傳統(tǒng)社會維系的重要基礎(chǔ)。非政府組織也是中東傳統(tǒng)社會治理的重要載體。

西方對中東非政府組織的“民主化”偏好,直接導(dǎo)致看待非政府組織與國家關(guān)系的問題上具有“對抗性”的色彩,即非政府組織的發(fā)展旨在對抗所謂的威權(quán)政府,試圖將非政府組織引向社會運動,甚至反政府運動。這種觀念矮化了非政府組織的功能,只重視其在國家治理中的作用,而忽視了它是社會治理的重要載體。從國家和社會治理的角度來看,國家與非政府組織的關(guān)系不僅在于個別領(lǐng)域的對抗和監(jiān)督政府,更在于與政府的合作和互補?？梢哉f,非政府組織是多元的治理主體,與政府合作參與治理進而實現(xiàn)“善治”。

對于埃及和許多中東國家而言,社會治理能力存在缺陷。特別是20世紀七八十年代以來,包括埃及在內(nèi)的中東國家普遍實行自由化的經(jīng)濟策略,削減政府開支,減少社會補貼,導(dǎo)致對社會中下層的保障能力下降,平民生活維艱。非政府組織在醫(yī)療健康、教育、住房、慈善、文化等領(lǐng)域填補國家一定程度退出后留下的空白,進而呈現(xiàn)出大發(fā)展的局面,通過自下而上的活動推動社會建設(shè),改善人民的生活水平。從某種意義上講,非政府組織的這些活動是歷史上角色的延續(xù)。但這也造成了非政府組織社會動員能力強化,受到域外力量影響加強的問題。2003年伊拉克戰(zhàn)爭之后,在美國推出“大中東計劃”的背景下,中東國家的非政府組織普遍出現(xiàn)政治化、激進化的趨勢,甚至一些組織開始出現(xiàn)了暴力傾向,并在阿拉伯劇變中發(fā)揮著重要的作用,埃及體現(xiàn)的十分明顯。

2011年之后,埃及面臨如何實現(xiàn)穩(wěn)定,如何消除街頭政治,如何推動社會治理與經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。2013年之后,埃及逐漸由亂到治,其中的一個重要問題就是如何妥善治理非政府組織,使之更好地服務(wù)國家和社會重建,紓民生之困。為此,埃及政府逐步規(guī)范非政府組織的注冊及其活動,將之去政治化,限制政治性非政府組織的發(fā)展,消除街頭政治的隱患。與此同時,埃及政府加強與非政府組織的合作,充分利用后者的優(yōu)勢和特色,加大對社會治理的投入。近年來,從埃及非政府組織的數(shù)量和規(guī)模、活動強度來看,非政府組織并非如同西方媒體描述的那樣逐漸凋敝,而是處于不斷壯大和發(fā)展的態(tài)勢。盡管埃及治理非政府組織問題上還存在諸多問題,但通過上述舉措,埃及再度實現(xiàn)了穩(wěn)定,并在很大程度上彌補了埃及政府在社會治理上的不足。因此,研究和審視中東非政府組織問題上,應(yīng)當(dāng)超越西方“民主化”偏好的單一視角和話語體系,國家和社會雙重治理視角可能更加全面和真實反映非政府組織之于中東國家的重要價值與功能。