進城落戶農(nóng)民宅基地退出的路徑選擇與權(quán)益保障
——基于陜西省4個村的實證調(diào)研

田靜婷,朱 彥

(西北工業(yè)大學 公共政策與管理學院, 陜西 西安 710072)

黨的二十大報告指出:“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設農(nóng)業(yè)強國,扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興?！盵1]25-26要進一步鞏固脫貧攻堅的成果,就要堅定農(nóng)村與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標,讓城鄉(xiāng)要素流動暢通無阻。同時,也要進一步改革農(nóng)村土地制度,為農(nóng)民提供更多的財產(chǎn)權(quán)益,確保進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益,激勵其通過自己的意愿將土地流轉(zhuǎn)。目前在實踐中,由于我國宅基地退出缺乏相應的制度設計,使得各地政府在推進農(nóng)村宅基地退出過程中出現(xiàn)了農(nóng)民利益受損等問題。如何在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下,構(gòu)建一套科學、合理、有序的宅基地使用權(quán)退出機制,是目前土地制度改革過程中亟待解決的問題?；谏鲜鲈?本文對進城落戶農(nóng)民的宅基地退出現(xiàn)狀進行了實證研究,對農(nóng)民宅基地的退出障礙因素進行深入剖析。當前應當明確宅基地退出的合法性,明晰農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)主體,完善宅基地使用權(quán)權(quán)能,以保障和維護農(nóng)民居住權(quán)益為前提,以公平利益分配為理論基礎,確定有關利益主體間在權(quán)、責、利三方面的關系,創(chuàng)建科學合理的激勵約束機制,為保障進城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益提供可行的路徑選擇和政策建議。

一、進城落戶農(nóng)民宅基地退出的調(diào)研情況

針對農(nóng)村宅基地退出問題,筆者進行了實證調(diào)研,調(diào)研對象為陜西省西安市高陵區(qū)的4個自然村。高陵區(qū)于2022年被確定為全國第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū),4個自然村共有4 827戶,宅基地共8.2萬平方米。為了保證調(diào)研數(shù)據(jù)的準確性和完整性,本次調(diào)研采用了二對一的訪談形式,在調(diào)研過程中隨時解答農(nóng)民提出的問題。此次調(diào)研共發(fā)放調(diào)查問卷4 500份,收回問卷4 448份,無效問卷52份,有效率達到98.8%,根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示4個自然村中已經(jīng)進城落戶的共有828戶,占農(nóng)村集體成員的17%。調(diào)查內(nèi)容涉及進城落戶農(nóng)民宅基地的使用現(xiàn)狀、對宅基地退出主體的認識、宅基地閑置的原因和宅基地退出的主要障礙。

(一)進城落戶農(nóng)民宅基地使用的現(xiàn)狀

從訪談結(jié)果和調(diào)研數(shù)據(jù)來看,進城落戶農(nóng)民呈現(xiàn)出三種類型的宅基地使用現(xiàn)狀,分別是長期閑置狀態(tài)、季節(jié)性閑置狀態(tài)和已經(jīng)退出狀態(tài)。經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計,在進城落戶的828戶中,有78戶已經(jīng)退出宅基地,約占總戶數(shù)的10%,有750戶存在宅基地閑置的情況,其中有266戶屬于長期閑置狀態(tài),約占總戶數(shù)的32%,有484戶處于季節(jié)性閑置狀態(tài),約占總戶數(shù)的58%(見表1)。

(二)進城落戶農(nóng)民對宅基地退出主體的認識

從被訪談農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果來看,大部分農(nóng)戶對宅基地的退出主體認識不清。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第62條規(guī)定,我國宅基地實行的是“一戶一宅”“面積法定”的原則。在宅基地退出政策中涉及三個方面的內(nèi)容:一是對退出的農(nóng)村宅基地進行整理后復墾(1)2019年中共中央國務院《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中指出:“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革,拓展改革試點,豐富試點內(nèi)容,完善制度設計……開展閑置宅基地復墾試點。”http:∥www.yiyang.gov.cn/xxgkpt/625/13606/13614/content_369294.html.最后訪問,2023年9月22日。;二是農(nóng)民將宅基地與住房自愿退出(2)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十五條規(guī)定:“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求?！県ttps:∥www.jinglawyer.com/falvfagui/guojiafalv/6587.html.最后訪問,2023年9月22日。;三是引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)(3)2018年中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)……維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！県ttps:∥www.sohu.com/a/296027292_800084.最后訪問,2023年9月22日。。農(nóng)民、農(nóng)村集體以及地方政府三方在宅基地退出過程中都處于主導地位,所以在實踐過程中出現(xiàn)宅基地退出主體界定不明確的問題。筆者在調(diào)查問卷中設計了4個單項選擇,分別是:①宅基地退出主體為農(nóng)戶;②宅基地退出主體為村委會;③宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟組織;④宅基地退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計,在進城落戶的828戶中,有513戶認為宅基地退出主體為農(nóng)戶,占總戶數(shù)的62%;有113戶認為宅基地退出主體為村委會,占總戶數(shù)的14%;有104戶認為宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟組織,占總戶數(shù)的13%;有98戶認為宅基地退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,占總戶數(shù)的11%(見表2)。

表2 進城落戶農(nóng)民對宅基地退出主體的認識

(三)進城落戶農(nóng)民宅基地閑置的原因

為了進一步了解進城落戶農(nóng)民閑置宅基地的原因,通過與農(nóng)戶的訪談得知,大部分農(nóng)民對宅基地具有價值提升的預期。由于土地是稀缺資源,退出宅基地將會損失宅基地預期的增值價值,因此,大部分進城落戶農(nóng)民不愿意退出。有些農(nóng)民認為宅基地是祖先留下的基業(yè),不能隨便退出或轉(zhuǎn)讓;有些農(nóng)民認為隨著農(nóng)村交通條件的逐步完善,可以通過便捷的現(xiàn)代化交通工具往返于城鄉(xiāng)之間,不需要退出宅基地,因此選擇保持現(xiàn)狀;還有一部分農(nóng)戶對政府的相關制度信心不足,不愿意退出宅基地。筆者在調(diào)查問卷中設計了4個單項選擇,分別是:①宅基地閑置的原因為對宅基地具有升值預期;②宅基地閑置的原因為宅基地是祖產(chǎn);③宅基地閑置的原因為保持現(xiàn)狀;④宅基地閑置的原因為對政策信心不足。經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計,在進城落戶的828戶中,有497戶對宅基地具有升值預期,約占總戶數(shù)的60%;認為宅基地是祖先留下的基業(yè)有149戶,占總戶數(shù)的18%;有99戶選擇保持現(xiàn)狀,占總戶數(shù)的12%;還有83戶對政府的相關政策信心不足,占總戶數(shù)的10%(見表3)。

表3 進城落戶農(nóng)民宅基地閑置的原因

(四)進城落戶農(nóng)民宅基地退出的主要障礙

經(jīng)過與農(nóng)戶的訪談和調(diào)研結(jié)果顯示,大部分不愿意退出宅基地的農(nóng)戶更多傾向于通過政府征地獲得補償,而不選擇自愿退出宅基地;有些農(nóng)戶不愿意退出宅基地的原因在于養(yǎng)老與社會保障問題,在農(nóng)民看來,退出宅基地后的生活水平應不低于享有宅基地使用權(quán)時的生活水平,宅基地退出后,其無法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障待遇;還有一些農(nóng)民認為宅基地退出的補償標準過低。因此在調(diào)查問卷中共設計了4個選項,分別是:①收入和就業(yè)不高不愿退出;②土地資源稟賦不同不愿退出;③養(yǎng)老與社會保障因素不愿退出;④退出補償標準過低不愿退出。經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計,在828戶中,有124戶選擇不愿意退出宅基地的原因是農(nóng)戶收入和就業(yè)情況,占總戶數(shù)的15%;149戶選擇不愿意退出宅基地的原因是土地資源稟賦,占總戶數(shù)的18%;182戶選擇不愿意退出宅基地的原因是養(yǎng)老與社會保障,占總戶數(shù)的22%;373戶選擇不愿意退出宅基地的原因是宅基地退出的補償標準過低,占總戶數(shù)的45%(見表4)。

表4 進城落戶農(nóng)民閑置宅基地退出的主要障礙

通過對高陵區(qū)4個自然村的調(diào)查研究與實際訪談,當前進城落戶農(nóng)民宅基地大部分處于閑置狀態(tài),其中32%的宅基地為長期閑置,58%的宅基地為季節(jié)性閑置。農(nóng)戶對宅基地退出主體的認識不清,大部分農(nóng)戶認為宅基地退出主體為農(nóng)戶,少部分農(nóng)戶認為宅基地退出主體為村委會、村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。宅基地閑置的主要原因是大部分農(nóng)戶對宅基地有價值提升的預期,更多傾向于政府征地獲得補償,而不選擇自愿退出宅基地。農(nóng)戶收入和就業(yè)、土地資源稟賦、養(yǎng)老與社會保障和宅基地退出補償標準是制約宅基地退出的主要障礙因素,其中大多數(shù)農(nóng)戶不愿意退出宅基地的障礙因素是退出宅基地補償標準過低,也有一部分農(nóng)民認為宅基地退出后,其無法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障待遇。

二、進城落戶農(nóng)民閑置宅基地退出障礙的法理詮釋

(一)宅基地退出產(chǎn)權(quán)歸屬主體不清

宅基地退出是基于政府所出臺的激勵政策,農(nóng)民通過自己的意愿來退出現(xiàn)在擁有的宅基地,同時收取農(nóng)民所擁有的“一戶多宅”、面積不合理等多種違法占用的多余的宅基地。農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)主體,其身份應當是戶內(nèi)不分份額共同享有宅基地使用權(quán)的自然人,并且這些自然人是登記在宅基地的戶口之內(nèi) 。有學者表明,在制度上雖然《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準,但對戶的界定、分戶的條件和分配宅基地的條件并沒有嚴格的規(guī)定[2]。可見,目前理論界對農(nóng)戶的界定還存在一定的爭議?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)和《土地管理法》的相關條款規(guī)定,集體土地所有權(quán)歸屬于村集體所有權(quán)所在的組、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體,因此,農(nóng)村集體是作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體而存在的。宅基地收回制度規(guī)定于《土地管理法》第65條,宅基地退出過程的合法渠道是農(nóng)村集體收回宅基地的行為,從權(quán)屬角度看,實現(xiàn)了使用權(quán)與所有權(quán)的統(tǒng)一,也是一種有效合理的做法。但農(nóng)村集體沒有經(jīng)濟實力,對宅基地退出后的補償缺乏經(jīng)濟支持。地方政府是國家政策和法律在執(zhí)行過程中的管理者和監(jiān)督者,在宅基地流轉(zhuǎn)中的地位是特別的參與主體[2]。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,政府對建設用地的需求越來越強烈,地方政府在城鎮(zhèn)發(fā)展中既可獲得建設用地指標,也可獲得土地收益,對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到促進作用。因此,實踐中往往由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府行使宅基地所有者的權(quán)利。由此可見,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村委會、農(nóng)民集體都在行使宅基地所有者的權(quán)利,從而導致宅基地退出產(chǎn)權(quán)歸屬主體不清。

(二)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能缺失

我國農(nóng)村土地使用權(quán)的特征是“產(chǎn)權(quán)分離”,這是由我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的特殊性決定的,也就是土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,農(nóng)村集體土地是作為集體共同財產(chǎn)存在的,農(nóng)民在申請宅基地的過程中會產(chǎn)生負的外部性。而農(nóng)民自建房屋后,會對周圍的生態(tài)進行改造,從而對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境發(fā)生積極的外部影響。由于沒有明確的所有權(quán)定義,農(nóng)村集體用地向農(nóng)村宅基地過渡的可能性越來越大。在土地所有權(quán)明晰的前提下,土地規(guī)劃部門和政府部門可以對土地利用進行適當?shù)恼{(diào)控,從而大幅度減少外在費用。在農(nóng)村宅基地所有權(quán)不明確的情況下,很可能造成農(nóng)民對土地所有權(quán)不完整的需求,進而對其退出的意愿造成一定的負面影響。關于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)問題,學術界有兩種觀點,一種觀點認為,這種“使用權(quán)”屬于“三權(quán)分置”的一種,即使用權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、抵押等模式來實現(xiàn);另一種觀點認為,在宅基地“三權(quán)分置”中,“使用權(quán)”是一種基于農(nóng)村土地所有權(quán)的獨立權(quán)益,是一種“子權(quán)利”,宅基地使用權(quán)衍生于農(nóng)村土地使用權(quán),是一種以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎的獨立的權(quán)益[3]。宅基地的使用與其本身的經(jīng)濟利益息息相關,因而不可避免地會被其身份所制約,從而造成其權(quán)能的缺失,而恰恰因為這些不足,才會對農(nóng)民的宅基地退出產(chǎn)生不利影響。

(三)宅基地退出的資格界定不統(tǒng)一

如前所述,在宅基地退出中有三方主體:一是作為土地管理者的地方政府,二是作為宅基地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,三是作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民。從調(diào)研的實際情況來看,絕大多數(shù)地區(qū)進行的宅基地退出是由政府主導的。地方政府積極參與促進宅基地退出的重要原因是順應保護與節(jié)約利用土地的政策需求。新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第35條規(guī)定:國家同意進城落戶的農(nóng)村村民通過自己意愿來進行有償退出宅基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會等組織應該把退出的宅基地充分用在確保該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所提出的對宅基地的要求上。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等組織應當對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員進行監(jiān)督。由此看出,集體成員有沒有宅基地資格權(quán),是判斷其獲得宅基地使用權(quán)的重要因素。

目前對于成員身份的認定缺乏統(tǒng)一標準,各試點地區(qū)也沒有統(tǒng)一的解決方式,實踐中對集體成員資格的界定主要是結(jié)合戶籍審查、以土地作為基本生活保障等多種因素進行判斷。以戶籍審查作為資格權(quán)主體的認定標準,在試點地區(qū)比較普遍,主要是因為便于實踐操作,但是這種方式在當前取消城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民戶口身份的改革背景下,已經(jīng)失去了制度層面的意義,并且于當前鼓勵農(nóng)民進城落戶的精神相背。以土地作為基本生活保障界定集體成員資格的標準,與以簡單的戶籍分類標準相比更加科學有效,但是認定標準過程比較繁雜。以在本集體有固定的生產(chǎn)生活為認定標準,對于現(xiàn)實中返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的退伍軍人、畢業(yè)的大學生等來說,其戶籍可能早已遷出本集體而成為城市居民,但由于政策支持和鼓勵返鄉(xiāng)行為,是否應當賦予其宅基地資格權(quán)還需要制度上的規(guī)定。

上述兩種資格權(quán)的認定標準并未取得法律的統(tǒng)一確認,只是存在于各地的試點改革方案中,因此宅基地退出主體的資格界定不統(tǒng)一。

(四)宅基地退出補償?shù)臉藴室?guī)定模糊

宅基地的退出補償可在最大程度上激勵農(nóng)民退出宅基地的意愿。《土地管理法》對宅基地退出的規(guī)定較為籠統(tǒng),僅對“收回”方式規(guī)定“適度補償”,對于其他的補償方式則沒有規(guī)定。第一,對于“收回”而言,也沒有明確“適度補償”的標準。《土地管理法》第65條規(guī)定,給予被收回農(nóng)民集體所有土地的土地使用權(quán)人相應的補償。但是,其中并沒有明確規(guī)定“適當補償”的標準,也沒有通過下位法來進行補充說明。目前對于宅基地退出的補償主要是依照地方政府規(guī)章或者地方規(guī)范性文件,其效力層次不高。第二,宅基地退出補償方式不明確。在宅基地改革試點中,多數(shù)補償方式為一次性現(xiàn)金或?qū)嵨锇l(fā)放,即貨幣補償,此種補償方式雖然實現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)價值,但是卻沒有考慮到失地農(nóng)民的生活問題,退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能否適應城市的養(yǎng)老、就業(yè)等所帶來的生存壓力。我國部分地區(qū)是給予城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)和一次性補償?shù)姆椒▉戆仓棉r(nóng)民,這在處理農(nóng)民生產(chǎn)的可持續(xù)性上出現(xiàn)問題。如今,全國各地都進行了大量的退出試點工作,以宅基地住房面積為基礎來進行補償。天津補償?shù)姆椒ㄊ怯梅繐Q房,浙江嘉興補償?shù)姆椒ㄊ菍⒇泿拧⒔ㄔO性補償以及房屋交換這三種形式相結(jié)合,重慶補償?shù)姆椒ㄊ峭ㄟ^宅基地換取貨幣和宅基地換取社保的形式。但由于現(xiàn)行法律對補償沒有明確規(guī)定,宅基地退出補償?shù)膬r格依據(jù)還存在較大的隨意性、主觀性與地區(qū)差異性。

(五)宅基地退出的保障救濟不完善

經(jīng)過分析調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn),農(nóng)村社會保障機制的不完善是限制農(nóng)民退出意愿的重要因素。通過調(diào)研訪談得知,在農(nóng)民看來,退出宅基地后的生活水平應不低于享有宅基地使用權(quán)時的生活水平。雖然經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)研究了置換后農(nóng)民生活保障中的一系列問題,但是大部分農(nóng)民認為,其還是不能獲得與當?shù)厥忻裢鹊纳鐣Ｕ洗?。在城鄉(xiāng)二元體系下,退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民無法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障待遇,這也是導致農(nóng)民在退出宅基地上意愿不強的主要原因。

三、閑置宅基地退出的路徑選擇

(一)明晰宅基地主體的權(quán)屬性質(zhì)

通過調(diào)研結(jié)果顯示,有62%的農(nóng)戶認為宅基地退出主體為農(nóng)戶,有14%的農(nóng)戶認為宅基地退出主體為村委會,有13%的農(nóng)戶認為宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟組織,有11%的農(nóng)戶認為退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,由此可見,在宅基地退出過程中農(nóng)戶對退出主體的權(quán)屬性質(zhì)并不清晰。為了避免在現(xiàn)實中出現(xiàn)村集體經(jīng)濟組織、村委會和地方政府越權(quán)的現(xiàn)象,可以借鑒成都市青白區(qū)福洪鄉(xiāng)和新都區(qū)高院村的做法,福洪鄉(xiāng)在宅基地退出過程中遵循“農(nóng)民做主、政府搭臺、市場運作”的原則,堅持“規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌”的理念,在具體實施過程中,深入了解當?shù)剞r(nóng)民群眾的需求,以村為單位,深入調(diào)查,為農(nóng)民量身定做初步方案后征求農(nóng)民的意見。福洪鄉(xiāng)為農(nóng)民設計的方案是“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”與“統(tǒng)規(guī)自建”,讓農(nóng)民自主選擇,全部的投資協(xié)議、設計方法以及實踐細則都要經(jīng)過村民大會民主表決來確定。主動搬遷的農(nóng)戶可以經(jīng)過申請報名、資格審核、現(xiàn)場勘察、退還區(qū)域以及結(jié)算補償五個步驟后搬入新居[4]82。高院村則積極運用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果,充分發(fā)揮農(nóng)村村民的主體作用,組建成立土地整理專業(yè)合作社。合作社社員通過民主程序,制定合作社章程,明確社員的權(quán)利義務和收益分配辦法等。合作社通過自主選擇規(guī)劃設計公司、施工單位、聘請監(jiān)理公司等方式,讓村民直接參與[4]91。由此可見,在宅基地退出過程中,必須充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位,賦予農(nóng)民參與的權(quán)利,允許農(nóng)民自主選擇宅基地退出的形式。

(二)完善宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能

通過調(diào)研結(jié)果顯示,70%的農(nóng)戶選擇不愿意退出宅基地的原因是養(yǎng)老與社會保障。因此,為了能夠權(quán)衡宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性與社會保障屬性這兩方面,應該賦予宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能。第一,基于宅基地“三權(quán)分置”來賦予宅基地使用權(quán)中所享有的處分權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)與兩權(quán)分置中的使用權(quán)不同,宅基地三權(quán)分置改革的目標是權(quán)衡宅基地的保障與財產(chǎn)這兩個屬性,加強物權(quán)屬性,提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。而在兩權(quán)分置當中,因為宅基地使用權(quán)中包含著社會保障功能,所以其會受到身份的約束,不能得到所有的權(quán)能。三權(quán)分置當中的使用權(quán)不應當受到身份的約束,權(quán)利主體有權(quán)利對其進行處分,而非集體經(jīng)濟組織成員中的受讓人能夠以宅基地使用權(quán)主體所具有的處分權(quán)為基礎來獲得宅基地的使用權(quán)。第二,賦予宅基地在收益上的權(quán)能。《民法典》第340條和《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人有權(quán)利得到宅基地中所有的收益?！睹穹ǖ洹返?42條與《農(nóng)村土地承包法》第47條明確規(guī)定,使用權(quán)人可以對宅基地進行出租、轉(zhuǎn)讓與入股,也可以適當對宅基地進行抵押與融資。浙江義烏等地已經(jīng)進行試點實踐,農(nóng)民通過對宅基地使用權(quán)的抵押融資,不僅增加了土地的利用方式,也促進了農(nóng)村經(jīng)濟的活力[5]。

(三)制定明確的退出補償標準、范圍和程序

通過調(diào)研結(jié)果顯示,75%的進城落戶農(nóng)民不愿意退出宅基地的原因是退出宅基地補償標準過低,因此,構(gòu)建公平公正、科學合理的宅基地退出補償體系是宅基地退出的關鍵因素。

第一,補償標準。實行多樣化的補償模式可以在最大程度上避免宅基地退出時出現(xiàn)的矛盾。宅基地的退出應當以確保農(nóng)民權(quán)益與推進農(nóng)村土地集約利用為基礎,基于“誰受益誰補償”的原則;以改善宅基地權(quán)能關系為基礎,明確宅基地退出的給付與受償主體;以集約利用為指導思想來明確退出宅基地的補償范圍[6]。通過分析我國試點地區(qū)的經(jīng)驗能夠看出,浙江義烏是第一個構(gòu)建宅基地基準地價體系的試點地區(qū),其結(jié)合本地實際經(jīng)濟發(fā)展水平,通過市場來對宅基地的價值進行評估。因此,各地應該積極主動創(chuàng)建宅基地的地價評測機制,在最大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的作用,逐漸完善可表現(xiàn)宅基地市場價值的價格體系,也可以按照城鎮(zhèn)價格評測機制來創(chuàng)建動態(tài)的價格評測體系,構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級共享的宅基地價格評測數(shù)據(jù)信息庫,因地制宜,結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、建筑物規(guī)模確定合理的評價標準,保證農(nóng)民宅基地退出后生活水平不低于退出前的生活水平。

第二,補償范圍。房屋拆遷補償?shù)姆秶鷳摪?一是符合補償要求的退出宅基地上所建房屋的價值補償;二是因退出宅基地所導致的搬遷與臨時安置的補償;三是因退出宅基地而造成的其他經(jīng)濟損失補償。其中,房屋價值的補償應該考慮房屋的地理位置、房屋內(nèi)外的裝潢、宅基地內(nèi)外附著的綠地等因素,通過有關資質(zhì)的房屋價值評測機構(gòu)或者平臺,根據(jù)房屋征收評測方案來明確房屋的準確價值。確定的房屋補償價值不能比同類型房屋市場價值更低。在補償時因為退出宅基地造成的搬遷與臨時安置,應該在先補償后拆遷的基礎上來規(guī)定過渡時間段農(nóng)民的安置問題,保障農(nóng)民在退出宅基地之后可以獲得合理的安置補償。具體安置補償費用由參與宅基地退出整理項目的相關機構(gòu)(包括所涉及的政府部門、土地整理參與企業(yè)、組織和個人)向退出宅基地的農(nóng)民支付相應的搬遷費用,確保農(nóng)民的居住權(quán)益不受侵犯。與此同時,對于部分農(nóng)民而言,宅基地不僅是其生活居所,還是獲得經(jīng)營性收入的土地,對于這部分農(nóng)戶還應該給予適當?shù)耐．a(chǎn)、停業(yè)補償以及相關隱性損失(如原房屋出租的收益等)的補償。

第三,補償程序。在設計宅基地退出程序過程中應該嚴格:一是由區(qū)縣人民政府根據(jù)土地利用規(guī)劃對宅基地退出的地區(qū)進行調(diào)研,了解農(nóng)民退出宅基地的意愿和方式;二是將符合農(nóng)民實際情況的退出模式、補償標準等通過公告發(fā)布,廣泛征求農(nóng)民意見,最終形成決定;三是對于符合不同模式的退出宅基地的農(nóng)民,簽訂退出協(xié)議,并依據(jù)相關銜接制度辦理;四是引導和幫助農(nóng)民進行搬遷工作,檢查驗收后,集中發(fā)放補償款。 退出后的宅基地使用性質(zhì)產(chǎn)生變化, 市場價值相較以前增加, 這就會產(chǎn)生宅基地的溢價。 對于宅基地退出中的補償是否應當包含溢價以及如何分配溢價的問題, 從試點經(jīng)驗來看, 對于溢價進行補償毋庸置疑, 對于溢價分配, 往往是農(nóng)民、 村集體經(jīng)濟組織和地方政府三方按照一定比例分配取得, 分配的占比一般是由地方政府決定的。 農(nóng)民應在享有宅基地增值收益分配中占比最高, 同時兼顧村集體的建設和農(nóng)民經(jīng)濟利益的需要; 政府具有管理和服務的職能, 作為公法主體享有稅費征收權(quán), 不宜直接參與增值收益分配, 將政府從分配主體排除之后, 宅基地退出之后所產(chǎn)生的溢價屬集體經(jīng)濟組織所有, 并在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部由集體成員按照協(xié)商的份額進行分配, 農(nóng)民退出宅基地后得到的收益會提升。

(四)健全宅基地退出的法律保障體系

調(diào)研結(jié)果顯示,有10%的農(nóng)戶不愿退出宅基地的原因在于對政府的相關政策信心不足。目前,我國法律在有關宅基地退出的主體上缺少責任確定與具體懲罰舉措,導致宅基地在退出過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損的問題,造成農(nóng)民的后顧之憂,因此,在立法過程中應該規(guī)定:在宅基地使用權(quán)退出中通過詐騙、威脅等非法手段來得到退出補償?shù)?應由被補償?shù)膯挝换蛘邆€人追回。宅基地使用權(quán)人采取非法手段的,應該依法對其進行處置。其中詐騙的前提是:一是當事人做出了詐騙行為的。如偽造宅基地使用權(quán)證、通過市場購買他人偽造、變造的宅基地使用權(quán)證、偽造有關宅基地共有人同意退出的證明材料。二是欺詐行為造成了相對人的錯誤認識。三是被欺詐的當事人補償了退出宅基地的農(nóng)戶。威脅所造成的事件有:一是做出威脅行為的。二是被威脅當事人做出的舉動不是根據(jù)自己的意愿。三是當事人的威脅與被威脅當事人這兩者有著因果關系。土地管理部門的工作人員因為自己工作上的疏忽致使土地復墾沒有達到標準。情況較輕的,沒有觸犯法律的情況下, 應該追究工作人員的行政責任; 情況比較嚴重、 觸犯法律的, 應該追究工作人員的刑事責任。 由于玩忽職守或濫用職權(quán)導致宅基地補償款被他人冒領而無法追回, 給實際權(quán)利人造成較大損失的, 應當由行為人承擔賠償責任[7]。為了幫助失地農(nóng)民創(chuàng)建完整的養(yǎng)老、 社會救助以及最低生活保障, 在農(nóng)村合作醫(yī)療方面, 能夠聯(lián)系本地實際情況提升新農(nóng)合的覆蓋比率; 在養(yǎng)老保險方面, 縮小城鄉(xiāng)差距, 做到城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民享有同等的養(yǎng)老體系; 在就業(yè)方面, 對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓, 提升失地農(nóng)民的就業(yè)比率, 與此同時, 政府創(chuàng)建就業(yè)服務體系幫助失業(yè)農(nóng)民, 從宅基地增值收益中設置社會保障與就業(yè)支持的專項資金, 實行結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設的積極就業(yè)政策。

四、結(jié) 語

中國是農(nóng)業(yè)大國,重農(nóng)固本是安民之基、治國之要。習近平總書記強調(diào):“加快建設農(nóng)業(yè)強國,夯實促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、人才這四個方面的振興,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中的內(nèi)在要求?！盵8]建立科學合理的宅基地自愿有償退出機制,盤活農(nóng)村閑置宅基地,是深化農(nóng)村土地改革、推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑。

首先,在進城落戶農(nóng)民宅基地退出的制度設計中應堅持“規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌”的理念。遵循“農(nóng)民做主、政府搭臺、市場運作”的原則,在具體實施過程中,深入了解當?shù)剞r(nóng)民的需求,以村為單位,深入調(diào)查,充分發(fā)揮農(nóng)村村民的主體作用,組建成立土地整理專業(yè)合作社。在宅基地退出過程中,必須充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位,賦予農(nóng)民參與的權(quán)利,允許農(nóng)民自主選擇宅基地退出的形式。

其次,完善宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”改變了“兩權(quán)分離”法權(quán)結(jié)構(gòu)下農(nóng)戶只能享有宅基地使用權(quán)的狀況,改革的目標是權(quán)衡宅基地的保障與財產(chǎn)這兩個屬性,兼顧了宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)中的身份性權(quán)利與財產(chǎn)性權(quán)利。加強物權(quán)屬性,提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。賦予宅基地在收益上的權(quán)能,宅基地使用權(quán)人有權(quán)利得到宅基地中所有的收益。使用權(quán)人可以對宅基地進行出租、轉(zhuǎn)讓與入股,也可以適當對宅基地進行抵押與融資。

再次,制定明確的宅基地退出補償標準、程序和范圍。宅基地退出的補償標準應當以確保農(nóng)民的權(quán)益與推進農(nóng)村土地集約利用為基礎,基于“誰受益誰補償”的原則,以改善宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能關系為基礎,明確宅基地退出的給付主體與受償主體。宅基地的退出程序應當由縣區(qū)人民政府根據(jù)土地利用規(guī)劃,將符合農(nóng)民實際情況的退出模式、補償標準等通過公告發(fā)布,廣泛征求農(nóng)民意見,最終形成決定。對于符合不同模式的宅基地退出的農(nóng)民,簽訂退出協(xié)議,依照相關制度辦理。宅基地退出補償?shù)姆秶?符合補償要求的退出宅基地上所建房屋的價值補償,因退出宅基地所導致的搬遷與臨時安置的補償,因退出宅基地而造成的其他經(jīng)濟損失補償。

最后,建立完善的宅基地退出法律保障機制與社會保障體系。在法律保障方面,協(xié)調(diào)宅基地的利用需求與供給之間的法治平衡。保證交易雙方的權(quán)利以及宅基地退出機制轉(zhuǎn)換行為的合法性,采用立法條文中列舉的方式,明確規(guī)定宅基地退出中的禁止行為。在推動農(nóng)村宅基地制度改革的同時,綜合考慮我國現(xiàn)行的社會保障制度,在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、就業(yè)培訓等方面為農(nóng)民提供更多的便利,做到統(tǒng)籌推進進城落戶農(nóng)民的宅基地自愿有償退出,最大程度地維護農(nóng)民在宅基地退出中的合法權(quán)益。