迎難而上還是知難而退：棘手問題挑戰(zhàn)的公共服務(wù)動機效應(yīng)

王學(xué)軍

(蘭州大學(xué)，蘭州 730000)

一、引言

“正確的路線確定之后，干部就是決定的因素”，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要廣大干部更加積極主動地投身到社會主義建設(shè)中。近年來，不少學(xué)者圍繞如何激勵基層干部擔(dān)當(dāng)作為做出了積極的探索，而有效激勵和管理基層干部的前提是把握其工作動機[1]。公共服務(wù)動機體現(xiàn)了公共管理者服務(wù)于團體、地方、國家或全人類利益的利他主義動機，反映了公共部門中個體的動機和追求。因此，如何提升基層干部的公共服務(wù)動機，進而保持和增進一線公共管理者的工作熱情和動力，是實踐界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點議題之一。

現(xiàn)有研究主要從公共管理者個體特質(zhì)和組織環(huán)境兩個層面為公共服務(wù)動機提供了較為清晰的前因機制[2]。然而在新時代我國公共管理的現(xiàn)實情境下，尤其是當(dāng)基層干部面臨著愈加具有挑戰(zhàn)性的工作情景時，如何從工作本身出發(fā)，有效地保持和提升基層干部進行公共服務(wù)的熱情和動力仍然是一個急切但未有充分研究的問題。習(xí)近平在全國組織工作會議的重要講話中指出，“對那些看得準(zhǔn)、有潛力、有發(fā)展前途的年輕干部，要敢于給他們壓擔(dān)子，有計劃安排他們?nèi)ソ?jīng)受鍛煉……”[3]。在復(fù)雜性和不確定性日益提升的公共治理環(huán)境下，政府要讓基層公共管理者更多承擔(dān)具有挑戰(zhàn)性的公共事務(wù)，通過棘手問題鍛煉與培養(yǎng)基層公共管理者在處理復(fù)雜和不確定問題時的能力與信心，進而喚起基層公共管理者的公共服務(wù)熱情與動力。然而，棘手問題挑戰(zhàn)如何影響基層公共管理者的公共服務(wù)動機尚未得到充分研究。

由于棘手問題涉及多主體的利益沖突，公共管理者需要明確目標(biāo)、收集和使用績效信息、協(xié)調(diào)多部門和考慮眾多利益相關(guān)者的價值偏好并進行一定的取舍。與私人部門不同，公共管理者不是理性-技術(shù)主義的執(zhí)行者，其自身的公共價值偏好在公共行政過程中起到至關(guān)重要的作用。公共管理者的公共價值偏好水平體現(xiàn)了其對公共價值的認(rèn)同程度[4]。在接觸棘手問題的過程中，公共管理者的公共價值認(rèn)同程度和類型偏好會對其本身的心理狀態(tài)和工作動機產(chǎn)生影響。因此，本研究將基層公共管理者的價值偏好納入模型中作為調(diào)節(jié)變量，分析棘手問題挑戰(zhàn)對基層干部公共服務(wù)動機的影響是否會受到其公共價值偏好和程度的調(diào)節(jié)。

本研究關(guān)注的是基層公共管理者接觸到不同類型和程度的棘手問題挑戰(zhàn)時，其公共服務(wù)動機會產(chǎn)生怎樣的變化，公共價值偏好是否會影響兩者關(guān)系。

二、理論框架與研究假設(shè)

(一)棘手問題

近年來，隨著公共管理外部環(huán)境的快速變化，行政事務(wù)的社會復(fù)雜度與模糊性急劇上升，行政工作中的棘手問題不斷涌現(xiàn)，公共管理者需要面對價值多元主義與任務(wù)本身復(fù)雜性的雙重挑戰(zhàn)[5-6]。棘手問題(Wicked Problems)最早由Rittel和Webber提出，他們描述了棘手問題的10個特征，認(rèn)為棘手問題是一種不能被清晰定義、明確歸因以及不存在理想解決方案的社會復(fù)雜問題[7]。Head認(rèn)為，復(fù)雜性、不確定性與多樣性是棘手問題三大基本特征，并且指出不能將棘手問題僅僅視為一類特殊的政策問題，它還可以作為衡量公共問題棘手程度的標(biāo)準(zhǔn)[8]。在棘手問題特征的基礎(chǔ)上，不同學(xué)者從問題認(rèn)知、涉及主體和解決方案出發(fā)，認(rèn)為棘手問題的基本構(gòu)成要素主要包含知識不確定性、社會多元性、制度復(fù)雜性等[9]。其中，知識不確定性是指由于知識和信息資源不足而引發(fā)了問題成因和方案難以確定；社會多元性是指問題牽扯眾多參與者，價值觀念的多元化與碎片化導(dǎo)致了行動策略難以預(yù)知；制度復(fù)雜性源于應(yīng)對問題的資源分散在各個層級，難以得到有效整合。與此相似，Weber等學(xué)者圍繞非結(jié)構(gòu)性(問題的定義、成因和影響難以達(dá)成共識、缺乏明確的解決方案等)、跨界性(問題涉及眾多利益相關(guān)者、存在高度的價值沖突等)、頑固性(解決方案會帶來新的問題、不存在明確的問題終結(jié)等)對棘手問題的屬性進行了分析[10]。學(xué)者們將棘手性視為理解和應(yīng)對公共問題的重要依據(jù)。根據(jù)利益相關(guān)者之間的價值沖突程度即利益相關(guān)者能否就問題的定義和解決方案達(dá)成一致，Roberts將公共問題劃分為簡單問題、復(fù)雜問題以及棘手問題[11]。Alford和Head從問題本身和利益相關(guān)者兩個維度出發(fā)來衡量公共問題的棘手程度，并進一步細(xì)化了棘手問題的分類，將問題和解決方法不明確的問題視為內(nèi)源性棘手問題，將利益相關(guān)者或機構(gòu)存在多元價值沖突的問題視為外源性棘手問題[12]。Bao等學(xué)者依據(jù)問題復(fù)雜度與價值沖突度的二維劃分，將公共問題劃分為簡單問題、復(fù)雜問題、困難問題和棘手問題，認(rèn)為棘手問題兼具高度復(fù)雜性與高價值沖突性特征，建立在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理范式之上的公共管理方法不足以解決棘手問題[13]。

由于棘手問題存在非結(jié)構(gòu)性、價值沖突性，傳統(tǒng)的“理性-技術(shù)”解決模式難以奏效，公共管理者必須要在具體的情境中通過反復(fù)地判斷與調(diào)試，以設(shè)計出行之有效的解決方案[14]?；鶎庸补芾碚咦鳛榕c公眾互動最為頻繁的群體，肩負(fù)著落實上級政策、平衡不同主體之間利益關(guān)系以及化解沖突矛盾的責(zé)任，他們在一線的工作行為直接影響政府的形象與公信力，隱含了其工作任務(wù)的重要性與高挑戰(zhàn)性。讓基層公共管理者應(yīng)對棘手問題的挑戰(zhàn)，并不是簡單地施壓，給予其超預(yù)期、難承受、不規(guī)范的壓力，而是要創(chuàng)造條件把他們放到艱苦崗位上去培養(yǎng)，放到復(fù)雜環(huán)境中去歷練。在這個過程中，公共管理者無法借鑒以往技術(shù)主義下的理論經(jīng)驗，而是需要依賴在不同情境中通過不斷實踐積累獲取的“本土化知識”去回應(yīng)工作挑戰(zhàn)[15]。通過棘手問題挑戰(zhàn)，將公共管理者置于動態(tài)的社會行動過程中，以此實現(xiàn)“本土化知識”的有效積累與整合，有利于公共管理者通過親身實踐來更好地理解、從事以及改善下一次實踐[16]。因此，棘手問題是一把雙刃劍，既可以給基層公共管理者帶來挑戰(zhàn)，也可以提高他們在面對復(fù)雜工作情境時的工作自主性和靈活性，不斷提升應(yīng)對挑戰(zhàn)性公共事務(wù)的能力，激發(fā)工作動機。

基于此，本文擬采用Alford和Head提出的棘手問題分類方式，從問題本身的復(fù)雜性和利益相關(guān)者之間的價值沖突程度兩個維度衡量公共問題的棘手性，并進一步細(xì)分為內(nèi)源性棘手問題與外源性棘手問題。為了進一步探討棘手問題挑戰(zhàn)的影響，本文分別探究公共管理者在工作中的棘手問題挑戰(zhàn)強度和類型對其公共服務(wù)動機的影響。

(二)棘手問題與公共服務(wù)動機

公共服務(wù)動機反映了公共部門中個體的動機和追求，通常與親社會行為相聯(lián)系，強調(diào)使命、責(zé)任感和服務(wù)公眾[17-18]。公共服務(wù)動機對建立有效政府具有重要意義，受到許多學(xué)者的關(guān)注和重視。從已有研究看，學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)動機的影響研究較為充分，公共服務(wù)動機作為一種持續(xù)和積極的精神動力，被證實能夠促進組織認(rèn)同、組織承諾、對公民參與的態(tài)度、心理授權(quán)、職業(yè)幸福感等積極心理狀態(tài)的形成[19-21]，同時促進個體的工作投入和組織公民行為等積極行為[22-23]，有效抑制離職傾向、工作倦怠和為官不為等消極行為[24-25]。相較而言，公共服務(wù)動機的前因研究相對較為缺乏，現(xiàn)有研究大多從個體特性和組織環(huán)境兩方面研究影響公共服務(wù)動機形成的因素。認(rèn)為個體的年齡、教育程度、性別、價值觀等均會對公共服務(wù)動機產(chǎn)生一定的影響[26]。在組織層面，繁文縟節(jié)、官僚式組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、工作特質(zhì)和工作設(shè)計同樣會導(dǎo)致個體公共服務(wù)動機強度的改變[27-29]。有研究認(rèn)為，外部因素與事件對公共服務(wù)動機的影響具有理論和實踐雙重意義，個體的公共服務(wù)動機可以通過培訓(xùn)而被有效形塑[30]，而棘手問題挑戰(zhàn)作為培養(yǎng)與鍛煉基層公共管理者的重要手段，是否會導(dǎo)致公共服務(wù)動機的改變尚待研究。本文所闡釋的公共服務(wù)動機效應(yīng)，主要關(guān)注基層干部在工作中遇到的棘手問題挑戰(zhàn)強度和類型及其對公共服務(wù)動機的影響以及作用機制。

公共服務(wù)動機作為公務(wù)員的內(nèi)在動機，受到個體自主需求與能力需求等基本心理需求滿足的影響。自我決定理論認(rèn)為個體的行為均是為了滿足能力、歸屬和自主三種基本心理需要，并傾向于表現(xiàn)出更積極的工作態(tài)度和高水平的績效[31]。當(dāng)管理者被賦予更多工作挑戰(zhàn)與責(zé)任，即面臨棘手問題挑戰(zhàn)時，他們將認(rèn)為組織賦予了他們更多的自主性來參與決策和完成任務(wù)，從鍛煉中獲得更高的勝任需要，有助于滿足基層管理者的基本心理需求，從而激發(fā)其工作動機。一方面，知識與信息的有限性和問題的復(fù)雜性定義了內(nèi)源性棘手問題，問題的解決過程是動態(tài)變化的，問題成因與解決方案也不明確[32]?；鶎庸芾碚咴谶@種復(fù)雜的工作環(huán)境中無法遵循“理解-技術(shù)”路徑，需要在行動過程中不斷調(diào)試方案以適應(yīng)動態(tài)的問題情景，從而平衡和回應(yīng)相互沖突的利益訴求[33]。這一過程中，基層公共管理者被賦予了一定的工作自主性，根據(jù)問題的發(fā)展變化和實際情況來調(diào)整策略和修補政策，從而能夠自主和有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，回應(yīng)公眾多元化訴求。根據(jù)自我決定理論，當(dāng)公共管理者解決內(nèi)源性棘手問題時，工作自主性的存在能夠提升他們解決公共問題和改善社會境況的信心與能力，滿足其自主性和勝任等心理需求，增強對職業(yè)的社會價值感知，從而激發(fā)個體的工作積極性、社會責(zé)任感、使命感和對公共利益的追求，更加積極主動地投身于公共事業(yè)。另一方面，利益多元化和價值碎片化與外源性棘手問題緊密相關(guān)，網(wǎng)絡(luò)化治理強調(diào)多元主體的協(xié)商對話和尋求價值共識是化解困境的有效工具[34]?；鶎庸芾碚咴趹?yīng)對外源性棘手問題過程中并不是基于科學(xué)證據(jù)，而是基于利益相關(guān)者在如何界定問題范圍、確定優(yōu)先事項和考慮解決方案時的看法、價值觀等[35]。這種工作任務(wù)要求他們直接與不同利益相關(guān)者進行審慎協(xié)商與復(fù)雜互動以達(dá)成共識的公共價值目標(biāo)，通過加強與社會其他主體之間的互動，提升在不確定性和價值沖突情境下的網(wǎng)絡(luò)治理能力。面對高度價值沖突、復(fù)雜性和模糊性的工作任務(wù)，隨著基層公共管理者在解決棘手問題過程中實現(xiàn)社會利益增進和公共價值創(chuàng)造，他們會獲得上級的肯定和社會的尊重，在這一過程中獲得經(jīng)驗和工作成就感并且逐漸認(rèn)同和堅信職業(yè)的社會意義，內(nèi)在動機也會更趨向于具有奉獻、公益性和利他性的公共服務(wù)動機[36]。

綜上，本文認(rèn)為公共管理者在處理內(nèi)源性棘手問題與外源性棘手問題的過程中，其能力、自主等心理需求都能得到基本滿足，能夠有效激發(fā)基層公共管理者的公共服務(wù)動機。基于此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)H1：棘手問題挑戰(zhàn)與基層公共管理者的公共服務(wù)動機存在正向關(guān)系。

(三)公共價值偏好的調(diào)節(jié)作用

隨著公共行政實踐的發(fā)展，公共管理者的角色定位也在不斷發(fā)生變化。在傳統(tǒng)公共行政范式下，公共管理者被塑造為追求行政效率的政策執(zhí)行者。新公共管理時期，公共管理者是重視工具理性的技術(shù)官僚，隨著價值多元主義的興起，追求效率與技術(shù)的路徑難以適應(yīng)公共管理外部環(huán)境的快速變化，高復(fù)雜性與高價值沖突的公共問題促使公共管理者與其他主體通過協(xié)商共同發(fā)現(xiàn)、識別與創(chuàng)造公共價值[37]。在這個過程中，公共價值和公共精神成為促進公共管理者承擔(dān)公共行政使命的動力源泉。在公共價值管理范式下，對公共價值偏好程度不同的公共管理者而言，棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系會存在異質(zhì)性。

公共價值偏好反映的是公共管理者對公共價值認(rèn)同的強烈程度，這種建立在公共價值基礎(chǔ)上的人格特質(zhì)對公務(wù)員態(tài)度和行為的影響具有內(nèi)在激勵性，無法用單純的交換與契約關(guān)系所解釋。當(dāng)對公共價值偏好更高時，其本身容易形成對公共組織的價值目標(biāo)和使命具有高度的認(rèn)同感，即公共價值偏好更高的基層公共管理者在處理棘手問題時，更傾向于形成強烈的社會責(zé)任感以及對公共利益服務(wù)的使命感。相反，如果公務(wù)員公共價值偏好程度較低時，即公務(wù)員受到的內(nèi)在激勵較弱，公務(wù)員更加容易受到外部因素的影響，容易將棘手問題挑戰(zhàn)視為難以克服、阻礙其職業(yè)發(fā)展和進步的負(fù)面因素，產(chǎn)生緊張、焦慮和倦怠等消極情緒[38]。因此本文認(rèn)為，當(dāng)基層公共管理者的公共價值偏好更高時，棘手問題帶來的影響會更加明顯，基于此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)H2：公共價值偏好能夠正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

公共管理者的公共價值偏好并不是單一維度概念。不少學(xué)者探討了公共管理者公共價值偏好的結(jié)構(gòu)[39-40]，從“效率-公平”的二元結(jié)構(gòu)到關(guān)注責(zé)任、透明、回應(yīng)性、質(zhì)量等多元結(jié)構(gòu)，公共價值偏好的研究越來越趨于成熟。Wang等通過歸納中國基層公共管理者的價值集，提出了五維度的公共價值偏好結(jié)構(gòu)，將22種分散的公共價值內(nèi)容劃分為“美德型公共價值偏好”“制度型公共價值偏好”“民權(quán)型公共價值偏好”“變革型公共價值偏好”和“威權(quán)型公共價值偏好”，并開發(fā)了測量量表。本文采用上述量表測量公共管理者公共價值偏好[41]，并進一步驗證不同類型公共價值偏好在棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機之間關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

具體而言，“美德型”偏好強調(diào)公共管理者的公共服務(wù)精神和責(zé)任感，表現(xiàn)為對社會責(zé)任、公共精神和奉獻精神的追求，當(dāng)美德型的價值偏好高時，公共管理者在面對棘手問題時會有更強烈的責(zé)任感和使命感，會增強對公共服務(wù)動機的正向影響?！爸贫刃汀逼没诜陕窂揭暯牵P(guān)注行政程序的合法性和外部回應(yīng)性，具有“制度型”的價值偏好的公共管理者在處理棘手問題時，更加愿意構(gòu)建多元主體合作的網(wǎng)絡(luò)，以達(dá)成目標(biāo)共識和實現(xiàn)更廣泛的公共利益，進一步提升對公共服務(wù)動機的影響?！懊駲?quán)型”偏好以公共服務(wù)為中心，致力于促進公平、改善民生和強調(diào)公眾的重要地位，因此在面臨高度復(fù)雜和價值沖突的問題時，“民權(quán)型”偏好程度越高，公共管理者會更加重視公眾利益和公共價值的實現(xiàn)，主動為人民謀幸福，進而表現(xiàn)出更高的公共服務(wù)動機?！白兏镄汀逼梅从沉苏ㄟ^信息公開和公眾參與，形成創(chuàng)新、高效、透明的組織運作方式，簡單的民主協(xié)商不足以應(yīng)對棘手問題，公共管理者的能動性在回應(yīng)集體訴求、探尋問題本質(zhì)和引入新技術(shù)方法實現(xiàn)組織目標(biāo)等方面扮演著重要角色，高“變革型”偏好的公共管理者能夠以主動和積極的態(tài)度回應(yīng)現(xiàn)實問題和投身于公共服務(wù)事業(yè)，更進一步地激發(fā)其公共服務(wù)動機?！巴?quán)型”偏好則表現(xiàn)為傳統(tǒng)官僚制下的信奉政府、精英決策和多數(shù)原則，在解決棘手問題的過程中，政府權(quán)威同樣發(fā)揮著關(guān)鍵作用，“威權(quán)型”偏好高的公共管理者更加忠誠職守、忠誠于政府和重視政府利益，也更傾向于認(rèn)同政府“為人民服務(wù)”的價值目標(biāo)和形成強烈的公共利益承諾感，從而產(chǎn)生更加強烈的公共服務(wù)欲望?；诖?，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)H2a：美德型公共價值偏好正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

假設(shè)H2b：制度型公共價值偏好正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

假設(shè)H2c：民權(quán)型公共價值偏好正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

假設(shè)H2d：變革型公共價值偏好正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

假設(shè)H2e：威權(quán)型公共價值偏好正向調(diào)節(jié)棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機的關(guān)系。

三、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

本文的基層公共管理者問卷數(shù)據(jù)來自某地政府公共管理培訓(xùn)項目學(xué)員，學(xué)員分布具有隨機特征。問卷采取當(dāng)場發(fā)放回收的方式，在填答問卷前進行了充分的說明。研究共發(fā)放問卷380份，剔除無效問卷34份，共回收有效問卷346份，有效問卷占比為91%。樣本中男性占41%；年齡在40歲以下的占98.8%；57.2%已婚；工作單位類型上，黨群機構(gòu)、政府機構(gòu)、事業(yè)單位和公共企業(yè)的樣本分別占13.6%、53.8%、25.4%和7.2%；職級上，科員及以下、副科級、正科級、副處級及以上的樣本分別占64.5%、22%、11.3%和2.3%；職務(wù)上，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)占87.6%；崗位性質(zhì)上，行政管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類和后勤保障類的樣本分別占60.1%、18.2%、17.1%和4.6%。樣本符合研究需要，具有較好的代表性。

(二)變量測量

1.棘手問題挑戰(zhàn)

棘手問題挑戰(zhàn)的測量題項，根據(jù)Alford和Head提出的內(nèi)外源棘手問題量表經(jīng)過本土化潤色與完善得到[42]，從基層公共管理者感知到的棘手問題挑戰(zhàn)進行測量。該量表將棘手問題分為問題自身的棘手性質(zhì)(內(nèi)源性棘手問題)和利益相關(guān)者與體制的棘手性質(zhì)(外源性棘手問題)，根據(jù)其提出的9個棘手問題性質(zhì)表述，本研究在中國情境下形成了9個題項陳述。內(nèi)源性棘手問題的題項包括4條：“工作中有些問題總讓我感到左右為難”“工作中有些問題的解決措施本身也會帶來新的問題”“工作中有些問題總是難以清楚界定”“工作中有些問題總是很難找到明確的解決措施”；外源性棘手問題的題項包括5條：“工作中有些問題的解決需要的資源和權(quán)力散布在不同職能系統(tǒng)或部門”“工作中有些問題的解決需要豐富而又碎片化的知識”“工作中有些問題涉及多方的利益沖突”“工作中有些問題的解決需要較多政府外部的權(quán)力和資源”“工作中有些問題的解決需要權(quán)力的實質(zhì)性推動或限制”。從統(tǒng)計結(jié)果看，該量表具有良好的信效度，不同維度的各項因子載荷在0.630至0.804之間，整體內(nèi)部一致性為0.849，其中內(nèi)源性棘手問題的內(nèi)部一致性為0.755，外源性棘手問題的內(nèi)部一致性為0.822。由于是基于中國本土化情境下新開發(fā)的量表，本文對棘手問題挑戰(zhàn)量表進一步進行了驗證性因子分析，通過運用Mplus8.0軟件，采用穩(wěn)健最大似然估計法進行參數(shù)估計，結(jié)果表明內(nèi)源性與外源性兩因子模型的指標(biāo)均達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)(χ2=47.305；χ2/df=1.819；RMSEA=0.047；CFI=0.963；TLI=0.949)，證明了本研究開發(fā)的棘手問題挑戰(zhàn)量表具有較好的心理測量學(xué)特征。

2.公共服務(wù)動機

目前國內(nèi)外學(xué)者開發(fā)的公共服務(wù)動機的測量量表繁多，從Perry的四維度量表開始[43]，陸續(xù)出現(xiàn)了Coursey和Pandey的三維度量表、Wright等的單維度量表、Kim等的跨文化量表[44-46]，以及我國學(xué)者開發(fā)的本土化量表[47]。為了減少“翻譯-回譯”導(dǎo)致的測量表效度降低，本研究中采用包元杰和李超平在Kim的四維度16題項量表的基礎(chǔ)上開發(fā)的公共服務(wù)動機PSM-8短版量表。參考國內(nèi)外相關(guān)研究，本文對該量表題項中的個別表述進行了微調(diào)，以更加符合中國公共服務(wù)場景。該量表基于中國公共部門開發(fā)、具有良好的效度，經(jīng)過了標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計校驗以及校標(biāo)關(guān)聯(lián)檢驗[48]。量表包含“有意義的公共服務(wù)活動對我很重要”“對我而言，為社會做貢獻很重要”“我認(rèn)為公民機會均等很重要”“公共管理者的行為一定要符合倫理規(guī)則”“當(dāng)看到他人遇到困難時，我會很難受”“當(dāng)看到他人遇到不公正待遇時，我會很氣憤”“我愿意為社會公利付出個人努力”“我愿意為了社會公利而犧牲自身的利益”等8個題項。從統(tǒng)計結(jié)果看，該量表各項的因子載荷在0.550至0.729之間，內(nèi)部一致性為0.7933，具有良好的內(nèi)容信度與效度。

3.公共價值偏好

公共管理者的公共價值偏好是一種基于價值的決定，包涵了公共管理者支持什么或不支持什么，以及他們會從哪些行為中獲得滿足，與公共服務(wù)動機共同指向公共管理者超越自身利益的服務(wù)行為，兩者是一對高度相關(guān)但不能替換的概念[49]。本文利用Wang等開發(fā)的量表測量公共管理者的公共價值偏好。從統(tǒng)計結(jié)果看，公共價值偏好不同維度的各項因子載荷均在0.712至0.870之間，內(nèi)部一致性為0.925，其中美德型偏好、制度型偏好、民權(quán)型偏好、變革型偏好和威權(quán)型偏好維度的內(nèi)部一致性分別為0.822、0.804、0.863、0.847、0.798，具有良好的信度與效度。

四、實證結(jié)果

(一)相關(guān)性分析

本文通過對主要變量進行描述性統(tǒng)計與相關(guān)性分析，對假設(shè)進行初步檢驗。表1展示了各個變量之間的均值、標(biāo)準(zhǔn)差以及變量之間的相關(guān)性。結(jié)果表明，內(nèi)源性棘手問題(r=0.188，p<0.01)、外源性棘手問題(r=0.325，p<0.01)與公共服務(wù)動機之間存在顯著的正向關(guān)系，為本文的研究假設(shè)H1提供了初步支持。

表1 相關(guān)性分析表

(二)假設(shè)檢驗

1.主效應(yīng)檢驗

為了檢驗假設(shè)H1，本文借助SPSS22.0軟件，采用多元線性回歸的方法，將公共服務(wù)動機作為因變量進行回歸分析，檢驗棘手問題與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，結(jié)果如表2所示。從表中模型1-4中的系數(shù)可知，內(nèi)源性棘手問題與外源性棘手問題均與公共服務(wù)動機存在顯著的正向關(guān)系，控制了協(xié)變量效應(yīng)后的內(nèi)源性棘手問題和外源性棘手問題與公共服務(wù)動機的回歸系數(shù)分別為0.156(p<0.01)與0.271(p<0.01)，說明基層公共管理者接觸的內(nèi)源性與外源性棘手問題挑戰(zhàn)，會顯著提高基層干部的公共服務(wù)動機，并且外源性棘手問題的促進效應(yīng)更強，驗證了本文假設(shè)H1。

表2 主效應(yīng)回歸分析結(jié)果

2.調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗

本文分別從內(nèi)源性棘手問題和外源性棘手問題驗證公共價值偏好的調(diào)節(jié)效應(yīng)。內(nèi)源性棘手問題的調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗結(jié)果如表3所示，說明五類公共價值偏好均能正向調(diào)節(jié)內(nèi)源性棘手問題與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，即公共管理者不同類型公共價值偏好越高時，內(nèi)源性棘手問題挑戰(zhàn)對公共服務(wù)動機的影響會明顯增強，驗證了本文提出的假設(shè)H2a-H2e。

表3 內(nèi)源性棘手問題-調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果

對外源性棘手問題調(diào)節(jié)效應(yīng)的檢驗與上述方法相同，如表4所示，說明五類公共價值偏好均能正向調(diào)節(jié)外源性棘手問題與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，再次驗證了本文的假設(shè)H2a-H2e。

表4 外源性棘手問題-調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果

為了更加清晰地展示不同類型公共價值偏好對內(nèi)源性棘手問題和外源性棘手問題與公共服務(wù)動機關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，本文繪制了調(diào)節(jié)效應(yīng)圖，分別如圖1和圖2所示。從圖中不難發(fā)現(xiàn)，不同類型的公共價值偏好均能夠顯著正向調(diào)節(jié)內(nèi)源性和外源性棘手問題與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，并且當(dāng)公共價值偏好處于更高水平時，不同類型的棘手問題與公共服務(wù)動機的斜率更高，但是相較于威權(quán)型公共價值偏好，美德型、變革型、制度型、民權(quán)型公共價值偏好的調(diào)節(jié)效應(yīng)更加顯著(斜率差異更明顯)，對于激發(fā)公共管理者公共服務(wù)動機的邊際貢獻更加突出。此外，相較于內(nèi)源性棘手問題，公共價值偏好對外源性棘手問題與公共服務(wù)動機關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)較小(斜率差異更接近)，與回歸結(jié)果相符。

圖1 內(nèi)源性棘手問題的公共價值偏好調(diào)節(jié)效應(yīng)

圖2 外源性棘手問題的公共價值偏好調(diào)節(jié)效應(yīng)

(三)穩(wěn)健性分析

1.主效應(yīng)的穩(wěn)健性檢驗

本文采用安慰劑檢驗(Placebo)對主效應(yīng)進行穩(wěn)健性檢驗。安慰劑檢驗的目的是為了防止自變量與因變量之間存在由于遺漏變量引起的虛假相關(guān)，具體思路是通過反復(fù)構(gòu)建虛假自變量模擬自變量對因變量的沖擊，通過檢驗虛假自變量的系數(shù)判斷原回歸中是否存在安慰劑效應(yīng)，1000次重復(fù)估計結(jié)果如圖3顯示，內(nèi)源性棘手問題與外源性棘手問題的虛假變量沖擊系數(shù)均在0附近表現(xiàn)為正態(tài)分布，可以認(rèn)為不存在安慰劑效應(yīng)，說明本文估計的主效應(yīng)結(jié)果真實有效。

圖3 安慰劑效應(yīng)分布

2.調(diào)節(jié)效應(yīng)的穩(wěn)健性檢驗

本文對公共價值偏好的調(diào)節(jié)效應(yīng)進行了穩(wěn)健性檢驗，采取的方式是通過對公共價值偏好進行高低分組，然后使用似然比-鄒檢驗方法檢驗不同組別中棘手問題的系數(shù)是否會出現(xiàn)顯著突變，依據(jù)五種不同的公共價值偏好以及兩種不同類型的棘手問題，本文進行了10次鄒突變校驗，結(jié)果如表5所示。由表5可知，無論是內(nèi)源性棘手問題還是外源性棘手問題，由公共價值偏好導(dǎo)致的突變十分顯著(所有卡方值均在1%的顯著水平顯著)，說明本文假設(shè)的調(diào)節(jié)效應(yīng)非常明顯，即公共價值偏好能夠顯著地正向調(diào)節(jié)內(nèi)源性棘手問題和外源性棘手問題與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，保證了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健有效。

表5 鄒檢驗結(jié)果-公共價值偏好分組

五、結(jié)論與討論

擔(dān)當(dāng)作為是新時代公共管理者的職責(zé)所系、使命所在。本文提出應(yīng)對棘手問題挑戰(zhàn)是激發(fā)基層公共管理者公共服務(wù)動機的重要實踐途徑。為了驗證這一觀點，本文探討了棘手問題挑戰(zhàn)與基層公共管理者公共服務(wù)動機的理論聯(lián)系，之后通過中國基層公共管理者的調(diào)查數(shù)據(jù)，對兩者的關(guān)系進行了實證檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)棘手問題挑戰(zhàn)對于基層公共管理者公共服務(wù)動機有著顯著的正向效應(yīng)。此外，本文還將基層公共管理者的公共價值偏好作為調(diào)節(jié)變量納入到檢驗之中，結(jié)果證明基層公共管理者的公共價值偏好能夠凸顯兩者的關(guān)系?？傮w上，本文的研究結(jié)論支持了基層公共管理者“迎難而上”的行為選擇和價值偏好。

(一)研究意義

第一，本研究豐富和拓展了中國情境下公共管理者行為動機的理論研究。在社會價值日趨多元的背景下，棘手問題已經(jīng)成為公共管理者的常態(tài)化挑戰(zhàn)，提升基層公共管理者公共服務(wù)的熱情和動力是有效回應(yīng)中國公共管理場域中現(xiàn)實困境的關(guān)鍵舉措。本文研究在驗證公共服務(wù)的可塑性基礎(chǔ)上[50]，在中國情境下建立了棘手問題挑戰(zhàn)影響公共服務(wù)動機的機制，拓展了公共服務(wù)動機的前因變量，發(fā)現(xiàn)公共管理者自身所持有的公共精神和公共價值追求對他們態(tài)度和行為的影響具有內(nèi)在激勵性，也進一步表明公共服務(wù)動機受個體因素與環(huán)境因素的交互影響。該結(jié)論豐富了公共服務(wù)動機的影響機制研究，能夠進一步打開理解公共服務(wù)動機的黑箱，以新的理論視角推動公共服務(wù)動機理論發(fā)展。

第二，本研究立足于中國情境將棘手問題類型分為內(nèi)源性和外源性，并基于公共服務(wù)動機討論不同類型棘手問題對公共管理帶來的影響。相比于內(nèi)源性棘手問題，外源性棘手問題挑戰(zhàn)對公共管理者公共服務(wù)動機的影響效應(yīng)更強，這意味著外部主體的參與和互動更能激發(fā)公共管理者對公共利益的追求。在高度復(fù)雜性的社會治理環(huán)境中，棘手問題并不只會帶來模糊性、不確定性和價值沖突的挑戰(zhàn)，合理范圍內(nèi)的棘手問題挑戰(zhàn)也可能是激活基層公共管理者工作態(tài)度與提升能力的重要工具。棘手問題作為公共部門中培養(yǎng)與鍛煉基層干部的重要實踐，很少有學(xué)者討論其對公共服務(wù)動機的影響，該結(jié)論一方面為公共部門設(shè)計合理的任務(wù)安排機制提供了實踐指導(dǎo)，另一方面也豐富了棘手問題本土化測量，重新塑造了對棘手問題的認(rèn)知，推進棘手問題與公共服務(wù)動機理論的有效對接。

第三，本研究發(fā)現(xiàn)公共價值偏好對公共管理者公共服務(wù)動機有著顯著的調(diào)節(jié)效應(yīng)。公共價值偏好程度越高，公共管理者在面臨棘手問題挑戰(zhàn)時，更加認(rèn)同對社會的責(zé)任感和政府的使命感，在行動過程中更加傾向于創(chuàng)造公共價值與實現(xiàn)公共利益。其中，公共價值偏好對內(nèi)源性棘手問題的調(diào)節(jié)效應(yīng)更為明顯，這其中的可能原因是，在面對外源性棘手問題時，公共管理者需要不斷平衡不同主體的利益訴求，以達(dá)成目標(biāo)共識和實現(xiàn)廣泛的公共利益。這種工作場景為其創(chuàng)造了與公眾等主體直接互動和接觸的機會，幫助他們切實感受到服務(wù)他人的工作意義和造福社會的正面反饋，其本身對于公共服務(wù)動機的影響較為強烈[51]，而內(nèi)源性棘手問題強調(diào)對問題本身的認(rèn)知，受到公共管理者自身價值觀和偏好的影響較大。上述結(jié)論豐富了公共價值理論在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用，公共價值偏好作為公共價值理論在個體微觀層面的重要分支，在中國情境下體現(xiàn)了我國以儒家價值觀為內(nèi)核的中國傳統(tǒng)價值體系對公共服務(wù)動機的影響，成為解釋棘手問題與公共服務(wù)動機關(guān)系的重要因素，推動了公共價值管理理論與現(xiàn)實實踐相結(jié)合，為未來關(guān)注如何引導(dǎo)與培養(yǎng)公共管理者的公共價值偏好，建立公共價值管理的機制，打造具有高公共價值偏好的公共管理者團隊提供新思路。

(二)局限性與未來研究展望

本文的研究依然存在一些不足，需要未來研究進一步完善。首先是數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的局限性，本文使用橫截面數(shù)據(jù)驗證本文的主要假設(shè)，因此研究結(jié)果可能會受到內(nèi)生性的影響出現(xiàn)偏誤，同時橫截面數(shù)據(jù)缺乏時間維度，難以驗證變量之間的因果關(guān)系，因此本文呼吁未來的研究可以嘗試多期數(shù)據(jù)來追蹤棘手問題挑戰(zhàn)對公共管理者動機和行為的影響，更加準(zhǔn)確地估計凈因果效應(yīng)。

其次,研究的樣本量限制了本文深入研究公共服務(wù)動機隨棘手問題任務(wù)的強弱變化，本文的研究結(jié)論支持了棘手問題能夠激發(fā)公共管理者的動機，然而對于何種程度能夠最高水平地激發(fā)動機沒有做出解答。我們并不簡單地認(rèn)為讓公共管理者無休止地承擔(dān)棘手任務(wù)，其公共服務(wù)動機會越來越強。棘手問題挑戰(zhàn)作為一種壓力帶來的積極效應(yīng)是有限度的[52]，如果棘手問題超出了基層公共管理者的能力范圍，即個體的知識、技能、需求與工作不匹配，那么過度的棘手問題挑戰(zhàn)就會給基層公務(wù)員造成心理負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生強烈的工作壓力與職業(yè)倦怠，對公共服務(wù)動機造成負(fù)面影響[53]。遺憾的是，本文通過截面門檻回歸模型進行估計時發(fā)現(xiàn)，由于樣本量的限制并沒有有效迭代出顯著的門檻值。未來的研究可以通過大規(guī)模的樣本對拐點效應(yīng)進行估計，合理區(qū)分棘手問題挑戰(zhàn)的有效范圍，關(guān)注棘手問題挑戰(zhàn)的兩面性與有限性，從而提出更加有效的政策建議。

再次，本文雖然直接考察了棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機之間的關(guān)系，但是具體的過程機制并未深入考慮。公共服務(wù)動機是個體心理和行為共同作用的結(jié)果，從個體認(rèn)知到動機和行為表現(xiàn)，需要基于一定的心理轉(zhuǎn)換機制[54]。雖然棘手問題具有不確定性，但同時也給予了公共管理者一定的工作自主性，進行不斷調(diào)整和適應(yīng)以實現(xiàn)因地制宜。特別是針對外源性棘手問題而言，這種直接與公眾的接觸和互動也會重新塑造他們對自身工作利他性和自我價值實現(xiàn)的判斷，不斷增強職業(yè)認(rèn)同感和職業(yè)成就感，從而將服務(wù)精神內(nèi)化，形成強烈的社會責(zé)任感和使命感，強化對公共利益的承諾[55]。因此，未來可以進一步關(guān)注職業(yè)認(rèn)同感等變量在棘手問題挑戰(zhàn)與公共服務(wù)動機之間發(fā)揮的作用。同時，鑒于個體在價值觀、工作能力和期望目標(biāo)等方面的差異性，也可以考察上述變量在這一關(guān)系中的影響。

最后，本文關(guān)注了公共價值偏好的調(diào)節(jié)效應(yīng)，然而對于不同維度公共價值偏好影響的具體機制，本文未能設(shè)計對應(yīng)的計量模型進行更深入的探究，未來的研究可以聚焦討論公共價值偏好的深層作用機理，進一步在中國公共管理實踐中推動深化公共價值理論研究，促進基層公共管理者敬業(yè)負(fù)責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為。

*蘭州大學(xué)郭晟豪副教授，碩士研究生黃一帆、余浩然對此文亦有貢獻。