論澳大利亞情報監(jiān)控體制及其啟示*

李靜雅 吳常青

(1.許昌學院法學院 許昌 461000； 2.天津商業(yè)大學法學院 天津 300134)

0 引 言

“9·11”恐怖襲擊事件表明，恐怖主義嚴重威脅著世界和平與穩(wěn)定，是國際社會的一大公害。此后數(shù)年，世界各國在反恐和維護國家安全方面不遺余力，情報監(jiān)控作為“效果顯著”的反恐和維護國家安全手段，不斷得以強化。作為“五眼聯(lián)盟”成員之一的澳大利亞也不例外?！?·11”事件后，澳大利亞迅速制定了《2001年情報服務法》(以下簡稱《IS法案》)，并在2003年、2004年連續(xù)對《1979年澳大利亞安全和情報組織法》(以下簡稱《ASIO法案》)進行修改，形成了由安全情報局、秘密情報局、國防信號局、地理空間組織、國防情報組織以及國家評估辦公室等6個機構組成的“澳大利亞情報界”(the Australian Intelligence Community，以下簡稱“AIC”)。隨著2013年“棱鏡門事件”的曝光，伴隨著信息網(wǎng)絡技術飛速發(fā)展帶來的大規(guī)模情報監(jiān)控展露于人前，其與公民隱私權保障之間的沖突引致各界關注?！爸乇O(jiān)控、輕保障”這一被認為矯枉過正的立法趨勢甚至成為法學學者以及對此意見相左的政客口誅筆伐的對象，引發(fā)了公眾對政府的信任危機。在此背景下，澳大利亞不斷通過立法對情報監(jiān)控體制進行調(diào)整，在進一步強化情報監(jiān)控權的同時，增強對情報監(jiān)控的監(jiān)督，尋求維護國家安全與保障公民基本權利的新平衡。在我國，當前國家安全形勢日益嚴峻，世界秩序的急速變動與我國自身在新發(fā)展階段的攻堅克難相互影響[1]。以“總體國家安全觀”為指引，我國在提升情報監(jiān)控能力的同時完善相匹配的監(jiān)督機制是考驗在高質(zhì)量發(fā)展軌道上實現(xiàn)高標準的國家治理能力的重要方面。目前，國內(nèi)學界對域外情報監(jiān)控體制的研究主要集中在英、美、德等國，對“五眼聯(lián)盟”重要成員之一的澳大利亞殊少涉及。本文擬對澳大利亞情報監(jiān)控體制及近年來的發(fā)展進行研究，希翼為我國構建符合民之所盼、國之所需的情報監(jiān)控體制提供鏡鑒。

1 澳大利亞情報機構的調(diào)整與情報監(jiān)控權的強化

情報監(jiān)控作為打擊恐怖主義、維護國家安全的重要手段，各國的情報監(jiān)控體制往往也依托本國情報機構的改革不斷發(fā)展。澳大利亞情報監(jiān)控體制的發(fā)展即體現(xiàn)在情報機構的調(diào)整和情報監(jiān)控權的強化兩方面。

1.1 情報機構的調(diào)整：從“AIC”到“NIC”

傳統(tǒng)“澳大利亞情報界”(AIC)以《1977年國家評估辦公室法》《ASIO法案》和《IS法案》為基礎，形成了以安全情報局、秘密情報局、國防信號局(《2018年情報服務修正案(建立澳大利亞信號局)》將其更名為“澳大利亞信號局”)、地理空間組織、國防情報組織以及國家評估辦公室(《2018年國家情報辦公室法》將其更名為“國家情報辦公室”)等機構組成的情報體系。具體可分為4個情報收集機構和2個情報分析機構：安全情報局負責國內(nèi)情報的收集與安全評估，秘密情報局負責收集境外人員或組織相關的情報，國防信號局主要以電磁能形式獲取有關境外人員或組織相關的情報信息，地理空間組織負責通過電磁頻譜或其他來源獲取有關境外人員或組織相關的地理空間、水文、氣象、海洋學和圖像情報[2]；國防情報組織負責分析國防收集機構及其海外合作伙伴獲得的情報，國家評估辦公室就政治、戰(zhàn)略和經(jīng)濟等重要國際問題向總理和澳大利亞政府提供報告[3]。

隨著近年來國家間競爭形式的多樣化，全球范圍的極端主義(特別是伊斯蘭恐怖主義)的威脅，以及加速的技術變革對澳大利亞國家安全前景帶來深入而廣泛的影響，傳統(tǒng)AIC架構亟需優(yōu)化。本著“整合各個情報機構，將個別機構在情報方面的優(yōu)勢提升到更高水平的集體優(yōu)勢，將能力強的情報機構變成更強的世界級情報機構”的目的，2017年，“獨立情報審查”著手進行。時年7月，受澳大利亞政府委托發(fā)布的《獨立情報審查報告》(以下簡稱《報告》)中列舉了當時澳大利亞情報體系存在的幾點不足：一是協(xié)調(diào)能力不足。缺少一個像“五眼聯(lián)盟”其他成員的情報機構均有的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織。二是情報優(yōu)先級和情報資源管理等事項在面臨新的國際環(huán)境、技術發(fā)展、極端主義的背景下亟需更新，但缺少一個權威有力的機構來承擔此項職責。三是目前的評估機構在評估AIC各成員及整個AIC運行成效的效果上不理想。四是一些已經(jīng)切實參與到情報工作的機構尚不屬于AIC的范圍，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)或安排優(yōu)先事項。如澳大利亞移民和邊境保護局已經(jīng)在擴大其在與邊境威脅相關的戰(zhàn)略、行動和戰(zhàn)術情報方面的作用，澳大利亞聯(lián)邦警察一直在與其他情報機構配合執(zhí)行與情報相關的工作，澳大利亞交易報告和分析中心在反洗錢和反恐融資的作用也越來越突出[4]。無論是基于統(tǒng)一協(xié)調(diào)目的還是為后續(xù)監(jiān)督考量，均有必要將這些機構納入國家情報體系中去。為此，《報告》指出，更合適的國家情報組織框架應是由6個 AIC 機構再加上刑事情報委員會、交易報告和分析中心、聯(lián)邦警察與移民和邊境保護局內(nèi)部分具有情報職能的機構組成的“國家情報共同體”(the National Intelligence Community，以下簡稱“NIC”)[5]。 以《報告》為基礎，澳大利亞于2018年12月10日頒布《2018年國家情報辦公室法案》(以下簡稱《ONI法案》)，擴大了情報機構的規(guī)模。該法案正式規(guī)定，根據(jù)《1977年國家評估辦公室法》所設立的國家評估辦公室，以國家情報辦公室的名義繼續(xù)存在；國家情報共同體(NIC)包括10個機構：安全情報局、秘密情報局、信號局、地理空間組織、國防情報組織、國家情報辦公室、刑事情報委員會、內(nèi)政部、聯(lián)邦警察、交易報告和分析中心。

1.2 情報監(jiān)控權的強化

為增強維護國家安全能力、回應信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展，近年來澳大利亞情報監(jiān)控權的強化表現(xiàn)為以下兩方面，一是國家情報辦公室的設立增強了情報機構的協(xié)調(diào)能力；二是情報監(jiān)控從對“人力資源”的依賴向“數(shù)據(jù)資源”為中心轉(zhuǎn)變[6]。

1.2.1情報組織協(xié)調(diào)能力的強化

為解決《報告》中提出的事關情報機構組織協(xié)調(diào)能力不足的問題，《報告》建議設立“國家情報辦公室”。該建議被《ONI法案》采納。新設立的國家情報辦公室，除原來對AIC的評估職能外，增加并強化了領導職能，主要通過：確定需要加強、整合的特定情報重點領域并對其行動進行適當性監(jiān)督；制定與NIC有關的戰(zhàn)略政策，協(xié)調(diào)并監(jiān)督其執(zhí)行；協(xié)調(diào)與NIC有關的事項等三種方式，來確保與NIC有關事項的發(fā)展、戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)和適當整合，確保國家情報優(yōu)先事項和需求的優(yōu)先順序，相應地分配資源，以能夠?qū)夹g進步做出結構化和適當?shù)姆磻猍7]。職能擴大后的國家情報辦公室需要全面協(xié)調(diào)一個擁有超過7 000人的NIC，年度總預算超過20億美元，員工數(shù)量也將在2020-2023年達到300名，這是其前身——國家評估辦公室的兩倍。除此之外，國家情報辦公室的分析部門也正在擴大，目標達到擁有100多名各領域?qū)＜也⒃O有開源情報中心(40人)來收集和篩選來自世界各地的公開可用信息[6]。

1.2.2情報監(jiān)控權的擴大

第一，擴大情報機構獲取非內(nèi)容性通訊數(shù)據(jù)的權力。早在1979年澳大利亞就通過《電信(攔截和獲取)法》，確立了包括電信監(jiān)聽、保全和調(diào)取存儲的通訊等內(nèi)容的通訊數(shù)據(jù)調(diào)取制度。該法后續(xù)歷經(jīng)多次修訂，但主要局限于對電信監(jiān)聽及調(diào)取通訊數(shù)據(jù)行為的規(guī)制，未涉及服務提供者留存通訊數(shù)據(jù)的義務及類型和期限問題。為應對不斷變化的反恐新需求和信息技術的革新，2015年澳大利亞頒布《電信(監(jiān)聽和調(diào)取)修正案(數(shù)據(jù)保留)法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)保留法》)，對《1979年電信(攔截和獲取)法》進行了修改，確立了較為系統(tǒng)的通訊數(shù)據(jù)留存與調(diào)取制度。該制度旨在通過擴大情報部門、執(zhí)法部門在非內(nèi)容性通訊數(shù)據(jù)獲取方面的權力，擴大其情報監(jiān)控領域以提升打擊刑事犯罪和維護國家安全的能力。根據(jù)《數(shù)據(jù)保留法》，在澳大利亞，包括電信運營商與網(wǎng)絡服務提供者在內(nèi)的通訊服務提供者需強制性地留存包括與服務有關的用戶、賬戶、服務類型、電信設備等數(shù)據(jù)，以及通訊信號源、通訊的目的地等非內(nèi)容性數(shù)據(jù)兩年。有權獲取此類留存數(shù)據(jù)的主體包括特定的情報機構——安全情報局以及20個特定的刑事執(zhí)法機構(其中就包括后來“新晉”NIC成員之一的聯(lián)邦警察)和獲得司法部長授權的其他執(zhí)法機構(本文聚焦澳大利亞情報機構進行研究，后文中與此制度相關的規(guī)定將著重強調(diào)情報機構)。上述規(guī)定實質(zhì)上將情報監(jiān)控的領域從內(nèi)容性數(shù)據(jù)(的監(jiān)聽)擴大到了非內(nèi)容性數(shù)據(jù)(的留存)。

第二，確立情報機構在計算機和數(shù)據(jù)方面的搜查、調(diào)取權力。為應對加密等信息技術的發(fā)展對情報機構監(jiān)控能力的挑戰(zhàn)，并落實情報盟國共識，解決網(wǎng)絡服務商從技術上協(xié)助情報收集的難題，2018年澳大利亞制定《電信和其他法律修正(協(xié)助和訪問)法》(以下簡稱《協(xié)助和訪問法》)，確立了技術協(xié)助制度，為情報機構要求“指定的通訊提供者”提供技術協(xié)助提供了法律依據(jù)，并增加了其在計算機和數(shù)據(jù)方面的搜查、調(diào)取權力[8]。該法賦予安全情報局、秘密情報局、信號局的總干事和任何一個監(jiān)聽機構的總干事可以向指定的通信提供商提出技術援助請求的權力。具體可分為技術協(xié)助請求、技術協(xié)助通知以及技術能力通知。技術協(xié)助請求可要求提供者在自愿的基礎上開展行動或基于以下目的提供幫助：對安全情報局——維護國家安全；對秘密情報局——維護澳大利亞在國家安全、外交、經(jīng)濟等方面的利益；對澳大利亞信號局——與通過電子或類似方式處理、存儲或通信的信息的安全和完整性有關的事項提供材料、咨詢意見和其他協(xié)助；對監(jiān)聽機構——執(zhí)行涉及澳大利亞國內(nèi)外嚴重犯罪的刑法。技術協(xié)助通知指安全情報局總干事或監(jiān)聽機構的總干事可向指定的通信提供者發(fā)出通知，要求為其提供幫助以利于他們執(zhí)行與澳大利亞嚴重犯罪有關的刑法、協(xié)助執(zhí)行與外國嚴重犯罪有關的刑法或維護國家安全。技術能力通知則是指司法部長應安全情報局或監(jiān)聽機構的要求，向指定的通信提供者發(fā)出的通知，要求其開展行動或向安全情報局或監(jiān)聽機構在執(zhí)行與澳大利亞嚴重犯罪有關的刑法、協(xié)助執(zhí)行與外國嚴重犯罪有關的刑法或維護國家安全等方面提供協(xié)助[9]。

2 澳大利亞情報監(jiān)控監(jiān)督機制的發(fā)展

經(jīng)過多年發(fā)展，澳大利亞形成了行政監(jiān)督、議會情報與安全委員會(以下簡稱“議會委員會”)監(jiān)督和情報與安全監(jiān)察長(以下簡稱“監(jiān)察長”)監(jiān)督為核心的情報監(jiān)督體系。隨著情報機構的調(diào)整和情報監(jiān)控權的強化帶來的情報監(jiān)控體制的發(fā)展，澳大利亞情報監(jiān)控監(jiān)督機制也有新發(fā)展。

2.1 情報監(jiān)控行政監(jiān)督的發(fā)展

對情報機構的行政監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督。由于情報活動的秘密性，行政監(jiān)督發(fā)揮著重要的控權功能。在澳大利亞，情報監(jiān)控行政監(jiān)督的發(fā)展主要體現(xiàn)為行政長官和責任部長對情報監(jiān)控的事前授權和制約。從《1979年電信(攔截和獲取)法》到《數(shù)據(jù)留存法》和《協(xié)助和訪問法》，澳大利亞情報監(jiān)控的事前行政授權得到了強化，具體體現(xiàn)為一定程序或特殊主體方面增加了責任部長對情報監(jiān)控的事前授權。第一，調(diào)取記者通訊數(shù)據(jù)的部長授權。根據(jù)《1979年電信(攔截和獲取)法》，澳大利亞情報部門可以通過自愿披露和授權調(diào)取兩種方式取得內(nèi)容性通訊數(shù)據(jù)。對于已經(jīng)發(fā)生的通訊數(shù)據(jù)，情報部門可通過持有通訊數(shù)據(jù)的通訊服務提供者自愿披露的方式獲得，否則，其要獲得部門總干事、副總干事或其他有權官員的授權方能取得特定通訊數(shù)據(jù)。對于即時通訊數(shù)據(jù)，情報部門只能通過申請部門總干事、副總干事或其他有權官員授權的方式獲取。2015年的《數(shù)據(jù)留存法》對情報部門調(diào)取一般主體的通訊數(shù)據(jù)未做改變，繼續(xù)延續(xù)《1979年電信(攔截和獲取)法》的做法，但加強了對調(diào)取記者通訊數(shù)據(jù)的控制。情報部門調(diào)取記者通訊數(shù)據(jù)需由該部門總干事向司法部長提出申請，并附能證明簽發(fā)授權令必要性的證明材料。司法部長應綜合考量所披露的信息或文件對隱私干擾程度、協(xié)助職能履行程度、申請授權令事項的嚴重性、是否已窮盡其他合理措施而無法獲得相關信息或文件以及公共利益倡導者提交的意見書，進而決定是否簽發(fā)以及簽發(fā)是否附條件和期限的授權令。第二，技術協(xié)助通知的部長授權。根據(jù)《協(xié)助和訪問法》，技術協(xié)助請求運行的基礎是自愿；技術協(xié)助通知需要情報部門總干事的授權；而技術能力通知則需要安全情報局或監(jiān)聽機構負責人向司法部長提出請求，由其在考慮與法定目的相關性后，才會向指定的通訊服務提供者發(fā)出。

2.2 情報監(jiān)控議會委員會監(jiān)督的發(fā)展

根據(jù)《IS法案》，議會委員會的主要職能是：審查情報機構的行政和支出；審查提交的國家安全相關法案；進行法定審查，以確保國家安全立法的必要性、適當性和有效性[10](例如，2020年10月，議會委員會發(fā)布《強制數(shù)據(jù)留存制度審查報告》，2021年12月發(fā)布《<協(xié)助和訪問法>審查報告》)等。在澳大利亞第44屆議會之前，議會委員會對情報機構的監(jiān)督主要是通過對審查法律案和檢查管理、支出等方式進行，但被明確禁止審查AIC機構的運作，更無權對與AIC機構活動有關的事項主動發(fā)起調(diào)查。自澳大利亞第44屆議會以來，隨著澳大利亞情報機構規(guī)模的調(diào)整、情報監(jiān)控權的擴張，以及議會委員會在法律草案審查中的建議被有效采納，議會委員會的監(jiān)督權也有所發(fā)展并在某些方面尋求突破[11]，具體表現(xiàn)為：已經(jīng)獲權監(jiān)督、審查個別情報機構的運作；審查個別情報機構在強制數(shù)據(jù)留存制度中的活動；向監(jiān)察長獲取其對情報機構的授權等。除此之外，議會委員會正在尋求對擴大的情報界所有情報機構業(yè)務活動的監(jiān)督權以及要求監(jiān)察長對情報機構特定業(yè)務活動進行調(diào)查的權力,(詳見表1)。

表1 澳大利亞第44屆議會以來議會委員會情報監(jiān)督權的發(fā)展

由此可見，澳大利亞情報監(jiān)控議會委員會監(jiān)督將呈兩方面的發(fā)展趨勢：其一，不再局限于對相關法律案的立法監(jiān)督，諸如數(shù)據(jù)留存、調(diào)取等情報機構行使監(jiān)控權的行為也將受議會委員會監(jiān)督；其二，不再局限于對情報機構相關立法和行政的“直接監(jiān)督”，開始探求對情報機構包括監(jiān)控在內(nèi)的具體業(yè)務活動的“間接監(jiān)督”機制，即通過獲取監(jiān)察長、國家情報辦公室總干事簡報的方式達到監(jiān)督的目的。

2.3 情報監(jiān)控監(jiān)察長監(jiān)督的發(fā)展

監(jiān)察長負責詳細審查情報機構運作的合法性和正當性——特別是其遵守部級指導方針和指令以及人權保障情況。職責主要有：第一，AIC機構調(diào)查職責。主要是調(diào)查AIC機構是否遵守法律以及負責部長提供的指導方針或指示，活動是否適當，是否有可能違反或違反人權法的行為等。第二，情報和安全事項調(diào)查職責。監(jiān)察長需要應澳大利亞總理的要求，調(diào)查與AIC機構有關的問題(也可自行調(diào)查)，或任何與聯(lián)邦有關的情報或安全問題。但監(jiān)察長不得自行主動調(diào)查與非AIC機構有關的情報或安全問題。第三，AIC機構記錄檢查職責。主要是在其認為適當?shù)那闆r下對AIC機構的記錄進行檢查，以確保各機構的行為合法、適當、符合人權。第四，監(jiān)督并調(diào)查與AIC機構有關公共利益披露情況[5]。

雖然近年來監(jiān)察長的主要職責保持不變，但隨著AIC逐漸擴展為NIC、情報監(jiān)控在“數(shù)字資源”領域的擴大，澳大利亞情報監(jiān)控監(jiān)察長監(jiān)督也有所發(fā)展?！秴f(xié)助和訪問法》要求，安全情報局總干事、秘密情報局總干事、信號局總干事向指定的通信提供商提出(或變更、撤銷)技術協(xié)助請求7天內(nèi)，安全情報局總干事向指定的通信提供商提出(或變更、撤銷)技術協(xié)助通知7天內(nèi)，司法部長向指定的通信提供商發(fā)出(或變更、撤銷)技術能力通知7天內(nèi)，均有通知監(jiān)察長的義務。2020年，澳大利亞議會公布《情報和安全立法修正案(實施獨立情報審查)草案》擬修改《1986年情報與安全監(jiān)察長法》，使其監(jiān)督范圍擴大到了整個NIC。議會委員會2021年12月發(fā)布的《<協(xié)助和訪問法>審查報告》中，也建議擴大監(jiān)察長的職權，以監(jiān)督聯(lián)邦警察的情報工作[12]。

3 澳大利亞情報監(jiān)控體制的發(fā)展對我國的啟示

雖然我國與澳大利亞在政治、經(jīng)濟、文化等方面存在差異，但在推進國家安全法治化建設過程中，澳大利亞情報監(jiān)控體制發(fā)展的經(jīng)驗、教訓，對于我國情報監(jiān)控體制的完善仍有重要借鑒意義。

3.1 建立符合總體國家安全觀的國家安全情報界

總體國家安全觀包括政治安全、國土安全等在內(nèi)的11類國家安全，反映了新時期國家安全內(nèi)涵的變化，是新時代黨對國家安全形勢的最新認識。然而，我國《國家情報法》將國家情報工作機構明確為國家安全機關、公安機關情報機構和軍隊情報機構，這顯然是與傳統(tǒng)軍事、政治、情報、信息等領域的安全威脅相適應的。為應對經(jīng)濟、金融、文化、生態(tài)、核技術等非傳統(tǒng)安全威脅，應重新界定國家情報工作機構的范圍，建立符合總體國家安全觀的國家安全情報界。為此，不妨借鑒澳大利亞面對新的國際環(huán)境、技術發(fā)展和極端主義，從AIC擴展至NIC的做法。修改《國家安全法》，將分散在其他國家機構中與非傳統(tǒng)國家安全領域相關的職能部門納入國家情報工作體系，打造適應總體國家安全觀的國家安全情報界。厘清國家安全情報工作與一般政府行政工作的界限，健全傳統(tǒng)情報工作機構，建立各司其職的國家安全情報機構，打造一體化的國家安全情報界，強化其危機預警和應對功能[13]。

3.2 強化情報監(jiān)控權

3.2.1強化情報機構的組織協(xié)調(diào)能力

面對擴大的情報界，澳大利亞將“國家評估辦公室”改組為“國家情報辦公室”，強化了各情報機構間的組織協(xié)調(diào)能力。同樣地，我國《國家安全法》在第四章第二節(jié)“情報信息”中也提出了“建立情報信息工作協(xié)調(diào)機制”的要求。情報監(jiān)控是情報信息收集有效的“現(xiàn)代科學技術手段”，根據(jù)《國家安全法》第53條的規(guī)定，現(xiàn)代科學技術手段是開展情報信息工作應當充分運用的。為此，在我國國家安全情報界整合后，應強化情報機構的組織協(xié)調(diào)能力，以加強各情報機構之間的協(xié)調(diào)配合，及時更新情報優(yōu)先級和進行情報資源管理，評估國家安全情報界的運行效果等?；诖?，可以進一步明確中央國家安全委員會的相關協(xié)調(diào)和評估職能，如確定需要加強整合的特定情報重點領域，對情報機構的行動進行適當性監(jiān)督；制定我國情報機構的戰(zhàn)略政策，協(xié)調(diào)并監(jiān)督其執(zhí)行；負責對情報工作機構的設置、人員、編制、經(jīng)費、資產(chǎn)實行特殊管理，給予特殊保障等。

3.2.2強化對情報監(jiān)控權的明確授權

澳大利亞通過《1979年電信(攔截和獲取)法》(以及2015年的《數(shù)據(jù)留存法》)和《協(xié)助和訪問法》，對內(nèi)容性與非內(nèi)容性通訊數(shù)據(jù)的調(diào)取和技術協(xié)助制度進行了明確，規(guī)定了詳實的實體和程序條件，如明確數(shù)據(jù)調(diào)取和尋求技術協(xié)助的主體、審批程序和條件等，實際上是通過立法賦予了情報機構在通訊數(shù)據(jù)調(diào)取方面的大規(guī)模情報監(jiān)控權。

相比之下，我國國家安全類立法對情報監(jiān)控權的規(guī)定不夠明確具體。第一，情報監(jiān)控作為維護國家安全的重要情報手段，在目前我國國家安全類立法中缺少明確規(guī)定?！秶仪閳蠓ā返?0條僅是規(guī)定“國家情報工作機構根據(jù)工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境內(nèi)外開展情報工作”。何為“必要的方式、手段和渠道”沒有說明。第二，側重對情報監(jiān)控技術協(xié)助者義務的規(guī)定，對有權進行情報監(jiān)控的主體監(jiān)控權的行使程序規(guī)定不夠明確?！斗纯植乐髁x法》第19條規(guī)定“電信業(yè)務經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務提供者應當...提供技術接口和解密等技術支持和協(xié)助”；《網(wǎng)絡安全法》第28條規(guī)定“網(wǎng)絡運營者應當……提供技術支持和協(xié)助”，但就“技術支持和協(xié)助”的授權程序，兩部法律皆沒有規(guī)定，僅在《國家情報法》第15條規(guī)定了“國家情報工作機構根據(jù)工作需要，按照國家有關規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵察措施和身份保護措施”。在《反恐怖主義法》第45條規(guī)定了“公安機關、國家安全機關、軍事機關在其職責范圍內(nèi)，因反恐怖主義情報信息工作的需要，根據(jù)國家有關規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵察措施”?？伞坝嘘P規(guī)定”“嚴格的批準手續(xù)”等表述不符合授權的明確性要求。

情報監(jiān)控事涉公權力對私權利的“干擾”，而公權力的運行必須有明確具體的授權作為依據(jù)，否則有違“法無授權即禁止”的原則。而且，在立法中對情報監(jiān)控權及其行使程序進行明確，并不僅僅是對情報機構的賦權，同時也是后續(xù)對權力行使進行監(jiān)督的前提。因此，我國國家安全類立法應對情報機構行使情報監(jiān)控職責進行明確授權。一是要對《國家情報法》第10條中“必要的方式、手段和渠道”進行明確，如對通訊數(shù)據(jù)的獲取，情報機構可以行使調(diào)取權，可以要求通訊服務商提供技術協(xié)助。二是借鑒澳大利亞關于情報監(jiān)控設置實體與程序條件的做法，明確情報機構行使監(jiān)控權的主體、程序、條件等。

3.3 完善情報監(jiān)控的監(jiān)督機制

對于維護國家安全，完善情報監(jiān)控監(jiān)督機制和擴大情報監(jiān)控權同樣重要，否則，在情報監(jiān)控權擴大與監(jiān)督缺位的規(guī)則鴻溝面前，以維護國家安全為初衷的情報監(jiān)控將以公民權利的保護不力為代價成為危害國家安全的隱患。澳大利亞經(jīng)長期摸索建立的三位一體情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制，雖存在情報監(jiān)控權擴大與相應的監(jiān)督機制后勁不足之間的矛盾(如情報機關的情報監(jiān)控權在2015年、2018年得到大幅擴張，但對情報監(jiān)控的監(jiān)督在議會委員會、監(jiān)察長監(jiān)督體系下的發(fā)展卻相對滯后)，但總體處于積極發(fā)展、主動應對狀態(tài)。

根據(jù)《國家情報法》，我國目前情報監(jiān)控權監(jiān)督制約機制包括：a.事前授權。即第15條的“技術偵察批準條款”。b.監(jiān)督和安全審查。即第26條規(guī)定的“對其(指國家情報工作機構)工作人員遵守法律和紀律等情況進行監(jiān)督，并……，定期或者不定期進行安全審查”。c.檢舉、控告權。指根據(jù)該法第27條的規(guī)定，任何個人和組織對國家情報工作機構及其工作人員超越職權、濫用職權和其他違法違紀行為，有權檢舉、控告。事前授權、監(jiān)督和安全審查雖能夠發(fā)揮一定的控權作用，但畢竟屬于內(nèi)部控制，控權效果有限；檢舉、控告雖屬于外部控權措施，但情報工作的秘密性使得“任何個人和組織”行使該權利的可能性很小。顯然，我國目前情報監(jiān)控監(jiān)督制約機制不足以應對我國情報工作的現(xiàn)行體制及未來情報工作發(fā)展的應然趨勢。情報監(jiān)控需要專門設計的、強有力的多主體監(jiān)督機制。

第一，完善情報監(jiān)控的事前審批制度，加強內(nèi)部行政監(jiān)督。在我國國家安全情報界建立之后，情報監(jiān)控權的行使主體將擴大，這也意味著對監(jiān)控權行使監(jiān)督力度應當同步提升。我國《國家情報法》雖有第15條“技術偵察批準條款”，但其中的“有關規(guī)定”“嚴格的批準手續(xù)”有待明確。對此，筆者建議，應當完善情報監(jiān)控的事前審批制度，包括明確審批主體、期限、依據(jù)、程序等，同時借鑒澳大利亞對特殊主體的情報監(jiān)控審批增加限制條件的做法，對記者的監(jiān)控采取更嚴格的事前審批制度。具體來說，對于普通主體的技術偵察應當經(jīng)情報機構負責人授權，并設置法定最長期限，且情報機構負責人需要考慮采取技術偵察的必要性和適當性。對于記者等特殊主體，應由情報機構負責人向上一級行政長官提出申請，申請需證明簽發(fā)授權令的必要性。上一級行政長官在考量所披露的信息對隱私干擾程度、協(xié)助職能履行程度、申請授權令事項的嚴重性、是否已窮盡其他合理措施等情況后，決定是否簽發(fā)授權令及是否符合條件和期限，同樣地，也要設置法定最長期限。

第二，發(fā)揮專門機關監(jiān)督作用。為進一步加強對情報監(jiān)控權的監(jiān)督，并防止行政內(nèi)部審批權的濫用，可借鑒澳大利亞監(jiān)察長對情報機構活動的合法性和適當性進行進行專門監(jiān)督的思路。根據(jù)我國《國家情報法》第3條的相關規(guī)定，國家情報工作由中央國家安全領導機構進行統(tǒng)一領導，軍隊情報工作由中央軍事委員會統(tǒng)一領導。有權必有責，統(tǒng)一領導的同時也即意味著對其所領導機構的相關情報監(jiān)控活動負責。因此，對軍隊的情報監(jiān)控工作的監(jiān)督可由中央軍事委員會進行，對其他國家情報機構的監(jiān)督應由“中央國家安全領導機構”(即“中央國家安全委員會”)負責。兩者共同發(fā)揮對我國情報工作的專門監(jiān)督作用，包括但不限于對情報監(jiān)控的內(nèi)部事前審批進行事后審查；對涉及情報監(jiān)控的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，提出報告；受理個人或組織對國家情報機關及其及其工作人員的檢舉、控告并要求其予以答復等。

第三，探索人大專門委員會的立法監(jiān)督機制。在我國，全國人民代表大會是最高國家權力機關，其他國家機關要對其負責，受其監(jiān)督。因此，不妨探索人大專門委員會對情報工作的立法監(jiān)督機制。在全國人大下設專門委員會進行具體的涉及國家安全尤其是情報監(jiān)控領域的監(jiān)督工作，包括但不限于審議全國人民代表大會主席團或全國人大常委會交付的涉及國家安全尤其是情報監(jiān)控領域的法律議案，提出審議報告；向全國人民代表大會主席團或全國人大常委會提出涉及國家安全尤其是情報監(jiān)控領域的議案；定期聽取有關部門尤其是國家情報工作機構關于情報監(jiān)控實施情況的匯報等。

4 結 語

從保障公民權利角度，情報監(jiān)控權的行使以犧牲一定程度的公民自由與隱私權為代價，面對不斷出現(xiàn)的對國家安全帶來的一系列新挑戰(zhàn)，賦予情報機構一定的權力和資源是澳大利亞議會采取的重要舉措。然而，這些權力可能會影響民主所依據(jù)的、澳大利亞公民理所當然期望議會保護的價值觀和自由。因此，澳大利亞立法機構必須在公民的安全需求與自由權利保障之間取得平衡，而實現(xiàn)這種平衡的關鍵是建立并不斷強化能確保公眾對情報機構有足夠信任的監(jiān)督機制。當前，我國法治領域也存在一些突出矛盾和問題，原因在于改革還沒有完全到位，但法治領域改革政治性、政策性強，必須把握原則、堅守底線，決不能把改革變成“對標”西方法治體系、“追捧”西方法治實踐。如何建立符合我國政體的情報監(jiān)控監(jiān)督機制，不僅要吸收、借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，也要看到他們的不足之處，取長補短，更要考慮到其所依托的政體“土壤”，避免直接的“拿來主義”造成的“水土不服”。