惠建利

（陜西師范大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院<政法與公共管理學(xué)院> 西安 710062）

一、問(wèn)題的提出

近三年（2021、2022、2023）的中央一號(hào)文件中，對(duì)耕地保護(hù)的重視程度明顯遞增、制度不斷創(chuàng)新、更加重視執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)嚴(yán)峻形勢(shì)的主要戰(zhàn)略除了“守住耕地紅線”，還應(yīng)包括“確保農(nóng)地之實(shí)”“保障糧食安全”“保障生態(tài)安全”等，對(duì)此，現(xiàn)有耕地保護(hù)法治跟進(jìn)不足，缺乏整體性的反應(yīng)和適應(yīng)?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的耕地保護(hù)法治，總體上呈現(xiàn)出一種“階梯式徘徊進(jìn)展”的狀態(tài)。在1985—1997 年的耕地保護(hù)法治初步確立階段，受城鎮(zhèn)化發(fā)展的沖擊，耕地保護(hù)立法目的實(shí)際沒(méi)有實(shí)現(xiàn)；在1997—2017 的耕地保護(hù)法治強(qiáng)化階段，一以貫之的耕地保護(hù)政策為遏制耕地?cái)?shù)量銳減起到了重要作用[1]，但受進(jìn)一步城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的影響，耕地保護(hù)效果并不明顯；2017年以后，耕地保護(hù)法治更加嚴(yán)格，保護(hù)力度不斷加大，但還達(dá)不到國(guó)家寄予的戰(zhàn)略厚望。

自1987 年《土地管理法》提出“十分珍惜和合理利用”土地要求以來(lái)，耕地保護(hù)議題開(kāi)始受到國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的關(guān)注，但直到1997 年《土地管理法》修訂后，相關(guān)學(xué)術(shù)研究才全面跟進(jìn)。起初的研究多針對(duì)我國(guó)為了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)大量犧牲耕地問(wèn)題展開(kāi)，提出應(yīng)實(shí)現(xiàn)耕地管制[2]，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督[3]，明晰土地產(chǎn)權(quán)[4]等具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的觀點(diǎn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷推進(jìn)，耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題更加突出，相關(guān)研究開(kāi)始注重耕地質(zhì)量問(wèn)題，提出統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展與耕地保護(hù)[5]，兼顧非農(nóng)建設(shè)用地與耕地質(zhì)量保護(hù)[6]等觀點(diǎn)。2014 年9 月農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)得到推進(jìn)，但亦帶來(lái)耕地“非糧化”問(wèn)題，相關(guān)學(xué)術(shù)研究密切關(guān)注該情況，提出將流轉(zhuǎn)地用于糧食生產(chǎn)是三權(quán)分置的核心[7]等觀點(diǎn)。2017 年，我國(guó)有關(guān)耕地保護(hù)的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》出臺(tái)，耕地保護(hù)開(kāi)啟新征程，制度更加嚴(yán)格。學(xué)者們提出了完善耕地保護(hù)制度的執(zhí)行保障機(jī)制[8]，健全耕地質(zhì)量保護(hù)法律體系[9]，基于國(guó)家干預(yù)理論構(gòu)建耕地“非糧化”法律制度[10]等具體而深入的耕地保護(hù)法治建設(shè)建議。

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)耕地保護(hù)法制學(xué)術(shù)研究成果豐富，研究視角多而廣，有相當(dāng)啟發(fā)意義，但多從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源科學(xué)等角度展開(kāi)，聚焦于其經(jīng)濟(jì)效用[11]。雖然也有學(xué)者從糧食安全和生態(tài)安全雙重保障視角，甚至“三位一體”視角研究耕地保護(hù)問(wèn)題，但缺乏新時(shí)代背景下基于整體主義視角系統(tǒng)專門研究耕地保護(hù)法治建設(shè)的研究成果。新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想已由“發(fā)展重于安全”趨向“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”[12]，耕地保護(hù)與這一時(shí)代選擇緊密相關(guān)。對(duì)此，相關(guān)學(xué)術(shù)研究仍存囿限，主要表現(xiàn)在“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的耕地保護(hù)法治指導(dǎo)性理論尚未形成。“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”首次被“十四五”規(guī)劃建議納入，并設(shè)專章做出全面部署，是新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想的主要內(nèi)容。如何在耕地保護(hù)領(lǐng)域貫穿“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”理念，形成服務(wù)新的社會(huì)需求的耕地保護(hù)法治建設(shè)理論視野，諸多問(wèn)題仍需澄清。此外，中國(guó)耕地保護(hù)法治建設(shè)有一系列“新現(xiàn)象”需從整體主義視角予以關(guān)注。一是隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的逐漸成熟，耕地利用主體趨于多元化。如何有效平衡耕地利用主體的經(jīng)濟(jì)利益與耕地的安全效能、生態(tài)效能是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)法治需解決的主要矛盾。二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下涌現(xiàn)出的諸如度假型、生態(tài)型等規(guī)模性觀光農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村土地的復(fù)合利用，但耕地的生產(chǎn)功能受到削弱，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)加大，給耕地保護(hù)法治建設(shè)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。三是國(guó)際糧食貿(mào)易平衡被打破帶來(lái)的新制度應(yīng)對(duì)模式需發(fā)掘。2022 年以來(lái)，在新冠肺炎疫情、俄烏沖突等多重因素的影響下，糧食貿(mào)易保護(hù)主義顯現(xiàn)，國(guó)際糧價(jià)持續(xù)上漲[13]。我國(guó)雖然糧食生產(chǎn)正常，但對(duì)外依存度高，影響到國(guó)家糧食安全，耕地保護(hù)法治建設(shè)研究需及時(shí)跟進(jìn)。

2022 年9 月，《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）公布，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)從“零散立法”向“整體性立法”轉(zhuǎn)變邁出了代表性的一步，無(wú)論從立法宗旨，法律實(shí)體內(nèi)容來(lái)看都有很大進(jìn)步。在立法宗旨上，相比《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對(duì)土地利用促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，《征求意見(jiàn)稿》增加了“保障國(guó)家糧食安全”的內(nèi)容。在具體內(nèi)容中，更是確立了耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、壓實(shí)相關(guān)主體耕地保護(hù)責(zé)任、明確優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田的情形等統(tǒng)籌發(fā)展和安全的具體制度。盡管如此，《征求意見(jiàn)稿》在如何使具體制度統(tǒng)合于“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的指導(dǎo)思想，提高立法的整體性效果上仍有完善的空間，需要學(xué)術(shù)界提供相應(yīng)理論支撐。

二、耕地保護(hù)法治建設(shè)思路的整體主義轉(zhuǎn)變

整體主義理論是一個(gè)歷久彌新的話題，學(xué)術(shù)界對(duì)其的探討廣泛而深入。西方學(xué)者卡普拉認(rèn)為，著眼于部分的世界觀是不健康的世界觀[14]，當(dāng)今多數(shù)重要問(wèn)題具有全球性，許多非常重要的社會(huì)選擇都對(duì)人類整體的繼續(xù)生存有著影響[15]。馬克思認(rèn)為，同樣的人力和物力，如果能在專業(yè)化基礎(chǔ)上實(shí)行聯(lián)合會(huì)比單干具有更高的效能[16]。整體主義理論被廣泛應(yīng)用于各學(xué)科各領(lǐng)域，甚至最私法化的合同法規(guī)范體系，已呈現(xiàn)出由近代合同法的“個(gè)人主義”向現(xiàn)代合同法的“整體主義”傾向的國(guó)際趨勢(shì)[17]。學(xué)者對(duì)整體主義有三種不同看法。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，整體主義是一種觀念，與個(gè)體主義相對(duì)應(yīng)。整體主義是指人類群體的整體利益[18]，主張通過(guò)整體研究來(lái)揭示事物的全貌和演進(jìn)規(guī)律[19]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，整體主義既是一種觀念也是一種治理模式。作為觀念的整體主義與個(gè)人主義相對(duì)，強(qiáng)調(diào)集體利益、公共利益優(yōu)先至上；作為治理模式的整體主義與地方保護(hù)主義相對(duì)，強(qiáng)調(diào)協(xié)同行動(dòng)、共擔(dān)社會(huì)責(zé)任[20]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，整體主義既是一種意識(shí)形態(tài)和價(jià)值也是一種方法論[21]，應(yīng)通過(guò)“系統(tǒng)論”“大局觀”的立場(chǎng)與方法，解決實(shí)踐難題。本研究認(rèn)為，整體主義包括觀念上的整體主義、治理方式上的整體主義和方法論上的整體主義，內(nèi)容涵蓋了以上三種觀點(diǎn)，或可稱為“第四種觀點(diǎn)”。這樣，耕地保護(hù)的整體主義，不僅體現(xiàn)為集體主義，還包括共擔(dān)社會(huì)責(zé)任、整體性保護(hù)。具體而言：第一，耕地保護(hù)需要整體主義觀念。整體主義觀念是集體利益優(yōu)先于個(gè)人利益，整體主義觀念下的法律制度設(shè)計(jì)，是在綜合考慮各方主體利益的基礎(chǔ)上，明確社會(huì)共同利益是個(gè)體利益得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，較之個(gè)人利益具有優(yōu)越性。這點(diǎn)也是國(guó)外耕地保護(hù)最成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，即嚴(yán)格法規(guī)制度，限制土地私主體權(quán)利，即使是土地私有制的英國(guó)，土地所有者也無(wú)權(quán)改變土地用途，此項(xiàng)權(quán)利必須由政府給予他們[22]83。第二，耕地保護(hù)需要耕地整體主義意識(shí)。耕地保護(hù)的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)均是“人人共享”，耕地保護(hù)的這種社會(huì)性需要法律的適配與保障，也需要營(yíng)造全社會(huì)保護(hù)耕地的強(qiáng)烈意識(shí)，甚至耕地保護(hù)的社會(huì)、政治和政策共識(shí)比任何特殊的政策方法更為有效[22]93，通過(guò)培養(yǎng)“共擔(dān)社會(huì)責(zé)任”的意識(shí)，為耕地保護(hù)法治建設(shè)及落實(shí)提供社會(huì)支持。第三，耕地保護(hù)需要整體主義方法。整體主義追求從系統(tǒng)、大局出發(fā)的立場(chǎng)與方法，針對(duì)的對(duì)象不是個(gè)體而是系統(tǒng)，包括系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體各要素的相互關(guān)系。耕地保護(hù)與國(guó)家、政治、社會(huì)組成一個(gè)整體，耕地保護(hù)制度對(duì)農(nóng)民利益、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)安全及糧食安全都有重要意義。習(xí)近平總書記指出，“耕地是我國(guó)最為寶貴的資源”。因此，需要運(yùn)用整體主義方法構(gòu)建耕地保護(hù)法治，建立一種兼顧市場(chǎng)主體及國(guó)家的發(fā)展和安全、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的耕地保護(hù)法律制度。

新時(shí)代，整體主義有著更為具體的表現(xiàn)，需引起我國(guó)耕地保護(hù)法治建設(shè)的重視。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的創(chuàng)新理論。黨的十九屆五中全會(huì)將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”納入“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”是貫徹總體國(guó)家安全觀的重要需求，具體體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀中的系統(tǒng)思維和方法。統(tǒng)籌發(fā)展和安全的思想，貫通于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)領(lǐng)域和全過(guò)程，也貫通于耕地保護(hù)的全過(guò)程中。耕地是國(guó)家糧食安全的根基所在，因此，要從戰(zhàn)略和全局的高度認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)的重要性，從整體主義視角出發(fā)構(gòu)建耕地保護(hù)法制，把“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的理念融入耕地保護(hù)領(lǐng)域，以系統(tǒng)思維明晰戰(zhàn)略，采用整體性方式方法化解耕地風(fēng)險(xiǎn)。從時(shí)代意義上講，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的思想和理論是整體主義理論在新時(shí)代耕地保護(hù)法治建設(shè)中的一個(gè)重要體現(xiàn)。新時(shí)代，從整體主義視角構(gòu)建耕地保護(hù)法治，迫切需要將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的思想和理論融入耕地保護(hù)法治建設(shè)。

多年來(lái)，我國(guó)的耕地保護(hù)法治建設(shè)，未能全面跟進(jìn)時(shí)代變革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在：耕地保護(hù)法制分散、不統(tǒng)一，耕地保護(hù)激勵(lì)制度尚不完善，耕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展制度不到位，耕地保護(hù)程序性規(guī)范不足。正如《征求意見(jiàn)稿》說(shuō)明書所言，現(xiàn)行法律法規(guī)體系分散、不統(tǒng)一，缺乏有效銜接，未能做到與時(shí)俱進(jìn)。從整體主義視角審思耕地保護(hù)法治現(xiàn)狀，考慮耕地保護(hù)法治建設(shè)的整體性戰(zhàn)略布局，需實(shí)現(xiàn)以下思路的轉(zhuǎn)變：

（一）從“碎片化法治”向“整體性法治”轉(zhuǎn)變

目前以部門為主導(dǎo)形成的各種與耕地保護(hù)有關(guān)的政策法規(guī)及管理呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)，部門之間有關(guān)耕地保護(hù)的政策法規(guī)在規(guī)制目標(biāo)、范圍、條件、對(duì)象等方面存在一定差異，使得中央的有關(guān)耕地保護(hù)政策在實(shí)踐中難以有效開(kāi)展。耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的影響已經(jīng)滲透到我國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)此，現(xiàn)有法律法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)有效規(guī)范。因而需要站在整體主義角度完善甚至重構(gòu)耕地保護(hù)法治體系。整體主義理論強(qiáng)調(diào)將事物整體作為解決問(wèn)題的基本單位，強(qiáng)調(diào)事物之間的關(guān)聯(lián)及其整體性，主張從宏觀層面對(duì)事物進(jìn)行把握，通過(guò)局部調(diào)整實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)效應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治政策都部分體現(xiàn)了整體性治理的思路，接下來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的“整體性法治”轉(zhuǎn)變，還需統(tǒng)籌不同政策法規(guī)的目標(biāo)、范圍等以形成穩(wěn)定性、權(quán)威性的法治。

（二）從“概念沖突模糊”向“概念統(tǒng)一明確”轉(zhuǎn)變

整體主義視角下的耕地保護(hù)法治建設(shè)，需要法律制度的統(tǒng)一化、體系化，需要將法律制度置于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的框架中加以思考和布局，而法律制定的整合統(tǒng)一首先應(yīng)體現(xiàn)為法律基本要素、基本概念的統(tǒng)一化、明晰化。法律概念是法學(xué)研究的基礎(chǔ)，也是制度建構(gòu)和體系完善的基石。如果概念不統(tǒng)一、不規(guī)范，制度安排就難以形成、制度功能就難以發(fā)揮，這就需要梳理現(xiàn)有制度中的概念重復(fù)沖突等問(wèn)題。目前以部門法、單行法為主導(dǎo)形成的各種與耕地保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)范，在核心概念上用詞不夠規(guī)范，概念的名稱、含義、范圍都存在交叉或沖突。各類耕地保護(hù)政策中的概念用語(yǔ)在不同部門的實(shí)踐應(yīng)用中存在較大差異，各部門的理解都存在不同，導(dǎo)致實(shí)踐執(zhí)行部門和社會(huì)主體對(duì)耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題的理解不一致，許多基礎(chǔ)性工作難以開(kāi)展，也影響到法律的有效實(shí)施。因而需要整體性梳理與耕地保護(hù)相關(guān)的概念，建立“統(tǒng)一明確簡(jiǎn)潔”的耕地保護(hù)法律概念體系。

（三）從“單一加強(qiáng)執(zhí)法力度”向“綜合反應(yīng)耕地功能”轉(zhuǎn)變

在耕地保護(hù)中過(guò)度強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)執(zhí)法力度容易造成政府與民眾對(duì)立的“假象爭(zhēng)利”后果，使用此種模式應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題的法治思路，在某種程度上是耕地保護(hù)法制本身不夠系統(tǒng)完善、耕地保護(hù)法制最初起源于緊急應(yīng)對(duì)之法的客觀現(xiàn)狀的要求，盡管一些聚焦于耕地保護(hù)的應(yīng)急法律和制度在緩解短期的現(xiàn)實(shí)困境方面有一定積極意義，但同時(shí)不可避免陷入“有洞補(bǔ)洞”的簡(jiǎn)單修法循環(huán)中，其應(yīng)對(duì)之策也主要是局部的和短期的。目前社會(huì)上廣泛存在兩種憂慮和慌恐，一種是對(duì)糧食安全的擔(dān)憂；另一種是對(duì)保護(hù)耕地給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益損失的擔(dān)憂。這兩種現(xiàn)象所基于的假設(shè)是：國(guó)家重視糧食安全，農(nóng)民必須種地保糧食安全，經(jīng)濟(jì)利益卻難以保障。這是一種對(duì)耕地保護(hù)與糧食安全關(guān)系的片面理解，忽視了耕地保護(hù)的全面性、差異性、多功能性以及糧食安全的多元性、階段性、動(dòng)態(tài)性特征。有鑒于此，有必要科學(xué)反映耕地保護(hù)的糧食安全功能及其他功能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的加強(qiáng)行政執(zhí)法的思路，科學(xué)看待耕地保護(hù)與糧食安全的關(guān)系。耕地保護(hù)法治建設(shè)不僅需要加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范，而且需要相關(guān)規(guī)則意識(shí)、平等意識(shí)在法治中得到貫徹。

（四）從“強(qiáng)化政府耕地保護(hù)責(zé)任”向“注重多元主體共責(zé)”轉(zhuǎn)變

與任何一種資源保護(hù)一樣，耕地保護(hù)需要發(fā)揮全社會(huì)的力量，共同營(yíng)造耕地保護(hù)氛圍。因此，耕地保護(hù)本身是一個(gè)較為開(kāi)放的整體，人人均與其關(guān)聯(lián)。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2021 年世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》將耕地保護(hù)作為一項(xiàng)國(guó)際問(wèn)題，也強(qiáng)調(diào)全民參與。應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)的主體法治建設(shè)可分為兩類，一是如何合理安排各種法律與制度，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與、發(fā)展和利益平衡，達(dá)到整體性最優(yōu)效果；二是如何合理安排政府的耕地保護(hù)責(zé)任，避免責(zé)任推卸，減少執(zhí)法成本。這兩類法治建設(shè)途徑亟須整合，因而需要凸顯“多元主體共責(zé)”理念。從某種意義上而言，“多元主體共責(zé)”理念也是一種“整體主義”，既強(qiáng)調(diào)思想意識(shí)上的集體主義、耕地保護(hù)公共利益優(yōu)先，也強(qiáng)調(diào)行動(dòng)上需要強(qiáng)大的、綜合性的實(shí)施主體，包括黨和政府、農(nóng)民集體、農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)主體的協(xié)同行為。

（五）從“完善靜態(tài)實(shí)體性規(guī)范”向“強(qiáng)化動(dòng)態(tài)程序性規(guī)范”轉(zhuǎn)變

耕地保護(hù)立法內(nèi)容從性質(zhì)上可以劃分為實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩大類。實(shí)體性規(guī)范內(nèi)容的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、系統(tǒng)性對(duì)于法制建設(shè)運(yùn)行、開(kāi)展、實(shí)施發(fā)揮著方向性影響，但若將實(shí)體性規(guī)范完善作為實(shí)現(xiàn)法制建設(shè)的唯一目標(biāo)則有失偏頗。事實(shí)上，國(guó)家的法治建設(shè)是一個(gè)極其復(fù)雜、系統(tǒng)、有機(jī)的工程，既與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展互構(gòu)共生，又與國(guó)家政治安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保障互促互限。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立初期，不少學(xué)者、政府決策者乃至民眾就已認(rèn)識(shí)到，在考慮法治建設(shè)時(shí)，中國(guó)更側(cè)重于實(shí)體合法性方面，而對(duì)法律程序問(wèn)題缺乏關(guān)注和理解。然而，對(duì)待耕地保護(hù)這一復(fù)雜系統(tǒng)的問(wèn)題，完善“程序公正”當(dāng)前仍未受到學(xué)者的普遍關(guān)注。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)新的社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，特別是在國(guó)際糧食貿(mào)易環(huán)境發(fā)生巨大變化的情況下，需要及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，使耕地保護(hù)法治建設(shè)模式與制度調(diào)節(jié)邏輯也重視“動(dòng)態(tài)程序公正性”，借助程序化解復(fù)雜的價(jià)值問(wèn)題，通過(guò)公正程序使實(shí)體規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥陚涞某绦蛞欠ㄖ螀f(xié)調(diào)運(yùn)作的必備基礎(chǔ)[23]。

三、整體主義視角下的耕地保護(hù)法治建設(shè)

（一）當(dāng)前耕地保護(hù)法治建設(shè)的宏觀構(gòu)想

1.立足于國(guó)家糧食安全保障的常態(tài)化建設(shè)

21 世紀(jì)全球面臨糧食安全、營(yíng)養(yǎng)安全和氣候安全三大挑戰(zhàn)，均與傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的糧食生產(chǎn)系統(tǒng)有關(guān)。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2021 年世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》顯示2030 年實(shí)現(xiàn)消除饑餓目標(biāo)不容樂(lè)觀[24]。世界糧食危機(jī)給中國(guó)的糧食安全敲響了警鐘，更讓人們看到了耕地保護(hù)的極端重要性。黨中央將耕地保護(hù)上升到國(guó)家安全的高度，反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上[25]。耕地面積及質(zhì)量不僅影響到人類食物供應(yīng)及食物價(jià)格，而且影響國(guó)家在國(guó)際糧食市場(chǎng)上的地位。美國(guó)耕地資源保護(hù)政策中，鮮明指出耕地資源事關(guān)國(guó)際糧食市場(chǎng)中美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，耕地保護(hù)也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。在耕地保護(hù)制度演化過(guò)程中，我國(guó)出臺(tái)了耕地占補(bǔ)平衡等制度，塑造了從數(shù)量到質(zhì)量再到生態(tài)的耕地“三位一體”保護(hù)理念。為了增加耕地，從早期的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾到現(xiàn)階段的全域土地綜合整治，都體現(xiàn)出耕地保護(hù)制度與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》在立法宗旨上已有鮮明的體現(xiàn)。這充分說(shuō)明中國(guó)在應(yīng)對(duì)糧食安全的過(guò)程中，耕地保護(hù)法治安排不只是一種應(yīng)急策略，而是同經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，能夠統(tǒng)籌短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

2. 在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上重塑耕地保護(hù)法治理念

構(gòu)建好的法律法規(guī)，需有清晰的法治建設(shè)指導(dǎo)思想，制定出的法律規(guī)則才會(huì)清晰明確[26]。新時(shí)代新發(fā)展階段，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，就是要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，同步部署安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，站在頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃的角度，促進(jìn)發(fā)展和安全的良性互動(dòng)[27]。理念在制度系統(tǒng)中處于引領(lǐng)地位，理念指向直接決定著制度功能的定位[28]。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，重塑耕地保護(hù)的法律理念，從功能維度上看，耕地保護(hù)不僅會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力市場(chǎng)、稅收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等造成影響，而且，會(huì)影響到糧食貿(mào)易、社會(huì)穩(wěn)定和政治安全。在社會(huì)層面，耕地保護(hù)還影響到城鄉(xiāng)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量等。因此，需在全方位和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上構(gòu)建兼顧整體性和動(dòng)態(tài)性的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)體系，調(diào)動(dòng)并整合各類不同主體的作用，形成整體性合力，平衡不同群體的利益，通過(guò)制度創(chuàng)新，賦予耕地保護(hù)新的活力和功能。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》無(wú)論是在基本原則上，還是在具體內(nèi)容上都有充分體現(xiàn)。

3.推動(dòng)耕地保護(hù)立法系統(tǒng)化、綜合化

目前，我國(guó)涉及耕地保護(hù)的立法比較分散，國(guó)家層面有《農(nóng)業(yè)法》（1993）、《土地管理法》（2019）、《農(nóng)村土地承包法》（2018）、《民法典》（2021）、《刑法》（2020）、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（2020）等法律，《土地管理法實(shí)施條例》（2021）、《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（2021）等行政法規(guī)以及部門規(guī)章，此外，還有各地相關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)章。這些立法為耕地保護(hù)提供了重要保障，但也存在一些遺憾。總體而言，國(guó)家層面的相關(guān)立法并不專門調(diào)整耕地保護(hù)問(wèn)題，有關(guān)耕地保護(hù)的立法零散地分布于各部門法中，針對(duì)性和可操作性都不強(qiáng)，一些亟需的制度存在空白等問(wèn)題。部門規(guī)章和相關(guān)地方立法由于立法層級(jí)和效力有限，不能對(duì)耕地保護(hù)做出系統(tǒng)性、整體性的制度安排。耕地保護(hù)法治建設(shè)要想達(dá)成發(fā)展和安全相互促進(jìn)目標(biāo)，就必須從目前以“零散立法”為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的“整體性立法”，統(tǒng)籌城市建設(shè)與耕地保護(hù)，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)全面與局部、中央和地方的關(guān)系等，《征求意見(jiàn)稿》正是對(duì)此需求的有效回應(yīng)。

（二）當(dāng)前耕地保護(hù)法治建設(shè)的具體構(gòu)想

1.更新、規(guī)范法律概念

隨著中國(guó)糧食安全問(wèn)題的日益嚴(yán)峻和國(guó)家對(duì)糧食安全重視程度的提高，“耕地”“永久基本農(nóng)田”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”等概念在中國(guó)法律文本和政策文件中頻繁出現(xiàn)，目前有必要對(duì)這些概念重新審視，形成可準(zhǔn)確反映耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的規(guī)范化概念，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整相關(guān)的制度安排和政策體系。學(xué)界對(duì)此已做嘗試。例如，有學(xué)者認(rèn)為，目前制度規(guī)范中的永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田的表述存在混用[29]，認(rèn)為耕地有特定的內(nèi)涵，和園地、林地、牧草地等其他農(nóng)用地是平行關(guān)系[30]，耕地是由自然要素、經(jīng)濟(jì)要素與社會(huì)要素綜合作用形成的自然歷史綜合體[31]，有必要重新界定傳統(tǒng)沿用的耕地概念，把園地、魚塘歸入耕地的范疇[32]。此次《征求意見(jiàn)稿》統(tǒng)一了“耕地”的概念和“永久基本農(nóng)田”的概念。強(qiáng)調(diào)耕地的種植農(nóng)作物特性，強(qiáng)調(diào)了耕作層未破壞的耕地。要求每年至少應(yīng)保證收獲一季農(nóng)作物，與園地、林地、牧草地有明顯區(qū)別。強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田是實(shí)行特殊保護(hù)的耕地，重點(diǎn)是用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是口糧生產(chǎn)。當(dāng)前，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食貿(mào)易環(huán)境和人民生活需求變遷，耕地作為一種公共資源，其內(nèi)涵日趨豐富和精細(xì)化，除了傳統(tǒng)意義上的自然要素，還融入了經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、安全要素等?！墩髑笠庖?jiàn)稿》關(guān)于“耕地”和“永久基本農(nóng)田”概念的表述，更符合時(shí)代背景，可改變?nèi)藗儗?duì)耕地的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)并升級(jí)保護(hù)理念，推動(dòng)全民積極營(yíng)造保護(hù)耕地的氛圍。

2.創(chuàng)新耕地保護(hù)綜合體制

雖然經(jīng)過(guò)2018 年政府體制改革，政府職能部門職責(zé)已得到有效整合，但由于體制的制約、考核標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力不強(qiáng)，僅僅依賴部門聯(lián)動(dòng)，許多基礎(chǔ)性工作難以開(kāi)展，源頭問(wèn)題難以得到根本解決，政府各職能部門的耕地保護(hù)職責(zé)難以形成合力。因此，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要尋求在耕地保護(hù)管理體制上的突破，這是重構(gòu)中國(guó)耕地保護(hù)法治體系的重要保障。國(guó)際上，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)正趨于綜合化發(fā)展，融合土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等部門職能于一體[33]。鑒于自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地利用目標(biāo)有別，二者在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理職能上有交叉等問(wèn)題，建議在耕地保護(hù)中，明確自然資源部門的牽頭作用，細(xì)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的具體職責(zé)，將各部門的行政審批、聯(lián)合執(zhí)法等方面的責(zé)任落到實(shí)處?！墩髑笠庖?jiàn)稿》確立了耕地保護(hù)田長(zhǎng)制，但規(guī)定簡(jiǎn)略，建議借鑒我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)踐探索和立法都較為成熟的“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”，建立統(tǒng)一負(fù)責(zé)多部門聯(lián)動(dòng)的“田長(zhǎng)辦”，引入第三方專業(yè)耕地檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督等制度，同時(shí)對(duì)“田長(zhǎng)”的工作職責(zé)、巡查頻率、巡查內(nèi)容、薪資待遇等做出界定或規(guī)定相應(yīng)的引致性條款，形成耕地保護(hù)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

3.健全耕地保護(hù)責(zé)任制度

在健全國(guó)家法律制度體系中，應(yīng)更加重視推動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任制度，建立整體性責(zé)任機(jī)制。第一，落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)制度。強(qiáng)調(diào)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部在耕地保護(hù)中的共同責(zé)任，有利于強(qiáng)化法治責(zé)任的落實(shí)，形成統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)[34]，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性特點(diǎn)和效果。我國(guó)各地實(shí)踐正逐漸將黨政同責(zé)融入耕地保護(hù)工作，此次《征求意見(jiàn)稿》將耕地保護(hù)“黨政同責(zé)”制度上升為法律制度，意味著耕地保護(hù)責(zé)任主體范圍由政府?dāng)U大至各級(jí)黨委，形成耕地保護(hù)領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)，具有整體性、協(xié)同性特點(diǎn)及效果。第二，隨著糧食安全的國(guó)家戰(zhàn)略地位不斷提升，未來(lái)的耕地保護(hù)法對(duì)既有的法觀念及法律制度應(yīng)有較大的改革，在注重黨政同責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)更多地關(guān)注個(gè)體的耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任，調(diào)動(dòng)多元主體參與耕地保護(hù)的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)“人人盡責(zé)”的耕地保護(hù)共同體?！墩髑笠庖?jiàn)稿》明確了耕地所有權(quán)人和使用權(quán)人等耕地權(quán)利人的耕地保護(hù)責(zé)任，還規(guī)定了建設(shè)單位占用耕地耕作層剝離再利用責(zé)任，但對(duì)檢驗(yàn)認(rèn)證、媒體等第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任規(guī)定缺乏，對(duì)增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)耕地共同責(zé)任意識(shí)的規(guī)定缺乏，尚需進(jìn)一步完善，從而形成耕地保護(hù)責(zé)任由全社會(huì)共同分擔(dān)的格局。

4.統(tǒng)籌耕地“約束性”與“激勵(lì)性”規(guī)范

第一，在耕地保護(hù)中加強(qiáng)“約束性”規(guī)范。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)關(guān)系到我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定，所以須緊緊圍繞國(guó)家意志和發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)開(kāi)展，這必然要求加強(qiáng)耕地保護(hù)中的政府約束力。在維護(hù)耕地保護(hù)相關(guān)主體利益的前提下，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃和監(jiān)管執(zhí)法等政府約束性規(guī)則的關(guān)鍵性作用，以此規(guī)范、約束和引導(dǎo)各方利益主體對(duì)耕地的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)行為，并將其作為一項(xiàng)面向新時(shí)代耕地保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性制度加以落實(shí)。第二，在耕地保護(hù)中完善“激勵(lì)性”規(guī)范。完善基本農(nóng)田有償保護(hù)、耕地保護(hù)指標(biāo)交易等市場(chǎng)化規(guī)范。當(dāng)前，在糧食安全背景下，應(yīng)堅(jiān)持耕地保護(hù)國(guó)家規(guī)制的嚴(yán)格化。進(jìn)一步提高國(guó)家土地管制的效率，鞏固其合法性。同時(shí)將利益平衡的理念運(yùn)用于制度安排中，激發(fā)耕地保護(hù)付出主體的主觀積極性，讓國(guó)家、集體、農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)大戶能夠合理分享土地的增值收益?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在實(shí)體內(nèi)容中雖然規(guī)定了耕地保護(hù)補(bǔ)償制度等激勵(lì)性制度，但規(guī)定的四大基本原則———“科學(xué)規(guī)劃”“保護(hù)優(yōu)先”“從嚴(yán)管控”“用養(yǎng)結(jié)合”——都屬于約束性原則。作為通識(shí)的法律原理，基本原則是對(duì)立法、執(zhí)法、司法和守法具有全局性的指導(dǎo)意義和普遍使用價(jià)值的基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)法的規(guī)則的制定和作為具體制度的出發(fā)點(diǎn)，貫穿于法運(yùn)行過(guò)程的始終。由此，我們有理由懷疑，缺乏“激勵(lì)性”基本原則的耕地保護(hù)法，如何能夠指導(dǎo)具體的激勵(lì)性規(guī)范？特別是，如果實(shí)踐中出現(xiàn)激勵(lì)性事實(shí)，但現(xiàn)行法律未具體規(guī)定，則司法機(jī)關(guān)會(huì)陷入無(wú)法可依的困境。然而，如果法律基本原則中規(guī)定有“激勵(lì)性”原則，此問(wèn)題可得以緩解。因此，從整體主體視角觀之，《征求意見(jiàn)稿》的基本原則內(nèi)容不全面，存在“一邊倒”缺陷。

5.重新詮釋農(nóng)地和宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)涵

在我國(guó)，自2013 年中央農(nóng)村工作會(huì)議正式將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革作為一種制度安排確立以來(lái)，農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵一直側(cè)重于鼓勵(lì)“耕作者的積極性”。如《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（2015）、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（2016）都提出，要在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。學(xué)者們也多認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心是“搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”[35-36]。與此相類似，2018 年中央一號(hào)文件正式提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”核心要義是適度放活宅基地使用權(quán)[37]。自2020 年世界糧食危機(jī)出現(xiàn)以來(lái)，學(xué)者們審思了農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，提出了諸如農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革雖然有效但也帶來(lái)耕地“非糧化”“非農(nóng)化”之惡果[38-39]等觀點(diǎn)。新時(shí)代“三權(quán)分置”的核心不僅僅在于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，還有保糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值，具有“公私雙性”，需通過(guò)立法遏制“三權(quán)分置”帶來(lái)的威脅耕地安全行為，重新詮釋“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)一步壓實(shí)相關(guān)主體的耕地保護(hù)責(zé)任，第五十條規(guī)定，土地承包合同及土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)明確“實(shí)際經(jīng)營(yíng)人”的耕地保護(hù)義務(wù)，該條規(guī)定強(qiáng)化了耕地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人的責(zé)任，意味著其可能會(huì)同時(shí)承擔(dān)違約責(zé)任和違法責(zé)任，但將責(zé)任主體僅限于實(shí)際經(jīng)營(yíng)人未免不周全，因?yàn)橐泊嬖诤贤渌黧w違反耕地保護(hù)責(zé)任的情形，如發(fā)包方、合同雙方主體共同違反耕地保護(hù)責(zé)任。

6.完善耕地保護(hù)程序性規(guī)范

考察和分析歷史的演變，可以發(fā)現(xiàn)，程序是否完備是衡量法制優(yōu)劣的主要條件。正當(dāng)法律程序條款適用的意義有兩個(gè)方面，一方面，要求行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使過(guò)程符合最基本的程序性要求、滿足最低限度的公平，保證在耕地保護(hù)事前、事中、事后環(huán)節(jié)起到應(yīng)有的作用。比如安徽滁州實(shí)行耕地保護(hù)前置，在重大項(xiàng)目規(guī)劃選址中嚴(yán)格設(shè)計(jì)、審批程序，保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田。另一方面，需賦予農(nóng)民耕地保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體、廣大農(nóng)民、土地經(jīng)營(yíng)者等耕地最直接的管理者、使用者、經(jīng)營(yíng)者保護(hù)耕地的動(dòng)力和積極性，將治理理念、治理模式融入耕地保護(hù)法治建設(shè)中。建議耕地保護(hù)法治建設(shè)中，保障農(nóng)民耕地保護(hù)全過(guò)程參與權(quán)。建立“權(quán)力清單”制度，將與耕地保護(hù)有關(guān)的村務(wù)公開(kāi)、資產(chǎn)管理等事項(xiàng)分類梳理，讓農(nóng)民自覺(jué)承擔(dān)起鄉(xiāng)村振興的主體監(jiān)督責(zé)任。因?yàn)椋娃r(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)來(lái)說(shuō)，程序公正先于貨幣補(bǔ)償?！墩髑笠庖?jiàn)稿》程序性規(guī)范欠缺，有些程序性規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏操作性。例如，《征求意見(jiàn)稿》將耕地保護(hù)“黨政同責(zé)”制度上升為法律制度，在法律責(zé)任部分對(duì)耕地保護(hù)違法違規(guī)行為問(wèn)責(zé)加以專門規(guī)定,但對(duì)問(wèn)責(zé)的程序缺乏規(guī)定或相關(guān)的引致性條款。黨政同責(zé)可能既涉及黨內(nèi)程序又涉及法定程序，對(duì)此應(yīng)制定具體的程序性規(guī)范[40]?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定了建設(shè)單位占用耕地耕作層剝離再利用責(zé)任，但在如何貫徹落實(shí)等實(shí)踐難點(diǎn)問(wèn)題上沒(méi)有明確規(guī)定，需實(shí)現(xiàn)突破，建議對(duì)建設(shè)單位違法行為的責(zé)任承擔(dān)及救濟(jì)問(wèn)題做出具體規(guī)定。此外，耕地保護(hù)過(guò)程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利缺乏規(guī)定，影響實(shí)體規(guī)定的執(zhí)行效果。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，中國(guó)耕地保護(hù)法治具有多個(gè)特點(diǎn)：第一是“整體”。表現(xiàn)為耕地保護(hù)法治體系應(yīng)具有整體性。包括立法系統(tǒng)化、保護(hù)機(jī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。第二是“綜合”。表現(xiàn)為耕地保護(hù)法治建設(shè)需注重多元主體共參共責(zé)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展等。第三是“統(tǒng)籌”。表現(xiàn)為在耕地保護(hù)法治建設(shè)中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略等?！墩髑笠庖?jiàn)稿》緊跟時(shí)代變化，貫徹國(guó)家關(guān)于糧食安全和耕地保護(hù)的重要精神，將耕地保護(hù)在國(guó)土空間規(guī)劃中的優(yōu)先地位、耕地保護(hù)“黨政同責(zé)”等制度上升為法律制度，形成了較為完整的耕地保護(hù)法規(guī)體系。另外，在本研究提出法治建設(shè)思路轉(zhuǎn)變和法治建設(shè)構(gòu)想的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步達(dá)成以下共識(shí)：

第一，耕地保護(hù)法治建設(shè)是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及諸多要素和環(huán)節(jié)。我國(guó)耕地保護(hù)法治建設(shè)的重點(diǎn)是理清法治現(xiàn)狀，重塑法治理念，推動(dòng)立法的體系化、綜合化。從整體主義視角審思耕地保護(hù)法制建設(shè)，還應(yīng)從全面落實(shí)耕地保護(hù)法律規(guī)范和全面布局耕地保護(hù)制度改革著手，將法律規(guī)定落到實(shí)處。第二，正視耕地的多元性，制定差別化耕地保護(hù)制度。耕地屬性、區(qū)域差異增加了耕地保護(hù)法治應(yīng)對(duì)的復(fù)雜性，對(duì)此，要在正視我國(guó)各地耕地資源稟賦差異大的客觀情況下，循名責(zé)實(shí)地對(duì)待不同地區(qū)、不同類別耕地的保護(hù)。例如，2022 年8 月1 日實(shí)施的《黑土地保護(hù)法》即是針對(duì)黑土地的屬性做出規(guī)定。第三，中國(guó)耕地保護(hù)法治需形成全球視野。隨著國(guó)際糧食安全危機(jī)的深化，國(guó)際糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩、供給短缺局面出現(xiàn)，不少糧食產(chǎn)量大國(guó)通過(guò)頒布糧食出口禁令等措施應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)。中國(guó)如何應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食危機(jī)，同時(shí)攜手國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)，對(duì)此耕地保護(hù)法治建設(shè)亦應(yīng)未雨綢繆。