張 慧

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”(1)[美]道格拉斯·C·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年，第20頁(yè)。，此即“諾斯悖論”。在網(wǎng)絡(luò)安全治理語(yǔ)境下，國(guó)家是保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全從而實(shí)現(xiàn)有保障的自由與發(fā)展的關(guān)鍵，但國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制活動(dòng)也可能會(huì)成為達(dá)成信息化愿景的障礙。在當(dāng)今時(shí)代背景下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗形勢(shì)緊張，技術(shù)發(fā)展又帶來(lái)新的治理問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全的泛化與各國(guó)行政權(quán)力的擴(kuò)張互為因果，雖極大地提升了國(guó)家能力，但國(guó)家權(quán)力范圍的迅速擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬锨终剂斯衽c企業(yè)的自主領(lǐng)域，值得我們?yōu)榇司韬头此?。?dāng)前已存在一些針對(duì)國(guó)家以網(wǎng)絡(luò)安全為由強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)干預(yù)現(xiàn)象的研究，尤其是在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)以及美國(guó)對(duì)華產(chǎn)業(yè)政策方面，(2)如劉建偉：《國(guó)家“歸來(lái)”：自治失靈、安全化與互聯(lián)網(wǎng)治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第7期，第107—125頁(yè)；郭銳、陳馨：《“泛安全化”傾向與東亞軍備安全風(fēng)險(xiǎn)》，《國(guó)際安全研究》2018年第5期，第39—53頁(yè)；鄒舉、慕錦華：《安全化與保護(hù)主義：網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略》，《傳媒觀察》2021年第8期，第20—27頁(yè)；楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2020年第3期，第69—93頁(yè)。關(guān)注重點(diǎn)在于國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家規(guī)制的強(qiáng)化對(duì)于國(guó)內(nèi)社會(huì)權(quán)力的影響研究為數(shù)尚少。本文討論網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理中的國(guó)家權(quán)力膨脹以及社會(huì)自主性問(wèn)題，首先闡釋我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家治理的現(xiàn)象和原理，隨后揭示網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理從國(guó)家主導(dǎo)向國(guó)家規(guī)制替代社會(huì)治理滑落的風(fēng)險(xiǎn)，最后根據(jù)實(shí)際情況提出建議。

一 網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理法理

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化政策，根據(jù)官方與理論研究者的豐富闡釋，國(guó)家治理便是國(guó)家通過(guò)完善制度、提高制度執(zhí)行能力，協(xié)調(diào)公私多方力量來(lái)實(shí)現(xiàn)善治。(3)張慧：《網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理邏輯：內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)與路徑》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期，第20—25頁(yè)。因而在國(guó)家治理理論中，“國(guó)家”既是治理主體意義上的公共部門(mén)，也是治理對(duì)象意義上的國(guó)家事務(wù)。一方面，治理理論研究可大致分為國(guó)家中心和社會(huì)中心兩種進(jìn)路，前者重視政府的主導(dǎo)和規(guī)制，后者強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)以平等地位協(xié)商、以伙伴關(guān)系共同參與公共管理，因此國(guó)家治理是一種肯定國(guó)家中心地位的治理路徑。(4)田凱、黃金：《國(guó)外治理理論研究：進(jìn)程與爭(zhēng)鳴》，《政治學(xué)研究》2015年第6期，第48頁(yè)。另一方面，規(guī)制治理、元規(guī)制、規(guī)制空間、基于管理的規(guī)制等較新規(guī)制理論均提出，應(yīng)正視公共管理資源與權(quán)威的分散和政府能力的不足，開(kāi)展去中心化的社會(huì)管理以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，因此國(guó)家治理亦類似于一種強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同共治的規(guī)制理論。(5)[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京：清華大學(xué)出版社，2018年，第31頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理也就是國(guó)家協(xié)調(diào)社會(huì)各利益相關(guān)主體，調(diào)節(jié)完善國(guó)家正式法律制度與社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)運(yùn)行生態(tài)、代碼架構(gòu)，(6)[美]勞倫斯·萊斯格：《代碼2.0：網(wǎng)絡(luò)空間中的法律》，李旭、沈偉偉譯，北京：清華大學(xué)出版社，2009年，第145—148頁(yè)。并提高公私主體的治理能力，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全與信息化的公共目標(biāo)。現(xiàn)代化的國(guó)家治理是我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理則既為當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的治理方式，也是理想的治理愿景。

(一)必要性與現(xiàn)實(shí)性

從全球范圍來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)治理已經(jīng)歷了以技術(shù)專家和技術(shù)組織為主體的治理模式，不突出政府地位的多利益攸關(guān)方治理模式，政府間國(guó)際組織治理模式和國(guó)家中心治理模式的發(fā)展變遷過(guò)程，分別反映了技術(shù)決定論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、國(guó)際法治和國(guó)家主義等理論的影響。(7)王明國(guó)：《全球互聯(lián)網(wǎng)治理的模式變遷、制度邏輯與重構(gòu)路徑》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第3期，第51—59頁(yè)。在互聯(lián)網(wǎng)誕生的短短幾十年里，人們既試驗(yàn)過(guò)自下而上的治理模式，也經(jīng)歷過(guò)多中心和自上而下的治理方法，而國(guó)家的地位和作用卻在此過(guò)程中越來(lái)越突出。這是因?yàn)?，社?huì)自治的失靈使網(wǎng)絡(luò)空間安全成為嚴(yán)重的治理難題，國(guó)家合法的公共利益代表者身份、資源優(yōu)勢(shì)和治理能力令其又一次在集體行動(dòng)中取得了元治理主體權(quán)威。截至2021年底，全世界已有156個(gè)國(guó)家擁有網(wǎng)絡(luò)犯罪立法，137個(gè)國(guó)家擁有數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私立法，(8)UNCTAD，Summary of Adoption of E-Commerce Legislation Worldwide，(14 December 2021)[2022-10-26]，https：//unctad.org/topic/ecommerce-and-digital-economy/ecommerce-law-reform/summary-adoption-e-commerce-legislation-worldwide.國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間治理上的“回歸”已為既成事實(shí)，國(guó)家或政府的主導(dǎo)作用已在多國(guó)得到公開(kāi)承認(rèn)，包括本應(yīng)站在“網(wǎng)絡(luò)自由主義”陣營(yíng)的國(guó)家，(9)Scott J.Shackelford &Amanda N.Craig，Beyond the New Digital Divide：Analyzing the Evolving Role of National Governments in Internet Governance and Enhancing Cybersecurity，Stanford Journal of International Law，2014，50 (1)，pp.134-135.作者認(rèn)為，當(dāng)今世界存在一種以互聯(lián)網(wǎng)治理模式為標(biāo)準(zhǔn)的新式數(shù)字鴻溝，即中國(guó)、俄羅斯所代表的網(wǎng)絡(luò)父愛(ài)主義和美國(guó)、西歐等代表的網(wǎng)絡(luò)自由主義。呈現(xiàn)出觀念分裂而行為趨同的趨勢(shì)。例如，英國(guó)網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容的行業(yè)自律模式一直被視為網(wǎng)絡(luò)空間多元治理的典范，(10)黃志雄、劉碧琦：《英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：模式、經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2016年第3期，第101—108頁(yè)。但是由于治理效果未能達(dá)到公民期待，為回應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的輿論，2019年英國(guó)發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容白皮書(shū)》，將長(zhǎng)期以來(lái)主要由行業(yè)自律治理的合法但不道德內(nèi)容列入法律規(guī)制范圍，確定了政府在該治理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。(11)周麗娜：《英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理新動(dòng)向及國(guó)際趨勢(shì)》，《新聞?dòng)浾摺?019年第11期，第81—89頁(yè)。

就中國(guó)而言，在網(wǎng)絡(luò)安全法治尚處探索階段時(shí)，社會(huì)自治失靈問(wèn)題已充分顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)泄露事件多發(fā)、騷擾電話和電信詐騙猖獗、網(wǎng)絡(luò)暴力橫行等現(xiàn)象已成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺(tái)曾遭遇相當(dāng)多的批評(píng)，其中最大的爭(zhēng)議是其作為框架性立法的模糊性和開(kāi)放性。但這部法律的重要意義在于回應(yīng)了當(dāng)時(shí)各方普遍要求設(shè)立一部高位階網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)制度的社會(huì)要求，并順應(yīng)了各國(guó)積極制定網(wǎng)絡(luò)安全法、出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的國(guó)際形勢(shì)。2013年斯諾登事件發(fā)生后，真實(shí)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)致使世界各國(guó)紛紛自危，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)話題的討論空前熱烈。2014年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，習(xí)近平總書(shū)記任組長(zhǎng)，將網(wǎng)絡(luò)安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題，并要求制定立法規(guī)劃、完善網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)法律法規(guī)。(12)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)總體布局統(tǒng)籌各方創(chuàng)新發(fā)展努力把我國(guó)建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)》，《保密科學(xué)技術(shù)》2014年第2期，第4頁(yè)。2014年4月，制定網(wǎng)絡(luò)安全法被列入全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)法律法規(guī)，從而“以制度建設(shè)提高國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全保障能力，掌握網(wǎng)絡(luò)空間治理和規(guī)則制定方面的主動(dòng)權(quán)”(13)關(guān)于《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法(草案)》的說(shuō)明。。因此，從2014年起我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)明顯增加。(14)徐敬宏、郭婧玉、游鑫洋：《2014—2018年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理的政策走向與內(nèi)在邏輯》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第21—22頁(yè)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的立法工作與2016年《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》的出臺(tái)和2017年《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》的發(fā)布相呼應(yīng)，帶動(dòng)了一批相關(guān)法律法規(guī)的制定和頒布，國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)上的主導(dǎo)作用日益增強(qiáng)。

必要的集權(quán)是提供安全和秩序等公共產(chǎn)品的需要。(15)[美]德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A·羅賓遜：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年，第56頁(yè)。國(guó)家治理意涵中的國(guó)家主導(dǎo)意味著網(wǎng)絡(luò)安全治理利益攸關(guān)主體之間并非平等的聯(lián)盟關(guān)系，而是以國(guó)家作為投資人、決策者、組織者、監(jiān)管者、沖突調(diào)停者與懲罰實(shí)施者，從而克服市場(chǎng)失靈與志愿失靈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同的善治目標(biāo)。但國(guó)家在主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全治理的過(guò)程中并非居于中立地位，而是與私主體一樣擁有自身的利益和偏好。在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，國(guó)家為發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)允許網(wǎng)絡(luò)企業(yè)“非法興起”(16)胡凌：《“非法興起”：理解中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個(gè)視角》，《文化縱橫》2016年第5期，第120—125頁(yè)。，在其后建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的過(guò)程中又明顯更傾向于安全利益。(17)郭春鎮(zhèn)、張慧：《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治中的國(guó)家能力研究》，《江海學(xué)刊》2021年第1期，第167頁(yè)。還有學(xué)者指出，當(dāng)前政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的態(tài)度已轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙灾卫頌橹骷骖櫚l(fā)展”的思路。參見(jiàn)彭波、張權(quán)：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的形成及嬗變(1994—2019)》，《新聞與傳播研究》2020年第8期，第62頁(yè)。由此可見(jiàn)，國(guó)家主導(dǎo)離不開(kāi)社會(huì)支持，更需要社會(huì)協(xié)商與監(jiān)督；國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)“國(guó)家”，也須強(qiáng)調(diào)“治理”。網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理體現(xiàn)了一種以國(guó)家為元治理主體，既重視國(guó)家作用，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)作的“新國(guó)家主義”理念。(18)[澳]琳達(dá)·維斯、約翰·M.霍布森：《國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，黃兆輝、廖志強(qiáng)譯，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009年，第9—13頁(yè)。

(二)新國(guó)家主義取向

社會(huì)與國(guó)家之間的界限不斷收縮擴(kuò)張，從新自由主義的“新”和國(guó)家回歸的“回歸”中便可一窺二者關(guān)系的波折，而該波折的特點(diǎn)便是在戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大規(guī)模流行病等公民生存遭到嚴(yán)重威脅的時(shí)刻，國(guó)家干預(yù)便會(huì)在失靈的市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)自治之前取得空前的合法性，在社會(huì)恢復(fù)安定而科層制管理的固有弊端日益突出時(shí)，縮減國(guó)家權(quán)力范圍的呼聲又會(huì)占據(jù)主流。伴隨網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家地位提升的是理論界的“國(guó)家回歸”，學(xué)者已普遍認(rèn)同國(guó)家應(yīng)該并已作為利益相關(guān)方的重要一員參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，(19)如Jack Goldsmith &Tim Wu，Who Controls the Internet？Illusions of a Borderless World，Oxford University Press，2006；Nathan Alexander Sales，Regulating Cyber-Security，Northwestern University Law Review，2013，107 (4)，pp.1503-1568；徐漢明、張新平：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的法治模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第2期，第48—71頁(yè)；陳越峰：《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的合作治理》，《法學(xué)研究》2018年第6期，第175—193頁(yè)。人們也正在自覺(jué)或不自覺(jué)地踏入一條“新”國(guó)家主義進(jìn)路。

國(guó)家主義(statism)是一個(gè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的模糊概念，其核心是以國(guó)家為中心、以國(guó)家本身為目的的行為理念。作為一種與自由主義相對(duì)立的意識(shí)形態(tài)，國(guó)家主義長(zhǎng)期以來(lái)備受批判，鑒于歷史上國(guó)家權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張?jiān)鴮?dǎo)致嚴(yán)重的不良后果，國(guó)家主義成為了一個(gè)被批評(píng)、被警覺(jué)的概念。然而自20世紀(jì)80年代以來(lái)，人們?cè)谀慷昧诵伦杂芍髁x在發(fā)達(dá)國(guó)家和模仿西方制度的發(fā)展中國(guó)家所產(chǎn)生的負(fù)面作用，以及國(guó)家在促進(jìn)日本、韓國(guó)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的積極作用之后，轉(zhuǎn)而從現(xiàn)實(shí)出發(fā)、以實(shí)用主義態(tài)度看待國(guó)家主義，(20)Peter Evans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation，Princeton University Press，1995.探討其對(duì)于善治的工具價(jià)值。(21)許紀(jì)霖：《當(dāng)代中國(guó)的啟蒙與反啟蒙》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第249頁(yè)。這種國(guó)家主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的元治理主體角色，追求國(guó)家的積極作為，認(rèn)為提升國(guó)家能力對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民生活秩序的穩(wěn)定、生活水平的提高起著至關(guān)重要作用，但并不排斥社會(huì)。因此，國(guó)家主義也不都是“國(guó)家足矣”，在認(rèn)真對(duì)待國(guó)家、將之作為關(guān)鍵解釋變量、卻又不否認(rèn)其與社會(huì)之協(xié)調(diào)方為達(dá)成目標(biāo)之根本路徑時(shí)，人們指出這也是國(guó)家主義。為與一些主張國(guó)家至上、國(guó)家至善而不考慮社會(huì)因素的經(jīng)典國(guó)家主義理論(22)于浩：《國(guó)家主義源流考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第10期，第68—75頁(yè)。相區(qū)別，稱之為“新國(guó)家主義”(23)[澳]琳達(dá)·維斯、約翰·M.霍布森：《國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，第9—13頁(yè)。。正如“新國(guó)家主義”理論中國(guó)家秉承著經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一樣，網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理中的新國(guó)家主義立場(chǎng)目標(biāo)在于網(wǎng)絡(luò)空間善治，在弱化了國(guó)家與法律作為階級(jí)統(tǒng)治工具色彩的同時(shí)，更加突出國(guó)家的社會(huì)治理功能，展現(xiàn)服務(wù)型政府的角色定位，強(qiáng)化其作為公民權(quán)益和社會(huì)秩序的保障者作用。

新國(guó)家主義立場(chǎng)在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域的出現(xiàn)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)使然。無(wú)論是外國(guó)還是中國(guó)，由于法治的路徑依賴效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)大都由法律擔(dān)當(dāng)主要治理工具，而國(guó)家機(jī)器則為法律的制定者、宣傳者、執(zhí)行者和裁判者。盡管在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)組織方為其主要治理者，然而在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到如今規(guī)模之后，其治理事務(wù)的體量與復(fù)雜程度早已超出了研究人員的工作范圍和工作能力，市場(chǎng)機(jī)制業(yè)已在實(shí)踐中證明了其不可靠性，而懲治跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪等主權(quán)和外交相關(guān)事務(wù)也令國(guó)家的入場(chǎng)成為必然。既然中國(guó)的法制與法治建設(shè)均由國(guó)家主導(dǎo)，(24)于浩：《共和國(guó)法治建構(gòu)中的國(guó)家主義立場(chǎng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期，第173—183頁(yè)。那么以新國(guó)家主義作為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治的基本立場(chǎng)亦為必然?？傊?，就當(dāng)前而言，新國(guó)家主義是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域政策和法律的事實(shí)立場(chǎng)。

二 諾斯悖論：國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主的悖反

國(guó)家的保護(hù)與控制是一體兩面的關(guān)系。作為一個(gè)新的治理領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)于一國(guó)國(guó)家權(quán)力和需與社會(huì)合作的基礎(chǔ)性國(guó)家能力(25)[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》(第二卷上冊(cè))，陳海宏等譯，上海：上海人民出版社，2007年，第68—69頁(yè)。都提出了更高要求，無(wú)疑將導(dǎo)致國(guó)家控制范圍的擴(kuò)大和控制強(qiáng)度的提升。(26)劉鵬：《三十年來(lái)海外學(xué)者視野下的當(dāng)代中國(guó)國(guó)家性及其爭(zhēng)論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第5期，第208頁(yè)。這便轉(zhuǎn)而又引發(fā)了針對(duì)國(guó)家權(quán)力膨脹和社會(huì)自主性危機(jī)的憂慮，“諾斯悖論”被提上臺(tái)前。

(一)風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)流行

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、(27)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博文譯，南京：譯林出版社，2004年。失控世界(28)[美]安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周云紅譯，南昌：江西人民出版社，2001年。等論斷的高頻出現(xiàn)渲染了當(dāng)今世界的危險(xiǎn)特征，推動(dòng)泛安全話語(yǔ)的流行和安全化行動(dòng)的進(jìn)展，這種不安全感很大程度上是由科技發(fā)展造成的。信息技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展創(chuàng)新令人目不暇接，與此相對(duì)應(yīng)的是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)亦難以預(yù)知，如濫用個(gè)人信息的大數(shù)據(jù)分析來(lái)影響選舉，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性致使其相關(guān)話題甚至常常帶有科幻色彩。(29)馮迪凡：《AI操縱美歐大選人類何以破解》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2017年3月8日，第A01版。人們慨嘆，風(fēng)險(xiǎn)是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性特征。(30)黃少華：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域中的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)問(wèn)題》，《科學(xué)與社會(huì)》2013年第4期，第16頁(yè)。針對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的不知所措與恐慌跟隨風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)紛至沓來(lái)，其尚未顛覆人們的生活基礎(chǔ)，卻時(shí)常造成一定范圍內(nèi)的混亂，動(dòng)搖了日常生活秩序的安定性。

風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)的流行還反映在網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)研究、報(bào)道與政策總是以各種安全事件開(kāi)頭，從而藉此證明風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性與安全措施的必要性、合法性。有關(guān)嚴(yán)重網(wǎng)絡(luò)安全事件的廣泛新聞報(bào)道在一定程度上展現(xiàn)了國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)溝通技巧，其運(yùn)用“網(wǎng)絡(luò)珍珠港”等符號(hào)所渲染的公共安全威脅氛圍凸顯國(guó)家的“保護(hù)者”角色，提升國(guó)家權(quán)力的合法性，進(jìn)而令“權(quán)威行使集中化，現(xiàn)代化進(jìn)程所有的細(xì)節(jié)都為科層制的控制和規(guī)劃所包裹”(31)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，第95—97頁(yè)。。一些國(guó)家開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)空間軍備競(jìng)賽，意圖在網(wǎng)絡(luò)安全事件中先發(fā)制人。(32)楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2020年第3期，第69—93頁(yè)。而各國(guó)亦開(kāi)始從源頭上加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管控，如實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的境內(nèi)存儲(chǔ)、對(duì)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)加強(qiáng)控制等措施。

若國(guó)家或其他利益相關(guān)主體刻意低估網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，那無(wú)疑是對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和人類社會(huì)的不負(fù)責(zé)任。(33)確實(shí)一直有一些聲音表示不必對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等事務(wù)太過(guò)緊張，問(wèn)題沒(méi)有那么嚴(yán)重。See Drew Gough，Op Ed：When It Comes to Cybersecurity，Lawyers Don’t Need to Embrace Dr.Strangelove，Canberra Law Review，2019，16 (1)，pp.99-108.作者表示與其“保持冷靜，繼續(xù)前行”(Keep Calm And Carry On)，不如“認(rèn)清形勢(shì)，放棄幻想”。不作為和少作為只能導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崩潰，只有利益相關(guān)者都采取保護(hù)措施方有希望實(shí)現(xiàn)一定程度的安全。但是由于真切威脅政權(quán)安全的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題更多地表現(xiàn)為潛在風(fēng)險(xiǎn)而不是已造成的現(xiàn)實(shí)破壞，人們不免產(chǎn)生疑問(wèn)，(有關(guān)國(guó)家安全的)風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)在國(guó)際國(guó)內(nèi)的流行之中，有多少是利益相關(guān)主體為以安全名義擴(kuò)張權(quán)力而故意為之并推波助瀾？在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，“泛安全化”本身作為一種政治風(fēng)險(xiǎn)被越來(lái)越多地提至臺(tái)前。

(二)泛安全化危險(xiǎn)暴露

網(wǎng)絡(luò)空間日漸軍事化的背后是其安全化趨向。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的憂懼從政策、法律、理論研究中擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)，造就了一種普遍的維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的壓力，壓力一方面催生了更多安全保護(hù)措施，另一方面則引致了對(duì)于“泛安全化”風(fēng)險(xiǎn)的憂慮。

“安全化”(securitization)是國(guó)際關(guān)系研究領(lǐng)域哥本哈根學(xué)派提出的安全理論，是一種為了達(dá)到一定政治目的，通過(guò)宣布安全威脅的存在令主體取得相關(guān)權(quán)力合法性，從而采取超常規(guī)行政、軍事措施的政治策略。由于安全是國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外活動(dòng)的核心領(lǐng)域和合法壟斷領(lǐng)域，社會(huì)事務(wù)的泛安全化便意味著國(guó)家干預(yù)范圍的擴(kuò)大。相較而言，政治化是指將原本不屬國(guó)家管轄的社會(huì)公共問(wèn)題納入政府治理范圍內(nèi)，因此安全化被視為一種更加激進(jìn)的政治化手段，其為“超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”，能夠?yàn)椤皣?guó)家進(jìn)行動(dòng)員或者獲得特殊權(quán)力以便為應(yīng)對(duì)‘存在性威脅’打開(kāi)通途”(34)[英]巴瑞·布贊、[丹麥]奧利·維夫、[丹麥]迪·懷爾德主編：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第29—32頁(yè)。。這種特殊權(quán)力指的是突破了正常行政程序或行政規(guī)范的緊急措施，典型如俄羅斯“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法案”中的與因特網(wǎng)斷聯(lián)，這一規(guī)定也存在于其他國(guó)家的法律中，如我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第58條。

綜合一些論說(shuō)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)空間的“泛安全化”是指由于網(wǎng)絡(luò)深度嵌入了當(dāng)今社會(huì)生活的方方面面，加之一些主體試圖以安全為由獲取權(quán)力、實(shí)現(xiàn)其他目的，而導(dǎo)致當(dāng)前出現(xiàn)的，網(wǎng)絡(luò)安全被與廣泛的其他領(lǐng)域議題聯(lián)系起來(lái)，其風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重性被夸大，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理領(lǐng)域在廣度、深度方面大肆擴(kuò)展現(xiàn)象。如美國(guó)以國(guó)家安全受到威脅為由拒絕華為、中興、字節(jié)跳動(dòng)、微信等進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)就被視為典型案例，人們指出美國(guó)政府把網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)異化成了貿(mào)易保護(hù)主義，而真實(shí)目的則是遏制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)自身霸權(quán)地位并轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)矛盾。(35)張莉：《論“斯諾登事件”后的中美網(wǎng)絡(luò)安全合作》，《新視野》2014年第5期，第128頁(yè)；李崢：《中美網(wǎng)絡(luò)安全互動(dòng)：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期，第150頁(yè)；鄒舉、慕錦華：《安全化與保護(hù)主義：網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略》，《傳媒觀察》2021年第8期，第20—28頁(yè)。泛安全化主要有兩個(gè)突出表現(xiàn)，一是將虛擬風(fēng)險(xiǎn)合理或不合理地現(xiàn)實(shí)化，將尚未發(fā)生的事故定性為迫近的風(fēng)險(xiǎn)，二是以風(fēng)險(xiǎn)為理由實(shí)施非常規(guī)化、甚至侵犯公民基本權(quán)利的防御或者攻擊措施。(36)[美]彌爾頓·L·穆勒：《網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家：互聯(lián)網(wǎng)治理的全球政治學(xué)》，周程等譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2015年，第191—192頁(yè)。其將導(dǎo)致安全邏輯超過(guò)經(jīng)濟(jì)邏輯與自由理念，國(guó)家與國(guó)家施加于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者之上的安全保護(hù)責(zé)任持續(xù)擴(kuò)大，其成本令公私主體均難以承受，安全砝碼的持續(xù)增加也導(dǎo)致發(fā)展難以為繼。因而物極必反，基于對(duì)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)及泛安全化情境的反思，網(wǎng)絡(luò)軍控和去安全化話語(yǔ)開(kāi)始越來(lái)越多地出現(xiàn)。兩版《塔林手冊(cè)》的制定既是網(wǎng)絡(luò)軍事化和安全化程度加深的體現(xiàn)，也是約束限制該軍事化進(jìn)程的措施。(37)參見(jiàn)楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2020年第3期，第73頁(yè)。

(三)泛行政化與泛政治化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)

在伴隨網(wǎng)絡(luò)空間安全化的國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張中，擴(kuò)張的不只是網(wǎng)絡(luò)安全管理機(jī)構(gòu)自身，其還通過(guò)法律實(shí)施了對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織內(nèi)部的行政化改造，使之在經(jīng)營(yíng)方式、體制和理念上與國(guó)家相合，從而配合監(jiān)管。最典型表現(xiàn)是在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全保護(hù)上，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)依據(jù)國(guó)家給出的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管，并與國(guó)家機(jī)關(guān)達(dá)成刪除—保存記錄—報(bào)告等合作，這一發(fā)包式(38)于洋、馬婷婷：《政企發(fā)包：雙重約束下的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——基于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容治理的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期，第117—128頁(yè)。治理機(jī)制令私主體產(chǎn)生了行政化特征。然而國(guó)家行政體系一旦將社會(huì)主體吸納進(jìn)體制內(nèi)部，國(guó)家治理的基礎(chǔ)條件——雙方自主性即告失效。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理看似將國(guó)家干預(yù)隱藏化、柔和化了，卻容易導(dǎo)致國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的泛行政化。(39)顧昕：《治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)》，《公共行政評(píng)論》2017年第6期，第9頁(yè)。國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制推行的行政化將帶來(lái)社會(huì)治理機(jī)制的不斷萎縮，令“國(guó)家治理”蛻化為“國(guó)家管理”。

網(wǎng)絡(luò)安全的泛化不僅存在經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的泛行政化風(fēng)險(xiǎn)，還容易導(dǎo)致泛政治化風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)榘踩捳Z(yǔ)背后隱藏著國(guó)家為政治活動(dòng)尋求合法性的需要。政治化將社會(huì)現(xiàn)象重述為政治現(xiàn)象，出于擴(kuò)大權(quán)力范圍、挑起爭(zhēng)端、取得利益等潛藏動(dòng)機(jī)，常常非理性地將非政治現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)行解讀，制造泛政治化氛圍，從而在政治話語(yǔ)開(kāi)拓的新領(lǐng)地從事政治活動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)安全話題時(shí)常被恰如其分或危言聳聽(tīng)地引申為國(guó)家間的政治軍事對(duì)抗、資本主義的剝削壓迫和政權(quán)的意識(shí)形態(tài)危機(jī)，令對(duì)立氣氛日益彌漫。無(wú)論是過(guò)度行政化還是過(guò)度政治化，所反映的都是國(guó)家權(quán)力意圖對(duì)社會(huì)權(quán)力實(shí)施完全替代策略，用行政思維和政治思維壓制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和表達(dá)自由，意圖將企業(yè)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎难由煨越M織。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理活動(dòng)已然經(jīng)常受到質(zhì)疑。人們指出，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者究其本質(zhì)仍為不具有公共事務(wù)管理權(quán)威的市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體在國(guó)家要求下所履行的監(jiān)管責(zé)任便令其產(chǎn)生了角色混同問(wèn)題，名不正言不順。(40)周光權(quán)：《拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪的司法適用》，《人民檢察》2018年第9期，第21頁(yè)。以網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者為中介實(shí)施的間接治理能夠避免公權(quán)與私利的直接沖突，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的過(guò)度行政化和政治化則將抵消這一切好處。

(四)法律的精細(xì)化與前置化趨勢(shì)

伴隨前述國(guó)家干預(yù)合法性的強(qiáng)化，網(wǎng)絡(luò)空間的法治進(jìn)程陡然加速，而在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律又呈現(xiàn)出了與膨脹的科層制管理相適應(yīng)的精細(xì)化和前置化現(xiàn)象，實(shí)踐了時(shí)空全面控制的權(quán)力運(yùn)行邏輯，也引發(fā)了有關(guān)權(quán)力界限的警惕。

1.精細(xì)化。在一種社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生之初，國(guó)家對(duì)其了解和干預(yù)都往往較少，體現(xiàn)在立法上就是以原則性立法為主；在社會(huì)現(xiàn)象發(fā)展成熟后，對(duì)其加以治理的社會(huì)需求有所增加，而國(guó)家業(yè)已探索出治理規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，于是便開(kāi)始制定詳細(xì)規(guī)則對(duì)其中的社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整。(41)王起超：《粗放和精細(xì)：論立法技術(shù)的秩序建構(gòu)路徑》，《河北法學(xué)》2021年第5期，第180—185頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)安全立法便遵循了這一規(guī)律，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的制定可大致視為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法走向精細(xì)化的過(guò)渡階段?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》既是對(duì)現(xiàn)有原則性規(guī)定的集中整合，也提出了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、數(shù)據(jù)本地化等新概念，其框架性規(guī)定為具體配套制度的發(fā)展指定了方向。一方面，網(wǎng)絡(luò)安全治理所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系之復(fù)雜性與技術(shù)性在其發(fā)展初期令立法者難以招架；另一方面，為順應(yīng)時(shí)代潮流發(fā)展科學(xué)技術(shù)和新的商業(yè)模式，全面的嚴(yán)格規(guī)制可能會(huì)對(duì)信息化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)新的商業(yè)模式發(fā)展持寬容態(tài)度，甚至允許其超越現(xiàn)有法律，(42)胡凌：《“非法興起”：理解中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個(gè)視角》，《文化縱橫》2016年第5期，第120—125頁(yè)。這是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的政治與制度條件。(43)周漢華：《網(wǎng)絡(luò)法治的強(qiáng)度、灰度與維度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第6期，第67—80頁(yè)。

隨著互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展的逐漸定型，國(guó)家與社會(huì)對(duì)于該新事物的認(rèn)識(shí)加深，逐漸取得了治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而此時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展更早、更為先進(jìn)的國(guó)家和地區(qū)亦已出現(xiàn)可供參考的精細(xì)化治理模板，給法律的精細(xì)化創(chuàng)造了條件。國(guó)家對(duì)于信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的治理態(tài)度從“積極利用、科學(xué)發(fā)展”逐漸加重了“依法管理、確保安全”的分量。其中，由于涉及政治安全并擁有豐富的治理經(jīng)驗(yàn)和固有體制機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全的細(xì)化規(guī)定最為順利，如2019年《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的發(fā)布。相較之下，《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》因涉及利益矛盾廣泛而立法難度大，但在國(guó)家的強(qiáng)力推進(jìn)下，這幾部法律法規(guī)還是在2021年先后出臺(tái)。此外，標(biāo)準(zhǔn)等軟法亦在近幾年中密集發(fā)布和修訂。為了對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全采取全過(guò)程式保護(hù)，法律制度將不可避免地越來(lái)越多、越來(lái)越精細(xì)化。如對(duì)APP收集用戶個(gè)人信息的標(biāo)準(zhǔn)從《網(wǎng)絡(luò)安全法》的“必要”原則，進(jìn)化為《常見(jiàn)類型移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個(gè)人信息范圍規(guī)定》所列舉的39類必要個(gè)人信息。國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的控制范圍擴(kuò)大了，舉措亦精細(xì)化了。人們不禁擔(dān)心，這是否將造成國(guó)家對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和公民生活事無(wú)巨細(xì)的干預(yù)？

2.前置化。在網(wǎng)絡(luò)安全治理中，人們最常提出的建議除多元治理之外，便是從事后管理改變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)管，(44)周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道——中國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法的立法方向》，《法學(xué)研究》2018年第2期，第16頁(yè)；陳越峰：《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的合作治理》，《法學(xué)研究》2018年第6期，第175頁(yè)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防則為基礎(chǔ)治理理念。例如在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全治理中，從被動(dòng)防御策略變?yōu)椤爸鲃?dòng)防御”是全球性發(fā)展趨勢(shì)，(45)薄曉旭：《等保2.0正式實(shí)施網(wǎng)絡(luò)等保進(jìn)入主動(dòng)防御時(shí)代》，《中國(guó)航空?qǐng)?bào)》2020年1月3日，第8版。而這也意味著全過(guò)程監(jiān)控，方能在危害發(fā)生前便采取動(dòng)態(tài)防御措施。在法律的安全信息上報(bào)與共享等規(guī)定下，國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的掌控也不可避免地強(qiáng)化了。(46)如2018年《網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)條例(征求意見(jiàn)稿)》第21條第5項(xiàng)：“第三級(jí)以上網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)者……落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)感知監(jiān)測(cè)預(yù)警措施，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)管理平臺(tái)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行狀態(tài)、網(wǎng)絡(luò)流量、用戶行為、網(wǎng)絡(luò)安全事件等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，并與同級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)接”。在個(gè)人信息保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全治理上，法律直接改變了個(gè)人信息控制者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)方式，(47)如《個(gè)人信息保護(hù)法》通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估制度來(lái)激勵(lì)處理者遵守法律規(guī)定的保護(hù)措施(第55、56條)，2022年實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第11條規(guī)定：“算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)算法推薦服務(wù)版面頁(yè)面生態(tài)管理，建立完善人工干預(yù)和用戶自主選擇機(jī)制，在首頁(yè)首屏、熱搜、精選、榜單類、彈窗等重點(diǎn)環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)符合主流價(jià)值導(dǎo)向的信息”。將國(guó)家意志嵌入為架構(gòu)的默認(rèn)設(shè)置，以此實(shí)現(xiàn)了提前干預(yù)和全過(guò)程干預(yù)。這種信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和治理技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的監(jiān)管前置，恰與法律和治理的當(dāng)前趨勢(shì)一致。

提前預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)置預(yù)案的法律能夠降低不確定性，減少治理成本和網(wǎng)絡(luò)安全損失，符合法律提供穩(wěn)定生活預(yù)期的社會(huì)功能。但其同時(shí)無(wú)法擺脫質(zhì)疑，因?yàn)榉筛深A(yù)的前置等于為事件的發(fā)生和處理提前設(shè)限，因此容易引致信息時(shí)代原本多元的商業(yè)與生活被重新分類規(guī)制，從而導(dǎo)致過(guò)度規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，伴隨穩(wěn)定性增強(qiáng)而來(lái)的是多樣性、靈活性和創(chuàng)新性的減損。其在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全和個(gè)人信息安全上尚屬有效措施，具備較高合法性，并且能夠賦予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者較多的權(quán)限來(lái)自行調(diào)整策略。但在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全治理上，治理的前置可直譯為事前審查，一旦法律未能控制好公權(quán)力的限度，將對(duì)表達(dá)權(quán)造成的損害不言而喻。

國(guó)家干預(yù)的提前是近年來(lái)“看得見(jiàn)的手”愈益活躍的表征之一。隨著近代民法向現(xiàn)代民法的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了從意思自治到限制意思自治的轉(zhuǎn)向；從近代行政法到現(xiàn)代行政法，發(fā)生了從最小國(guó)家向規(guī)制國(guó)家的轉(zhuǎn)變；(48)方新軍：《私法和行政法在解釋論上的接軌》，《法學(xué)研究》2012年第4期，第34頁(yè)。而現(xiàn)代刑法則由謙抑刑法向積極刑法邁進(jìn)，公法對(duì)私法領(lǐng)域的入侵、能動(dòng)司法等話題成為社會(huì)焦點(diǎn)。在提高國(guó)家能動(dòng)性的過(guò)程中，公民與組織的自由無(wú)疑遭到了克減。權(quán)力本性、治理理念改變和技術(shù)進(jìn)步所導(dǎo)致的提前保護(hù)傾向致使國(guó)家在從廣度、深度上均增強(qiáng)社會(huì)控制之后，又在時(shí)間上將控制前置。在此情形下，更應(yīng)警惕國(guó)家與社會(huì)之間的邊界。

(五)相異問(wèn)題同質(zhì)化處理風(fēng)險(xiǎn)

自“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”的論斷提出后，網(wǎng)絡(luò)安全的地位和重要性備受重視。但也應(yīng)注意到，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、個(gè)人信息安全和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全三要素所涉社會(huì)利益與保護(hù)方式之間存在重大差異，導(dǎo)致行政管理在其上的合法性具有很大差別，其中網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全方為關(guān)鍵內(nèi)容和與國(guó)家安全聯(lián)系最為直接的部分。因?yàn)樨P(guān)日常生產(chǎn)生活保障，人們無(wú)法否認(rèn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)公民享有其他自由和權(quán)利的重要性，對(duì)于企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)性，以及與網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全也是網(wǎng)絡(luò)安全外延中最不容易在“安全與自由和發(fā)展孰輕孰重”問(wèn)題上產(chǎn)生利益衡量疑難的要素，因而國(guó)家主導(dǎo)在該領(lǐng)域擁有最強(qiáng)合法性。反觀另外兩個(gè)領(lǐng)域，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息的研究方興未艾，人們?cè)谄浞蓪傩院捅Ｗo(hù)方式上爭(zhēng)論激烈，對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)或利用均面臨巨大爭(zhēng)議。這便致使《民法典》第111條雖已將個(gè)人信息列在人格權(quán)條款之后，卻因缺乏社會(huì)共識(shí)而在立法技術(shù)上進(jìn)行模糊處理，僅規(guī)定“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”(49)“立法過(guò)程，一直存在是否直接確立一種個(gè)人信息權(quán)的爭(zhēng)論”“二審稿開(kāi)始納入個(gè)人信息問(wèn)題，但考慮到個(gè)人信息的復(fù)雜性，也沒(méi)有簡(jiǎn)單以單純民事權(quán)利特別是一種人格權(quán)的形式加以規(guī)定，而是籠統(tǒng)規(guī)定個(gè)人信息受法律保護(hù)，為未來(lái)個(gè)人信息如何在利益上兼顧財(cái)產(chǎn)化，以及與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的關(guān)系配合預(yù)留了一定的解釋空間”。參見(jiàn)龍衛(wèi)球、劉保玉主編：《中華人民共和國(guó)民法總則釋義與適用指導(dǎo)》，北京：中國(guó)法制出版社，2017年，第403—404頁(yè)。。而網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全雖關(guān)涉社會(huì)公共利益，但因涉及公民表達(dá)權(quán)這一基本人權(quán)，對(duì)公民言論做出的國(guó)家干預(yù)便更易引發(fā)合法性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家干預(yù)的一味增加極易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的泛政治化處理，令政治成為諱莫如深的話題，而作為公民基本政治權(quán)利和民主四權(quán)之一的表達(dá)權(quán)卻有可能失去新的發(fā)展時(shí)機(jī)。 網(wǎng)絡(luò)安全各要素的國(guó)家治理在合法性上尚有不同，在治理績(jī)效上也存在很大差異。因而在網(wǎng)絡(luò)空間的多利益攸關(guān)方治理理論中，其以合法性、能力、利益、資源的度量值為標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)估的最佳績(jī)效將互聯(lián)網(wǎng)治理、數(shù)據(jù)治理和行為規(guī)范治理分別委任給政府、私營(yíng)部門(mén)和市民社會(huì)三個(gè)行為體。(50)魯傳穎：《網(wǎng)絡(luò)空間治理與多利益攸關(guān)方理論》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第26—28頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理體制折射出了其國(guó)內(nèi)治理現(xiàn)實(shí)，國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全三領(lǐng)域的治理方式和干預(yù)程度也應(yīng)各不相同。若膨脹的國(guó)家權(quán)力試圖在三領(lǐng)域無(wú)差別增強(qiáng)管理力度，則可能同時(shí)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全上國(guó)家能力的不足、個(gè)人信息安全與網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理上的能力浪費(fèi)，治理績(jī)效也因之參差不齊。而個(gè)人信息安全與公民表達(dá)內(nèi)容治理的過(guò)度行政化甚至政治化，不僅可能因合法性不足導(dǎo)致公權(quán)力受到質(zhì)疑、治理績(jī)效不佳，還可能對(duì)信息化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民表達(dá)權(quán)產(chǎn)生不確定性危害。

三 突破悖論：信息時(shí)代能動(dòng)社會(huì)的生產(chǎn)與反作用

國(guó)家治理策略意味著要保持國(guó)家與社會(huì)主體本身的相對(duì)獨(dú)立自主性，國(guó)家固然要實(shí)施主導(dǎo)行動(dòng)，社會(huì)主體亦必須充分運(yùn)用其自身能力從事網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)。主導(dǎo)是控制，卻不是功能替代，因此屬于社會(huì)動(dòng)員行為而非行政吸納社會(huì)策略，(51)康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——行政吸納社會(huì)》，《中國(guó)民間組織30年：走向公民社會(huì)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第332頁(yè)。國(guó)家認(rèn)可利益相關(guān)主體的自主經(jīng)營(yíng)與合同自由等權(quán)益。過(guò)度的權(quán)力干預(yù)將導(dǎo)致本就處于優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)家權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)度控制，將合作變?yōu)椴倏v甚至替代。數(shù)據(jù)本地化立法的六年波折反映了非傳統(tǒng)國(guó)家安全的擴(kuò)大化乃至泛化趨勢(shì)，以及國(guó)家和社會(huì)為遏制該趨勢(shì)所進(jìn)行的合理博弈，(52)2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)內(nèi)收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息與重要數(shù)據(jù)應(yīng)境內(nèi)存儲(chǔ)，出境需經(jīng)安全評(píng)估。2017年《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》和2019年《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》將境內(nèi)存儲(chǔ)與出境評(píng)估數(shù)據(jù)范圍擴(kuò)大至所有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在國(guó)內(nèi)收集的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)，因此遭到質(zhì)疑，征求意見(jiàn)過(guò)后便再無(wú)消息。2021年《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》謹(jǐn)慎地?cái)U(kuò)大了第37條的適用范圍，2022年最終頒布的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行了整合。對(duì)于立法的質(zhì)疑意見(jiàn)可參見(jiàn)劉金瑞：《關(guān)于<個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)>的意見(jiàn)建議》，《信息安全與通信保密》2017年第6期，第72—78頁(yè)；張金平：《關(guān)于數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法征求意見(jiàn)稿的若干意見(jiàn)》，《信息安全與通信保密》2017年第6期，第79—80頁(yè)。并讓人們看到一個(gè)能動(dòng)社會(huì)所能帶來(lái)的正和博弈潛力，以及藉此突破諾斯悖論的希望。在多元協(xié)同共治的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐活動(dòng)中，主體自身的能力水平、主體間能否保持清晰合理的權(quán)責(zé)邊界與運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)同關(guān)系是其協(xié)作績(jī)效的決定因素。(53)盧安文、何洪陽(yáng)：《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)多元共治模式的作用機(jī)制研究——基于多參數(shù)影響的演化博弈視角》，《中國(guó)管理科學(xué)》2021年第3期，第211頁(yè)。面對(duì)公權(quán)力的擴(kuò)張本性，必須強(qiáng)化社會(huì)自主性和社會(huì)權(quán)力來(lái)突破諾斯悖論，避免零和博弈風(fēng)險(xiǎn)。

(一)基于信息公開(kāi)的反向控制

Cyberspace(網(wǎng)絡(luò)空間)的cyber一詞來(lái)自維納于1948年提出的控制論(cybernetics)，其含義為“控制、反饋、通信、人機(jī)交互”等，(54)戴浩：《推薦序二》，載[德]托馬斯·瑞德：《機(jī)器崛起：遺失的控制論歷史》，王曉、鄭心湖、王飛躍譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2017年。該理論提出，信息的價(jià)值之一在于消除不確定性。(55)C.E.Shannon，A Mathematical Theory of Communication，The Bell System Technical Journal，1948，27 (3)，pp.379-423.正如常用詞“安全可控”明白地反映了安全一詞對(duì)應(yīng)著控制，這是因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)的普遍性之下，安全和確定性永遠(yuǎn)是相對(duì)的，而控制信息則能夠令人在預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和信息反饋、反思調(diào)整中降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，從而取得安全。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，無(wú)所不至的認(rèn)證與量化反映了人們對(duì)于信息和控制的渴望，減少未知即能取得安全是普遍邏輯。如此一來(lái)，在權(quán)力博弈中占下風(fēng)的主體便處于透明環(huán)境之下，而占據(jù)上風(fēng)的主體行動(dòng)則進(jìn)入黑箱。在倫理上，為確保公民的主體性和技術(shù)的工具性，一則應(yīng)以法治保證國(guó)家的干預(yù)和控制符合比例原則，二則應(yīng)增強(qiáng)國(guó)家治理的透明性，令接受控制的個(gè)人和組織明曉國(guó)家行為的實(shí)施主體、實(shí)施原因和實(shí)施方式。(56)吳雯：《當(dāng)代“監(jiān)控”技術(shù)的倫理困境》，《自然辯證法通訊》2019年第7期，第47頁(yè)。

首先，透明度的增加是內(nèi)部治理社會(huì)化的表現(xiàn)。權(quán)力的運(yùn)用總是會(huì)產(chǎn)生濫用和腐敗，尤其是當(dāng)其僅涉及后臺(tái)操作、過(guò)程不為普通公民所知的時(shí)候。因此，信息披露是一項(xiàng)重要的治理工具，當(dāng)組織內(nèi)部滋生的違法或不良行為難以在內(nèi)生機(jī)制中得到遏制時(shí)，藉由信息披露，其他利益相關(guān)者的社會(huì)監(jiān)督將對(duì)不當(dāng)行為加以糾正，從而參與權(quán)力行使者的內(nèi)部治理。我國(guó)法律對(duì)國(guó)家行為多有信息披露要求，如2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”。此外還存在企業(yè)對(duì)政府信息的披露，如谷歌透明度報(bào)告披露國(guó)家對(duì)公司的干預(yù)情況。“黑箱”一詞總是隱喻具有負(fù)外部性的違法內(nèi)部操作，因此人們要求打開(kāi)黑箱，對(duì)其進(jìn)行外部審查監(jiān)督，以降低自我監(jiān)督所需的高昂成本，提高監(jiān)督效率。而充分的信息披露也符合程序正義，能令公民產(chǎn)生控制感、安全感和信任感，滿足其心理需求，從而提高國(guó)家行為合法性。

其次，信息披露能夠令人們理解社會(huì)運(yùn)行的原理，從而產(chǎn)生對(duì)其加以改變的可能，并改善網(wǎng)絡(luò)空間公私主體間信息不對(duì)稱的權(quán)力格局。信息是一種資源，對(duì)資源的支配帶來(lái)權(quán)力，因此在信息社會(huì)中，政府在掌握信息——獲得權(quán)力——掌握更多信息的馬太效應(yīng)中大受其益。雖然人們經(jīng)常感嘆互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)信息過(guò)剩，但沒(méi)人能否認(rèn)信息資源的繁榮已帶給人們更多自由，包括思想上的自由和自我提升的自由，也包括監(jiān)督的權(quán)力。例如，法治要求法律公開(kāi)，因而《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的頒布讓普通公民也得以了解國(guó)家倡導(dǎo)何種網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)，以及微博熱搜、薦讀信息是基于何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行挑選的，從而可以通過(guò)多種渠道發(fā)表自己對(duì)于該價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的意見(jiàn)。知情引發(fā)監(jiān)督、表達(dá)和參與，只有了解國(guó)家權(quán)力的作用機(jī)制，才有可能對(duì)該機(jī)制展開(kāi)評(píng)價(jià)、給出反饋。從反面來(lái)看，如若權(quán)力運(yùn)行機(jī)制一直保持黑箱狀態(tài)，公民表達(dá)權(quán)的行使自然無(wú)的放矢，既不利于民主能力的培養(yǎng)和社會(huì)共治的訓(xùn)練，也不利于國(guó)家治理能力的提升。因此還是應(yīng)強(qiáng)化“觀看/被觀看二元統(tǒng)一”體制，(57)[法]米歇爾·?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰：修訂譯本》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012年，第226頁(yè)。讓權(quán)力實(shí)施主體也被看見(jiàn)，令權(quán)力可知又可測(cè)。

(二)基于治理與政治參與的反向建構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理所面臨的根本難題是公民對(duì)于國(guó)家主導(dǎo)本身的質(zhì)疑，這就必須采取社會(huì)對(duì)于國(guó)家的反向建構(gòu)措施，在網(wǎng)絡(luò)空間“找回國(guó)家”之后再“找回社會(huì)”。反向建構(gòu)就是將國(guó)家以外的利益相關(guān)者從被動(dòng)服從地位轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“當(dāng)家作主”地位，轉(zhuǎn)換干預(yù)和被干預(yù)、約束和被約束的角色，讓國(guó)家根據(jù)社會(huì)需要對(duì)其規(guī)制策略做出適應(yīng)性調(diào)整。如此，必須塑造一種自主又開(kāi)放的國(guó)家治理體制。

首先，正式與非正式制度均會(huì)隨社會(huì)環(huán)境以及個(gè)體行動(dòng)的變化而發(fā)生改變，此即“制度的社會(huì)構(gòu)建”。文本上的法常常會(huì)在執(zhí)行中發(fā)生偏移，或者說(shuō)被“修正”。誠(chéng)然，國(guó)家制度的破壞性力量在社會(huì)因經(jīng)濟(jì)規(guī)律陷入困境，以及社會(huì)規(guī)范本身具有更強(qiáng)破壞性的時(shí)候能帶來(lái)修復(fù)性效果，前者如經(jīng)濟(jì)危機(jī)中國(guó)家的強(qiáng)行干預(yù)，后者如國(guó)家實(shí)行義務(wù)教育制度，強(qiáng)制不情愿的父母讓適齡女童入學(xué)。但是在多數(shù)情況下，國(guó)家制度必須與市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)規(guī)范相符合，否則可能出現(xiàn)三種后果，一是制度被懸置不用，二是制度的執(zhí)行在實(shí)踐中被扭曲，三是強(qiáng)制執(zhí)行制度，對(duì)社會(huì)造成破壞性影響，執(zhí)行結(jié)果取決于國(guó)家與社會(huì)的博弈。因此，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全目標(biāo)，國(guó)家必須采納社會(huì)意見(jiàn)調(diào)整其決策與行動(dòng)，或者根據(jù)社會(huì)的應(yīng)對(duì)采取相應(yīng)處置。這種社會(huì)對(duì)國(guó)家行為的直接影響即為社會(huì)反向建構(gòu)效應(yīng)的體現(xiàn)，在國(guó)家規(guī)制中加入公眾參與這一必要成分，方符合“國(guó)家治理”的意涵。而私營(yíng)部門(mén)和公民社會(huì)參與國(guó)家制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施，便得以利用國(guó)家權(quán)力，自上而下地推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全、信息化與個(gè)人權(quán)利的保護(hù)和發(fā)展。

其次，這種反向建構(gòu)既是社會(huì)治理領(lǐng)域的，也應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)域的。(58)有學(xué)者指出，技術(shù)治理“誘導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與的方向從政治領(lǐng)域分流到公共服務(wù)和社會(huì)治理領(lǐng)域”，本文的論述方向恰好相反。參見(jiàn)張丙宣：《政府的技術(shù)治理邏輯》，《自然辯證法通訊》2018年第5期，第100頁(yè)。在社會(huì)反向建構(gòu)國(guó)家制度的過(guò)程中，公民作為根本的國(guó)家權(quán)力來(lái)源，不應(yīng)僅局限于檢視國(guó)家治理績(jī)效，以適當(dāng)?shù)恼位暯潜O(jiān)督國(guó)家行為才更加符合民主意涵。在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域，社會(huì)主體尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)有條件通過(guò)回應(yīng)立法征求意見(jiàn)稿、參加國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定等方式參與國(guó)家決策活動(dòng)，該活動(dòng)包含社會(huì)治理和政治參與雙重要素。無(wú)論是為了俘獲國(guó)家規(guī)制，還是為了創(chuàng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，都能有效驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者更加積極地參與到國(guó)家治理的決策過(guò)程和實(shí)施過(guò)程當(dāng)中。例如，由于涉及對(duì)于公民人格權(quán)益的認(rèn)可與保護(hù)，有關(guān)個(gè)人信息的權(quán)利屬性爭(zhēng)議就是一個(gè)重要的問(wèn)題，利益難以協(xié)調(diào)，各方意見(jiàn)無(wú)法達(dá)成一致，并最終上升到由全國(guó)人民代表大會(huì)作出決定。此外，“前臺(tái)自愿，后臺(tái)實(shí)名”的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度亦為企業(yè)與政府博弈后的妥協(xié)結(jié)果。(59)彭波、張權(quán)：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的形成及嬗變(1994—2019)》，《新聞與傳播研究》2020年第8期，第60頁(yè)。這些例子均表明網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域社會(huì)對(duì)國(guó)家的反向建構(gòu)在現(xiàn)今我國(guó)治理生態(tài)下可以實(shí)現(xiàn)。

(三)基于社會(huì)責(zé)任與理性公民的社會(huì)自治

治理的理論設(shè)計(jì)以復(fù)數(shù)主體同時(shí)在場(chǎng)和互動(dòng)合作為邏輯前提，其中任何主體的過(guò)度弱化甚至退場(chǎng)都將導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡與合作失敗。因而在國(guó)家治理中，主導(dǎo)是為了合作，國(guó)家試圖規(guī)訓(xùn)社會(huì)，也應(yīng)激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織和公民在個(gè)體性之外應(yīng)有的社會(huì)性，令其為公共目標(biāo)調(diào)整自身決策與行為，從而培育能動(dòng)社會(huì)，以多元協(xié)同提升法治，以法治促進(jìn)善治。

首先，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)盡其社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)作為社會(huì)的一份子所應(yīng)承擔(dān)的維護(hù)乃至增進(jìn)社會(huì)利益、社會(huì)價(jià)值之責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是因?yàn)槠渑c社會(huì)整體休戚與共，并因掌握更多的資源而被利益相關(guān)者寄予了更高的道德要求，要求其為自身強(qiáng)大的支配力提供與之相匹配的合法性。作為個(gè)體價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一體，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者嵌入在社會(huì)環(huán)境中并受其制約，無(wú)論是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)看，還是從就近的商譽(yù)和政府規(guī)制而言，抑或是從作為社會(huì)成員的道德責(zé)任來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)必須正視其社會(huì)責(zé)任，在活動(dòng)中體現(xiàn)出作為獨(dú)立主體的自主性，而不是國(guó)家規(guī)制或社會(huì)壓力下的客體甚至工具，從而轉(zhuǎn)變“被規(guī)制”的社會(huì)角色，為自身贏得治理合法性。

我國(guó)并未如美國(guó)一樣直接以“合理”作為主要標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全防御法律體系，(60)Peter Sloan，The Reasonable Information Security Program，Richmond Journal of Law &Technology，2014，21 (1)，pp.1-92.但在網(wǎng)絡(luò)安全治理場(chǎng)景下，鑒于私營(yíng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和一手信息，而制度的調(diào)整對(duì)象又處于迅速變化狀態(tài)，亦采取了與世界多國(guó)相通的治理方法，即由國(guó)家牽頭來(lái)制定一個(gè)參考性的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)指南，(61)Scott J Shackelford，Scott Russell and Jeffrey Haut，Bottoms up：A Comparison of Voluntary Cybersecurity Frameworks，UC Davis Business Law Journal，2016，16 (2)，pp.217-260.為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的自主保護(hù)留下空間。社會(huì)責(zé)任要求企業(yè)追求缺乏明確行為模式的法律原則和立法目的，亦更加鼓勵(lì)其發(fā)揮創(chuàng)造力，去自行探索更佳治理方案，而不是采取在法律(并不明確的)底線上下浮動(dòng)的機(jī)會(huì)主義和競(jìng)次(race to the bottom)策略。而國(guó)家亦應(yīng)平衡法律化的企業(yè)社會(huì)責(zé)任和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者發(fā)展之間的關(guān)系，既為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)培養(yǎng)和發(fā)揮自主性提供條件，又必須避免造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的負(fù)面影響。

其次，應(yīng)培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的理性公民。對(duì)于理性公民的研究通常與羅爾斯的公共理性理論相關(guān)，指公民積極參與公共討論與民主政治、立法活動(dòng)，不做“幻影公眾”(62)[美]沃爾特·李普曼：《幻影公眾》，林牧茵譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年。。因此，公共理性與公民之理性幾乎可與“責(zé)任”二字相當(dāng)，理性公民也就是對(duì)社會(huì)和自己負(fù)責(zé)任的理性社會(huì)人。

其一，理性公民應(yīng)在心理上最大程度地接受自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為自己負(fù)責(zé)，不盲目追求絕對(duì)安全，減少行政依賴慣性。追求來(lái)自外界的安全保障必然要放棄自身的自由，公民應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)家政策本身已由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共治，應(yīng)減少對(duì)家長(zhǎng)式政府和父母官的依賴，接受追求自由的前提——自我保護(hù)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公民應(yīng)自覺(jué)約束自身行為，并在有能力自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)拒絕國(guó)家過(guò)度干涉，國(guó)家應(yīng)負(fù)責(zé)將風(fēng)險(xiǎn)降低至一定限度之內(nèi)，限度以內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由公民和組織自行承擔(dān)。其二，理性公民應(yīng)抓住網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的成長(zhǎng)時(shí)機(jī)，積極建構(gòu)公民社會(huì)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能。網(wǎng)絡(luò)空間曾令人們?nèi)计饘?duì)理想公共領(lǐng)域的期待，但其由于網(wǎng)絡(luò)用戶公共理性的欠缺與國(guó)家干預(yù)、資本壟斷等主客觀原因而日益重返中心化，社會(huì)公共領(lǐng)域被私人利益和國(guó)家意志所俘獲，“網(wǎng)絡(luò)協(xié)商”經(jīng)常既不民主也不理性更不合法。但在當(dāng)前強(qiáng)國(guó)家—較強(qiáng)企業(yè)—弱社會(huì)的權(quán)力對(duì)比下，還未完成國(guó)家建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間可能是我國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)的最大空間，而網(wǎng)民也正在該空間從事著社會(huì)的生產(chǎn)，通過(guò)構(gòu)筑公共理性提升公民資質(zhì)，形塑社會(huì)規(guī)范，建構(gòu)一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)有效商談的公共領(lǐng)域。(63)沈原：《社會(huì)的生產(chǎn)》，《社會(huì)》2007年第2期，第170—191頁(yè)。良好的公民社會(huì)亦將生產(chǎn)更多具有反思能力和批判意識(shí)的理性公民，壯大社會(huì)力量。其三，理性公民應(yīng)積極行使監(jiān)督權(quán)利，彰顯主體性自覺(jué)，從而鼓舞更多權(quán)力監(jiān)督行為，改變國(guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比。用戶是社會(huì)信息化進(jìn)程中最大的一股反思性力量，不僅能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)提供反思動(dòng)力，亦能根據(jù)其對(duì)科技、商業(yè)和法治的實(shí)際體驗(yàn)提供可靠反饋以供其改進(jìn)。從公共權(quán)力視角來(lái)看，監(jiān)督權(quán)未嘗不可視為一種檢查權(quán)力，即政府檢查權(quán)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者審查權(quán)的對(duì)應(yīng)物，公民藉由這一權(quán)力的行使和隨之而來(lái)的評(píng)論、輿論來(lái)支配其他主體，參與公共生活，處理公共事務(wù)。公民應(yīng)當(dāng)用批判性眼光和反思性思維監(jiān)督審視信息化浪潮和網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家治理工程，積極運(yùn)用各方面反饋渠道來(lái)表達(dá)對(duì)于公權(quán)力和私權(quán)力的實(shí)際體驗(yàn)。

四 結(jié) 語(yǔ)

自16世紀(jì)麥哲倫第一次完成環(huán)球航行以來(lái)，人類的活動(dòng)領(lǐng)域從陸地、海洋、天空很快擴(kuò)展到太空，直至20世紀(jì)又自行創(chuàng)造出了網(wǎng)絡(luò)空間。在此期間國(guó)家與法律的干預(yù)范圍亦從空間的廣度與社會(huì)關(guān)系的深度上得到擴(kuò)大，呈現(xiàn)的景象便是“現(xiàn)在的國(guó)家比歷史上任何一個(gè)國(guó)家都更多地滲透到我們的日常生活中”(64)[英]邁克爾·曼：《國(guó)家的自主權(quán)：起源、機(jī)制與結(jié)果》，郭忠華、郭臺(tái)輝編：《當(dāng)代國(guó)家理論：基礎(chǔ)與前沿》，廣州：廣東人民出版社，2017年，第54頁(yè)。。在網(wǎng)絡(luò)安全治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各利益相關(guān)主體之間緊密聯(lián)結(jié)、相互依賴，無(wú)論是權(quán)力失衡還是能力不足均為治理失敗的根源。從當(dāng)前以國(guó)家為主導(dǎo)的治理形勢(shì)來(lái)看，權(quán)力失衡風(fēng)險(xiǎn)更為明顯。在世界范圍內(nèi)，公權(quán)力主導(dǎo)了網(wǎng)絡(luò)空間風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)的流行和安全化現(xiàn)象的出現(xiàn)，并以此為合法性根據(jù)，實(shí)現(xiàn)了法律的精細(xì)化和前置化規(guī)定，加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家控制。這一趨勢(shì)令國(guó)家治理面臨著泛行政化和泛政治化風(fēng)險(xiǎn)，過(guò)度的國(guó)家干預(yù)和過(guò)多的社會(huì)自主性縮減讓正和博弈之路困難重重。為制約膨脹的國(guó)家權(quán)力，回歸協(xié)作治理的初心，應(yīng)以能動(dòng)社會(huì)之生產(chǎn)為手段開(kāi)展社會(huì)對(duì)國(guó)家的反向控制與建構(gòu)。在此過(guò)程中，充分的政府信息披露、在具體治理行為和宏觀政治決策上的社會(huì)參與，以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任與理性公民的覺(jué)醒均為可靠途徑。國(guó)家治理不能以國(guó)家管理替代社會(huì)自治，也不是將國(guó)家應(yīng)負(fù)責(zé)任攤派給社會(huì)主體，其目標(biāo)是要在強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)的協(xié)作中，保護(hù)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全和人民利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增進(jìn)人民福利。