喻少如，許 柯

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院/紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，重慶 401120）

一、問(wèn)題的提出

作為中國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中的“頂層推動(dòng)”機(jī)制[1]，督察一直都是國(guó)家對(duì)基層進(jìn)行有效控制與管理的常規(guī)手段，深刻影響和塑造著中國(guó)式現(xiàn)代化治理模式。在法治中國(guó)建設(shè)背景下，督察已經(jīng)從傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、審計(jì)工作重大事項(xiàng)督察督辦等領(lǐng)域進(jìn)入政法場(chǎng)域，成為法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中不容忽視的治理行為與機(jī)制，并與法治政府建設(shè)的示范機(jī)制一道成為全面依法治國(guó)的有力創(chuàng)造，反映出依法治國(guó)的真實(shí)效果[2]。在政府官方話語(yǔ)體系中，法治督察常與“落實(shí)法治建設(shè)責(zé)任”“夯實(shí)法治基礎(chǔ)”“打通政策落實(shí)最后一公里”等表述相聯(lián)系，反映出法治中國(guó)建設(shè)具有“國(guó)家構(gòu)建主義法治思想”的濃厚情結(jié)，希冀通過(guò)自上而下的科層制壓力積極、快速、高效、有序地推進(jìn)法治建設(shè)[3]。在此背景下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《督察工作規(guī)定》），明確了法治督察工作的對(duì)象、內(nèi)容、程序及責(zé)任追究等事項(xiàng)，地方黨委政府也陸續(xù)出臺(tái)配套意見(jiàn)，法治督察的制度體系與治理效能得到進(jìn)一步提升，成為“全面依法治國(guó)的總監(jiān)理師”[4]。

“督察”意指監(jiān)督、督促和檢查，與“督查”基本同義，但“督察”多指黨內(nèi)自上而下對(duì)某一重要領(lǐng)域（法治、環(huán)保、審計(jì)等）開(kāi)展的監(jiān)督、檢查、督辦等工作，更強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)與追究[5]。區(qū)別于政務(wù)督查，法治督察是在各級(jí)法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由法治督察工作部門根據(jù)《督察工作規(guī)定》及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，對(duì)各地區(qū)、各部門法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)情況展開(kāi)的追蹤、檢查、監(jiān)督、激勵(lì)及問(wèn)責(zé)的組織行為。近年相關(guān)學(xué)者主要針對(duì)行政督查（政務(wù)督查）、數(shù)字督查、環(huán)保督查、農(nóng)村土地督察、自然資源督察等機(jī)制進(jìn)行研究，關(guān)于法治督察工作機(jī)制的報(bào)道性文獻(xiàn)較多，尚未有學(xué)者對(duì)法治督察進(jìn)行專門的理論性研究。在全面依法治國(guó)背景下，對(duì)法治督察工作機(jī)制專門研究的缺位難以回應(yīng)其在實(shí)際運(yùn)行中所面臨的困境：第一，作為督察機(jī)制在法治領(lǐng)域的延伸和應(yīng)用，法治督察工作機(jī)制生成的歷史軌跡、理論基礎(chǔ)與實(shí)踐動(dòng)力是什么？這些問(wèn)題關(guān)涉到對(duì)該項(xiàng)工作機(jī)制形成過(guò)程的把握。第二，區(qū)別于傳統(tǒng)的行政治理，法治建設(shè)涉及的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域非常廣泛，容易出現(xiàn)法治建設(shè)“碎片化”現(xiàn)象[6]。督察機(jī)制如何通過(guò)統(tǒng)合各方力量增強(qiáng)法治建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性？第三，從實(shí)際法律事務(wù)的角度看，“地方”法治建設(shè)具有高度的多樣性、綜合性和特殊性，法治督察工作機(jī)制如何通過(guò)協(xié)調(diào)法治建設(shè)中的中央-地方關(guān)系，從而確保黨和國(guó)家重大法治決策部署落到實(shí)處？以上問(wèn)題涉及對(duì)法治督察工作機(jī)制真實(shí)運(yùn)作規(guī)律的理解。第四，在厘清法治督察工作機(jī)制生成邏輯與作用機(jī)理的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合法治督察實(shí)踐，從作用場(chǎng)域、公眾參與、組織協(xié)同與數(shù)字賦能四個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。因此，超越原有學(xué)科知識(shí)的局限，從全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的層面重新認(rèn)識(shí)督察機(jī)制在法治建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的生成邏輯與作用機(jī)理，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑具有理論可行性與實(shí)踐必要性。

二、法治督察工作機(jī)制的生成邏輯

法治督察工作機(jī)制的生成具有鮮明的權(quán)威性、實(shí)效性、目的性等特征，成為現(xiàn)階段法治政府建設(shè)中不可忽視的重要力量，不斷塑造著各級(jí)黨委政府推進(jìn)法治政府建設(shè)的行動(dòng)邏輯。對(duì)該項(xiàng)工作機(jī)制進(jìn)行研究，首先應(yīng)當(dāng)從歷史、理論與實(shí)踐三個(gè)層面對(duì)其生成邏輯進(jìn)行審視。

（一）法治督察工作機(jī)制生成的歷史邏輯

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理的一個(gè)顯著特征是督察機(jī)制所發(fā)揮的功能愈發(fā)凸顯[7]，法治督察工作機(jī)制成為完善國(guó)家治理體系與提高國(guó)家治理能力的又一重要制度創(chuàng)新。究其緣由，一方面，由于“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”[8]，黨對(duì)法治工作更加重視和強(qiáng)調(diào)，并將其置于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，對(duì)全面依法治國(guó)的各項(xiàng)決策、部署與規(guī)劃開(kāi)展監(jiān)督、檢查便成為應(yīng)有之義。另一方面，從屬性定位上來(lái)看，法治督察工作機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中的重要組成部分，隨著黨不斷推動(dòng)自我革命以及相應(yīng)制度規(guī)范體系的逐漸健全而得以完善。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”。2018 年3 月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，并將辦公室設(shè)在司法部。隨后，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，司法部設(shè)置法治督察局，具體承擔(dān)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室法治督察職責(zé)，負(fù)責(zé)開(kāi)展重大專項(xiàng)督察，提出督察意見(jiàn)、問(wèn)責(zé)建議。隨著各地法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的成立，法治督察工作機(jī)構(gòu)逐漸健全，上下貫通的法治督察工作體系初步得以建立。黨的二十大報(bào)告首次單獨(dú)把法治建設(shè)作為專章論述、專門部署，進(jìn)一步深化了對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，為新時(shí)代開(kāi)展法治督察工作提供了根本遵循。在此之前，法治督察內(nèi)含于政府督查之中，并體現(xiàn)于《政府督查工作條例》關(guān)于“決策部署落實(shí)情況”“法定職責(zé)履行情況”的規(guī)定之中。在“厲行法治”的時(shí)代背景之下，政府督查中的法治要素被單獨(dú)提取，成為黨直接領(lǐng)導(dǎo)下被重點(diǎn)監(jiān)督、檢查的事務(wù)。

自我革命精神作為中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的“秘鑰”[9]，需要黨的自我革命制度規(guī)范體系予以固化和保障?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》指出，“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的共同任務(wù)，必須全黨一起動(dòng)手”，從而在全黨上下有效促成了黨內(nèi)監(jiān)督的政治觀和全局觀[10]，此種黨內(nèi)監(jiān)督觀念逐漸延伸至法治建設(shè)領(lǐng)域。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《督察工作規(guī)定》，成為法治督察工作機(jī)制的主要規(guī)范依據(jù)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》與《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》均將督察機(jī)制作為加強(qiáng)和改善黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹落實(shí)法治建設(shè)各項(xiàng)決策部署的重要抓手?！饵h政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》）將黨政主要負(fù)責(zé)人作為“專項(xiàng)督查”的重點(diǎn)對(duì)象?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見(jiàn)》要求建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法治督察、考核評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)工作制度化、規(guī)范化、程序化，確保各項(xiàng)任務(wù)部署落到實(shí)處?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》要求各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)將領(lǐng)導(dǎo)和組織開(kāi)展政法工作的情況納入黨內(nèi)監(jiān)督體系。至此，法治督察領(lǐng)域的制度規(guī)范體系初步形成，法治督察工作機(jī)制也有了充足的制度依據(jù)，為加強(qiáng)黨對(duì)法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、提升全面依法治國(guó)的效能提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障[11]。

（二）法治督察工作機(jī)制生成的理論邏輯

公共管理學(xué)視域下的委托代理理論對(duì)于央地關(guān)系及政府間關(guān)系具有很強(qiáng)的解釋力，關(guān)注重點(diǎn)集中在信息不對(duì)稱和利益沖突情況下，委托人對(duì)代理人的激勵(lì)和監(jiān)督問(wèn)題[12]。在委托代理視角下，法治督察工作機(jī)制的本質(zhì)是委托人黨中央對(duì)代理人地方各級(jí)黨委政府開(kāi)展法治建設(shè)情況的監(jiān)督、檢查、激勵(lì)、督促與問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)了權(quán)力的擁有者、委托者和權(quán)力的受托者、行使者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[13]，是化解“壓力型體制”下開(kāi)展法治建設(shè)所面臨的“多層級(jí)委托代理信息困境”固有難題的制度創(chuàng)新。

總結(jié)中央依法治國(guó)辦向地方黨委政府反饋督察意見(jiàn)時(shí)的表述，“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想不深入”“貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署不到位”“領(lǐng)導(dǎo)干部履行推進(jìn)法治建設(shè)責(zé)任不夠到位”“法治建設(shè)不夠平衡、制度落實(shí)尚不深入”等成為高頻論斷，表明法治建設(shè)領(lǐng)域存在“信息不對(duì)稱”“契約缺位”等現(xiàn)象，導(dǎo)致法治決策部署執(zhí)行中的“政策阻滯”及相應(yīng)的負(fù)效應(yīng)[14]。一方面，法治中國(guó)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在橫向布局層面涉及“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”；在橫向領(lǐng)域?qū)用嫔婕翱茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法的立體推進(jìn)；在橫向部門層面涉及黨委政府各個(gè)工作部門的職責(zé)。另一方面，在縱向?qū)用?，全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及“中央-地方”“法治領(lǐng)導(dǎo)層-科層制組織”協(xié)調(diào)的問(wèn)題，關(guān)涉黨中央關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)的貫徹落實(shí)與有效實(shí)施。

在傳統(tǒng)體制之下，上下級(jí)的“委托-代理”需要以縱橫交織的層級(jí)體系為組織依托，以非人格化的正式規(guī)則為行為規(guī)范。在黨管法治體制之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有整體主義與行動(dòng)主義的優(yōu)勢(shì)，破除了傳統(tǒng)科層制具有的利益糾葛、行動(dòng)遲緩、執(zhí)行阻滯等缺陷，資源與注意力集中于法治建設(shè)領(lǐng)域。因此，為了協(xié)調(diào)橫向間部門關(guān)系及貫徹縱向間法治建設(shè)組織者的意志，常規(guī)化的法治建設(shè)科層組織行動(dòng)邏輯被臨時(shí)調(diào)整，通過(guò)資源的集中完成全面依法治國(guó)的階段性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)中“科層組織的運(yùn)動(dòng)化治理”[15]。在委托人即督察單位層面，一方面，通過(guò)法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與司法、執(zhí)法、守法、普法協(xié)調(diào)小組以及常設(shè)性法治督察工作部門，整合多重權(quán)威資源，統(tǒng)籌成立臨時(shí)性的高位階法治督察工作組，達(dá)到糾偏與指引作用。另一方面，通過(guò)出臺(tái)《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系（2021年版）》明確下層級(jí)代理人應(yīng)該做什么以及怎么做，代理人的法治建設(shè)成效可以通過(guò)“第三方評(píng)估”“示范創(chuàng)建”等方式進(jìn)行量化與證實(shí)。在代理人即被督察單位層面，高強(qiáng)度的督促、檢查與問(wèn)責(zé)不僅指向個(gè)別黨委政府部門，下級(jí)黨委政府及其所屬工作部門作為整體承擔(dān)督察壓力，地方黨政主要負(fù)責(zé)人等“關(guān)鍵少數(shù)”成為被問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象，促使分散的代理人在短期內(nèi)被迅速整合，法治資源也向法治建設(shè)一線傾斜，以此在特定時(shí)間段內(nèi)完成法治建設(shè)的主要任務(wù)?！抖讲旃ぷ饕?guī)定》將“實(shí)地走訪、暗訪”“詢問(wèn)、約談?dòng)嘘P(guān)單位和個(gè)人”等作為主要督察手段，建立了典型案例通報(bào)、曝光等正向和負(fù)向激勵(lì)制度，并在實(shí)踐中不斷探索網(wǎng)絡(luò)督察、調(diào)研式督察等方式?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識(shí)市縣法治建設(shè)在全面依法治國(guó)中的基礎(chǔ)性作用，要求中央依法治國(guó)辦督促抓好市縣法治建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。此種下沉式督察方式、多向激勵(lì)制度與“一插到底”的督察理念可以充分動(dòng)員多層級(jí)代理人的法治建設(shè)積極性，克服“多層級(jí)治理困境”。在取得第一手信息的基礎(chǔ)上，也使被督察單位獲得多重激勵(lì)效應(yīng)，有效緩解了法治建設(shè)過(guò)程中上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與地方治理權(quán)間的錯(cuò)位，促成中央法治政策、部署與規(guī)劃在地方法治建設(shè)中的有效貫徹與落實(shí)。

（三）法治督察工作機(jī)制生成的實(shí)踐邏輯

如何通過(guò)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制與執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新，使得法治建設(shè)既依賴科層制又超越科層制，從而實(shí)現(xiàn)超常規(guī)治理和跨越式發(fā)展[16]，是長(zhǎng)期以來(lái)法治建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)黨政體制不斷調(diào)適與修正的原因之一。法治督察工作機(jī)制依托“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的法治建設(shè)模式，充分發(fā)揮黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法治領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)威優(yōu)勢(shì)，“既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯……以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯”[17]。不論是政黨組織的權(quán)威邏輯抑或是行政組織的執(zhí)行邏輯，法治督察工作機(jī)制的生成、運(yùn)行與優(yōu)化總是在遵循法治建設(shè)實(shí)踐規(guī)律的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平法治思想中所蘊(yùn)含的法治建設(shè)方法論為指導(dǎo)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代特征與實(shí)踐邏輯。

第一，法治督察工作機(jī)制遵循“法治政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)率先突破”的法治建設(shè)規(guī)律，體現(xiàn)了重點(diǎn)論導(dǎo)向下的法治建設(shè)實(shí)踐邏輯。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”[18]233，并且進(jìn)一步指出“法治政府建設(shè)應(yīng)該率先取得突破”[18]252。習(xí)近平法治思想中蘊(yùn)含的此種法治建設(shè)方法論著眼于規(guī)范行政權(quán)力，將法治政府建設(shè)置于法治中國(guó)建設(shè)中的優(yōu)先位置，構(gòu)成了法治督察工作機(jī)制生成的實(shí)踐邏輯。具體而言，法治督察工作機(jī)制總是以落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》等規(guī)劃任務(wù)為導(dǎo)向，以解決全面深化改革中依法行政的難題為目標(biāo)。例如，2020年中央依法治國(guó)辦以“黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”“法治政府建設(shè)情況”為督察重點(diǎn)，遵循了中國(guó)特色黨政體制下推動(dòng)法治政府建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，從主體維度牽住了法治政府建設(shè)的“牛鼻子”。

第二，法治督察工作機(jī)制遵循推進(jìn)重大法治決策部署落實(shí)，增強(qiáng)人民群眾法治幸福感、獲得感、安全感的法治建設(shè)規(guī)律，體現(xiàn)了價(jià)值論導(dǎo)向下的法治建設(shè)實(shí)踐邏輯。習(xí)近平總書(shū)記指出，“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益”[18]2，這也是習(xí)近平法治思想中“以人民為中心”的價(jià)值體現(xiàn)、鮮明特色與根本立場(chǎng)。能否走好全面依法治國(guó)各項(xiàng)決策部署的“最后一公里”，直接決定了人民群眾法治幸福指數(shù)的高低。因此，重點(diǎn)督察地方黨委政府貫徹落實(shí)黨中央重大法治決策部署，發(fā)揮法律在維護(hù)人民權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的重要作用[19]，便成為法治督察的重要面向。例如，2021年中央依法治國(guó)辦聚焦黨中央關(guān)于法治建設(shè)的重大決策部署落實(shí)情況，聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的法治領(lǐng)域突出問(wèn)題開(kāi)展法治督察，充分體現(xiàn)了法治督察工作機(jī)制“以人民為中心”的實(shí)踐邏輯，有利于凝聚人民群眾參與法治中國(guó)建設(shè)的信心和力量，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義法治信仰，以法治共識(shí)形塑“法治中國(guó)”[20]。

第三，法治督察工作機(jī)制遵循“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”的法治建設(shè)規(guī)律，體現(xiàn)了難點(diǎn)論導(dǎo)向下的法治建設(shè)實(shí)踐邏輯。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”[21]，明確提出“基層治理法治化”這一重要命題。在當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)中，基層尤其是市縣是中央法治決策部署的主要貫徹者，是憲法法律法規(guī)規(guī)章的最主要執(zhí)行者，也是地方法治創(chuàng)新的主要推動(dòng)者，還是社會(huì)矛盾糾紛的主要化解者與法治所蘊(yùn)含的公平、正義的主要輸送者[22]。因此，認(rèn)真對(duì)待以市縣為核心的地方法治建設(shè)，理應(yīng)是法治督察工作機(jī)制所應(yīng)遵循的實(shí)踐邏輯。例如，2022年中央依法治國(guó)辦以市縣法治建設(shè)工作為督察重點(diǎn)，通過(guò)深入基層、深入一線，全面客觀反映基層法治建設(shè)真實(shí)情況，使得中央獲得了基層法治建設(shè)場(chǎng)域的第一手信息，從而破解了層層上報(bào)法治建設(shè)信息所造成的“指標(biāo)（數(shù)字）法治”現(xiàn)象。

三、法治督察工作機(jī)制的作用機(jī)理

作為督察制度在法治領(lǐng)域邏輯的延續(xù)，法治督察工作機(jī)制是上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)黨委政府開(kāi)展法治建設(shè)所進(jìn)行的糾偏與矯正，既以科層行政的“事本邏輯”為基礎(chǔ)，又以黨的領(lǐng)導(dǎo)的“效能邏輯”為核心，是“組織結(jié)構(gòu)-控制手段-動(dòng)力機(jī)制”等各個(gè)要素共同作用的結(jié)果，清晰地展現(xiàn)了法治督察工作機(jī)制融入全面依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程進(jìn)而發(fā)揮“彈性化治理機(jī)制”作用的內(nèi)在原理。

（一）組織依托：上下貫通的法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)

通過(guò)黨的政治權(quán)威將分散的工作力量集中起來(lái)，有效破解法治的碎片化與分散化，從而增強(qiáng)法治效能的整體性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性[23]，構(gòu)成了2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯。此次改革不僅使得司法行政在法治中國(guó)建設(shè)中取得重要地位，同時(shí)也形成了“黨政依法融合”與“以黨領(lǐng)政”式的中國(guó)特色法治建設(shè)新模式[24]。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“一些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)就設(shè)在政府部門，打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力?！盵25]這既強(qiáng)化了黨對(duì)法治資源的統(tǒng)籌調(diào)配與整合優(yōu)化的能力，也為法治督察工作機(jī)制的效能發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)的組織依托。

一方面，全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)的運(yùn)行蘊(yùn)含著借助科層行政組織與黨的權(quán)威資源的“借力邏輯”。全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)的運(yùn)行需要遵循行政的事本邏輯，將辦公室設(shè)在司法部門，在開(kāi)展法治督察工作時(shí)，需要組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等單位的密切協(xié)助，按照各自部門的職能特點(diǎn)承擔(dān)法治督察中的具體任務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同部門之間的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與高效執(zhí)行，從而打破科層制所固有的“官僚化隔絕”缺陷。此外，全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)的權(quán)威性體現(xiàn)在其“超常規(guī)性”，即依托于執(zhí)政黨的政治資源與組織權(quán)威，突破層級(jí)嚴(yán)密的科層制體制進(jìn)行資源調(diào)動(dòng)與組織構(gòu)造[26]，以此完成特定的使命任務(wù)?？v觀歷次中央法治督察工作組組長(zhǎng)的任用，均是采用“兼任”的方式，充分利用政法領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)成員原有職務(wù)所帶來(lái)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與政治資源，既加強(qiáng)了黨對(duì)督察工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能夠促使法治督察組的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代法治事務(wù)部門的“部門權(quán)威”，為督察工作的順利開(kāi)展注入權(quán)威力量。

另一方面，全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)的運(yùn)行蘊(yùn)含著借助于制度化力量的“自立邏輯”。隨著全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作的不斷開(kāi)展，在繼續(xù)依托司法行政機(jī)關(guān)等科層行政組織各項(xiàng)資源要素的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度化力量，法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐漸開(kāi)辟出完整而健全的組織結(jié)構(gòu)、人員編制、權(quán)力配置等要素，從而具有了“準(zhǔn)實(shí)體”特征，未來(lái)有可能融入中國(guó)政治體制成為領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的正式序列機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，自上而下的法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由委員會(huì)、協(xié)調(diào)小組、辦公室三層組織結(jié)構(gòu)組成，組織復(fù)雜性要高于其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。地方法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及各專門協(xié)調(diào)小組相繼出臺(tái)了工作規(guī)則，其現(xiàn)實(shí)角色遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)通常所說(shuō)的“議事”與“協(xié)調(diào)”，作為一個(gè)“多功能性”機(jī)制被廣泛運(yùn)用于中國(guó)法治建設(shè)之中[27]。具體到法治督察工作機(jī)制，法治督察局作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)設(shè)置在司法部，在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)正在統(tǒng)籌資源設(shè)立、充實(shí)法治督察機(jī)構(gòu)并配備專職工作人員，上下貫通的法治督察工作體系初步建立。

（二）控制工具：嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)、政治動(dòng)員與典型通報(bào)

法治督察本質(zhì)上是集“政治動(dòng)員—信息收集—線索移送—反饋整改—責(zé)任追究—典型通報(bào)”等環(huán)節(jié)于一體的督促性機(jī)制，需要輔之以多樣化控制工具發(fā)揮作用。在開(kāi)展法治督察工作時(shí)，不僅需要整合情況匯報(bào)、會(huì)議傳達(dá)、文件傳遞、領(lǐng)導(dǎo)批示等常規(guī)性控制工具，還需要運(yùn)用詢問(wèn)、約談、實(shí)地走訪、暗訪、問(wèn)題線索調(diào)查（核實(shí)）、第三方評(píng)估、問(wèn)責(zé)、動(dòng)員、激勵(lì)等特色性控制工具。當(dāng)法治督察工作啟動(dòng)后，短期內(nèi)常規(guī)性與特色性控制工具被高強(qiáng)度整合，但剛性的問(wèn)責(zé)機(jī)制始終是法治督察工作機(jī)制最有力的“武器”，政治動(dòng)員與典型通報(bào)構(gòu)成前端保障性工具與后端激勵(lì)性工具。脫離此三種控制工具，法治督察工作機(jī)制中其他控制工具的啟用效果將大大減損。

第一，嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)是法治督察工作機(jī)制最核心的控制工具?！兜谝回?zé)任人職責(zé)規(guī)定》符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體、形式的限定，黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，均應(yīng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》予以問(wèn)責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》也規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)人員不履行或者不正確履行職責(zé)時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)按照管理權(quán)限作出問(wèn)責(zé)決定或者提出問(wèn)責(zé)建議，有利于進(jìn)一步激活黨政主要負(fù)責(zé)人的法治思維與法治意識(shí)，確保黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)的剛性約束力轉(zhuǎn)化為法治政策在基層法治建設(shè)中的執(zhí)行力。目前各地出臺(tái)的《法治督察工作實(shí)施辦法》均將問(wèn)責(zé)作為增強(qiáng)法治督察工作針對(duì)性與實(shí)效性的重要保障，但如何加強(qiáng)法治督察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作，如何貫通黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)，如何建立更為有效的督察問(wèn)責(zé)程序機(jī)制，仍需不斷進(jìn)行理論研究與實(shí)踐探索。

第二，政治動(dòng)員是法治督察工作機(jī)制的前端保障性控制工具。法治建設(shè)具有較高的“合法性承載”，能夠獲得黨委政府更多的注意力分配資源，這既是開(kāi)展政治動(dòng)員的原因，也是政治動(dòng)員的結(jié)果。一方面，法治督察分為例行督察、專項(xiàng)督察和督察“回頭看”，具有常態(tài)化、周期性發(fā)動(dòng)的特征，對(duì)地方黨委政府釋放了持續(xù)性的外部動(dòng)員壓力，使其不得不把有效的注意力資源投入到法治建設(shè)中。另一方面，法治督察涵蓋動(dòng)員、培訓(xùn)、進(jìn)駐、反饋、整改、回頭看等諸多環(huán)節(jié)，已經(jīng)形成了“事前動(dòng)員—事中督察—事后整改”的全周期工作體系[28]，而且在每一個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)行“科層動(dòng)員”與“社會(huì)動(dòng)員”的全過(guò)程政治動(dòng)員模式。縱觀中央歷次組織的法治督察，在進(jìn)駐地方之前，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室組織召開(kāi)督察組全體會(huì)議，圍繞督察重點(diǎn)、程序等進(jìn)行內(nèi)部動(dòng)員，壓實(shí)督察責(zé)任；在督察進(jìn)駐期間，由督察組組織召開(kāi)高規(guī)格的動(dòng)員會(huì)議，地方黨委政府一把手作表態(tài)發(fā)言，同時(shí)利用新聞媒體營(yíng)造輿論監(jiān)督環(huán)境；在下沉督察期間，督察組既可以利用情況匯報(bào)、詢問(wèn)、約談等形式，也可以通過(guò)公布督察組郵箱及其他聯(lián)系方式收集重大違法行政問(wèn)題線索，以全面了解地方法治建設(shè)情況；在整改反饋期間，督察組召開(kāi)高規(guī)格法治督察工作反饋會(huì)，要求被督察單位制定整改方案、細(xì)化整改措施、明確責(zé)任單位和整改時(shí)限，并將整改方案向社會(huì)公布。全閉環(huán)的督察工作體系始終使被督察單位處于高強(qiáng)度的政治壓力之下，科層動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的雙重動(dòng)員體制更壓縮了地方黨委政府執(zhí)行法治政策部署的靈活性，其只能按照法治督察工作組的任務(wù)要求和督察重點(diǎn)對(duì)法治工作進(jìn)行不斷調(diào)適與改進(jìn)，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨所創(chuàng)造和推動(dòng)的政治動(dòng)員所發(fā)揮的政治認(rèn)同和動(dòng)力支撐作用的結(jié)果[29]。

第三，典型通報(bào)是法治督察工具箱中后端激勵(lì)性控制工具。中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室在每一次的法治督察末期，均會(huì)在司法部官網(wǎng)、《法治日?qǐng)?bào)》等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、輿論媒體上通報(bào)實(shí)地督察發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮先進(jìn)地區(qū)的引領(lǐng)示范作用。與法治政府建設(shè)的示范機(jī)制總體遵循理性建設(shè)的行動(dòng)邏輯所不同的是，法治督察中的典型案例通報(bào)是被動(dòng)發(fā)現(xiàn)型，是在督察過(guò)程中通過(guò)查擺問(wèn)題發(fā)現(xiàn)地方黨委政府圍繞法治建設(shè)形成的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法。法治督察中的典型通報(bào)與法治政府建設(shè)的示范機(jī)制的根本目的均是營(yíng)造法治建設(shè)“比學(xué)趕超”的氛圍，形成典型示范區(qū)“自我約束”的客觀效果以及非典型示范區(qū)“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，在法治督察工作中發(fā)現(xiàn)的典型案例也可以被優(yōu)先推送作為法治政府建設(shè)的示范案例。此外，當(dāng)前仍需著眼于建立健全法治督察典型通報(bào)激勵(lì)制度，形成黨內(nèi)精神激勵(lì)、政治激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)、責(zé)任激勵(lì)相結(jié)合的制度體系[30]，也要激活《督察工作規(guī)定》所規(guī)定的典型曝光制度，增強(qiáng)法治督察工作的負(fù)向激勵(lì)功能。

（三）動(dòng)力機(jī)制：目標(biāo)驅(qū)動(dòng)與問(wèn)題驅(qū)動(dòng)

當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)所蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯本質(zhì)上是一種“目標(biāo)治理邏輯”與“問(wèn)題解決邏輯”[31]，并內(nèi)化為法治督察工作機(jī)制的雙重動(dòng)力機(jī)制。一方面，編制和實(shí)施法治專門規(guī)劃，通過(guò)目標(biāo)設(shè)定、資源整合與政策執(zhí)行開(kāi)展法治建設(shè)，并以法治督察工作機(jī)制對(duì)關(guān)鍵決策與重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行跟蹤、督促及問(wèn)責(zé)，成為法治中國(guó)建設(shè)的鮮明特征。另一方面，地方在落實(shí)中央法治政策與部署過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)部門主義、集體行動(dòng)困境、“孤島”現(xiàn)象和“搭便車”等問(wèn)題[32]，以法治督察工作機(jī)制對(duì)法治建設(shè)中的異化現(xiàn)象進(jìn)行糾偏及問(wèn)責(zé)，以此確保地方法治建設(shè)始終在正確的軌道上開(kāi)展。因此，目標(biāo)驅(qū)動(dòng)與問(wèn)題驅(qū)動(dòng)成為解釋該項(xiàng)機(jī)制作用于法治中國(guó)建設(shè)內(nèi)在動(dòng)力的重要因素。

當(dāng)法治督察工作機(jī)制由目標(biāo)驅(qū)動(dòng)時(shí)，法治督察對(duì)象不僅包括法治建設(shè)第一責(zé)任人等“關(guān)鍵少數(shù)”，還包括基層法治工作隊(duì)伍履行推進(jìn)法治建設(shè)情況，督察對(duì)象力求實(shí)現(xiàn)全覆蓋，督察范圍涵蓋法治政府建設(shè)方方面面，較為廣泛和綜合。目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的法治督察除常規(guī)意義上的目標(biāo)控制功能外，通常還會(huì)兼具法治建設(shè)指導(dǎo)與評(píng)價(jià)功能，近年所開(kāi)展的法治督察活動(dòng)大多屬于目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型。例如，中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室在2023年將圍繞法治建設(shè)“一規(guī)劃兩綱要”實(shí)施情況組織開(kāi)展法治督察工作，統(tǒng)籌推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。這不僅契合以規(guī)劃方式布局法治、把握方向、明確目標(biāo)、統(tǒng)合資源、部署舉措的法治建設(shè)的“中國(guó)邏輯”[33]，也反映了法治督察工作機(jī)制通過(guò)主動(dòng)設(shè)定年度督察任務(wù)與目標(biāo)，服務(wù)于法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“目標(biāo)設(shè)定”機(jī)理。

當(dāng)法治督察工作機(jī)制由問(wèn)題驅(qū)動(dòng)時(shí)，法治建設(shè)實(shí)踐中所暴露出來(lái)的具體法律問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)就成為其啟動(dòng)的契機(jī)。與目標(biāo)設(shè)定型法治督察相區(qū)別，問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型法治督察不采取“大而全”的綜合式“法治體檢”，轉(zhuǎn)而聚焦于“關(guān)鍵少數(shù)”或者重大法治風(fēng)險(xiǎn)，督察指向較為狹窄與具體。法治建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，該類型法治督察的啟動(dòng)具有一定的隨機(jī)性，主要功能在于通過(guò)“以點(diǎn)帶面”“解剖麻雀”的方式控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，重點(diǎn)關(guān)注涉及制度機(jī)制、職能邊界等地方部門難以自發(fā)解決的法治痼疾。這也是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室在督察選題上始終圍繞黨中央高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的重大法治問(wèn)題開(kāi)展督察并提出完善重大法治事件督察機(jī)制的背后緣由。例如，針對(duì)某地非婚媽媽起訴衛(wèi)健委爭(zhēng)取生育保險(xiǎn)事件，督察組指導(dǎo)推動(dòng)修改地方立法，從制度層面支持和保障公民生育權(quán)這一基本人權(quán)。

需要注意的是，法治督察啟動(dòng)機(jī)制中的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)與問(wèn)題驅(qū)動(dòng)并不可能截然區(qū)分，其動(dòng)力機(jī)制完全有可能是目標(biāo)與問(wèn)題的混合狀態(tài)，但始終是以某一動(dòng)力機(jī)制為主，以另一動(dòng)力機(jī)制為輔。通常而言，法治督察年度計(jì)劃中所明確的常態(tài)化法治督察應(yīng)當(dāng)屬于目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型，以應(yīng)對(duì)重大法治事件所暴露出的法治問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)為指向的法治督察應(yīng)當(dāng)屬于問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型。未來(lái)應(yīng)在做好目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型法治督察的基礎(chǔ)上扎實(shí)開(kāi)展問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型法治督察，并對(duì)其工作程序和要求進(jìn)行規(guī)范，將《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中“加強(qiáng)對(duì)重大法治問(wèn)題的法治督察”的要求落到實(shí)處，不斷提高法治建設(shè)的“合法性承載”程度，引導(dǎo)和規(guī)范地方黨委政府開(kāi)展法治建設(shè)的行動(dòng)邏輯。

四、法治督察工作機(jī)制的優(yōu)化路徑

在法治建設(shè)進(jìn)入中國(guó)式法治現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，法治督察工作機(jī)制還需要在作用場(chǎng)域、公眾參與、組織協(xié)同與數(shù)字賦能四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，以此增強(qiáng)法治督察工作機(jī)制服務(wù)于中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造法治文明新形態(tài)的能力，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）作用場(chǎng)域：由法治政府督察邁向法治中國(guó)督察

法治中國(guó)是指用法治建設(shè)中國(guó)，以法治戰(zhàn)略、法治規(guī)劃等為主線，協(xié)同推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[34]。在方法論層面，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。當(dāng)前的法治督察工作機(jī)制實(shí)質(zhì)上是法治政府督察工作機(jī)制，均是圍繞法治政府建設(shè)開(kāi)展常規(guī)督察與專項(xiàng)督察，對(duì)公權(quán)力的法治化運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，并未對(duì)公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活法治化開(kāi)展督察[35]?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》規(guī)定的“建立健全對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的督促落實(shí)機(jī)制”并未納入法治督察作用場(chǎng)域。推動(dòng)法治督察工作機(jī)制的不斷優(yōu)化，必須以習(xí)近平法治思想中的系統(tǒng)觀念為指引，遵從“自上而下、自下而上雙向互動(dòng)地推進(jìn)法治化”[18]136的法治建設(shè)規(guī)律，將法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)落實(shí)到法治督察實(shí)踐中。

第一，制定“法治社會(huì)建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定”，為法治社會(huì)督察工作提供制度保障?！抖讲旃ぷ饕?guī)定》作為一部專門的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，制定執(zhí)行以來(lái)為充分發(fā)揮督察工作對(duì)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)的督促推動(dòng)作用，構(gòu)建守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制發(fā)揮了重要作用。作為黨內(nèi)監(jiān)督的法治社會(huì)督察工作，必須融入中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治基因之中[36]，由專門的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)制。以習(xí)近平法治思想中的法治社會(huì)理論為指引，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》《第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》和其他有關(guān)規(guī)定，結(jié)合法治社會(huì)建設(shè)所具有的基礎(chǔ)性、共治性、道德性、多元性、系統(tǒng)性等特征，制定“法治社會(huì)建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定”，科學(xué)設(shè)定法治社會(huì)督察工作的督察對(duì)象、督察內(nèi)容、督察方式、督察程序，推動(dòng)法治社會(huì)督察工作的法定化。

第二，建立完善法治社會(huì)考核指標(biāo)體系，作為法治社會(huì)督察工作的標(biāo)尺?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》所規(guī)定的“制定法治社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”仍處于地方探索期，江蘇、陜西、河南等省份率先出臺(tái)了適用于各自地域范圍內(nèi)的指標(biāo)體系，但全國(guó)統(tǒng)一的法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系尚未建立。建立法治社會(huì)建設(shè)考核指標(biāo)體系的難點(diǎn)在于突破“法治硬件容易量化、法治軟件難以量化”的悖論，對(duì)諸如法治觀念、法治信仰、法治習(xí)慣這樣的“法治軟件”進(jìn)行客觀量化，突出法治價(jià)值觀的影響系數(shù)在整個(gè)測(cè)評(píng)中的比重[37]。在各地實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，以《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》為主要根據(jù)，進(jìn)一步剔除《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系（2021 年版）》中的法治社會(huì)建設(shè)因素，建立全國(guó)統(tǒng)一的法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系，為推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)督察工作提供目標(biāo)指引。

第三，夯實(shí)法治督察工作領(lǐng)導(dǎo)體制與辦事機(jī)制，不斷推動(dòng)法治督察工作機(jī)制規(guī)范化、制度化與法治化，為開(kāi)展法治社會(huì)督察提供堅(jiān)實(shí)組織保障。近年開(kāi)展的法治政府督察實(shí)踐表明，當(dāng)前基層法治建設(shè)工作力量還較為薄弱，組織建設(shè)存在“上下失調(diào)”的現(xiàn)象，不少地方市委及縣委依法治市（縣）委員會(huì)辦公室存在著“有機(jī)構(gòu)沒(méi)人”“機(jī)構(gòu)職能虛化弱化軟化”等弊端，導(dǎo)致法治督察工作尚未開(kāi)展或開(kāi)展不到位[38]。引導(dǎo)法治資源與法治要素向基層傾斜，充實(shí)基層法治機(jī)構(gòu)工作力量，不僅是做實(shí)法治督察工作的基本條件，也是未來(lái)開(kāi)展專門法治社會(huì)督察工作的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)建立法治政府督察與法治社會(huì)督察銜接機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合督察等形式落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》中控制總量、精簡(jiǎn)督察的要求。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027 年）》指出，“研究制定《黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作條例》，健全黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行機(jī)制”。要在此基礎(chǔ)上修訂完善現(xiàn)有的《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)工作規(guī)則》《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)協(xié)調(diào)小組工作規(guī)則》《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》等黨內(nèi)規(guī)范性文件，使“督法之權(quán)”始終在法治軌道上運(yùn)行。

（二）公眾參與：實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體與督察主體的平衡與互動(dòng)

長(zhǎng)期以來(lái)，法治建設(shè)中的“國(guó)家構(gòu)建主義法治思想”希冀強(qiáng)化國(guó)家公權(quán)力在法治建設(shè)中的主導(dǎo)地位，通過(guò)自上而下的行政邏輯推進(jìn)法治建設(shè)，內(nèi)含“行政主導(dǎo)”思維。《督察工作規(guī)定》雖然也強(qiáng)調(diào)“深入一線”“實(shí)地走訪、暗訪”“第三方評(píng)估”“法治政府建設(shè)年度報(bào)告公開(kāi)，接受人民群眾監(jiān)督”等公眾參與機(jī)制，但當(dāng)前的法治督察實(shí)踐表明該項(xiàng)機(jī)制僅在黨政體制內(nèi)完成了政治動(dòng)員，還沒(méi)有完全擺脫公眾被動(dòng)式參與的弊端。在長(zhǎng)期的國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)法治建設(shè)模式下，公眾并不能清晰地辨明自身在法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)扮演的角色，其積極主動(dòng)參與法治督察工作的動(dòng)力不足和方式匱乏。法治督察結(jié)果的不公開(kāi)、典型法治案例的選取中公眾評(píng)價(jià)的缺位、廣大群眾意見(jiàn)反饋和利益表達(dá)機(jī)制的阻滯容易消解公眾參與的主動(dòng)性，造成法治督察工作的合法性困境。只有加大法治督察中的公眾參與力度并通過(guò)制度化力量有序規(guī)范地運(yùn)行，法治督察工作機(jī)制才能夠獲得持久生命力。

第一，堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)用權(quán)公開(kāi)，引入信息公開(kāi)機(jī)制，在法治督察的“動(dòng)員—進(jìn)駐—下沉—反饋—整改—回頭看”等各個(gè)環(huán)節(jié)中均要落實(shí)信息公開(kāi)要求，提升法治督察工作的透明度。通過(guò)法治督察部門網(wǎng)站，將督察結(jié)果與整改結(jié)果納入公開(kāi)范疇，有利于突破屬地限制與行政藩籬。第二，在各種督察信息公開(kāi)的前提下，在督察組中設(shè)置專門的公眾參與組，逐步健全和完善公眾有序參與法治督察工作的體制機(jī)制。尤其是在法治督察下沉與整改階段，要通過(guò)信訪舉報(bào)、新聞媒體參與、走訪、暗訪、電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)問(wèn)卷調(diào)查等方式暢通監(jiān)督渠道?？偨Y(jié)各地在常態(tài)化法治督察實(shí)踐中建立的“法治觀測(cè)點(diǎn)+法治觀察員”制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)通過(guò)法治督察典型通報(bào)制度、法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建機(jī)制予以推廣。第三，設(shè)計(jì)和構(gòu)建公眾對(duì)法治督察工作滿意度評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和操作程序。除在法治督察典型案例選擇中加重公眾滿意度評(píng)價(jià)權(quán)重之外，還要在地方黨委政府的法治督察整改報(bào)告中引入公眾滿意度評(píng)價(jià)程序，以此充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，將《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》要求的“健全群眾滿意度測(cè)評(píng)制度，將群眾滿意度作為檢驗(yàn)法治社會(huì)建設(shè)工作成效的重要指標(biāo)”落到實(shí)處。

（三）組織協(xié)同：完善法治督察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作配合機(jī)制

包含法治督察、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在內(nèi)的具體監(jiān)督制度是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，共同發(fā)揮著確保公職人員依法履職、秉公用權(quán)，保證法治中國(guó)建設(shè)各項(xiàng)決策部署有效落實(shí)的重要作用。在法治督察工作實(shí)踐中，其與紀(jì)檢監(jiān)察的銜接還存在不少問(wèn)題，需要予以理論回應(yīng)。在問(wèn)題線索移送方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第二十條所規(guī)定的“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等單位”及《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第一百七十一條所規(guī)定的“執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)”，是否包括法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)等“黨政融合式”的特殊治理組織，還需要進(jìn)一步解釋?！抖讲旃ぷ饕?guī)定》中關(guān)于問(wèn)題線索的移送規(guī)定較為原則，會(huì)造成移送標(biāo)準(zhǔn)、移送管轄、監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰等實(shí)踐難題[39]。在問(wèn)責(zé)權(quán)限上，全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并無(wú)單獨(dú)的問(wèn)責(zé)權(quán)限，需要借力黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)等有權(quán)問(wèn)責(zé)的單位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法治督察工作中部門間的協(xié)作配合機(jī)制。

第一，健全和形成黨委主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究部署、黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)具體推動(dòng)、部門主要領(lǐng)導(dǎo)全面落實(shí)的地方依法治國(guó)（省、市、縣）領(lǐng)導(dǎo)體制，是推動(dòng)法治督察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)作配合的組織基礎(chǔ)與體制保障。第二，探索建立“巡視巡查+法治督察”新模式。針對(duì)重大法治事件，建立全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)辦公室與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、巡視巡查辦的三方會(huì)商機(jī)制，開(kāi)展聯(lián)合督察，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)法治督察任務(wù)與全面從嚴(yán)治黨重點(diǎn)領(lǐng)域、重要任務(wù)相融合。對(duì)于督察中發(fā)現(xiàn)的需要問(wèn)責(zé)的黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，由全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)辦公室提出建議，交由有關(guān)單位實(shí)施問(wèn)責(zé)，并通報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為重點(diǎn)監(jiān)督檢查對(duì)象。將法治督察中的輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、信訪舉報(bào)工作相結(jié)合，對(duì)于法治督察中發(fā)現(xiàn)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、其他監(jiān)察對(duì)象涉嫌違紀(jì)違法的，及時(shí)移送相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，提高監(jiān)督整改落實(shí)效果。法治督察結(jié)果及整改反饋需要及時(shí)通報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與巡視巡查部門，將整改落實(shí)情況、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、問(wèn)責(zé)情況作為相關(guān)部門開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、政治監(jiān)督的參考。建立紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍、法治督察隊(duì)伍、巡視巡查隊(duì)伍、法治專門工作隊(duì)伍人員統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，不斷充實(shí)法治督察工作力量。第三，在總結(jié)地方工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室出臺(tái)“關(guān)于加強(qiáng)法治督察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)作配合的工作辦法”，細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律中的相關(guān)原則性條款，推動(dòng)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨協(xié)調(diào)銜接、相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一。

（四）數(shù)字賦能：強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在法治督察實(shí)踐中的運(yùn)用

智能化時(shí)代數(shù)字技術(shù)的賦能有效化解了法治建設(shè)的碎片性與模糊性，能夠通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)的建立將法治督察工作組塑造成為數(shù)字化組織，實(shí)現(xiàn)管理理念的重塑、組織機(jī)構(gòu)的融合、政務(wù)數(shù)據(jù)的共享與業(yè)務(wù)流程的貫通[40]?；诖耍抖讲旃ぷ饕?guī)定》專門規(guī)定運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+督察”機(jī)制，以此提升督察工作的智能化水平。在此背景下，法治督察實(shí)踐中也涌現(xiàn)出一批數(shù)字法治督察實(shí)踐應(yīng)用。例如，浙江省海鹽縣司法局通過(guò)開(kāi)發(fā)“法小督”法治督察平臺(tái)，構(gòu)建了法治督察全生命周期閉環(huán)管控體系。此類數(shù)字化時(shí)代背景下所誕生的“地方法治試驗(yàn)品”均是智能化時(shí)代數(shù)字法治監(jiān)督的有益探索，但需要在保持地方法治試驗(yàn)積極性的基礎(chǔ)上加強(qiáng)理論闡釋與制度約束。

第一，借助數(shù)字法治督察平臺(tái)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的全面性與精準(zhǔn)性。在法治督察的動(dòng)員與進(jìn)駐時(shí)期，利用數(shù)字平臺(tái)公開(kāi)督察信息，實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域公眾的充分動(dòng)員。在法治督察的下沉督察期，督察組利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題線索的收集、分析、共享與傳遞，民眾也可以通過(guò)公開(kāi)的大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。在法治督察反饋與整改時(shí)期，通過(guò)數(shù)字法治督察平臺(tái)實(shí)現(xiàn)督察結(jié)果的顯性化，實(shí)現(xiàn)整改工作的全過(guò)程監(jiān)督，避免“監(jiān)督天下知，處理無(wú)人問(wèn)”的情況出現(xiàn)。第二，借助數(shù)字法治督察平臺(tái)實(shí)現(xiàn)溯源式深度法治建設(shè)。數(shù)字技術(shù)能夠通過(guò)民意的及時(shí)收集與反饋，形成“法治大數(shù)據(jù)池”，進(jìn)而運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行深加工總結(jié)出法治建設(shè)中的規(guī)律性問(wèn)題，為溯源治理提供信息支撐與時(shí)間窗口。第三，借助數(shù)字法治監(jiān)督平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程問(wèn)責(zé)。技術(shù)督察模式不僅是破解多層級(jí)信息困境的有力抓手，也能夠?qū)崿F(xiàn)督察組、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事等部門間的有效銜接，通過(guò)信息的平臺(tái)傳遞實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的及時(shí)性，有效回應(yīng)民意。第四，數(shù)字法治督察的應(yīng)用也要規(guī)避落入制度依賴和技術(shù)依賴的陷阱，在微觀行為上注重技術(shù)的使用，在宏觀行為上注重制度的規(guī)范[41]。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室要注重總結(jié)地方創(chuàng)新實(shí)踐，在技術(shù)平臺(tái)運(yùn)行成熟后及時(shí)制定相應(yīng)的數(shù)字法治督察規(guī)則，對(duì)牽頭部門、平臺(tái)功能、信息安全、互聯(lián)互通等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，形成“數(shù)字-制度”二元互動(dòng)模式。

五、結(jié)語(yǔ)

“一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家必然是法治國(guó)家”[42]。法治督察工作機(jī)制因其所具有的“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”“政治勢(shì)能優(yōu)勢(shì)”等特征能夠有效化解法治建設(shè)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，是全面依法治國(guó)的“晴雨表”與“風(fēng)向標(biāo)”，在推動(dòng)中國(guó)式法治現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著極為重要的糾偏與保障作用?；诖?，本文圍繞法治督察工作機(jī)制這一實(shí)踐議題，遵循“生成邏輯—作用機(jī)理—優(yōu)化路徑”的行文邏輯，梳理了該項(xiàng)機(jī)制生成的歷史邏輯、理論邏輯與實(shí)踐邏輯，在此基礎(chǔ)上提出了其作用機(jī)理是“組織結(jié)構(gòu)—控制手段—?jiǎng)恿C(jī)制”等諸多要素共同作用的結(jié)果。最后從作用場(chǎng)域、公眾參與、組織協(xié)同與數(shù)字賦能四個(gè)方面出發(fā)，提出了優(yōu)化法治督察工作機(jī)制的可行建議。但是，面對(duì)如火如荼的法治督察實(shí)踐，如何在準(zhǔn)確把握全面依法治國(guó)（省、市、縣）委員會(huì)職能定位的基礎(chǔ)上，推動(dòng)法治督察工作的規(guī)范化、制度化與法治化；如何克服法治督察工作機(jī)制的頻繁啟動(dòng)可能帶來(lái)的“目標(biāo)悖論”；如何在“黨政體制”下優(yōu)化督察組的人員構(gòu)成與權(quán)力配置，進(jìn)而提升督察工作的實(shí)踐效能，諸如此類問(wèn)題，均需要進(jìn)一步的實(shí)踐探索與理論回應(yīng)。