地域社會(huì)政策生成的基本邏輯及調(diào)適方向

張世青

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院,濟(jì)南250022 )

一、問(wèn)題的提出

通常認(rèn)為,社會(huì)政策是政治家和政策制定者引入或修改旨在增加個(gè)體福利和增進(jìn)社會(huì)福祉的措施的行為(1)[英]皮特·阿爾科克等編:《解析社會(huì)政策》(第五版),董璐譯,北京:北京大學(xué)出版社,2020年,第3頁(yè)。。事實(shí)上,有些社會(huì)政策并不能普遍性地增進(jìn)個(gè)體福利、社會(huì)福祉,反而會(huì)造成有些地區(qū)或有些群體的福利受損。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)社會(huì)政策不僅存在著明顯的城鄉(xiāng)之別,而且地區(qū)間的社會(huì)政策體系、社會(huì)政策受益對(duì)象、社會(huì)福利水平等方面均有顯著差異。例如,雖然我國(guó)于2022年1月開(kāi)啟了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌,但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割問(wèn)題仍未消除,表現(xiàn)為不同區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理系統(tǒng)不統(tǒng)一、制度參數(shù)存有差別以及參保者的養(yǎng)老待遇水平有較大差距(2)王立劍:《養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌與新發(fā)展格局》,《中國(guó)社會(huì)保障》2022年第9期。。同時(shí),一個(gè)城市內(nèi)部的社會(huì)政策也存在失衡發(fā)展問(wèn)題,這既體現(xiàn)在不同所有制、行業(yè)、職業(yè)之間的不平衡,還體現(xiàn)在不同縣(市、區(qū))間的不平衡。比如,2014年濟(jì)南市歷下區(qū)在全市率先實(shí)行了免除公辦幼兒園、民辦幼兒園保教費(fèi)的政策。這一政策的覆蓋對(duì)象為擁有歷下區(qū)戶(hù)籍的常住人口以及在歷下區(qū)擁有房產(chǎn)且居住兩年及以上的非戶(hù)籍人口等(3)王原等:《濟(jì)南歷下區(qū):符合條件幼兒學(xué)前教育免費(fèi)》,《大眾日?qǐng)?bào)》2014年2月25日。。筆者將由縣(市、區(qū))、市、省級(jí)政府在不違反上位法的前提下所制定、實(shí)施且主要惠及本地居民的社會(huì)政策稱(chēng)為地域社會(huì)政策。

盡管?chē)?guó)內(nèi)學(xué)界沒(méi)有明確提出地域社會(huì)政策這一概念,但已有研究開(kāi)始支持這一概念。岳經(jīng)綸教授提出,當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策存在著地方化的現(xiàn)象,即“以地域?yàn)榻?jīng)、不同社會(huì)(職業(yè))身份類(lèi)別為緯的新形態(tài)多元式社會(huì)保障體系”(4)⑧ 岳經(jīng)綸:《建構(gòu)“社會(huì)中國(guó)”:中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)》,《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第10期。。學(xué)界也研究了地域社會(huì)政策產(chǎn)生的原因。比如,趙慧的研究發(fā)現(xiàn),城市間低保政策存在較大差異的主要原因在于省級(jí)低保政策方案的不同,即“省級(jí)政府的政策方案內(nèi)容在形塑區(qū)域政策方面具有顯著的政策分化效應(yīng)”(5)趙慧:《社會(huì)政策的地方差異何以形成?一個(gè)多層級(jí)政策體系的解釋》,《廣東社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。;李迎生認(rèn)為,區(qū)域間社會(huì)政策發(fā)展不平衡的原因在很大程度上與地方政府最大化本地的稅收、效益和經(jīng)濟(jì)規(guī)模有關(guān)(6)李迎生:《建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的社會(huì)政策:何以可能與何以可為》,《社會(huì)科學(xué)》2022年第11期。。另外,學(xué)界提出地域社會(huì)政策主要有三方面的積極價(jià)值。一是有助于國(guó)家調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,使其承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)保護(hù)責(zé)任。在社會(huì)建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中,國(guó)家會(huì)采取“放權(quán)”“讓利”等方式激勵(lì)地方政府的社會(huì)政策創(chuàng)造行為,以發(fā)揮其在社會(huì)保護(hù)中的主體責(zé)任作用(7)梁玉柱:《國(guó)家規(guī)劃如何有效保護(hù)社會(huì)?——基于改革開(kāi)放40年中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷程的研究》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。。二是有助于促使地域社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散。當(dāng)一項(xiàng)地方社會(huì)政策取得較大成功或較大社會(huì)反響后,一般會(huì)引起同級(jí)政府、上級(jí)政府乃至中央政府的重視,從而有助于形成政策創(chuàng)新—政策學(xué)習(xí)—政策擴(kuò)散機(jī)制(8)竇玉鵬:《新中國(guó)70年政策試點(diǎn)的歷史演進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與未來(lái)展望》,《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。。三是地域社會(huì)政策“有利于創(chuàng)造一種地方認(rèn)同感,從而引導(dǎo)服務(wù)提供者和社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的目標(biāo)”(9)張?jiān)伱?、李秉?《社會(huì)政策執(zhí)行中的地方政府間競(jìng)賽與評(píng)獎(jiǎng):地方激勵(lì)理論及其在改善環(huán)境衛(wèi)生中的實(shí)踐》,《中國(guó)公共政策評(píng)論》2010年第4卷。。

盡管地域社會(huì)政策有著積極價(jià)值,但學(xué)界也不贊成長(zhǎng)期發(fā)展地域社會(huì)政策,因其會(huì)引發(fā)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的福利不公平,而是主張?jiān)谌珖?guó)實(shí)行以公民身份為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)政策(10)郁建興、樓蘇萍:《公民社會(huì)權(quán)利在中國(guó):回顧、現(xiàn)狀與政策建議》,《教學(xué)與研究》2008年第12期。。鑒于以全國(guó)公民身份為準(zhǔn)繩的社會(huì)政策不會(huì)輕易實(shí)現(xiàn),有學(xué)者提出可先行建立以地域公民身份為主導(dǎo)的福利分配體制,即“在一定地域的范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的社會(huì)福利制度,這種不分戶(hù)籍身份、不分職業(yè)群體的社會(huì)福利制度有利于形成‘地域公民身份’”⑧,最終形成以“社會(huì)公民身份本位”和“人類(lèi)需要本位”為價(jià)值基礎(chǔ)的“社會(huì)中國(guó)”(11)岳經(jīng)綸、方珂:《福利距離、地域正義與中國(guó)社會(huì)福利的平衡發(fā)展》,《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第6期。。還有研究表明,近幾年來(lái),隨著我國(guó)民生事業(yè)建設(shè)步伐的加快,地域性的社會(huì)政策正在消解。如高和榮教授等認(rèn)為,去地域化、去身份化正成為中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展導(dǎo)向,表現(xiàn)為社會(huì)保障關(guān)系實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)的接續(xù)轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及各統(tǒng)籌單位內(nèi)部的城鄉(xiāng)居民能夠均等獲得社會(huì)保障權(quán)益(12)高和榮、夏會(huì)琴:《去身份化和去地域化:中國(guó)社會(huì)保障制度的雙重整合》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。。

學(xué)界所提的社會(huì)政策的發(fā)展取向符合國(guó)家公平正義的發(fā)展邏輯,但既有研究還存在兩個(gè)突出問(wèn)題。一是將地域社會(huì)政策的形成歸因于省級(jí)政府及地方政府的經(jīng)濟(jì)考量,實(shí)則遮蔽了地域社會(huì)政策生成的復(fù)雜性。簡(jiǎn)言之,有的地域社會(huì)政策不僅僅出于經(jīng)濟(jì)原因,還受福利文化、社會(huì)環(huán)境等因素的影響。如果認(rèn)識(shí)不到地域社會(huì)政策緣何產(chǎn)生且長(zhǎng)期、普遍性存在,那么破解地域社會(huì)政策、建設(shè)“社會(huì)中國(guó)”就會(huì)非常困難。二是學(xué)界看到了率先發(fā)展地域社會(huì)政策的積極作用,但對(duì)地域社會(huì)政策的消極意義欠缺深入分析,即低估了持續(xù)發(fā)展地域社會(huì)政策給國(guó)家、社會(huì)及個(gè)體帶來(lái)的持久負(fù)面影響?；诖?本文擬在分析地域社會(huì)政策生成邏輯,闡述其價(jià)值尤其是消極價(jià)值的基礎(chǔ)上,提出地域社會(huì)政策的調(diào)適方向。

二、地域社會(huì)政策生成的多重邏輯

通常而言,一國(guó)社會(huì)政策的形成受該國(guó)的政黨政治、領(lǐng)導(dǎo)人偏好、利益集團(tuán)、大眾傳媒、突發(fā)事件、社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重程度等諸多因素的影響。這些因素亦程度不一地影響著中國(guó)社會(huì)政策以及地域社會(huì)政策的制定、實(shí)施。當(dāng)然,中國(guó)地域社會(huì)政策的生成還受其他因素影響。

(一)差序格局結(jié)構(gòu)下的求助邏輯促成了地域社會(huì)政策

費(fèi)孝通在比較中西方社會(huì)結(jié)構(gòu)差別時(shí),提出中國(guó)是差序格局式的結(jié)構(gòu),即“以‘己’為中心,像石子一般投入水中,和別人所聯(lián)系成的社會(huì)關(guān)系……像水的波紋一般,一圈圈推出去,愈推愈遠(yuǎn),也愈推愈薄”(13)② 費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》,北京:北京大學(xué)出版社,1998年,第27頁(yè)。。差序格局還體現(xiàn)著地緣關(guān)系,即“每一家以自己的地位作為中心,周?chē)鷦澇鲆粋€(gè)圈子,這個(gè)圈子是‘街坊’……是生活上的互助機(jī)構(gòu)”②。可見(jiàn),受差序格局社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響,血緣、地緣成為人們關(guān)系強(qiáng)弱、互助強(qiáng)弱的重要標(biāo)尺。這也是緣何當(dāng)個(gè)體遇到困難時(shí),大都會(huì)先向有血緣關(guān)系、地緣關(guān)系的親近者、慈善組織等尋求幫助的重要原因。同時(shí),政府出于穩(wěn)定社會(huì)秩序、化解社會(huì)矛盾的需要,一般也會(huì)向困弱群體提供救助。中華人民共和國(guó)成立后,中央及地方政府主要是通過(guò)特惠型與普惠型的社會(huì)政策,向民眾提供基本的社會(huì)福利服務(wù)。特惠型社會(huì)政策的惠及對(duì)象大都會(huì)有嚴(yán)格的資格審查。通常,地方政府會(huì)根據(jù)民眾的戶(hù)籍、單位、職業(yè)等身份來(lái)確定受益資格。實(shí)言之,由身份屬性來(lái)決定是否向民眾提供以及提供多少社會(huì)福利服務(wù)的社會(huì)政策彰顯著差序格局結(jié)構(gòu)下的求助邏輯。

盡管政府與民眾之間沒(méi)有血緣關(guān)系,但在中國(guó)儒家文化的語(yǔ)境中,二者暗含著擬血緣關(guān)系。在傳統(tǒng)社會(huì),有“為官一任,造福一方”之說(shuō),“造福一方”中的“方”正是地方官員所管轄的區(qū)域,同時(shí),民眾視地方官員為“父母官”。這種認(rèn)知背后其實(shí)指向一種倫常關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,由于國(guó)家?guī)缀跽莆账械纳鐣?huì)資源,“組織成員除從工作單位獲得工資報(bào)酬和社會(huì)福利外,沒(méi)有任何渠道?！M(jìn)了單位的門(mén),就是國(guó)家的人’。這樣在遇到問(wèn)題時(shí)人們自然就要找單位和國(guó)家,向它們‘求助’了”(14)④ 王思斌:《中國(guó)社會(huì)的求—助關(guān)系——制度與文化的視角》,《社會(huì)學(xué)研究》2001年第4期。?？梢?jiàn),單位與單位員工的關(guān)系亦帶有擬血緣特點(diǎn),而且只有擁有單位身份者才能獲得單位及政府的重點(diǎn)幫扶。沒(méi)有單位者只能獲得來(lái)自民間以及地方政府的低水平救濟(jì)。改革開(kāi)放后,這種差序化的求助邏輯并未徹底改變,甚至其“作為民族的一種生存經(jīng)驗(yàn),它還會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)和相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生作用”④。當(dāng)前,我們看到,當(dāng)福利資源既定時(shí),地方政府所實(shí)施的社會(huì)政策通常是優(yōu)先滿(mǎn)足本地戶(hù)籍居民的社會(huì)需要,其次為本地的外來(lái)流動(dòng)人口,最后才是向外地、外省提供一定限度的福利資源。與此相照,當(dāng)某地民眾遭遇生活不測(cè)或?qū)で筝^高福祉時(shí),他們?nèi)韵认驊?hù)籍地或居住地政府尋求幫扶,然后是較高一級(jí)的上級(jí)管轄政府,很少或基本不向外地政府尋求幫助。可見(jiàn),差序格局下的求助邏輯對(duì)地域社會(huì)政策的形成起到了催化乃至強(qiáng)化作用。

(二)行政發(fā)包制下的社會(huì)福利供給邏輯生發(fā)了地域社會(huì)政策

行政發(fā)包制是“分析政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理”的理想類(lèi)型,是“行政組織邊界之內(nèi)的‘內(nèi)部發(fā)包制’:在一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威之下,在上級(jí)與下級(jí)之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系”(15)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。。行政發(fā)包制具有三個(gè)特點(diǎn)。一是在行政權(quán)的分配上,委托人即發(fā)包方具有人事控制權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)察權(quán)等正式權(quán)威和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)、干預(yù)權(quán));承包方擔(dān)負(fù)著具體的執(zhí)行權(quán),同時(shí)承包方在執(zhí)行過(guò)程中擁有一定程度的自由裁量權(quán)。二是“行政發(fā)包制之下的財(cái)政(預(yù)算)包干制意味著承包方的支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力是脫節(jié)的。發(fā)包方基于上下級(jí)權(quán)力關(guān)系,以行政事務(wù)包干的方式要求承包方承擔(dān)所有相關(guān)的支出責(zé)任,而與此同時(shí)未必安排了與這些支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力”(16)周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》(第二版),上海:格致出版社,2017年,第36頁(yè)。。三是發(fā)包方對(duì)承包方的考核重視結(jié)果導(dǎo)向而非程序?qū)?。行政發(fā)包制對(duì)社會(huì)政策的影響在于,盡管中央政府會(huì)出臺(tái)一些社會(huì)政策并要求下級(jí)政府執(zhí)行,但在“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的體制下,社會(huì)福利服務(wù)的供給會(huì)形成如下“發(fā)包”結(jié)構(gòu):中央政府—省級(jí)政府—市級(jí)政府—縣級(jí)政府,甚至縣級(jí)政府有時(shí)又將很多事務(wù)發(fā)包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。

受行政發(fā)包制影響,地方政府既會(huì)根據(jù)中央政府出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)等,制定順應(yīng)國(guó)家治理導(dǎo)向與符合考核指標(biāo)的社會(huì)政策,也會(huì)通盤(pán)考量自身的財(cái)力狀況、人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展水平等因素,繼而制定符合本地實(shí)際的社會(huì)政策。在此過(guò)程中,不僅形成了社會(huì)福利服務(wù)屬地化的供給與管理模式,而且地域社會(huì)政策還實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和再生產(chǎn)。住房保障政策、流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育政策、扶貧政策、養(yǎng)老服務(wù)政策等社會(huì)政策均體現(xiàn)著行政發(fā)包制下的社會(huì)福利供給邏輯。以扶貧政策為例,2015年底召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議要求“各級(jí)黨委和政府必須把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來(lái)抓”。會(huì)議期間,中央與脫貧任務(wù)重的22個(gè)省份簽訂了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)》。為落實(shí)脫貧攻堅(jiān)任務(wù),中央要求“嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制,省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記一起抓”,各省份又逐級(jí)立下扶貧“軍令狀”,層層壓實(shí)扶貧責(zé)任?？梢哉f(shuō),扶貧政策體現(xiàn)了典型的“層層發(fā)包”特點(diǎn),各級(jí)黨委政府根據(jù)本地的貧困狀況實(shí)施了有針對(duì)性的扶貧政策,確保了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成。

(三)地方政府“為社會(huì)創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯生成了地域社會(huì)政策

通常認(rèn)為,地方政府競(jìng)爭(zhēng)指的是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體中的政府圍繞吸引具有流動(dòng)性的要素展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),以增強(qiáng)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)……旨在吸引資本、勞動(dòng)和其他投入要素以盡可能提高當(dāng)?shù)氐母＠腿司杖搿?17)周業(yè)安等:《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序的重構(gòu)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。。我國(guó)改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)一段時(shí)期,中央政府通過(guò)政治和經(jīng)濟(jì)上的“錦標(biāo)賽”設(shè)計(jì),激發(fā)了地方官員為了職務(wù)晉升而在GDP、財(cái)政收入、招商引資等方面展開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)表明,此種“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的主動(dòng)性并產(chǎn)生了巨大的發(fā)展勢(shì)能,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。這種單一化的競(jìng)爭(zhēng)邏輯也導(dǎo)致地方政府疏于社會(huì)建設(shè),以致給人們尤其是中低收入者的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等帶來(lái)了較為沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。

為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的失衡局勢(shì),黨的十八大以來(lái),社會(huì)建設(shè)提上了國(guó)家政策議程。黨的十八大報(bào)告提出:“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)?！?18)胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2012年版,第9頁(yè)。這意味著政府的職責(zé)從過(guò)去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展并舉。這種變化也引致地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)超越了經(jīng)濟(jì)層面,地方政府為獲取相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),已著手為“社會(huì)創(chuàng)新”而競(jìng)爭(zhēng)(19)何艷玲、李妮:《為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng):一種新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。。近幾年,一些地方政府為提升民生水準(zhǔn)或增強(qiáng)吸引力而出臺(tái)的地域性社會(huì)政策便體現(xiàn)了“為社會(huì)創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯。當(dāng)前,眾多地區(qū)為引進(jìn)人才而實(shí)施的社會(huì)政策便為明證。例如,2017年武漢市的住房政策規(guī)定“每年建設(shè)籌集50萬(wàn)平方米以上人才公寓,5年內(nèi)達(dá)到滿(mǎn)足20萬(wàn)人租住需求的人才公寓總規(guī)模”(20)胡弦:《武漢發(fā)布百萬(wàn)大學(xué)生留漢政策》,《湖北日?qǐng)?bào)》2017年6月25日。。再如,2020年紹興市的住房政策規(guī)定,分別給予全日制博士、全日制碩士、“雙一流”全日制本科、其他全日制本科49萬(wàn)元、25萬(wàn)元、20萬(wàn)元、6萬(wàn)元的住房補(bǔ)貼(21)《中共紹興市委辦公室 紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈高水平建設(shè)人才強(qiáng)市的若干政策〉〈促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策〉〈加快推動(dòng)“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展的若干政策〉補(bǔ)充意見(jiàn)的通知》,http://www.sx.gov.cn/art/2020/12/31/art_1229560944_1800669.html 。。

(四)地方性知識(shí)指引下地方政府的自主創(chuàng)新邏輯生發(fā)了地域社會(huì)政策

人類(lèi)學(xué)家格爾茨認(rèn)為,在西方的概念術(shù)語(yǔ)及知識(shí)系統(tǒng)外,還存在著形色各異的、具有本土特色和地域特質(zhì)的文化知識(shí),即“地方性知識(shí)”。格爾茨指出了對(duì)待地方性知識(shí)的態(tài)度,即以他人看待我們的眼光看待我們自己可能令人大開(kāi)眼界。視他人與我們具有同樣的天性是一種基本的禮貌。但是置身于他人來(lái)認(rèn)識(shí)我們,將自己視為人類(lèi)因地制宜創(chuàng)造的生活形式中的一個(gè)地方性案例……卻是困難得多的境界(22)Clifford Geertz, Local Knowledge: Further Essays in Interpretive Anthropology, New York: Basic Books,1983, p.16.。可見(jiàn),在格爾茨看來(lái),地方性知識(shí)是帶有一定地域特色的知識(shí),對(duì)待地方性知識(shí)需持包容、開(kāi)放的態(tài)度。地方性知識(shí)對(duì)社會(huì)政策的制定、實(shí)施同樣會(huì)產(chǎn)生一定的影響。從國(guó)家層面看,一項(xiàng)社會(huì)政策從議程設(shè)置到政策出臺(tái)會(huì)受?chē)?guó)家的法律法規(guī)、財(cái)政狀況以及全球化等多種因素的制約;從地方政府層面看,地方政府出臺(tái)的社會(huì)政策,除了要遵循國(guó)家的法律法規(guī)外,還必須綜合考慮本地的“地方性知識(shí)”。故而,地域社會(huì)政策一般會(huì)彰顯當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、福利文化、政府的福利理念等。例如,從長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)看,養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)各具地方特點(diǎn):北京市石景山區(qū)將失能人員的日?；旧钫樟虾团c基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理作為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的內(nèi)容;青島市則向失能人員提供專(zhuān)護(hù)、院護(hù)、家護(hù)、巡護(hù)等服務(wù),向失智人員提供長(zhǎng)期照護(hù)、日間照護(hù)和短期照護(hù)等服務(wù)。此外,兩地的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在保障對(duì)象、資金籌集、護(hù)理服務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)等諸方面均存在差異。實(shí)言之,不僅長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策而且低保政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、教育政策等其他社會(huì)政策均體現(xiàn)著當(dāng)?shù)氐摹暗胤叫灾R(shí)”。可以說(shuō),一些地域社會(huì)政策正是國(guó)家重視地方政府自主創(chuàng)新精神的反映,但也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)政策在不同地域間差異化地實(shí)施。

地域社會(huì)政策的產(chǎn)生有時(shí)是某一因素發(fā)揮主導(dǎo)作用,其他因素起輔助作用。例如,精準(zhǔn)扶貧政策主要是地方政府依據(jù)“地方性知識(shí)”所采取的扶貧創(chuàng)新舉措。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧乃是地方政府依據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,在全面掌握本地區(qū)貧困人口的數(shù)量、分布、致貧原因及其潛在優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,整合多方資源,以“一村一策、一戶(hù)一策”的方式,將扶貧資源與貧困村和貧困戶(hù)的實(shí)際需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接(23)呂方、梅琳:《“精準(zhǔn)扶貧”不是什么?——農(nóng)村轉(zhuǎn)型視閾下的中國(guó)農(nóng)村貧困治理》,《新視野》2017年第2期。。當(dāng)然,精準(zhǔn)扶貧政策的有效實(shí)施與官員的升遷邏輯亦有關(guān)聯(lián)。因?yàn)閲?guó)家會(huì)通過(guò)自上而下的垂直督查機(jī)制、平級(jí)跨行政區(qū)的交叉督查機(jī)制以及多部門(mén)的聯(lián)合督查機(jī)制對(duì)某一地區(qū)、某一部門(mén)的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況和扶貧績(jī)效進(jìn)行考核(24)王亞華、舒全峰:《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的政策過(guò)程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。,并且對(duì)扶貧不力干部采取嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。有的地域社會(huì)政策則是多種因素綜合作用的結(jié)果。比如,流動(dòng)人口的社會(huì)融入政策一方面體現(xiàn)了行政發(fā)包制下的福利供給機(jī)制,即國(guó)家要求各地加快城市化步伐,強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口的屬地化管理;另一方面體現(xiàn)著差序格局結(jié)構(gòu)下的求助機(jī)制,地方政府基于消除社會(huì)分化、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的需要,會(huì)加大對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)福利服務(wù)的供給力度。

三、地域社會(huì)政策的消極價(jià)值

學(xué)界及政府對(duì)地域社會(huì)政策的積極價(jià)值給予了足夠重視,以期地域社會(huì)政策能有效地回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦拿裆枨?期待其能夠?yàn)槠渌胤侥酥羾?guó)家提供社會(huì)政策的學(xué)習(xí)藍(lán)本。當(dāng)然,學(xué)界與政府也不能忽視地域社會(huì)政策所引發(fā)的消極效應(yīng)。

(一)地域社會(huì)政策易造成社會(huì)政策體系碎片化,不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建

黨的二十大報(bào)告提出要“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),深化要素市場(chǎng)化改革,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”(25)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022年,第29頁(yè)。。理論上,社會(huì)政策在推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建方面具有獨(dú)特作用,如社會(huì)政策能夠推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、能夠推動(dòng)生產(chǎn)要素尤其是勞動(dòng)力的循環(huán)流動(dòng)。而要?jiǎng)?chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng),就需要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)政策體系,否則容易形成條塊相互阻隔的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。而全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)政策體系的創(chuàng)建就要求國(guó)家依循權(quán)利公平原則保障公民的社會(huì)福利權(quán)。權(quán)利公平要求“必須排除出身、性別、民族、地域等先賦身份以及職業(yè)、行業(yè)、階層、權(quán)力等后致身份對(duì)個(gè)人或某些群體的福利權(quán)利限制”(26)張世青:《促進(jìn)社會(huì)整合:中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展走向》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期。。毫無(wú)疑問(wèn),我國(guó)的社會(huì)政策愈發(fā)體現(xiàn)出權(quán)利公平的特性,全國(guó)一體化的社會(huì)政策體系已成為發(fā)展趨勢(shì)。比如,城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)整合,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已開(kāi)始全國(guó)統(tǒng)籌。還應(yīng)看到,有的社會(huì)政策仍帶有地區(qū)區(qū)隔、城鄉(xiāng)區(qū)隔、職業(yè)區(qū)隔的屬性,造成社會(huì)服務(wù)供給的碎片化(27)唐斌堯、叢曉峰:《國(guó)家責(zé)任與個(gè)體自由:福利權(quán)利正當(dāng)性之辯》,《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。。比如,流動(dòng)人口及其家庭仍不能機(jī)會(huì)均等地享受所在城市尤其是特大城市的養(yǎng)老、教育、住房等基本的社會(huì)福利服務(wù),以致有些流動(dòng)人口仍處于“半城市化”“半市民化”狀態(tài)。再如,盡管我國(guó)于2016年頒布了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》,但由于頂層設(shè)計(jì)缺失以及缺乏《醫(yī)療保障法》的指引,有些地方的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度在管理體制、繳費(fèi)檔次、保障水平上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,而有些地方仍處于城鄉(xiāng)分離狀態(tài)(28)鄭功成:《健康中國(guó)建設(shè)與全民醫(yī)保制度的完善》,《學(xué)術(shù)研究》2018年第1期。。事實(shí)證明,此種碎片化、地域性的社會(huì)政策制約了勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、地域之間的自由流通,阻礙著全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建。

(二)地域社會(huì)政策容易造成地區(qū)間社會(huì)福利水平的發(fā)展差異,加深社會(huì)的不公平感

公平是執(zhí)政者與民眾共同追求的價(jià)值目標(biāo),政府常借助社會(huì)政策這一工具力促社會(huì)公平正義的達(dá)致。一般而言,社會(huì)政策所追求的公平“就是按照相同的原則分配公共權(quán)利和社會(huì)資源,并且根據(jù)相同的原則處理事情和進(jìn)行評(píng)價(jià)。社會(huì)的公平要求確立一套分配資源和權(quán)利的共同標(biāo)準(zhǔn),并且在人們分配權(quán)利和資源時(shí)遵循相同的程序,這些標(biāo)準(zhǔn)和程序是客觀的,而非主觀的”(29)俞可平:《重新思考平等、公平和正義》,《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期。。公平社會(huì)政策的實(shí)現(xiàn)要求國(guó)家或地方政府在分配資源時(shí),需采取統(tǒng)一的分配原則和標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)確保分配程序的客觀、正義。但地域社會(huì)政策很大程度上追求的是一地內(nèi)部的、特殊性的公平,而非全國(guó)性的、普遍意義上的公平。這意味著地域社會(huì)政策將拉大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距,引發(fā)社會(huì)的不公平感。中國(guó)社科院在2006年至2015年做了五次“中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查”,結(jié)果顯示,10年間公眾的社會(huì)公平感為64.8(總分100)。其中,對(duì)“城鄉(xiāng)之間的權(quán)利、待遇”“不同地區(qū)行業(yè)之間的待遇”的社會(huì)公平程度評(píng)價(jià)分別位列所調(diào)查十大領(lǐng)域的第九位、第十位,公平感分別為35.2、33.0(30)李煒:《近十年來(lái)中國(guó)公眾社會(huì)公平評(píng)價(jià)的特征分析》,《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。。這兩大領(lǐng)域正屬于地域社會(huì)政策范疇。可以預(yù)料,如果地域社會(huì)政策長(zhǎng)期運(yùn)行下去,那么地區(qū)間的福利水平差距將日益拉大,人們的不公平感、社會(huì)剝奪感將更為強(qiáng)烈,以致為社會(huì)矛盾埋下隱患。

(三)地域社會(huì)政策易發(fā)展成特權(quán)福利,阻礙正常有序的社會(huì)流動(dòng)

這里的特權(quán)福利并非那些游離于正式制度要求之外以及缺少監(jiān)督與制衡的法外特權(quán),而是由地方的政策法規(guī)所規(guī)定、專(zhuān)門(mén)賦予某一群體或地區(qū)的福利權(quán)利。一般來(lái)說(shuō),當(dāng)教育資源、養(yǎng)老資源、醫(yī)療資源等福利性資源數(shù)量一定時(shí),享受特權(quán)福利的群體會(huì)形成利益集團(tuán),進(jìn)而要求政府采取相應(yīng)的政策措施以限制外來(lái)者、潛在競(jìng)爭(zhēng)者享有資源或者盡量少地享受資源,那么受差序格局求助邏輯影響的地方政府亦會(huì)優(yōu)先考慮本地居民的利益訴求。這就會(huì)造成那些沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)籍者難以獲得優(yōu)質(zhì)的福利資源,結(jié)果之一便是向上的社會(huì)流動(dòng)將更為艱難。眾所周知,教育特別是高等教育是個(gè)人實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)的重要機(jī)制,但高考招生政策卻具有較強(qiáng)的特權(quán)福利特性。有學(xué)者基于2014—2019年全國(guó)31個(gè)省份“雙一流”高校的錄取面板數(shù)據(jù),研究了新高考改革背景下省際間高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平性問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn),新高考改革以來(lái),“雙一流”高校在各省的錄取率雖然保持了普遍增長(zhǎng),但中西部地區(qū)和人口大省與北京、上海、天津等優(yōu)質(zhì)高等教育資源比較集中的地區(qū)相比,“雙一流”高校錄取率差距的絕對(duì)值不僅沒(méi)有下降,反而在一定程度上呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)(31)徐光木、魏晴晴、何旭輝:《新高考改革促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)公平了嗎?——基于31個(gè)省份“雙一流”高校錄取面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研》,《教育與考試》2023年第1期。。這表明我國(guó)地區(qū)間的高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)仍存在較大的地區(qū)差距。此種差距的背后與各地區(qū)的招生政策和各高校的分省招生計(jì)劃有著直接關(guān)聯(lián)?？梢韵胂?如果各領(lǐng)域的地域特權(quán)福利不被消除,那么每一個(gè)體向上的社會(huì)流動(dòng)都會(huì)遭受機(jī)會(huì)不公平的制度性阻隔,“躺平”便可能成為有些社會(huì)成員的“理性選擇”。這無(wú)疑會(huì)造成社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化,不利于激發(fā)社會(huì)活力。

(四)地域社會(huì)政策易與法治中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)相背離

通常而言,社會(huì)政策以法律、條例、規(guī)定、辦法、草案等形式而存在。其中,法律的位階最高、權(quán)威性最強(qiáng),它能夠最大程度上獲得全社會(huì)的遵從與認(rèn)可,亦能在全國(guó)范圍內(nèi)有力地實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策方面的立法數(shù)量較為欠缺,一些社會(huì)政策還主要表現(xiàn)為辦法、意見(jiàn)、草案、條例等政策性文件形式。與法律相較,政策性文件一般具有應(yīng)急性、靈活性、見(jiàn)效快等特點(diǎn),地方政府在解決社會(huì)問(wèn)題時(shí)通常會(huì)有政策優(yōu)先的選擇偏好。事實(shí)表明,政策治理容易產(chǎn)生政策侵權(quán)的缺陷以及政策違約后難以有效通過(guò)司法程序及時(shí)解決的不足(32)張文顯:《法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。,這與法治中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)相背離?！胺ㄖ沃袊?guó)”指向的是“當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)正處于從人治走向法治的歷史轉(zhuǎn)型過(guò)程之中,法治主義的觀念、行為和制度安排,正在逐步生成并替代人治主義的觀念、行為和制度安排”(33)鄭成良:《法治中國(guó)的時(shí)空維度》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第5期。。由于地域社會(huì)政策多是地方政府根據(jù)國(guó)家尤其是地方的行政法規(guī)來(lái)確定某些群體、某些地區(qū)有沒(méi)有資格享受相應(yīng)的福利,而忽視了憲法及其他法律所賦予的公民資格屬性,致使有些地域社會(huì)政策背離法治中國(guó)的建設(shè)宗旨和要求。

四、地域社會(huì)政策的調(diào)適方向

盡管地域社會(huì)政策不會(huì)輕易消失,短期內(nèi)也可能會(huì)加強(qiáng),但這仍要求各級(jí)政府及學(xué)界認(rèn)真看待地域社會(huì)政策的消極影響。唯有正視地域社會(huì)政策的消極價(jià)值,才可能采取有針對(duì)性的調(diào)適措施以規(guī)避其所帶來(lái)的弊端,才能確保與社會(huì)政策利益攸關(guān)的各方協(xié)同制定出公平正義的社會(huì)政策。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),防止社會(huì)政策演變成一地的特權(quán)福利

根據(jù)憲法規(guī)定,地方政府在維護(hù)中央政府權(quán)威及在符合上位法規(guī)定的前提下,可以因地制宜地開(kāi)展一些創(chuàng)新活動(dòng)。這就要求中央政府既要保護(hù)地方政府的社會(huì)政策創(chuàng)新行為,同樣不能忽視地域社會(huì)政策所產(chǎn)生的不公平和地方保護(hù)主義等問(wèn)題。實(shí)則而言,無(wú)論地域社會(huì)政策具有何種合理性,抑或地域社會(huì)政策又具哪些積極價(jià)值,但一國(guó)之內(nèi)實(shí)行“一國(guó)多策”“城鄉(xiāng)分治”“一省多策”乃至“一市多策”的碎片化社會(huì)政策,是有失公平正義的。為扭轉(zhuǎn)此種局勢(shì),需要國(guó)家弱化地域社會(huì)政策的發(fā)展導(dǎo)向,轉(zhuǎn)而實(shí)施以公民身份為準(zhǔn)繩的社會(huì)政策。公民身份是一種地位,是一種共同體所有成員都擁有的地位。所有擁有此種地位的人在被賦予的權(quán)利、義務(wù)方面都是平等的(34)T.H.Marshall and Tom Bottomore,Citizenship and Social Class.London:Pluto Press,1992,p.18.。故而,為防止有的地域社會(huì)政策演化為特權(quán)福利,就需要國(guó)家在對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí),踐行全國(guó)統(tǒng)一的公民身份理念而非學(xué)界所倡導(dǎo)的地域公民身份理念,同時(shí),在社會(huì)政策的實(shí)施、調(diào)整等環(huán)節(jié)采取四方面的優(yōu)化舉措。一是加強(qiáng)社會(huì)政策領(lǐng)域的立法,以法律方式保障每一位公民均有平等的法律資格享受相應(yīng)的社會(huì)福利權(quán)利。政府尤其是地方政府不能有選擇性地將某些社會(huì)權(quán)利賦予某一地區(qū)或某一群體,除非有法律的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。二是國(guó)家需采取平衡化的社會(huì)政策發(fā)展思路,既要力促縮小群體、地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的福利水平差距,還要穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量,確保社會(huì)政策能夠有效發(fā)揮調(diào)節(jié)利益分化的功能(35)關(guān)信平:《中國(guó)共產(chǎn)黨百年社會(huì)政策的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。。三是上級(jí)政府尤其是中央政府需著力審查、清理那些與上位法相抵觸以及超越了地方立法權(quán)限的地域社會(huì)政策,同時(shí)就人口流入地政府對(duì)流動(dòng)人口及其家庭的福利資格歧視、排斥等行為給予依法治理,從而實(shí)施公平正義的社會(huì)福利供給制度。

(二)地域福利水平較高的地區(qū)實(shí)施包容性的社會(huì)政策

包容性意味著一個(gè)社會(huì)中的所有成員不僅在形式上、而且在現(xiàn)實(shí)生活中擁有公民資格、公民權(quán)利和政治權(quán)利以及承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。同時(shí),包容性還意味著機(jī)會(huì)和公共空間的參與(36)Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Cambridge: Polity Press, 1998, p.53.。可見(jiàn),包容理念強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、機(jī)會(huì)平等和公共參與,同時(shí)防止社會(huì)排斥。包容性的社會(huì)政策旨在確保不論個(gè)體的境況如何,均能參與、享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的福祉(37)文軍:《個(gè)體化社會(huì)的來(lái)臨與包容性社會(huì)政策的建構(gòu)》,《社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。。事實(shí)表明,當(dāng)前中國(guó)有些城市尤其是特大城市的包容性水平還不高,戶(hù)籍制度仍為影響社會(huì)包容的關(guān)鍵因素?；诖?各級(jí)政府特別是那些福利水平較高的地方政府需打破政策壁壘,創(chuàng)設(shè)出包容性較強(qiáng)的社會(huì)政策,以保障生活于此、工作于此的社會(huì)成員都能無(wú)差別地享受憲法及其他法律所賦予的社會(huì)福利權(quán)。即便不考慮法理意義上的正義理念,單從社會(huì)貢獻(xiàn)的角度看,那些沒(méi)有該地區(qū)戶(hù)籍者也為該地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)了多重資源,該地政府亦有責(zé)任力爭(zhēng)滿(mǎn)足他們的福利需求。同時(shí),為破解地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的非均衡發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在省級(jí)政府、中央政府統(tǒng)籌安排下還需加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援。此對(duì)破解資源的空間壁壘限制、實(shí)現(xiàn)資源的超時(shí)空重新配置以及跨地區(qū)的合作治理均有著積極價(jià)值。另外,福利水平較高地區(qū)的民眾也應(yīng)當(dāng)對(duì)流動(dòng)人口享有本地的社會(huì)福利服務(wù)持尊重和包容的心態(tài)。

(三)社會(huì)福利水平較低地區(qū)需積極發(fā)展社會(huì)政策

通常而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、財(cái)政收入不高、人口結(jié)構(gòu)不合理等因素會(huì)制約一地的社會(huì)政策質(zhì)量和社會(huì)福利水平。故而,要徹底改變一地的社會(huì)政策體系或提升福利水平將面臨多方壓力。盡管如此經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能將本地社會(huì)政策所存在的問(wèn)題懸置不顧,反而更應(yīng)加快社會(huì)政策建設(shè),并借助高質(zhì)量的社會(huì)政策吸納更多的勞動(dòng)力、資本、企業(yè)家等生產(chǎn)要素的流入。一是地方政府既要積極爭(zhēng)取上級(jí)政府、中央政府對(duì)本地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,還要爭(zhēng)取發(fā)達(dá)省市向本地支援人力、物力、財(cái)力等多種資源,不斷縮小與高福利地區(qū)的社會(huì)發(fā)展差距。二是各級(jí)政府還需秉持社會(huì)政策是生產(chǎn)力的理念,不能將社會(huì)政策視為經(jīng)濟(jì)政策的附屬物。實(shí)踐表明,社會(huì)政策通過(guò)對(duì)社會(huì)資本及人力資本的投資,也會(huì)成為生產(chǎn)性要素。例如,用于教育、衛(wèi)生的社會(huì)支出屬于人力資源投資,對(duì)提高生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)效益是有益的;關(guān)于養(yǎng)老金、社會(huì)性住房的投入有助于社會(huì)矛盾解決,亦會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益(38)Nathalie Morel,et al., Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges,Bristol: Policy Press, 2011, p.2.。因此,這就需要國(guó)家及地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先、社會(huì)政策兼顧,甚至兩者不能協(xié)調(diào)的觀念,而應(yīng)積極發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)促進(jìn)等投資型的社會(huì)政策。

據(jù)上可知,地域社會(huì)政策的生成與一地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、福利文化、制度安排及政府的行政理念等因素密切相關(guān)。盡管地域社會(huì)政策有著一定的積極價(jià)值且符合一地的發(fā)展實(shí)際,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)及國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)看,還存在著制約全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建、制造社會(huì)不公平感、阻礙正常有序的社會(huì)流動(dòng)以及不利于法治中國(guó)的建設(shè)等弊端。故而,需要中央及地方政府對(duì)地域政策進(jìn)行積極的調(diào)適。需要注意的是,有人或許會(huì)提出疑問(wèn),國(guó)家采取平衡化的社會(huì)政策發(fā)展策略、較高福利地區(qū)實(shí)施包容性較強(qiáng)的社會(huì)政策很大程度上會(huì)導(dǎo)致中央及地方財(cái)政投入過(guò)大、經(jīng)濟(jì)效率不高乃至影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題。實(shí)言之,這種基于成本—收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維雖然具有可取之處,但還應(yīng)當(dāng)具有“社會(huì)秩序何以可能”的社會(huì)學(xué)思維。其中原因在于兩個(gè)方面。一是經(jīng)濟(jì)是嵌入社會(huì)之中的,國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、有序發(fā)展需要地方及國(guó)家擁有較為合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)。否則,如果地區(qū)間的人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著較大差異,那么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)要素勢(shì)必會(huì)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng),造成地區(qū)間更大的發(fā)展落差,從而不利于國(guó)家的平衡、充分發(fā)展。二是事實(shí)證明,社會(huì)政策在提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)整合方面均能發(fā)揮建設(shè)性作用。因?yàn)樯鐣?huì)政策關(guān)注人類(lèi)需要的滿(mǎn)足,意在縮小社會(huì)內(nèi)部的不平等,是對(duì)工業(yè)化和城市化所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題的反應(yīng)(39)Michael Cahill,The Environment and Social Policy,New York:Routledge,2002,p.3.。因此,對(duì)地域社會(huì)政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適是必要的和正當(dāng)?shù)摹?/p>