殷 峻

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東廣州 510006)

一、問題的提出

新冠肺炎疫情發(fā)生以來,人類社會正經(jīng)歷著影響深遠(yuǎn)的全球衛(wèi)生安全危機(jī)。當(dāng)前國際社會,單邊霸凌大行其道,保護(hù)主義逆流涌動,全球經(jīng)濟(jì)正瀕臨大蕭條以來最為嚴(yán)重的滑坡衰退,國際秩序遭受巨大沖擊,因重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國際爭端頻頻發(fā)生。面對疫情,中國采取了多種有效防控措施,迅速遏制了疫情蔓延的勢頭,并在疫苗研發(fā)、國際合作、國際援助等方面做出了重要貢獻(xiàn)。然而,某些西方國家和政客試圖通過政治法律途徑對我國進(jìn)行攻擊與抹黑,針對我國公民和企業(yè)采取歧視性的檢驗檢疫措施,甚至還有外國民眾和組織向中國提起缺乏法律依據(jù)的惡意訴訟。這不僅損害了我國國家利益和國際形象,而且干擾了我國公民、企業(yè)及華僑在國際交往中的生產(chǎn)生活秩序。由于當(dāng)前國際衛(wèi)生法體系存在諸多缺陷,特別在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對程序中,主權(quán)國家在相關(guān)國際衛(wèi)生法的解釋和適用方面容易引發(fā)國際爭端,例如,對于世界衛(wèi)生組織發(fā)布的臨時建議效力問題、主權(quán)國家采取的具有歧視性邊境防疫措施、病毒的溯源科學(xué)性和公正性等問題,這些爭端一方面影響著國際衛(wèi)生合作的效能,另一方面給世界衛(wèi)生組織的權(quán)威帶來挑戰(zhàn)。

如何理解重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國際爭端,(1)本文所稱“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”意指《國際衛(wèi)生條例(2005)》(International Health Regulations)第1條中規(guī)定的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern),為論述方便,下文統(tǒng)一使用“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”一詞。有效解決重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國際爭端,提供應(yīng)對國際爭端的中國方案,是后疫情時代必須思考和回答的問題。目前我國國際衛(wèi)生法的理論研究仍然處于發(fā)展上升期,學(xué)界對“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端”這一基礎(chǔ)概念的界定模糊不清,沒有對爭端的理論淵源及內(nèi)涵特征做出系統(tǒng)闡述。關(guān)于新冠肺炎疫情中出現(xiàn)的國際爭端,國內(nèi)學(xué)者對于爭端的名稱使用了不同的表述方式,例如《國際衛(wèi)生條例》所涉爭端、(2)參見龔向前:《世衛(wèi)組織〈國際衛(wèi)生條例〉爭端解決機(jī)制研究》,載《武大國際法評論》2020年第3期。關(guān)于新冠疫情的國際爭端、(3)參見羅國強(qiáng):《新冠疫情“法律戰(zhàn)”關(guān)鍵點分析——從宏觀國際法的角度》,載《國際論壇》2021年第2期。過度限制性措施爭端、(4)參見韓永紅、梁佩豪:《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中過度限制性措施的國際法規(guī)制》,載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第7期。有關(guān)《國際衛(wèi)生組織組織法》具體條款或權(quán)利義務(wù)解釋和適用的爭議等。(5)參見雷筱璐、高圣惕:《國際法院對新冠疫情國家責(zé)任爭端的管轄權(quán)障礙》,載《武大國際法評論》2020年第3期。

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來,西方國家發(fā)起的國際衛(wèi)生法律戰(zhàn)及惡意訴訟嚴(yán)重影響著人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建,未能準(zhǔn)確理解并運(yùn)用國際衛(wèi)生法理論并清晰界定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端,不僅使我國在國際衛(wèi)生法領(lǐng)域開展的國際活動承受法律風(fēng)險,也將威脅我國國家利益和人民健康權(quán)益。對此,應(yīng)當(dāng)重新審視國際爭端的傳統(tǒng)理念和觀點,基于全球衛(wèi)生治理的實踐發(fā)展,重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的概念。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定問題的梳理及發(fā)展路徑

(一)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定的觀點及其問題梳理

隨著世界格局和國際關(guān)系的發(fā)展,國際爭端的內(nèi)涵與特征也在發(fā)生著變化,進(jìn)而影響著學(xué)界對國際爭端基礎(chǔ)概念的界定。20世紀(jì)以來,國際爭端深刻影響著國際法治秩序,傳統(tǒng)國際爭端概念的界定聚焦于兩大問題:

其一是國際爭端主客體范圍問題。關(guān)于國際爭端的主體,有的觀點認(rèn)為國際爭端主要限于主權(quán)國家之間,(6)參見葉興平:《和平解決國際爭端》,法律出版社2008年版,第15頁。而有學(xué)者則認(rèn)為國際爭端可以發(fā)生在主權(quán)國家、自然人、法人、國際組織等國際法主體之間。(7)參見《國際公法學(xué)》編寫組:《國際公法學(xué)(第二版)》,高等教育出版社2018年版,第360頁。隨著國際社會的發(fā)展及全球治理的發(fā)展,也有學(xué)者主張國際爭端的主體應(yīng)當(dāng)做更為寬泛的界定,不應(yīng)當(dāng)僅局限于主權(quán)國家之間,而應(yīng)當(dāng)囊括所有國際社會行為體,例如國際組織、民間團(tuán)體、私營部門、個人志愿者等。(8)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.80-85.而關(guān)于國際爭端的客體,主要分歧的焦點在于國際爭端應(yīng)當(dāng)同時包含法律權(quán)利和政治利益兩個方面的矛盾,亦或是法律權(quán)利或政治利益單一方面的對立即可。有學(xué)者指出,應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分“政治性爭端”與“法律性爭端”,主張“法律性爭端”可用法律的方法即國際裁判的方法來解決;“政治性爭端”可用政治的方法,即外交協(xié)商談判的方式解決,而不能錯位使用國際裁判方式。(9)參見徐崇利:《國際爭端的政治性與法律解決方法》,載《國際政治研究》2018年第2期。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,國際爭端的主客體的界定問題直接影響著爭端解決方式的選取和爭端的有效解決。因此,應(yīng)深入探討重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端這一基礎(chǔ)概念。

其二是國際爭端的類型區(qū)分問題。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn),國際爭端可被分為不同的類型。主要的分類標(biāo)準(zhǔn)包括:爭端的標(biāo)的、爭端的特點、爭端方之間關(guān)系的性質(zhì)、爭端對爭端方的重要性、爭端對其他國家或國際社會的影響及爭端通過法律手段解決的適合性。(10)參見Richard Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory Journal of International Dispute Resolution, Vol.1(1), 1986, p.13-15.而較常采用的標(biāo)準(zhǔn)是以國際爭端是否適用法律手段解決,或者是否能從法律上加以評論。若某國際爭端是由于國際法主體關(guān)于權(quán)利的分歧而引起的,該國際爭端可以歸為“法律性質(zhì)的爭端”,或稱為“關(guān)于權(quán)利的爭端”,此類爭端可以通過司法程序或仲裁予以解決,故此類爭端屬于“可裁判的爭端”。若國際爭端是因“政治利益”的沖突而引起的,則該類國際爭端可以定性為“政治性質(zhì)的爭端”,或者稱為“關(guān)于利益的爭端”,此類國際爭端一般采取政治或外交的方式來處理,故此類爭端又稱為“不可裁判的爭端”。(11)參見梁西主編、曾令良等修訂:《國際法》(第三版),武漢大學(xué)出版社2011年版,第391頁。然而,在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端中無法完全將所謂的“法律爭端”和“政治爭端”區(qū)分開來,通過國際爭端解決方法的屬性反推國際爭端的種類是不恰當(dāng)?shù)摹＞托鹿诜窝滓咔楹蟀l(fā)生的國家間爭端來看,主權(quán)國家在解決同一國際爭端時,常根據(jù)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國際形象等的需要,既會采取法律方式,也會采取政治和外交方式。

上述研究已經(jīng)觸及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定的焦點問題,但爭端的主客體界定、分類方法、性質(zhì)特征等問題尚未厘清,影響后疫情時代國際衛(wèi)生法律體系的理論變革。已有觀點的最大問題在于,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定乃至國際衛(wèi)生法律體系建構(gòu)的目標(biāo)僅著眼于主權(quán)國家利益的重點保護(hù),而沒有綜合考量全球衛(wèi)生治理、人類衛(wèi)生健康共同體、全球衛(wèi)生安全觀等國際衛(wèi)生法的內(nèi)在價值目標(biāo)及全人類的衛(wèi)生健康利益。

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念的發(fā)展路徑

1.國際爭端特征的新發(fā)展。新冠肺炎疫情改變著各國內(nèi)部的治理方式和人民的生產(chǎn)生活方式,其中引發(fā)的國際爭端也對國際社會造成前所未有的影響,國際爭端呈現(xiàn)出三方面的新發(fā)展特征。

第一,國際爭端的主體不應(yīng)當(dāng)僅強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家,基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的需求,國際組織、自然人、法人及非法人組織也可能成為國際爭端的當(dāng)事方。國際組織在行使職權(quán)時,承擔(dān)著相應(yīng)的國際法義務(wù),若未能盡職盡責(zé)履行相關(guān)義務(wù),同樣會導(dǎo)致國際爭端,這種爭端有可能是國際組織與成員國間的,也有可能是國際組織與其他國際組織間的,甚至是國際組織與一般個體間的。(12)參見Steven Hoffman, Making the International Health Regulations Matter: Promoting Compliance Through Effective Dispute Resolution, in Simon Rushton and Jeremy Youde (eds.), Routledge Handbook of Global Health Security, Routledge, 2014, pp.241-243.自然人、法人和非法人組織在國際社會中的地位時常被選擇性忽視,但從疫情爆發(fā)后各國的邊境管控措施、民航衛(wèi)生安全政策、國內(nèi)外防疫管控銜接等方面來看,其不當(dāng)行為極有可能加重一國或多國的疫情風(fēng)險,(13)參見Nathalie Brender, Global Risk Governance in Health, Palgrave Macmillan, 2014, pp.12-18.從而導(dǎo)致全球抗疫淪為空談,由此而引發(fā)的爭端也不容忽視。

第二,國際爭端的影響愈發(fā)廣泛,不再局限于某幾個國家或區(qū)域范圍內(nèi),而將涉及全人類的衛(wèi)生健康安危。由于國際社會行為體間的價值觀、安全觀、風(fēng)險觀等因素存在差異,在病毒溯源、疫苗研發(fā)、國際公共衛(wèi)生產(chǎn)品分配、國際責(zé)任承擔(dān)等方面,容易產(chǎn)生分歧,尤其是在大國與大國間、大國與世界衛(wèi)生組織間,所引發(fā)的國際爭端容易形成規(guī)模效應(yīng)。(14)參見Michael Merson, Robert Black and Anne Mills. (eds.), Global Health: Diseases, Programs, Systems, and Policies, Jones &Bartlett Learning, 2020, pp.681-685.而目前在國際衛(wèi)生法律體系尚不健全、世界衛(wèi)生組織威信遭到質(zhì)疑的大背景下,此類國際爭端將給非爭端方的其他國際社會行為體造成困擾。如何有效進(jìn)行國際合作、界定國際衛(wèi)生法責(zé)任、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、應(yīng)對新一輪的疫情等問題,(15)參見Stefan Elbe, Pandemics, Pills, and Politics: Governing Global Health Security, Johns Hopkins University Press, 2018, pp.226-228.既是現(xiàn)實緊迫的全人類共同面對的問題,也是短期內(nèi)無法求得答案的普遍問題。

第三,盡管國際爭端解決方法的種類眾多,但國際爭端的法律解決方法未能得到爭端主體的有效尊重,特別是在新興國際爭端領(lǐng)域,存在“有法不依”“逃避法律”“肆意退約”等極端情況。傳統(tǒng)意義上,國際爭端的法律解決方法包括仲裁、司法或準(zhǔn)司法方法,(16)參見Yoshifumi Tanaka, The Peaceful Settlement of International Disputes, Cambridge University Press, 2018, pp.23-25.但由于美國等西方國家近年來奉行霸權(quán)主義和單邊主義,屢屢退出或破壞國際條約、區(qū)域協(xié)定,擾亂了國際法秩序。若與這些國家發(fā)生國際爭端,守法的爭端方將無法正常按照既定法律途徑解決爭端,破壞了相關(guān)國際組織或國家間的法治環(huán)境。更有甚者,其他利益相關(guān)方會受到美國等西方國家藐視國際法治風(fēng)氣的影響,效仿其極端做法,最終嚴(yán)重擾亂國際秩序,相關(guān)國際組織也將難以正常運(yùn)行。

2.國際爭端類型區(qū)分方式的新發(fā)展。由于國際爭端的特征發(fā)生了變化,國際爭端的類型區(qū)分應(yīng)當(dāng)隨之做出調(diào)整,對于國際爭端類型區(qū)分方式的新發(fā)展應(yīng)當(dāng)有兩方面的認(rèn)識。

一方面,在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際環(huán)境中,基于維護(hù)我國國家利益和加強(qiáng)涉外法治建設(shè)的需要,國際爭端不宜簡單區(qū)分為“法律爭端”和“政治爭端”,亦即不宜以爭端起因的性質(zhì)劃分國際爭端的種類。就因新冠肺炎疫情引發(fā)的國際爭端而言,盡管通常將其歸類為“國際衛(wèi)生爭端”,但“國際衛(wèi)生”一詞本就沒有統(tǒng)一的界定,而且國家間涉及的因素較為復(fù)雜,例如經(jīng)濟(jì)利益、國家安全、民族情感、科學(xué)研發(fā)、區(qū)域戰(zhàn)略、國內(nèi)形勢、國際體育賽事舉辦等。在此過程中產(chǎn)生的國際社會行為體間的矛盾或糾紛既有可能屬于法律爭端,也有可能屬于政治爭端,更多的情況是兩者兼而有之。因此,在國際衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的爭端很難確定是以法律爭端為主,抑或是以政治爭端為主,進(jìn)而難以傳統(tǒng)的“政治-法律”二分法來確定此類爭端的本質(zhì)屬性。近年來我國堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治,加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局。涉外法治建設(shè)具有更為復(fù)雜的國際背景,面臨激烈的意識形態(tài)、政治體制斗爭,而且從國際關(guān)系史和國際法實踐來看,國家間的競爭與合作往往是相交織的,政治手段和法律途徑也緊密相連。我國目前還處于涉外法治建設(shè)的攻堅階段,在此意義上,若繼續(xù)將新興領(lǐng)域的國際爭端簡單地區(qū)分為“法律爭端”和“政治爭端”,則顯得不合時宜。

另一方面,國際爭端可以根據(jù)爭端的時代特征及本質(zhì)屬性的識別難易程度劃分為“傳統(tǒng)的國際爭端”和“新興的國際爭端”?！皞鹘y(tǒng)的國際爭端”是指,爭端方較為容易地區(qū)分爭端在本質(zhì)上屬于“法律性”或“政治性”,爭端性質(zhì)的識別較為清晰。例如國家間關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)歸屬的爭端、相鄰國家間領(lǐng)海劃界引發(fā)的爭端、違反國際人道法而產(chǎn)生的國際爭端等,此類爭端的相關(guān)國際法規(guī)則、國際習(xí)慣較為明確,在較為豐富的實踐案例中形成了習(xí)慣國際法,爭端方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系往往容易識別,具有明顯的“法律性”特征,因此可稱之為“傳統(tǒng)的國際爭端”?！靶屡d的國際爭端”則是指,諸如“國際衛(wèi)生爭端”“國際環(huán)境爭端”“國際外空爭端”“國際網(wǎng)絡(luò)爭端”等新興領(lǐng)域的國際爭端,因為所涉及的國際法規(guī)則、國際習(xí)慣繁雜,甚至存在大量立法空白,缺乏豐富的國際實踐案例,從而導(dǎo)致較難判斷該類爭端的本質(zhì)屬性,即在爭端中難以明顯判斷屬于“法律性質(zhì)”和/或“政治性質(zhì)”。以新冠疫情引發(fā)的國際爭端為例,在《國際衛(wèi)生條例(2005)》(以下簡稱《條例》)等國際衛(wèi)生法律框架尚不完善的情況下,既有可能涉及國家與國家間由于新冠病毒溯源而產(chǎn)生的爭端,也有可能涉及一國政府對他國政府及國民采取的歧視性疫情管控政策而引發(fā)的爭端,還有可能涉及國家或個人對世界衛(wèi)生組織的工作不力而引發(fā)的爭端。

在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的語境下,“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端”一詞的內(nèi)涵變得更加豐富,難以簡單判斷爭端的本質(zhì)屬性,對于此類爭端既無法單純運(yùn)用國際衛(wèi)生法予以解決,也無法單純運(yùn)用國際政治的方式予以解決。在國際環(huán)境法、國際外空法、國際網(wǎng)絡(luò)法等新興領(lǐng)域亦是如此,在相關(guān)國際法規(guī)則體系尚未健全之時,在這些領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生的國際爭端可以歸為“新興的國際爭端”。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念重構(gòu)的理論依據(jù)

(一)全球衛(wèi)生治理理論的內(nèi)涵

國際衛(wèi)生法學(xué)中的重要概念之一就是全球衛(wèi)生治理,因為全球衛(wèi)生治理是在全人類與疫情的戰(zhàn)斗中產(chǎn)生和發(fā)展而來的。(17)在討論國際(全球)衛(wèi)生法的名稱時,英文文獻(xiàn)一般使用global health law或international health law,對應(yīng)的中文翻譯分別是“全球衛(wèi)生法”或“國際衛(wèi)生法”。兩個名詞在內(nèi)涵上基本相同,但在使用上存在細(xì)微的差別。在討論國家間、國家與國際組織間的合作交流、共同治理、行動綱領(lǐng)等相關(guān)的問題時,一般習(xí)慣使用“全球衛(wèi)生法”一詞,而在討論國際法學(xué)科類型、具體國際法規(guī)則適用、國際爭端解決、國家機(jī)關(guān)和國際組織決定和決議等問題時,通常習(xí)慣使用“國際衛(wèi)生法”一詞。為論述方便,本文使用“國際衛(wèi)生法”一詞。英文文獻(xiàn)在討論全球衛(wèi)生治理時通常使用的詞匯是“global health governance”和“global governance for health”,“global health governance”的主要含義是指通過構(gòu)建全球衛(wèi)生體系,改善人類衛(wèi)生條件,并制訂相關(guān)規(guī)則規(guī)范行為人間的交互行為,通常認(rèn)為是一個描述性概念。而“global governance for health”則強(qiáng)調(diào)將治理的外延擴(kuò)大至衛(wèi)生條件之外,旨在保護(hù)和提升衛(wèi)生條件,并涉及全球治理中的商業(yè)、農(nóng)業(yè)、人權(quán)、環(huán)境、金融、移民及其他可能影響衛(wèi)生條件的領(lǐng)域,屬于規(guī)范性概念,更加強(qiáng)調(diào)如何實現(xiàn)全球衛(wèi)生治理。(18)參見Gian Luca Burci &Brigit Toebes, Research Handbook on Global Health Law, Edward Elgar Publishing, 2018, pp.27-28.; Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.xii.; Colin McInnes, Adam Kamradt-Scott &Kelley Lee et al. (eds), The Transformation of Global Health Governance, Palgrave Macmilian, 2014, p.3.本文聚焦于全球衛(wèi)生治理中的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件及相關(guān)國際爭端解決問題,主要針對國際衛(wèi)生法基本理論和具體概念界定展開討論,故采用global health governance一詞表述。學(xué)界對全球衛(wèi)生治理的內(nèi)涵有著不同的理解,其核心區(qū)別在于對全球衛(wèi)生治理內(nèi)涵與外延的界定。從全球衛(wèi)生治理主體的類型和范圍對其含義進(jìn)行界定,治理的主體一般包括國家、國際組織、自然人、企業(yè)法人、非政府組織等。第一種觀點認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理的主體僅僅包括國家,也可稱為“國家主義的全球衛(wèi)生治理”;第二種觀點認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理的主體應(yīng)當(dāng)包括所有涉及衛(wèi)生領(lǐng)域的國際社會行為體,可稱為“全球主義的衛(wèi)生治理”。從人類發(fā)展的角度觀察這兩種觀點,本質(zhì)區(qū)別在于對全球化進(jìn)程和國際衛(wèi)生法功能認(rèn)識的不同。

從國家主義者(Statist)的角度來看,國家是參與全球衛(wèi)生治理的唯一參與者,它們只關(guān)注威脅國家和國際安全的衛(wèi)生問題。在這種情況下,衛(wèi)生只有在威脅到國家的持續(xù)生存和國家安全的范圍內(nèi)才是國際關(guān)注的問題。這種觀點傾向于將國際衛(wèi)生法完全納入國際公法的范疇,進(jìn)而認(rèn)為國際衛(wèi)生法爭端從本質(zhì)上看屬于國際公法爭端。而全球主義者(Globalist)的觀點則認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)在衛(wèi)生領(lǐng)域秉承全人類總體安全觀,以全球集體衛(wèi)生安全為共同的出發(fā)點,它們不認(rèn)為國家是解決衛(wèi)生問題的唯一或最適當(dāng)?shù)膮⑴c者,還應(yīng)當(dāng)關(guān)注個體在生存中所面臨的威脅與挑戰(zhàn)。全球衛(wèi)生是國際社會普遍關(guān)注的問題,不良的衛(wèi)生狀況將損害個體進(jìn)而威脅國際社會的發(fā)展能力,尤其容易對糧食安全、性別平等、教育等領(lǐng)域產(chǎn)生嚴(yán)重影響。(19)參見Sara E. Davies, Global Politics of Health, Polity Press, 2010, pp.14-30.美國衛(wèi)生法學(xué)者勞倫斯·哥斯廷直言,當(dāng)今世界對國際衛(wèi)生法和全球衛(wèi)生治理的需求從未如此迫切,但現(xiàn)有國際法體系強(qiáng)調(diào)“以國家為中心”,這對改善人口衛(wèi)生狀況和減少全球衛(wèi)生不平等狀態(tài)構(gòu)成了重大的障礙。應(yīng)當(dāng)以全球衛(wèi)生治理的視角,超越傳統(tǒng)形式上對國際法正式淵源和行為主體的限制,在政府、企業(yè)、公民社會和其他行為體之間促進(jìn)更為有效的全球衛(wèi)生治理活動。(20)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.59-62.

實踐中,兩種觀點也將為國際衛(wèi)生事業(yè)帶來不同的結(jié)果。在現(xiàn)行國際衛(wèi)生法律制度體系下,幾乎所有國家都負(fù)有向世界衛(wèi)生組織匯報重要衛(wèi)生疫情數(shù)據(jù),而世界衛(wèi)生組織發(fā)揮著信息源樞紐的作用,使得各國的疫情研究實驗室獲得共享數(shù)據(jù)。在國家主義的全球衛(wèi)生治理理念下,完全依靠各國對特定公共衛(wèi)生事項和疾病疫情進(jìn)行自愿披露,而全球衛(wèi)生治理理念則要求構(gòu)建公共衛(wèi)生事項和疾病疫情監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),以應(yīng)對疾病疫情的全球蔓延,并鼓勵更多國家參與到疾病疫情的防控中來。全球主義者的全球衛(wèi)生治理理念還強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國際治理的關(guān)鍵要素是進(jìn)行行為體間的協(xié)同工作,尤其應(yīng)當(dāng)重視在《條例》的框架下以及世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)中進(jìn)行疾病疫情的防控。

(二)對全球衛(wèi)生治理局限性的分析

全球衛(wèi)生治理誕生將近兩個世紀(jì),相關(guān)理論學(xué)說和實踐不斷發(fā)展,盡管在大多數(shù)情況下,全球衛(wèi)生秩序保持“總體穩(wěn)定有序,局部地區(qū)緊張”,但此次新冠疫情對全球衛(wèi)生秩序產(chǎn)生了顛覆性的影響,展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理的諸多局限性。

1.全球衛(wèi)生治理缺乏統(tǒng)一的行動綱領(lǐng)。在全球衛(wèi)生治理中,特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)路人或協(xié)調(diào)者在統(tǒng)一商議和科學(xué)研判之后,出臺較為明晰統(tǒng)一的行動方案,為國際社會行為體提供科學(xué)、合理、公正的行為指引,以達(dá)到理想的衛(wèi)生治理效果。通過各國簽訂國際條約以解決全球衛(wèi)生問題是較為傳統(tǒng)的做法,但全球衛(wèi)生治理的行動主體還包括國際組織、個人、企業(yè)法人等,傳統(tǒng)的方式就難有效對其他主體的行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。(21)參見Jennifer Ruger, A Global Health Constitution for Global Health Governance, Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law) no. 107, 2013, pp.267-270.從此次新冠疫情來看,聯(lián)合國在全球公共衛(wèi)生治理中受制于大國間的政治斗爭,安理會及世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對新冠疫情時的表現(xiàn)令人失望。(22)參見晉繼勇、鄭鑫:《聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念評析》,載《國際論壇》2020年第6期。這也直接導(dǎo)致在此次疫情的全球衛(wèi)生治理中,各個國家在疫情爆發(fā)的最初階段應(yīng)對方式不一,沒有明確統(tǒng)一的疫情防控方案可以適用。

2.全球衛(wèi)生治理難以完全實現(xiàn)國家間經(jīng)濟(jì)利益的平衡。全球衛(wèi)生治理是一個美好而宏大的理念,但其中卻暗潮涌動,在如疫情溯源、疫苗研發(fā)、公共衛(wèi)生產(chǎn)品貿(mào)易、國際援助等特定領(lǐng)域中,充斥著國家和跨國集團(tuán)間的博弈。國家及相關(guān)企業(yè)在實施衛(wèi)生外交政策時,其中的經(jīng)濟(jì)利益是必須重視的因素。全球治理中形成特定的成果絕非易事,因果關(guān)系問題將導(dǎo)致復(fù)雜的方法論問題,很難將國家間的利益和其他因素區(qū)分開來,特別是其中的經(jīng)濟(jì)利益。(23)參見Paul Brown, The Guardian: EU Races to Thwart Influx of GM Food from East, https://www.theguardian.com/science/2004/feb/14/gm.food, last visit on 28 Jan 2022.跨國集團(tuán)和聯(lián)盟的產(chǎn)生本是為了在某一領(lǐng)域改善人類的生存條件,并對人類的現(xiàn)實需求做出更迅捷的反應(yīng),同時也承擔(dān)更大的責(zé)任,但這些利益集團(tuán)能否在全球治理中保持政策的連貫性,并帶來實質(zhì)性的變化卻令人生疑。(24)參見Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.116-118.

3.全球衛(wèi)生治理容易受到國際政治的影響。全球衛(wèi)生治理牽涉的問題較為復(fù)雜,其中的利益關(guān)系盤根錯節(jié),國家為了自身及其國民的利益時常做出違反國際法的行為,這其中既包含了國際政治的較量,也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益的爭奪。國內(nèi)決策者不僅要平衡利益,而且要在可行的范圍內(nèi)優(yōu)化最理想的結(jié)果,決策的存在本身就證明了將自身的力量強(qiáng)加與某種形式的事件之上,而不是力量相互作用賦予的結(jié)果,這就意味著其中必定存在利益的平衡。(25)參見Lagdon Winner, Citizen Virtues in a Technological Order, in Earl R. Winkler and Jerrold R. Coombs (eds.), Applied Ethics: A Reader, Wiley-Blackwell, 1993, p.47.復(fù)雜的交互運(yùn)作系統(tǒng)既是全球化的特征,也是全球化進(jìn)一步發(fā)展的催化劑,但國際政治和經(jīng)濟(jì)利益對于大國至關(guān)重要,在缺乏全球性政府或具有權(quán)威實效性的決策的情況下,大國內(nèi)部的決策者將不斷提升其對利益分配的期望,從而影響原本的治理秩序。(26)參見Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.127-128.

4.全球衛(wèi)生治理核心主體缺乏較高的權(quán)威性。全球衛(wèi)生治理的核心主體是世界衛(wèi)生組織,理想中的治理模式是國際社會行為體根據(jù)世界衛(wèi)生組織的指引和提示下,在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,采取較為統(tǒng)一的聯(lián)合行動,共同應(yīng)對全球公共衛(wèi)生風(fēng)險。世界衛(wèi)生組織的運(yùn)行經(jīng)費是其充分發(fā)揮功能、高效采取措施和保持獨立公正的關(guān)鍵,但在大國、跨國集團(tuán)和相關(guān)利益組織的影響下,運(yùn)行資金成為瓶頸問題,其權(quán)威性遭受到了極大的削弱。(27)參見Chelsea Clinton &Devi Lalita, Governing Global Health Who Runs the World and Why, Oxford University Press, 2017, pp.34-46.也有學(xué)者指出全球衛(wèi)生治理是一個優(yōu)點和缺點共存的理念,其并非遵循嚴(yán)格的層級結(jié)構(gòu),而是由相互協(xié)作的組織和參與者為共同解決問題而融合成集群。這種集群式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點在于使得更多的參與者在其專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用,但是這也意味著集群式結(jié)構(gòu)下,缺少一個中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來指揮參與者的行為,(28)參見Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, International Journal, Vol. 70(1), 2015, p.121.換言之,全球衛(wèi)生法缺乏有意義的爭端解決機(jī)構(gòu)。(29)參見[美] 勞倫斯· O.高斯汀、[美] 艾琳· L.泰勒著,郭曉明譯:《全球衛(wèi)生法:一個定義和重大挑戰(zhàn)》,載《法治社會》2022年第2期。

5.全球衛(wèi)生治理中的主體責(zé)任模糊不清。國家間由于政治博弈、經(jīng)濟(jì)競爭、文化隔閡等因素在國際衛(wèi)生交互行為中容易產(chǎn)生矛盾與沖突,而全球衛(wèi)生治理形成的過程中對國家行為失范應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種后果或責(zé)任往往避而不談,缺乏主體責(zé)任的明晰界定將直接導(dǎo)致行為體的恣意妄為。有權(quán)無責(zé)的行為規(guī)則注定導(dǎo)致主體對義務(wù)的漠視,規(guī)則的產(chǎn)生如果是為了將其打破的,那么規(guī)則必將消亡。此外,全球衛(wèi)生治理中還存在著諸多的不平等。在國內(nèi)層面還可以通過國家政府進(jìn)行協(xié)調(diào),實現(xiàn)人們在衛(wèi)生領(lǐng)域基本權(quán)利地位的平等,維護(hù)國民基本的衛(wèi)生安全。但在面臨全球性的疫情時,國際社會缺乏一個具有絕對權(quán)威性的機(jī)構(gòu),這時國家間的行為就亟需具有較強(qiáng)約束力的國際條約,促成各國在國際衛(wèi)生法框架下的地位平等,以保證全球衛(wèi)生安全和合作。(30)參見Gorik Ooms &Albrecht Jahn, Aiming for Synergies between Global Health Security and Global Health Equity, with Help from a Framework Convention on Global Health, in Richard Parker &Jonathan Garcia (eds.), Routledge Handbook on the Politics of Global Health, Routledge, 2019, pp.185-187.

(三)國際法內(nèi)在價值對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定的指引

在國際法的框架下認(rèn)識和解決特定領(lǐng)域的國際爭端是法治精神的時代要求,尤其應(yīng)當(dāng)在國際社會行為體中倡導(dǎo)對國際法基本原則的遵守,以求實現(xiàn)國際法的內(nèi)在價值目標(biāo)。同樣,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念界定應(yīng)以國際法的內(nèi)在價值目標(biāo)為指引,既不能忽視國際社會行為體對衛(wèi)生健康權(quán)益保護(hù),實現(xiàn)各行為體在個案中的實質(zhì)公平正義,也需要考慮全人類團(tuán)結(jié)應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件和確保全球衛(wèi)生治理功能的國際法目標(biāo),兼顧國際爭端的有效解決與人類衛(wèi)生健康共同體的積極打造,這都離不開國際社會行為體對和平解決國際爭端原則的遵守。和平解決國際爭端原則作為國際法的主要原則對世界發(fā)展和全球法治具有深遠(yuǎn)而豐富的意義,尤其在霸權(quán)主義和單邊主義抬頭的當(dāng)下,和平解決國際爭端原則應(yīng)當(dāng)成為國際社會行為體交互時應(yīng)當(dāng)遵守的原則。改革開放及其時代主題是對和平與發(fā)展的正確認(rèn)識,推動中國成為現(xiàn)存國際秩序的積極參與者、建設(shè)者和改革者,構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的主張也為推動世界和平與可持續(xù)發(fā)展、推動國際秩序和國際體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展給出了一個可供選擇的、理性可行的中國方案。(31)參見徐藍(lán)等:《20世紀(jì)國際格局的演變與大國關(guān)系互動研究》,世界知識出版社2020年版,第568-569頁。在構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的過程中,和平解決國際爭端原則既是行為體間應(yīng)當(dāng)共同尊重、遵守的綱領(lǐng)性原則,也是維護(hù)世界和平發(fā)展、緩解彼此矛盾的應(yīng)有之義。

1.和平解決國際爭端原則是一項國際法基本原則。和平解決國際爭端原則已為許多重要的國際文件所確認(rèn),從1907年《和平解決國際爭端公約》到1928年《關(guān)于廢棄戰(zhàn)爭作為國家政策工具的一般條約》,再到1945年《聯(lián)合國憲章》,無不強(qiáng)調(diào)國家間應(yīng)當(dāng)將和平解決國際爭端的方式作為首要考慮,禁止使用威脅、武力、戰(zhàn)爭等非和平的方式,維持國際和平及安全。《條例》第56條第1款中也倡導(dǎo)爭端方優(yōu)先選擇和平的方式解決爭端。不少學(xué)者也認(rèn)為,和平解決國際爭端原則也構(gòu)成廣泛意義上的國際法淵源,屬于“一般法律原則”,可作為國際裁判的重要依據(jù)?？v觀國際爭端解決的發(fā)展史,解決爭端的方法客觀上經(jīng)歷了一個演進(jìn)過程,不僅僅是傳統(tǒng)解決爭端方法逐漸地為現(xiàn)代解決爭端方法所取代,而且也意味著解決爭端方法的觀念從傳統(tǒng)時代進(jìn)入現(xiàn)代,及要求通過和平的方式來解決國際爭端。(32)參見葉興平:《和平解決國際爭端》,法律出版社2008年版,第17頁。

2.和平解決國際爭端原則是國際社會行為體間交往的必然條件。國際社會行為體間的交往包括國家與國家之間、國家與國際組織之間、自然人、法人或非法人組織與國家之間以及自然人、法人或非法人組織與國際組織之間等多對法律關(guān)系,其中的交往的規(guī)則也各不相同。國際社會中盡管存在諸多為實現(xiàn)共同目標(biāo)、追求共同利益的國際組織,但從21世紀(jì)以來的歷史與實踐來看,不少國際組織中并沒有達(dá)到理想的治理效果,其中也不乏矛盾與沖突,甚至最終導(dǎo)致組織停擺或解散。此時,和平解決國際爭端原則成為國際社會行為體間能夠繼續(xù)保持交流、避免事態(tài)嚴(yán)重化、促進(jìn)各方向前發(fā)展的“安全閥”,也是在國際法律規(guī)則和組織規(guī)則的框架下,主體間仍然能夠維持聯(lián)系的“會議桌”。

3.和平解決國際爭端原則是人類命運(yùn)共同體思想的組成部分。和平解決國際爭端原則具體體現(xiàn)為在堅持和平與發(fā)展的前提下,相關(guān)的規(guī)則、方式和結(jié)果,應(yīng)由當(dāng)事國共同商定;爭端解決的機(jī)制和共識,應(yīng)由有關(guān)國家共同建設(shè);最后達(dá)成的結(jié)果,無論是爭端的徹底解決,還是部分解決,抑或擱置解決,其結(jié)果都應(yīng)是有益的,其惠益應(yīng)由當(dāng)事國家共同分享。(33)參見黃瑤:《論人類命運(yùn)共同體構(gòu)建中的和平擱置爭端》,載《中國社會科學(xué)》2019年第2期。而人類命運(yùn)共同體思想從本質(zhì)上看,是為維護(hù)全球生態(tài)和諧、完成國際和平事業(yè)、打造變革全球治理體系、構(gòu)建全球公平正義的新秩序的中國方案和中國主張。新時代我國提出要構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,因而我國在重視國內(nèi)法建設(shè)的同時,亦把國際法作為中國特色社會主義法治建設(shè)的有機(jī)組成部分,推動實現(xiàn)國際法治與國內(nèi)法治的互動。(34)參見江國華:《習(xí)近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的學(xué)理闡釋》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。

人類命運(yùn)共同體理念的目標(biāo)價值就是建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界,持久和平和普遍安全的目標(biāo)價值不僅繼承了現(xiàn)代國際法通過集體安全制度應(yīng)對傳統(tǒng)安全威脅,實現(xiàn)國際社會和平與安全的價值, 也進(jìn)一步指引現(xiàn)代國際法治變革要面對大發(fā)展大變革大調(diào)整的新形勢,摒棄冷戰(zhàn)思維和強(qiáng)權(quán)政治, 堅持以通過對話、協(xié)商來解決爭端,實現(xiàn)持久和平和普遍安全。(35)參見李壽平:《人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)國際法治變革:邏輯證成與現(xiàn)實路徑》,載《法商研究》2020年第1期。因此,從全人類制定和遵守國際法的功能上看,和平解決國際爭端原則不僅對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端概念的界定起到指引作用,而且體現(xiàn)了人類命運(yùn)共同體思想的核心目標(biāo)和基本方法論。

四、如何重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端

盡管重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)了諸多國際爭端,但作為世界衛(wèi)生組織行動綱領(lǐng)的《世界衛(wèi)生組織組織法》(以下簡稱《組織法》)和《國際衛(wèi)生條例》并沒有對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端進(jìn)行明確界定。基于上述分析,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)國際爭端概念的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點分析爭端的產(chǎn)生原因、主客體范圍及性質(zhì)特點。

(一)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的產(chǎn)生原因

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的國家間觀念、文化和素質(zhì)的差異都有可能導(dǎo)致國際爭端,國際組織、國家、個體間利益的爭奪愈發(fā)激烈。以某些國家在疫情爆發(fā)初期對中國籍公民采取的針對性、歧視性簽證政策及邊境防疫措施為例,對于出生地記載為湖北武漢或簽證簽發(fā)地為湖北武漢的中國公民,不少國家直接采取拒絕簽發(fā)簽證或拒絕入境。(36)參見《美國關(guān)于新冠肺炎疫情的涉華謊言與事實真相》,載新華社,http://www.xinhuanet.com/world/2020-05/09/c_1125963436.htm,2023年5月10日最后訪問。在疫情爆發(fā)初期,湖北武漢是受沖擊最嚴(yán)重的城市,某些國家采取針對性的邊境簽證限制措施的主要目的是方便本國控制潛在的疫情傳播,而這也是在未得出遺傳病學(xué)結(jié)論前其認(rèn)為最低成本的防控措施。在成本收益的權(quán)衡下,某些國家采取了針對性、歧視性的簽證政策及邊境管控措施。在結(jié)合分析國際爭端新發(fā)展特征的基礎(chǔ)上,可將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的產(chǎn)生原因概括為以下幾點。

1.人類對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏預(yù)見性。在疫情爆發(fā)初期,大多數(shù)國家的民眾陷入無助和驚恐,對疫情的嚴(yán)重性并沒有加以充分警惕,對于新發(fā)傳染病全球傳播的危害與風(fēng)險缺乏預(yù)見性。前世界銀行行長麥克納馬拉直言,當(dāng)今世界沒有什么戰(zhàn)略可言,有的只是危機(jī)管理。(37)參見Coral Bell, The Conventions of Crisis: A Study in Diplomatic Management, Oxford University Press, 1971, p.2.而現(xiàn)實情況是,人類對于新發(fā)傳染病的預(yù)判和監(jiān)測總會慢半拍,尤其在疫情初期,不少政府報以僥幸的心態(tài)。自國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定制度設(shè)立以來,世界衛(wèi)生組織共宣布了六次公共衛(wèi)生事件構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,21世紀(jì)的第二個十年是疫情的高發(fā)期,而新冠肺炎疫情所造成的危害后果遠(yuǎn)超前五次疫情,全人類的衛(wèi)生安全受到了前所未有的威脅。公眾及各國政府對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)見性不足,相應(yīng)的邊境管理、預(yù)防措施、科學(xué)研究、臨床試驗、疫苗研發(fā)、藥品研制等環(huán)節(jié)會出現(xiàn)滯后,將錯過最佳疫情阻斷窗口期,進(jìn)而導(dǎo)致事件的持續(xù)惡化。這也從側(cè)面證實了貝克的風(fēng)險社會理論,生產(chǎn)力發(fā)展高級階段的風(fēng)險引發(fā)的損害是系統(tǒng)性的,通常不可逆轉(zhuǎn),大多數(shù)風(fēng)險也不可預(yù)見。(38)參見Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.22-23.新冠病毒的影響力和破壞力均超出了人類的預(yù)期,在波及范圍和危害后果方面引起了全人類的緊張情緒。

2.風(fēng)險社會中全球衛(wèi)生治理的極度脆弱性。全球衛(wèi)生治理肇端于19世紀(jì),其中涉及了傳染病國際傳播、跨國食品藥品安全、煙草控制、營養(yǎng)問題、心理健康、環(huán)境衛(wèi)生等諸多方面,與平常的焦點國際事務(wù)(如國際貿(mào)易、領(lǐng)土爭端、國際恐怖主義等)相比,全球衛(wèi)生治理依然屬于邊緣學(xué)科領(lǐng)域,加之重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和偶然性,相關(guān)的理論研究長期坐著“冷板凳”。在重大疫情來臨時,人類才意識到需要加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理,進(jìn)行全球衛(wèi)生“急救”。誠如風(fēng)險社會理論所述,風(fēng)險被定義為以一種系統(tǒng)性的方式對現(xiàn)代化引發(fā)的危險和不安狀況,當(dāng)今的風(fēng)險有別于傳統(tǒng)的危險,現(xiàn)代化的威脅力量和疑點重重的全球化是其發(fā)生的本源,風(fēng)險社會是一個全球性的風(fēng)險社會。(39)參見Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.21-22.全球衛(wèi)生治理體系并未形成,缺乏明確的行動綱領(lǐng)、有效的分工層級、可實操的行動方案等問題,受到技術(shù)瓶頸、南北差異等因素的掣肘,進(jìn)一步加深了全球衛(wèi)生治理的脆弱性。除了全球衛(wèi)生治理本身存在的缺陷外,導(dǎo)致其極度脆弱性的因素還包括諸多客觀因素,包括逆全球化趨勢、全球經(jīng)濟(jì)衰退、非傳統(tǒng)領(lǐng)域全球治理出現(xiàn)巨額赤字及全球產(chǎn)業(yè)鏈遭受嚴(yán)重沖擊。(40)參見史本葉、馬曉麗:《后疫情時代的全球治理體系重構(gòu)與中國角色》,載《東北亞論壇》2020年第4期。個別國家將全球衛(wèi)生治理問題泛政治化,企圖通過將全球衛(wèi)生議題作為博弈手段,謀求在國際關(guān)系和外交政策的推行中將全球衛(wèi)生治理作為政治利益交換的新平臺,擾亂世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理主導(dǎo)者的作用和功能,無理增加世界衛(wèi)生組織的工作負(fù)擔(dān)。(41)參見晉繼勇:《全球衛(wèi)生治理的背景、特點與挑戰(zhàn)》,載《當(dāng)代世界》2020年第4期。這些因素也間接地導(dǎo)致本就不完善的全球衛(wèi)生治理體系更加脆弱不堪,滋生了大量國家、國際組織、個體間的嫌隙與矛盾。

3.發(fā)達(dá)國家未能展現(xiàn)應(yīng)有的實力和擔(dān)當(dāng)。從國家治理的角度看,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件既是檢驗國家綜合實力的大考,也是展現(xiàn)國家治理水平和國際擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)遇。盡管前幾次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對部分國家影響較重,但并未在全球范圍內(nèi)引發(fā)如新冠疫情一般的危害,發(fā)達(dá)國家的公共衛(wèi)生管理體系并未受到嚴(yán)重威脅,仍有充足的資源支援發(fā)展中國家,派出醫(yī)療團(tuán)隊,捐贈醫(yī)療物資,成立援助基金。此時,較為發(fā)達(dá)的醫(yī)療體系和政府管理能力使得發(fā)達(dá)國家在全球衛(wèi)生治理中尚能發(fā)揮積極作用。新冠肺炎疫情爆發(fā)后,不少發(fā)達(dá)國家在疫情面前卻展現(xiàn)了極為不發(fā)達(dá)的一面,不僅在醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療物資、疫苗研發(fā)等“硬件”配備上頻頻失準(zhǔn),而且在公民權(quán)利保障、衛(wèi)生行政管理、輿論導(dǎo)向、國際援助等“軟件”支持上捉襟見肘。發(fā)達(dá)國家沒有展現(xiàn)足夠的國際擔(dān)當(dāng),打破了其擁有絕對的硬實力和軟實力的傳統(tǒng)形象。美國、英國、法國、西班牙、意大利、澳大利亞、日本等多個發(fā)達(dá)國家政府均在疫情急劇惡化后采取了封城甚至關(guān)閉國邊境的管控措施,當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療物資、病房病床、醫(yī)護(hù)人員、喪葬場所都出現(xiàn)不同程度的緊缺。2020年3月8日,德國與瑞士甚至因口罩入境問題發(fā)生了沖突,德國攔截了24萬只瑞士進(jìn)口的防護(hù)口罩,隨后瑞士方面緊急召見德國大使表示抗議出口禁令,要求德方立即放行。(42)參見《德國攔截24萬只瑞士進(jìn)口的防護(hù)口罩!瑞士緊急召見德大使交涉:立即放行!》,載環(huán)球網(wǎng),https://world.huanqiu.com/article/3xL8q3K82ci,2023年5月10日最后訪問。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞于2020年3月25日在沙特阿拉伯《中東報》發(fā)表文章指出,阻止新冠疫情需要跨國界視野,病毒沒有國界的概念,我們應(yīng)對這場疾病的能力最終將取決于世界上最薄弱的醫(yī)療體系。(43)參見《譚德塞:抗擊新冠疫情需要跨國視野》,載參考消息網(wǎng),http://column.cankaoxiaoxi.com/2020/0327/2405926.shtml,2023年5月10日最后訪問。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,沒有任何一個國家或個人是完全安全的,病毒和疫情無差別地對各個國家和地區(qū)進(jìn)行攻擊,而實力相對較弱的發(fā)展中國家及其人民所面臨的威脅更加嚴(yán)重。如果發(fā)達(dá)國家一味尋求自保,喪失擔(dān)當(dāng)意識,將會激發(fā)國家間的不滿情緒,從而衍生新的國際爭端。

4.個別國家肆意將抗擊疫情政治化。應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對人類生存發(fā)展能力的考驗,也是健全全球衛(wèi)生治理體系的機(jī)遇。國際社會行為體應(yīng)當(dāng)秉承法治精神,通過加強(qiáng)國際衛(wèi)生法治合作應(yīng)對全球衛(wèi)生危機(jī)。通過國際社會行為體共同尊崇國際法基本原則,遵守國際法規(guī)則,履行法定義務(wù),承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,在法治的框架內(nèi)開展理性對話。有學(xué)者指出,理想狀態(tài)下,主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)遵守國際法,使規(guī)范得以妥善實施,但傳統(tǒng)國際法長期缺乏有效的責(zé)任措施,這種缺憾至今也未能完全彌補(bǔ)完善,因此,國際法在國際社會的實施與監(jiān)督相對軟弱,在劃定國際格局的進(jìn)程中,大國利益重視被優(yōu)先表達(dá)和考慮,呈現(xiàn)出一種政治化的傾斜。(44)參見何志鵬:《國家利益維護(hù):國際法的力量》,法律出版社2018年版,第98-100頁。2021年8月27日,美國情報部門操刀的所謂“新冠病毒溯源調(diào)查報告”公開發(fā)布摘要。迫于主流科學(xué)界和國際社會的廣泛共識,這份報告承認(rèn),新冠病毒人為合成的可能性不大,也不大可能作為生化武器,中國政府在疫情暴發(fā)前并不了解這種病毒。但是,報告仍然聲稱新冠病毒自然起源和實驗室起源兩種可能性都不能排除,并誣稱中方阻撓國際調(diào)查、拒絕共享信息。(45)《新華國際時評:美國操弄新冠病毒“定向溯源”的險惡用心》,載新華網(wǎng),http://www.news.cn/world/2021-08/29/c_1127806404.htm,2023年5月10日最后訪問。個別國家將事件中的種種矛盾、爭議、不滿、懷疑作為攻擊其他國家的武器,不僅違反了國際法基本原則,而且假以維護(hù)國家利益之名肆意將抗擊疫情政治化,試圖掩蓋國內(nèi)動蕩不安的社會局勢,轉(zhuǎn)移國民的重點關(guān)注。這并不符合《條例》修訂聲明中倡導(dǎo)的全球合作理念,也是對國際法中的善意履行國際義務(wù)、國際合作、和平解決國際爭端等國際法原則的違背。

5.國際衛(wèi)生法治體系和爭端解決機(jī)制存在缺陷。目前,國際衛(wèi)生法治體系尚未完整建立,《條例》中的爭端解決條款也存在諸多缺陷,對于在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端,國家和國際組織難以通過法律途徑予以解決,這就導(dǎo)致了個別國家采取非常規(guī)的方式以謀求利益,通過表面合法的法律途徑,進(jìn)行實質(zhì)違法的極端維權(quán)行為,激化了國家間的矛盾?！坝蟹梢馈笔欠ㄖ蔚闹匾獌?nèi)涵,但事實上,國際衛(wèi)生法領(lǐng)域仍然存在很多立法空白和設(shè)計缺陷,國際衛(wèi)生法是一個零散貧乏的法律部門。(46)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.60.《條例》的爭端解決條款規(guī)定在第10編第56條,該條款在爭端的性質(zhì)、爭端的主體、和平解決爭端的方式、強(qiáng)制性仲裁制度等方面做出規(guī)定。通過分析該條款,總體上看,在爭端發(fā)生時,應(yīng)當(dāng)秉承和平解決國際爭端原則,積極主動與他國友好協(xié)商,消除誤解,拋開偏見,采取諸如斡旋、調(diào)停、調(diào)解等和平友好的方式解決爭端,充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織及總干事居中協(xié)調(diào)的作用,運(yùn)用國際組織規(guī)則化解爭端方的矛盾與誤解。通過上述方式均未能解決爭端時,爭端方可以相互約定,通過強(qiáng)制性仲裁解決爭端。仲裁機(jī)構(gòu)為常設(shè)仲裁法院,適用的規(guī)則為《常設(shè)仲裁法院國家間仲裁解決爭端任擇規(guī)則》。值得一提的是,盡管《條例》將此種仲裁描述為“強(qiáng)制性”(compulsory),但采取仲裁方式解決爭端的前提是爭端方國家均同意仲裁。因此,在目前的法律框架下,此種方式較難付諸有效實踐,應(yīng)當(dāng)對爭端機(jī)制進(jìn)行深度改革。(47)參見Hans Kluge et al., Strengthening Global Health Security by Embedding the International Health Regulations Requirements into National Health Systems, BMJ Glob Health, Vol.3(1), 2018, pp.3-5.

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端主體的界定

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,幾乎所有國際社會行為體均涉及其中。在對爭端主體進(jìn)行界定時應(yīng)當(dāng)堅持全球主義的觀點,即在衛(wèi)生領(lǐng)域秉承全人類總體安全觀,以全球集體衛(wèi)生安全為共同的出發(fā)點,多主體協(xié)同打造人類衛(wèi)生健康共同體。世界衛(wèi)生組織的實踐也充分體現(xiàn)了全球主義的理念:第一,主要國家認(rèn)可國際性機(jī)構(gòu)在國內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用,國際性機(jī)構(gòu)不僅是各主要國家的會場,而且主要國家自身也是行動參與者。第二,國際性機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的全球治理往往是通過非約束性文件來實現(xiàn)的,例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。第三,全球治理這一概念強(qiáng)調(diào)治理活動的多層次性,即它試圖克服國際、超國家和國家現(xiàn)象之間的差異,并往往有混合或私人主體的參與。(48)參見Armin von Bogdandy &Pedro Villarreal, Critical Features of International Authority in Pandemic Response: The WHO in the COVID-19 Crisis, Human Rights and the Changing World Order, Max Planck Institute for Comparative Public Law &International Law (MPIL) Research Paper, no.18, 2020, p.5.

在全球衛(wèi)生治理的語境下,國際組織不僅包括傳統(tǒng)的國家間國際組織,即世界衛(wèi)生組織,也包括國際衛(wèi)生非政府組織(International Health Non-governmental Organization)。國際衛(wèi)生非政府組織是指獨立于政府和政治團(tuán)體,通過各種方式在國際和國內(nèi)層面上致力于治療和預(yù)防各種疾病,促進(jìn)和保護(hù)人類健康相關(guān)活動,以促進(jìn)人類健康衛(wèi)生、健康衛(wèi)生公平及正義、生命安全為目標(biāo),以治療和預(yù)防各種疾病、提供衛(wèi)生健康信息及服務(wù)為業(yè)務(wù)范圍的非政府組織。(49)參見張麗君:《全球政治中的國際非政府組織》,天津人民出版社2020年版,第426頁。國際衛(wèi)生非政府組織的種類繁多,根據(jù)其功能可以分為四類。一是研究型組織,如全球健康大學(xué)聯(lián)盟、世界醫(yī)學(xué)會、國際醫(yī)學(xué)組織理事會;二是技術(shù)型組織,如全球醫(yī)療技術(shù)聯(lián)盟、全球疫苗免疫聯(lián)盟、無國界醫(yī)生;三是教育型組織,如世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會;四是綜合型組織,如國際艾滋病協(xié)會、世界心臟聯(lián)盟、梅琳達(dá)·蓋茨基金會。

綜合分析全球衛(wèi)生治理及新冠疫情發(fā)生以來的國際實踐,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端既體現(xiàn)為國家與國家間的爭端、國家與國際組織間的爭端,也包含國家與自然人、法人、非法人組織間的爭端,以及國際組織與自然人、法人、非法人組織間的爭端。因此,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的主體呈現(xiàn)多元化趨勢,具體包括國際組織、國家、自然人、法人及非法人組織。

(三)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端客體的界定

如前所述,由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端屬于“新興的國際爭端”,此類爭端的事項并非具有單純的法律性質(zhì)或政治性質(zhì),也有可能兼具兩種性質(zhì),因此關(guān)于客體的界定應(yīng)當(dāng)著眼于判斷該爭端是否規(guī)定在相關(guān)國際衛(wèi)生法律之中,即是否屬于國際衛(wèi)生法律框架之內(nèi)的調(diào)整事項。新冠疫情爆發(fā)以來,國際社會中產(chǎn)生了各種沖突與矛盾,一方面有涉及如何解釋與適用《條例》《組織法》具體條款的情形,例如:在美國、印度、日本等國在疫情開始后屢屢隱瞞、謊報病例數(shù)據(jù),尤其是美國一直拒絕對世界衛(wèi)生組織公開德特里克堡等軍事基地,拒絕開啟科學(xué)的病毒溯源調(diào)查,涉嫌違反《條例》第7條(在意外或不尋常公共衛(wèi)生事件期間的信息共享)規(guī)定的法律義務(wù)。另一方面,也有由于國家、世界衛(wèi)生組織及相關(guān)人員適用法律規(guī)則不當(dāng),損害一國的政治利益和國際形象,進(jìn)而引發(fā)對世界衛(wèi)生組織公正性和權(quán)威性的質(zhì)疑與不滿,如世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在2021年7月15日推翻自己曾經(jīng)的言論,表示因為缺乏疫情爆發(fā)初期的數(shù)據(jù),在中國進(jìn)行的新冠病毒的溯源工作受到阻礙,要求中方重新提供數(shù)據(jù)。(50)參見Reuters: China should Provide Raw Data on Pandemic's Origins- WHO's Tedros, https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/china-should-provide-raw-data-pandemics-origins-whos-tedros-2021-07-15/, last visit on 28 Jan 2022.譚德塞一反支持和贊揚(yáng)中國的常態(tài),轉(zhuǎn)而質(zhì)疑中國積極配合的病毒溯源調(diào)查,其行為涉嫌違反《條例》第12條第4款第4項(總干事在認(rèn)定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,應(yīng)當(dāng)考慮科學(xué)原則以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)和其他相關(guān)信息),為病毒溯源引起的國際爭端又蒙上了一層陰影。總干事的不當(dāng)言論實質(zhì)上引起了中國與世界衛(wèi)生組織之間的爭議與沖突,可視為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的形態(tài)之一。綜上,結(jié)合國際爭端分類方式的新發(fā)展,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的客體是指,國際社會行為體在進(jìn)行國際衛(wèi)生活動時,關(guān)于適用與遵守相關(guān)國際衛(wèi)生法律文件時產(chǎn)生的法律或事實上的沖突,以及由此可能引發(fā)的利益沖突,既包括法律上的沖突,也包括政治上的沖突,還有可能是二者兼具的混合型沖突。

關(guān)于如何進(jìn)一步區(qū)分重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端具有政治屬性還是法律屬性,可以采取兩種標(biāo)準(zhǔn)。第一種標(biāo)準(zhǔn)是通過觀察分析爭端所涉事項的具體性質(zhì),即判斷該爭端所涉及的具體事項是由于解釋、適用、執(zhí)行國際衛(wèi)生法律規(guī)則(主要為《條例》《組織法》)等“適法行為”而引發(fā)的爭執(zhí),抑或是涉及主體間政治博弈、外交對抗、大國競爭等“非適法行為”而引發(fā)的沖突。在這一標(biāo)準(zhǔn)之下,主體間主要圍繞的是對爭端本源和性質(zhì)的確定。第二種標(biāo)準(zhǔn)是通過觀察分析解決主體間爭端所適用的規(guī)范、規(guī)則的性質(zhì),即判斷主體解決爭端時將會選擇適用現(xiàn)行國際衛(wèi)生法律規(guī)則、國際習(xí)慣法及國際法基本原則,抑或是選擇采用處理國際關(guān)系問題中的適用的基本準(zhǔn)則或習(xí)慣?；谶@一標(biāo)準(zhǔn),主體在維護(hù)相關(guān)權(quán)益時所呈遞的文本、文件則是區(qū)分法律爭端或政治爭端的關(guān)鍵。綜上,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的概念可以界定為,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,國際社會行為體(包括主權(quán)國家、國際組織、自然人、法人及非法人組織)在《條例》和《組織法》的框架下,彼此間由于公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律權(quán)利和/或政治利益的沖突引發(fā)的國際爭端。

(四)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的特征界定

與領(lǐng)土海洋國際爭端等“傳統(tǒng)的國際爭端”不同,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端屬于國際衛(wèi)生法框架下的“新興的國際爭端”,而國際衛(wèi)生法部門屬于廣義國際法中的新興領(lǐng)域國際法,或稱為新興領(lǐng)域國際法律部門,應(yīng)當(dāng)基于全球衛(wèi)生治理及國際實踐的新發(fā)展,界定其性質(zhì)特征。

1.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端起因的復(fù)雜性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端從根本上看是國際社會行為體間維護(hù)各自權(quán)益的結(jié)果,但爭端的具體起因較為復(fù)雜,主要表現(xiàn)為國際社會行為體間在國際衛(wèi)生法律框架下權(quán)利和義務(wù)的不確定性,以及可能存在國際衛(wèi)生法律與國際政治問題相互交織、相互沖突的情況?？傮w來看,以爭端事項是否有明確的國際衛(wèi)生法規(guī)則規(guī)定或較為清晰的法律解釋為標(biāo)準(zhǔn),可以分為三種情況。

第一種,爭端事項缺乏明確的國際衛(wèi)生法律規(guī)定,導(dǎo)致國際社會行為體缺乏可以遵照的行為準(zhǔn)則,導(dǎo)致在特定問題上陷入“無法可依”的境地。如《條例》在第6條和第7條中分別規(guī)定了“通報”和“信息共享”的義務(wù),但并沒有對需要通報何種信息、采取了何種衛(wèi)生措施、如何定義病例、如何證實實驗室檢測結(jié)果、如何識別風(fēng)險來源等方面作出明確規(guī)定,而且往往在疫情爆發(fā)初期,病例定義、風(fēng)險來源、影響疾病傳播情況等公共衛(wèi)生信息難以在短期內(nèi)予以科學(xué)界定,(51)參見Lawrence Gostin, Roojin Habibi &Benjamin Meier, Has Global Health Law Risen to Meet the COVID-19 Challenge? Revisiting the International Health Regulations to Prepare for Future Threats, Journal of Law, Medicine &Ethics, Vol. 48(2), 2020, pp.378-380.在這種情況下,由于缺乏法律規(guī)則的指引及約束,行為體間極易引發(fā)爭端。

第二種,盡管爭端事項在國際衛(wèi)生法律中有所規(guī)定,但實操中卻缺乏具體的法律解釋及執(zhí)行規(guī)則,須由國際社會行為體自行采取判斷標(biāo)準(zhǔn)。如在疫情發(fā)生后,有的國家并未采納《條例》臨時建議,為應(yīng)對疫情跨境傳播而采取了“額外的衛(wèi)生措施”(《條例》第43條)。盡管《條例》第43條第2款規(guī)定了判斷額外衛(wèi)生措施的三項標(biāo)準(zhǔn),即(1)科學(xué)原則;(2)現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學(xué)證據(jù),或者此類證據(jù)不足時,現(xiàn)有信息,包括來自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國際機(jī)構(gòu)的信息;(3)世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。但各國對這三項標(biāo)準(zhǔn)的解釋具有較大的自主性,且各國科學(xué)研究水平、醫(yī)療技術(shù)條件各異,尤其在面對新發(fā)、新型傳染病時,國家間很難形成統(tǒng)一認(rèn)知,采取寬嚴(yán)各異的額外衛(wèi)生措施,進(jìn)而導(dǎo)致相互間的摩擦和沖突。

第三種,爭端事項雖然在國際衛(wèi)生法律中有大致的規(guī)定,在國際法基本原則中也有所體現(xiàn),但相關(guān)國際社會行為體在實施衛(wèi)生行為時故意違反而造成的派生型爭端。如《條例》第42條規(guī)定,采取的衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)無延誤地開始和完成,以透明和無歧視的方式實施。其中“無歧視”即是國際法中國家主權(quán)平等、善意履行國際義務(wù)和尊重基本人權(quán)原則的體現(xiàn),但在實踐中,尤其在疫情爆發(fā)早期,某些國家基于國內(nèi)社會穩(wěn)定、國際政治博弈、國際貿(mào)易競爭的考量而采取歧視性的疫情防控措施,故意區(qū)別對待來自某一國或某一地區(qū)的自然人和法人。在此種情形下,這些國家違反了國際法中的基本原則和精神,引發(fā)被歧視方或被侵害方的不滿,故意損害主權(quán)國家的尊嚴(yán),從而引發(fā)派生型的國際爭端。

2.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端主要源于國際衛(wèi)生法治領(lǐng)域,同時也涉及錯綜復(fù)雜的國際關(guān)系問題,與領(lǐng)土海洋爭端、國際經(jīng)濟(jì)爭端、國際民商事爭端、國際投資爭端等其他傳統(tǒng)國際爭端相比,爭端所造成的后果往往更為深遠(yuǎn)和廣泛。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是影響全球秩序的社會風(fēng)險,給全人類帶來的是疾病、死亡、焦慮和恐懼,最基本的生命權(quán)和健康權(quán)遭受著無差別的侵害,不僅打破了各國邊境的限制,而且打破了社會階層的界限。(52)參見Lawrence Gostin, Matiangai Sirleaf &Eric Friedman, Global Health Law: Legal Foundations for Social Justice in Public Health, in Lawrence Gostin and Benjamin Meier (eds.), Foundations of Global Health &Human Rights, Oxford University Press, 2020, pp.60-61.由此而引發(fā)的國際爭端則將給大災(zāi)難之中的人類帶來更多的誤解、沖突、矛盾和隔閡,阻礙了病毒譜系研究、疫苗公平分配、公共衛(wèi)生產(chǎn)品等方面的國際衛(wèi)生合作。

隨著新冠疫情的蔓延,中美之間因為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中引發(fā)的爭執(zhí)并沒有減少,從早期因為歧視性邊境防疫措施,到中期疫苗研發(fā)及公共衛(wèi)生產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)問題,再到病毒溯源問題,兩國間關(guān)于國際衛(wèi)生的矛盾依舊嚴(yán)重。2021年8月2日,世界上100多個國家和地區(qū)的300多個政黨、社會組織和智庫向世界衛(wèi)生組織秘書處提交《聯(lián)合聲明》,病毒溯源是世界各國的共同義務(wù),世界衛(wèi)生組織秘書處單方面提出的第二階段溯源工作計劃不符合世界衛(wèi)生大會決議要求,未同成員國充分協(xié)商,也未全面反映全球溯源研究最新成果,不利于指導(dǎo)全球溯源合作繼續(xù)深入推進(jìn)。呼吁世界衛(wèi)生組織秘書處同成員國開展合作,充分考慮不斷出現(xiàn)的新的科學(xué)證據(jù),充分采納《中國-世界衛(wèi)生組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報告》的相關(guān)建議,支持醫(yī)學(xué)專家和科研人員本著專業(yè)精神在多國多地全面展開病毒溯源工作。(53)參見《多國政黨和社會組織向世衛(wèi)組織提交〈聯(lián)合聲明〉堅決反對將新冠病毒溯源問題政治化》,載新華網(wǎng),http://www.xinhuanet.com/2021-08/02/c_1127722154.htm,2023年5月10日最后訪問。

3.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端涉及較強(qiáng)的科學(xué)性。應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心在于科學(xué)、理性應(yīng)對疫情傳播,國內(nèi)層面加快科學(xué)研究,保證疫苗的供應(yīng),國際層面共享病毒迭代信息,加強(qiáng)衛(wèi)生醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)的國際合作,這些都離不開醫(yī)務(wù)工作者、藥物研發(fā)者、公共衛(wèi)生專家等技術(shù)型人才的貢獻(xiàn)。同樣,在國際衛(wèi)生法領(lǐng)域涉及諸多醫(yī)藥學(xué)、流行病學(xué)的概念術(shù)語、判斷標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)臨床知識,由此在國家間引發(fā)的爭端需要專家型、技術(shù)型人員予以科學(xué)判斷,例如病毒的溯源、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定、公共衛(wèi)生風(fēng)險評估等問題。只有從爭端的發(fā)生源頭、發(fā)展規(guī)律、正確識別、客觀判斷等方面進(jìn)行全面考察,才能得出令爭端方及其他有關(guān)國際社會行為體相對滿意和信服的結(jié)果。我國有學(xué)者表示,任何人在談?wù)撘咔闀r如果超越了專業(yè)邊界,或者是出現(xiàn)了泛政治化傾向,則幾乎必然是不可取的角度。疫情中許多國家沒有做到科學(xué)優(yōu)先,而是出現(xiàn)了政治凌駕于科學(xué)之上的現(xiàn)象。利益訴求的表達(dá)如果沒有被控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi),就很容易壓倒科學(xué)。(54)參見張駿、李明波:《知名學(xué)者鄭永年:面對疫情,國際社會須堅守事實、科學(xué)和理性 》,載《光明日報》2020年06月05日,第12版。美國前總統(tǒng)特朗普曾攻擊傳染病專家福奇,稱其為“災(zāi)難”,并表示盡管有跡象表明美國正迎來另一波疫情高峰,還宣稱人們已經(jīng)“厭倦”聽到新冠病毒的消息。譚德塞曾指出,當(dāng)國家領(lǐng)導(dǎo)人迅速采取行動時,病毒就可以被抑制。另一方面,在國家層面上出現(xiàn)政治分歧的地方,在公然不尊重科學(xué)和衛(wèi)生專業(yè)人員的地方,困惑就會蔓延,確診病例和死亡人數(shù)就會增加。(55)參見《福奇被罵是“災(zāi)難”,世衛(wèi):不尊重科學(xué)家,確診和死亡就會增加》,載環(huán)球網(wǎng),https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/27/1301727612.html, 2023年5月10日最后訪問。

4.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端解決的“弱法律性”。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端解決的“弱法律性”一方面是指在國際衛(wèi)生法領(lǐng)域存在諸多缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力和拘束力的軟法,導(dǎo)致國際社會行為體的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任不甚明晰;(56)參見Theresa Reinold and Monika Heupel, Introduction: The Rule of Law in an Era of Multi-level Governance and Global Legal Pluralism, in Monika Heupel and Theresa Reinold (eds.), The Rule of Law in Global Governance, Palgrave Macmillan 2016, pp.13-15.另一方面是指現(xiàn)行法律框架下的爭端解決條款難以得到有效運(yùn)用,導(dǎo)致爭端方最終只能繞開國際衛(wèi)生法律機(jī)制而采用外交、國際政治等弱法律性質(zhì)的途徑予以解決。盡管國際法及相關(guān)基本原則在現(xiàn)代法治國家中得到普遍認(rèn)可,但具體到國際爭端領(lǐng)域,作為重要“守法者”的主權(quán)國家往往為了自身的政治、經(jīng)濟(jì)、安全等利益考量,在國際較量中違背既有的爭端解決規(guī)則和相關(guān)實體國際法義務(wù),進(jìn)一步削弱了國際法的規(guī)制功能?！叭醴尚浴睂?dǎo)致的直接后果是引發(fā)混亂的國際社會行為體維權(quán)局面,給全球衛(wèi)生治理帶來次生的矛盾與沖突?，F(xiàn)有國際衛(wèi)生法律體系的顯著特征之一是主要由數(shù)量眾多的各類軟法組成,而軟法畢竟缺乏法律拘束力,其效力發(fā)揮依賴于國際法主體的自愿遵守,軟法因其固有性質(zhì)的局限,在實踐中經(jīng)常被選擇性適用甚至無視。(57)參見王勇:《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的國際法合法性問題》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第5期。也有國內(nèi)學(xué)者表示,就公共衛(wèi)生安全而言,《條例》和與之緊密相關(guān)的全球衛(wèi)生安全框架仍然以國家為中心,這種體系合作在本質(zhì)上仍屬于單元層次合作,依然需要仰仗會員國的支持與配合,因此“政治化”是國際公共衛(wèi)生合作的底色。(58)參見魏慶坡:《〈國際衛(wèi)生條例〉遵守的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與改革路徑》,載《環(huán)球法律評論》2020年第6期。

結(jié)語

在單邊霸凌和保護(hù)主義有所抬頭的國際大環(huán)境中,主權(quán)國家在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端時,更容易傾向于只考慮其自身政治經(jīng)濟(jì)利益,而采取不合理也不合法的方式予以應(yīng)對,凸顯了當(dāng)今國際爭端解決制度體系的不適應(yīng)性,新冠肺炎疫情更是給新興國際爭端領(lǐng)域的理論和實踐帶來了巨大沖擊。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的概念在國際衛(wèi)生法律制度建構(gòu)中處于核心基礎(chǔ)地位,應(yīng)當(dāng)在全球衛(wèi)生治理的視域下,以發(fā)展的眼光重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端的概念,既要體現(xiàn)全球衛(wèi)生治理和國際法理論的發(fā)展,也要體現(xiàn)國際衛(wèi)生法維護(hù)全人類衛(wèi)生健康的內(nèi)在價值。