村改居原住民城市融入困境分析

□文/ 杜瑛峻

（中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院 山東·青島）

［提要］ 隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，“村改居”社區(qū)作為政府推動(dòng)的就地城鎮(zhèn)化模式，數(shù)量也不斷增多。在這種城鎮(zhèn)化模式推進(jìn)中，獲得市民身份的農(nóng)民由于在個(gè)人能力、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)保障等方面與城市居民存在差距而導(dǎo)致其在融入城市生活時(shí)困難重重。基于此，本文借助權(quán)利貧困理論，從個(gè)人可行能力、政治權(quán)利、文化權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利五個(gè)層面對(duì)影響“村改居”原住民城市融入困境的因素做出理論解釋。

在改革開(kāi)放的40 年時(shí)間里，中國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1.2%的速度高速增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，常駐人口增長(zhǎng)至8.4 億人?！爸袊?guó)速度”得到世界矚目，但隨著城鎮(zhèn)化的迅速提高，各種城鎮(zhèn)化帶來(lái)的問(wèn)題也隨之突顯出來(lái)，這不禁使人們對(duì)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量持質(zhì)疑態(tài)度。2012 年，黨的十八大報(bào)告中首次提到了“社區(qū)治理”一詞，并強(qiáng)調(diào)要建立以人為中心的新型城鎮(zhèn)化。為了繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，黨在十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社區(qū)等基層組織建設(shè)的重要作用，并提出大力發(fā)展中小城市，促進(jìn)大中小城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使“村改居”社區(qū)隨之出現(xiàn)。作為農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過(guò)渡的中間產(chǎn)物，原農(nóng)村社區(qū)居民雖然形式上獲得了城鎮(zhèn)戶口，成為了“城市人”，但由于主客觀因素的影響，這些居民在融入城市生活中遇到了諸多困難。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）對(duì)“村改居”的研究?！按甯木印笔浅擎?zhèn)化的一種模式，隨著城市行政區(qū)劃的不斷擴(kuò)大，一些最初處于城市邊緣地帶的農(nóng)村也逐漸被歸入城市區(qū)劃內(nèi)，并逐漸按照城市的發(fā)展規(guī)劃對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基層組織進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。基于這一背景，“村改居”社區(qū)成為了城鎮(zhèn)化過(guò)程中的中間社區(qū)形態(tài)。相較于異地城鎮(zhèn)化模式下人口的自發(fā)流動(dòng)，“村改居”是由政府推進(jìn)人口被動(dòng)轉(zhuǎn)移的就地城鎮(zhèn)化模式。它是指改變居民的農(nóng)業(yè)戶籍，將農(nóng)村的基層自治組織村民委員會(huì)，改為城市居民委員會(huì)，并采取城市的基層組織管理模式來(lái)治理被納入城市區(qū)劃的原農(nóng)村社區(qū)。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“村改居”社區(qū)的研究主要可以分為兩大方面，一是將“村改居”作為一個(gè)整體，對(duì)其現(xiàn)狀、問(wèn)題、發(fā)展前景等進(jìn)行分析。比如，馬光川等（2015）基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)“村改居”的制度困境和未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了研究。呂青（2015）則就“村改居”管理上的失序狀態(tài)及其優(yōu)化路徑展開(kāi)分析。崔寶琛等（2020）基于空間重構(gòu)理論從物質(zhì)、關(guān)系、意義、社會(huì)四大空間角度梳理其存在的問(wèn)題及重塑治理格局的邏輯。二是單獨(dú)提取“村改居”社區(qū)的某一方面作為研究切入點(diǎn)。黎明澤（2020）研究了社區(qū)黨組織的功能適應(yīng)性問(wèn)題。楊秀勇等（2020）探究了社區(qū)的社會(huì)資本量與治理績(jī)效之間的關(guān)系。

（二）對(duì)“村改居”原住民社會(huì)融入的研究。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“以人為本”的理念，不僅要注重城鎮(zhèn)化的速度，更要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，保證城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不少農(nóng)民在還沒(méi)有形成市民身份認(rèn)同的情況下就成為了城市居民，這導(dǎo)致了“村改居”社區(qū)中原住民在多個(gè)維度無(wú)法適應(yīng)城市生活，使其難以真正融入城市社會(huì)。趙定東等（2016）通過(guò)對(duì)比市民和農(nóng)民群體，發(fā)現(xiàn)“村改居”居民的社會(huì)保障服務(wù)難以落實(shí)到位。何建寧等（2015）利用Logistic 模型從自身因素、經(jīng)濟(jì)、人力資本和社會(huì)4 個(gè)維度對(duì)農(nóng)民城市融入的影響因素展開(kāi)研究。也有學(xué)者采用不同的理論來(lái)解釋農(nóng)民的社會(huì)融入困境，比如賦權(quán)理論、社會(huì)排斥理論、角色理論、多中心治理理論等。

總體而言，通過(guò)對(duì)目前研究成果的梳理，學(xué)界對(duì)于“村改居”村民的社會(huì)融入研究成果豐富，基于空間、經(jīng)濟(jì)、文化等現(xiàn)實(shí)因素的探討較為全面，但少有學(xué)者從理論層面解釋為何這些因素會(huì)成為社會(huì)融入困難的關(guān)鍵，因此本文希望立足前人的研究成果，結(jié)合學(xué)界普遍關(guān)注的影響“村改居”居民城市融入的因素，運(yùn)用權(quán)利貧困理論對(duì)其進(jìn)行解釋，使其更具說(shuō)服性與可靠性。

二、權(quán)利貧困理論的適用性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，貧困已不局限于單純的物質(zhì)貧困，而是逐漸演化出能力貧困、權(quán)利貧困等多種類型。權(quán)利貧困理論由Amartya·Sen 提出，并在《貧困與饑荒》《以自由看待發(fā)展》等著作中對(duì)權(quán)利貧困的概念做出了系統(tǒng)闡述。權(quán)利貧困是指在制度、文化、歷史慣性等因素的影響下，部分社會(huì)群體無(wú)法享受應(yīng)有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)利，而體現(xiàn)為社會(huì)權(quán)利被削弱和侵犯的一種貧困狀態(tài)。阿馬蒂亞·森在《貧困與饑荒》一書中用數(shù)據(jù)向我們展示，貧困不僅僅是發(fā)生在糧食不足的時(shí)期，恰恰相反，在國(guó)家糧食產(chǎn)量的最高峰時(shí)期，也會(huì)爆發(fā)饑餓與貧困。他將這種現(xiàn)象稱為“繁榮型貧困”，并將其歸因于個(gè)人權(quán)利的無(wú)法充分發(fā)揮，是人與人之間不平等的權(quán)利關(guān)系所導(dǎo)致的結(jié)果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，權(quán)利是個(gè)人相對(duì)地位和經(jīng)濟(jì)水平的表現(xiàn)，權(quán)利又可以分為交換權(quán)、生產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及繼承和轉(zhuǎn)讓權(quán)，當(dāng)個(gè)人沒(méi)有足夠的能力去利用權(quán)利獲得更好的生活所需時(shí)，盡管需求強(qiáng)烈但在實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)中仍會(huì)敗給那些需求較弱但權(quán)利強(qiáng)的人。

在“村改居”社區(qū)中，居住的往往是失去土地被動(dòng)轉(zhuǎn)換身份的農(nóng)民，盡管這些原住民通過(guò)征地拆遷獲得了各種補(bǔ)償金額，脫離了收入貧困的范圍，但是長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異，讓農(nóng)村生活與城市生活產(chǎn)生了諸多不同。在農(nóng)民無(wú)法確切了解到這些城鄉(xiāng)的具體差異時(shí)，盡管國(guó)家有完善的保障制度，農(nóng)民有強(qiáng)烈的美好生活的需求，也會(huì)由于不對(duì)等的權(quán)利關(guān)系而被排除在城市生活之外。產(chǎn)生這種狀況的原因，不僅僅是個(gè)人能力的不足，也受制于國(guó)家的法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體系等因素。因此，本文認(rèn)為權(quán)利貧困是導(dǎo)致“村改居”居民融入城市社會(huì)難的重要原因。

三、“村改居”社區(qū)原住民城市融入困境影響因素探析

（一）個(gè)人可行能力的缺乏。在阿馬蒂亞·森對(duì)權(quán)利貧困的定義中內(nèi)含著這樣一種邏輯，即個(gè)人能力的不足容易導(dǎo)致貧困的產(chǎn)生，而權(quán)利的貧困就是其中一種展現(xiàn)形式。盡管在法律上，公民平等地?fù)碛懈鞣N權(quán)利，但由于部分弱勢(shì)群體缺乏使用權(quán)利的能力，導(dǎo)致權(quán)利貧困的產(chǎn)生。在“村改居”原住民城市融入困境的原因解釋中，個(gè)人可行能力的不足可以說(shuō)是主觀層面最為關(guān)鍵的原因?！按甯木印痹∶竦闹R(shí)缺乏是個(gè)人可行能力貧困的主要表現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：一是缺少知識(shí)獲取途徑的能力。居民很少主動(dòng)獲取外界信息，對(duì)外界發(fā)生的事情基本不管不問(wèn)。二是吸收知識(shí)的能力不足，受教育程度較低。大部分遷移至城市的村民缺乏企業(yè)所需的必備能力與知識(shí)，不少人因?yàn)樽陨砟芰εc知識(shí)儲(chǔ)備無(wú)法滿足用人企業(yè)的需求而游離于城市經(jīng)濟(jì)之外。三是轉(zhuǎn)換知識(shí)的能力缺乏。習(xí)慣于過(guò)去的面對(duì)面交流方式，多數(shù)“村改居”原住民無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化的交流工具，如電腦、智能手機(jī)等。這導(dǎo)致原住民與城市居民難以進(jìn)行有效的信息交流，使很多人處于“信息隔離”的狀態(tài)。

（二）政治權(quán)利貧困。政治權(quán)利貧困指的是公民在依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和監(jiān)督國(guó)家工作人員等權(quán)利被侵犯或剝奪的狀態(tài)。政治權(quán)利貧困主要體現(xiàn)在社區(qū)治理與政府治理之間模糊的界限。由于“村改居”主要是由政府推動(dòng)的，在社區(qū)形成的早期階段，行政力量成為處理和解決問(wèn)題的主要主體，但如果政府長(zhǎng)期干預(yù)“村改居”社區(qū)的治理事務(wù)，就相當(dāng)于架空了群眾自治組織，居民政治權(quán)利無(wú)法像以往居住在農(nóng)村社區(qū)時(shí)得到充分行使，抑制了社區(qū)建設(shè)活力，影響了社區(qū)自治能力。社區(qū)80%以上的行政工作都是由政府安排并交由社區(qū)治理，使街辦政府的工作幾乎下沉到社區(qū)的方方面面，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)這類社區(qū)自治權(quán)的剝奪和經(jīng)濟(jì)利益的侵害，是“村改居”原住民在政治權(quán)利貧困上的具體表現(xiàn)。不足的政治權(quán)利使其無(wú)法充分參與到城市社區(qū)治理中，從而導(dǎo)致其在政治層面上難以融入城市。

（三）文化權(quán)利貧困。在“村改居”居民這一群體中，文化權(quán)利貧困是指其原本農(nóng)村式的小農(nóng)文化被城市社區(qū)生活所排斥而導(dǎo)致的其精神需求無(wú)法得到滿足的狀態(tài)。在“村改居”社區(qū)中，“洗腳上樓”的農(nóng)民原本極具個(gè)人主義的小農(nóng)式的生活觀念與城市社區(qū)的鄰里關(guān)系文化有著極大的差異。在社區(qū)中，居民們?nèi)匝赜棉r(nóng)村式的生活習(xí)俗，因此產(chǎn)生了種種與城市生活不相容的現(xiàn)象。農(nóng)民對(duì)城市社區(qū)的生活方式、道德規(guī)范、鄰里關(guān)系等文化認(rèn)知的缺乏使其難以對(duì)城市生活產(chǎn)生認(rèn)同感與歸屬感。這使得“村改居”社區(qū)里的許多原住居民產(chǎn)生了一種“大城市里的鄉(xiāng)下人”身份的自我認(rèn)同。這種由于城市社區(qū)的諸多限制使得農(nóng)村式的文化生活方式無(wú)法得到滿足的狀況便是文化權(quán)利貧困的一種現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。這種文化權(quán)利貧困會(huì)使“村改居”原住民無(wú)法通過(guò)文化方面的共識(shí)與社區(qū)中其他群體展開(kāi)交際或者融入社區(qū)的各種文化活動(dòng)中，進(jìn)而導(dǎo)致精神文化層面的城市融入困境。

（四）經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困。經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困是指公民的就業(yè)、工資、培訓(xùn)、失業(yè)保障等權(quán)利被侵犯或剝奪的一種狀態(tài)。就業(yè)方式的不同是市民和農(nóng)民的最大差別，盡管“村改居”原住民名義上獲得了市民身份，但其本質(zhì)仍是農(nóng)民。進(jìn)入“村改居”社區(qū)后，由于土地集約和轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)已不再是原住民的主要收入來(lái)源，多數(shù)原住民開(kāi)始以集體經(jīng)濟(jì)和房屋出租作為主要收入來(lái)源，少數(shù)人以經(jīng)商或打工作為主要收入來(lái)源。也就是說(shuō)，盡管“村改居”原住民戶籍身份由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，但是大多數(shù)人的就業(yè)形態(tài)和就業(yè)方式并沒(méi)有與城市居民相融合。盡管依靠出租房屋獲得的收入可以使個(gè)人生活得到一定的保障，但是卻無(wú)法使其追求更高的生活水平，從而弱化了他們參與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的欲望，可能對(duì)他們的城市社會(huì)融入存在負(fù)向影響。

技能是“村改居”群體能動(dòng)地參與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)威性資源，擁有一技之長(zhǎng)，才能更好地運(yùn)用各種資源實(shí)現(xiàn)自己在城市的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變和繼續(xù)社會(huì)化。利用經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困的角度解釋，就業(yè)培訓(xùn)權(quán)利的缺乏與不足使適齡勞動(dòng)力群體無(wú)法獲得符合城市生產(chǎn)要求的相關(guān)技能以獲取合適的工作，使其在收入方式等經(jīng)濟(jì)層面無(wú)法與城市相融。

（五）社會(huì)權(quán)利貧困。社會(huì)權(quán)利貧困指的是公民在社會(huì)保障權(quán)、社會(huì)參與權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等方面權(quán)利不足或缺乏的狀態(tài)。首先，與城市社區(qū)的環(huán)境建設(shè)相比，“村改居”社區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后于城市社區(qū)，居委會(huì)的辦公設(shè)施也配備不足，社區(qū)居民應(yīng)享有的休閑娛樂(lè)等公共服務(wù)設(shè)施也不完善，這些不足約束了“村改居”社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展與完善。其次，在社會(huì)保障方面，雖然農(nóng)村有著相對(duì)健全的社會(huì)保障體系，但與城市社區(qū)相比，各類保障的程度比較低且持續(xù)性差。最后，在社區(qū)服務(wù)經(jīng)費(fèi)方面，由于“村改居”后的公共事務(wù)管理費(fèi)用的主要來(lái)源仍然是農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，這導(dǎo)致“村改居”社區(qū)的公共事務(wù)治理水平良莠不齊，有著穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)，經(jīng)費(fèi)充足，保障了社區(qū)提供公共服務(wù)和加強(qiáng)社區(qū)自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；相反，其他沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)或基礎(chǔ)較差的社區(qū)在管理上則容易陷入“真空”狀態(tài)。這種社會(huì)權(quán)利上的差異和不對(duì)等，使“村改居”原住民無(wú)法在社會(huì)保障等權(quán)利層面與城市相融。

四、總結(jié)討論

在使用權(quán)利貧困理論對(duì)“村改居”原住民城市融入困境的原因進(jìn)行探究后，本文認(rèn)為當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)度盡管取得舉世矚目的成就，但與“以人為本”的城市化理念有一定程度的違背。在“十四五”規(guī)劃期間，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要將區(qū)域城鎮(zhèn)化向村民城鎮(zhèn)化方向轉(zhuǎn)移，就村民的能力提升、權(quán)利保障方面制定合理的政策，提高其城市認(rèn)同感和融入感。

首先，要加強(qiáng)人力資本的投資。原住民由于缺乏必要的職業(yè)技能和專業(yè)知識(shí)使其在職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，從而無(wú)法獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源。對(duì)此，應(yīng)建立政府主導(dǎo)、社區(qū)輔助、社會(huì)組織參與的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，通過(guò)對(duì)農(nóng)民的個(gè)人特征制訂差異化的培訓(xùn)方案，為其提供針對(duì)性的培訓(xùn)服務(wù)。

其次，要保障社會(huì)資本到位?！按甯木印鄙鐓^(qū)應(yīng)該提供更多的機(jī)會(huì)和支持，使社區(qū)失地農(nóng)民能融入城市生活，從而建立新的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)農(nóng)民的生活適應(yīng)等需求開(kāi)展相應(yīng)的生活交流活動(dòng)，推動(dòng)社區(qū)培訓(xùn)與開(kāi)辦各種技能課程，如書法學(xué)習(xí)、花卉種植、電腦應(yīng)用、古樂(lè)演奏等，提高居民適應(yīng)環(huán)境的學(xué)習(xí)能力，豐富居民的日常生活，以使居民逐漸主動(dòng)地參與到社區(qū)發(fā)展中。同時(shí)，要借助自組織平臺(tái)與農(nóng)民進(jìn)行互動(dòng)，提高農(nóng)民對(duì)其的信任度，使其成為聯(lián)系社區(qū)和農(nóng)民的橋梁，從而形成一個(gè)高效暢通的社區(qū)交流機(jī)制。

最后，各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)完善新型城鎮(zhèn)化的顯示戰(zhàn)略，明確社區(qū)是居民自我服務(wù)、自我管理和自我完善的自治性組織，社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)的主要參與者和建設(shè)者。通過(guò)機(jī)制的完善，保證居民參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使；建立合理的社區(qū)治理監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)各方參與主體相互監(jiān)督；保證治理機(jī)制的可實(shí)施性，使社區(qū)治理在完善的機(jī)制保護(hù)下順利進(jìn)行，這樣才能形成組織健全、民主自治、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的中國(guó)特色社區(qū)。

總之，要實(shí)現(xiàn)人的城市化，需要的是農(nóng)民、社區(qū)、政府等多主體的共同努力，從而不斷提升“村改居”原住民的能力，減少因能力不足導(dǎo)致的權(quán)利貧困，使其從本質(zhì)上融入城市生活，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。