李遠(yuǎn)航

一、引言

自1998年1月1日起施行的《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》（簡稱《規(guī)則》），在規(guī)范指導(dǎo)我國船舶交通管理方面發(fā)揮了重要作用。隨著航運業(yè)的發(fā)展，尤其是新《海上交通安全法》的發(fā)布實施，國內(nèi)對《規(guī)則》修訂的討論越來越多。楊雁南等[1]著重對新《海上交通安全法》與船舶交通管理相關(guān)內(nèi)容及可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了分析，提出了強化內(nèi)部管理、提升對外服務(wù)質(zhì)量、修訂相關(guān)法規(guī)等建議；鄧薔薇等[2]從《規(guī)則》具體條款著手，提出了《規(guī)則》修訂的具體建議?，F(xiàn)有文獻(xiàn)或偏重新生效法規(guī)對船舶交通管理的影響分析，或側(cè)重對具體條款的修訂討論，而從宏觀層面審視《規(guī)則》并對《規(guī)則》修訂的方向性問題進(jìn)行探討的文獻(xiàn)很少。若修訂的原則、方向、重點不明確，則難免導(dǎo)致《規(guī)則》修訂時出現(xiàn)偏差。本文基于對船舶交通管理相關(guān)法規(guī)的研究，提出《規(guī)則》修訂應(yīng)遵循的原則、關(guān)注的焦點，為《規(guī)則》修訂提供參考。

二、《規(guī)則》修訂的必要性

《規(guī)則》施行以來，我國船舶交通管理系統(tǒng)在機構(gòu)名稱、管理機制、功能模式等方面發(fā)生了非常大的變化，機構(gòu)名稱表述與現(xiàn)行機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。如《規(guī)則》中使用的“港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”已更名為“海事管理機構(gòu)”，“交通部”已更名為“交通運輸部”。

《規(guī)則》具有一定的滯后性。制定《規(guī)則》依據(jù)的《海上交通安全法》已完成修訂并發(fā)布實施。修訂后的《海上交通安全法》對海上交通管理服務(wù)工作提出了更高的要求。如新《海上交通安全法》第27條、第80條對船舶的報告事項進(jìn)行了明確，第31條對引航員登離船舶的要求進(jìn)行了明確，第48條對安全作業(yè)區(qū)、施工作業(yè)船舶提出了具體要求，第52條列明了交通管制情形。

《船舶交通服務(wù)指南》是IMO發(fā)布的旨在協(xié)調(diào)和促進(jìn)國際VTS（Vessel Traffic Service）發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)則》的部分條款借鑒了舊版《船舶交通服務(wù)指南》（IMO A.857（20）決議）。2021年IMO第32屆大會審議通過的新版《船舶交通服務(wù)指南》（IMO A.1158（32）決議）對船舶交通管理的習(xí)慣做法進(jìn)行了修訂，更新了VTS定義，刪除了信息服務(wù)、交通組織服務(wù)及助航服務(wù)的定義，廢止了結(jié)果導(dǎo)向性原則。

基于以上分析，為滿足當(dāng)前海上交通安全管理工作需要，適應(yīng)海上交通發(fā)展形勢，規(guī)范船舶交通管理系統(tǒng)運行，更好地管理和服務(wù)海上交通，助力交通強國建設(shè)，有必要對《規(guī)則》進(jìn)行修訂。

三、《規(guī)則》修訂應(yīng)堅持的原則

（一）嚴(yán)格遵守上位法規(guī)定

《規(guī)則》屬于交通運輸部發(fā)布的部門規(guī)章。在內(nèi)容上，《規(guī)則》不得同憲法、法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的決定及命令相違背。在修訂程序上，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《交通運輸法規(guī)制定程序規(guī)定》（交通運輸部令2018年第41號）。

（二）堅持法無授權(quán)不可為

沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，《規(guī)則》不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

（三）堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一

《規(guī)則》的修訂要切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時，還應(yīng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實現(xiàn)的途徑；要體現(xiàn)行政機關(guān)職權(quán)和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予行政機關(guān)必要職權(quán)的同時，還應(yīng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

（四）堅持調(diào)查研究

要對當(dāng)前船舶交通管理系統(tǒng)在運行管理中面臨的問題進(jìn)行梳理，對船舶等用戶關(guān)心的問題進(jìn)行收集分析，充分做好調(diào)查研究，在《規(guī)則》修訂中切實做到解決痛點、聚焦難點、回應(yīng)熱點。

（五）體現(xiàn)船舶交通管理客觀規(guī)律

《規(guī)則》修訂既要對國內(nèi)船舶交通管理工作經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)提煉，滿足當(dāng)前管理要求，也要聚焦航運技術(shù)的發(fā)展，適當(dāng)超前，適應(yīng)今后一段時期內(nèi)海上交通管理發(fā)展需求，體現(xiàn)海上交通發(fā)展和船舶交通管理工作的客觀規(guī)律。

（六）兼顧國際公約

船舶交通服務(wù)具有很強的國際性，而IMO為了推進(jìn)全球航運治理的一致性，于2016年將成員國履約審核由自愿轉(zhuǎn)換為強制。IMO文件中涉及船舶交通服務(wù)的主要有SOLAS公約、1158（32）決議、MSC1065通函修正案等[3]。當(dāng)前，我國正在積極準(zhǔn)備迎接IMO履約審核，而國內(nèi)法與國際公約、標(biāo)準(zhǔn)的對接是審核的重要指標(biāo)。因此，在《規(guī)則》修訂中應(yīng)兼顧國際公約的國內(nèi)轉(zhuǎn)化。

四、《規(guī)則》修訂需要關(guān)注的焦點問題

（一）《規(guī)則》在法律體系中的定位

新《海上交通安全法》對海上交通各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了整體規(guī)范，未對船舶交通管理的定位、功能和權(quán)責(zé)進(jìn)行明確界定，但第43條第一款①第43條第一款規(guī)定，船舶進(jìn)出港口、錨地或者通過橋區(qū)水域、海峽、狹水道、重要漁業(yè)水域、通航船舶密集的區(qū)域、船舶定線區(qū)、交通管制區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強瞭望、保持安全航速，并遵守前述區(qū)域的特殊航行規(guī)則。為船舶交通管理區(qū)域內(nèi)航行規(guī)則的設(shè)置預(yù)留了接口。而《規(guī)則》于1997年以原交通部部令的形式對外發(fā)布，在我國法律體系中屬于部門規(guī)章。對于空中交通管理，我國發(fā)布了《民用航空法》（法律）、《通用航空飛行管制條例》（行政法規(guī)）和《民用航空空中交通管理規(guī)則》（部門規(guī)章），建立了清晰的三級法規(guī)架構(gòu)。因此，對《規(guī)則》的修訂是完善船舶交通管理領(lǐng)域法規(guī)的重要機會，在《規(guī)則》修訂前期應(yīng)首先對《規(guī)則》在船舶交通管理法規(guī)體系中的定位進(jìn)行明確，定好基調(diào)，方便后續(xù)工作開展。

（二）《規(guī)則》的名稱

現(xiàn)行《規(guī)則》的全稱為《船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》，其中的“船舶交通管理系統(tǒng)”從字面上很容易理解為物理意義上的硬件或軟件系統(tǒng)，如電腦操作系統(tǒng)。且2020年11月發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《船舶交通管理系統(tǒng)》（GB/T 39277—2020）[4]明確該文件適用于VTS的設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)和驗收。VTS是Vessel Traffic Services的縮寫，直譯為“船舶交通服務(wù)”，并且IMO A.1158（32）決議《船舶交通服務(wù)指南》關(guān)于VTS的定義①Vessel traffic services (VTS) means services implemented by a Government with the capability to interact with vessel traffic and respond to developing situations within a VTS area to improve safety and efficiency of navigation, contribute to the safety of life at sea and support the protection of the environment.中明確VTS是由政府提供的服務(wù)（VTS means services implemented by a Government…），并沒有提及“系統(tǒng)（system）”。但I(xiàn)MO提供的A.1158（32）決議中文版名稱為《船舶交通服務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)則》，并在定義部分單獨將VTS翻譯為“船舶交通服務(wù)系統(tǒng)（VTS）系指政府施行的服務(wù)”，但相應(yīng)的VTS provider、VTS area、VTS personnel則分別譯為船舶交通服務(wù)提供者、船舶交通服務(wù)區(qū)域、船舶交通服務(wù)人員。這就造成同一個專有名詞在同一個文件的同一個章節(jié)的上下文中被翻譯成了兩個不同的含義，很容易給國內(nèi)相關(guān)方造成誤解。因此，為便于對《規(guī)則》的理解，避免歧義，同時與IMO原文保持一致，修訂之初應(yīng)對《規(guī)則》的名稱進(jìn)行調(diào)整，可參考《民用航空空中交通管理規(guī)則》的命名將《規(guī)則》名稱調(diào)整為《船舶交通管理規(guī)則》。

（三）《規(guī)則》的范圍

修訂后的《規(guī)則》是以船舶為對象的外部法規(guī)，還是以主管機關(guān)及VTS中心為適用對象的內(nèi)部管理文件，還是二者兼而有之，存在爭議?！督煌ㄟ\輸法規(guī)制定程序規(guī)定》第16條規(guī)定：“下列事項不屬于交通運輸法規(guī)立項范圍：（一）交通運輸行政機關(guān)及所屬單位的內(nèi)部管理事項、工作制度及僅規(guī)范部屬單位的管理性事務(wù)等?！备鶕?jù)以上規(guī)定，《規(guī)則》中應(yīng)避免出現(xiàn)內(nèi)部管理事項、工作制度等內(nèi)容。但同為交通運輸部部門規(guī)章的《民用航空空中交通管理規(guī)則》（2022年11月修正）中包括了“機構(gòu)與運行單位”“管制員執(zhí)照及培訓(xùn)”等大量內(nèi)部運行管理內(nèi)容。因此，在《規(guī)則》修訂時應(yīng)對《規(guī)則》的適用范圍進(jìn)行充分論證，諸如從業(yè)人員應(yīng)持有適任證書、應(yīng)參加培訓(xùn)保持證書有效等可以納入，實行“六班四運轉(zhuǎn)”等涉及內(nèi)部值班安排的事項不宜寫入《規(guī)則》。

（四）V T S的定位問題

《規(guī)則》第25條第一款第二項規(guī)定“VTS系統(tǒng)是指為保障船舶交通安全，提高交通效率，保護(hù)水域環(huán)境，由主管機關(guān)設(shè)置的對船舶實施交通管制并提供咨詢服務(wù)的系統(tǒng)”。該定義已經(jīng)明確VTS系統(tǒng)具有對船舶實施交通管制并提供咨詢服務(wù)的功能，但國內(nèi)對于VTS是監(jiān)管為主還是服務(wù)為主的定位問題仍多有爭論。為回應(yīng)該爭論，交通運輸部海事局在2009年印發(fā)《2009年海事系統(tǒng)研討會會議紀(jì)要》，明確“VTS既要監(jiān)管，又要服務(wù)”。但爭論并未完全消失。當(dāng)前，國家層面對海洋權(quán)益高度重視，海事系統(tǒng)正在推進(jìn)全要素水上“大交管”建設(shè)，對船舶交通進(jìn)行管理的需求也更強烈。此外，IMO A.1158（32）決議3.1.2中明確為確保船舶航行安全和效率，VTS可以對船舶交通進(jìn)行管理。因此，有必要在《規(guī)則》修訂中運用立法技術(shù)對該爭論進(jìn)行正式回應(yīng)，并明確VTS的監(jiān)管服務(wù)職能。

（五）《規(guī)則》是否適用于漁船

新《海上交通安全法》第118條第四款明確“漁業(yè)船舶的海上交通安全管理由海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)”。商漁船交通秩序管理也是目前各VTS最為頭疼的難題之一?！兑?guī)則》第25條第一款第一項規(guī)定“船舶是指按有關(guān)國際公約和國內(nèi)規(guī)范規(guī)定應(yīng)配備通信設(shè)備及主管機關(guān)要求加入VTS系統(tǒng)的船舶”。IMO A.1158（32）決議給出了“參加船舶”（participating ship）的概念，并將“參加船舶”定義為“要求參加船舶交通服務(wù)的船舶”。兩者雖表述不同，但含義相通。此外，IMO A.1158（32）決議還明確“未指定為參加船舶的船舶可以加入VTS，但要遵守VTS的要求和VTS提供方發(fā)布的所有指南”。對于漁船是否適用《規(guī)則》，在實踐中，各直屬海事局發(fā)布的VTS實施細(xì)則和VTS用戶指南中，一般不將漁船列為“要求加入VTS系統(tǒng)的船舶”。為滿足《海上交通安全法》的規(guī)定，對《規(guī)則》的修訂應(yīng)考慮是否適用于漁船的問題，在立法技術(shù)上可借鑒IMO A.1158（32）決議的相關(guān)表述。

五、《規(guī)則》修訂的推進(jìn)建議

（一）組建修訂工作團(tuán)隊

《規(guī)則》修訂是一項系統(tǒng)性工作，涉及的工作量大、工作周期長，專業(yè)性要求高。建議交通運輸部海事局就《規(guī)則》修訂組建一支專門隊伍，囊括海事系統(tǒng)、漁業(yè)系統(tǒng)、科研院校及法規(guī)研究方面的專家、學(xué)者，指定牽頭單位和負(fù)責(zé)人，推進(jìn)《規(guī)則》修訂。

（二）做好前期研究

《規(guī)則》的修訂事關(guān)國內(nèi)60余個VTS中心的運行管理，關(guān)系到我國沿海及長江干線各主要港口、重要水域的船舶交通管理。建議在《規(guī)則》修訂前期，對國內(nèi)VTS的運行管理現(xiàn)狀、存在的困難進(jìn)行調(diào)查研究，對通過《規(guī)則》修訂能夠解決的問題進(jìn)行梳理，確保修訂后的《規(guī)則》能夠促進(jìn)國內(nèi)船舶交通管理工作的發(fā)展。

（三）盡快納入交通運輸部立法立項規(guī)劃

《規(guī)則》屬于交通運輸部發(fā)布的部門規(guī)章，對其修訂應(yīng)按照《交通運輸法規(guī)制定程序規(guī)定》第12條①第12條規(guī)定，部內(nèi)有行業(yè)管理職責(zé)的部門或者單位、部管國家局根據(jù)職責(zé)和管理工作的實際情況，認(rèn)為需要制定、修訂交通運輸法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)按照法制工作部門規(guī)定的時間及內(nèi)容要求，提出立法立項建議。的規(guī)定，按照法制工作部門規(guī)定的時間及內(nèi)容要求，提出立法立項建議。建議交通運輸部海事局及時提出立法立項建議，將《規(guī)則》修訂納入交通運輸部立法立項規(guī)劃。

六、結(jié)語

據(jù)統(tǒng)計，我國建成運行VTS中心60余個，已成為VTS大國?！兑?guī)則》是關(guān)系我國VTS運行管理的綱領(lǐng)性文件，是新版《海上交通安全法》的重要配套文件，是IMO A.1158（32）決議《船舶交通服務(wù)指南》國內(nèi)轉(zhuǎn)化的體現(xiàn)。當(dāng)前，對《規(guī)則》的修訂已十分迫切。本文拋磚引玉，希望更多海事界同仁加入對《規(guī)則》修訂的研究討論，制定出符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)時代要求和中國特色的新《規(guī)則》，促進(jìn)我國船舶交通管理的健康發(fā)展，提升船舶的航行安全性和效率，保障海上人命安全，助力海洋強國建設(shè)。