侯彩虹 路江林 徐 健

發(fā)展是我國的長期基本國策,改革與對外開放是推動我國發(fā)展的根本動力,安全是社會穩(wěn)定與發(fā)展的基石。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是國家實現(xiàn)長治久安的內(nèi)在邏輯。(1)王悅、黃時進(jìn):《走好統(tǒng)籌發(fā)展和安全的創(chuàng)新之路:理論邏輯與實踐路徑》,《理論導(dǎo)刊》2023年第2期。全球化在加速社會發(fā)展的同時也提高了社會的風(fēng)險水平,風(fēng)險管理作為一種有效的管理工具被廣泛應(yīng)用。我國海關(guān)歷來高度重視安全,在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的主題下推進(jìn)著貿(mào)易安全與貿(mào)易便利。隨著“總體國家安全觀”的提出,“新海關(guān)”在“新職能”上全面踐行總體國家安全觀的各項要求。在數(shù)字化政府建設(shè)浪潮中,海關(guān)推進(jìn)智慧海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略,提出智慧風(fēng)控理念,構(gòu)建智慧化的風(fēng)險防控新模式,進(jìn)一步維護(hù)國門安全。

一、研究背景

當(dāng)前我國面臨的國家安全風(fēng)險和挑戰(zhàn)更加復(fù)雜。傳統(tǒng)的國家安全主要指保衛(wèi)國家不受侵略,維護(hù)祖國和平統(tǒng)一。當(dāng)今世界,經(jīng)濟安全、信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全和環(huán)境安全等非傳統(tǒng)國家安全問題日益凸顯,黨和政府越來越關(guān)注非傳統(tǒng)安全。黨的二十大報告指出“國家安全是民族復(fù)興的根基”。黨的十八大報告指出,要高度重視我國面臨的生存安全問題和發(fā)展安全問題。黨的十八屆三中全會更是突出強調(diào)要健全公共安全體系,創(chuàng)新社會治理體制,并建立了國家安全委員會,在國家安全委員會第一次會議上提出,要樹立總體國家安全觀,強調(diào)成立國家安全委員會是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實現(xiàn)國家長治久安的迫切要求。雖然總體國家安全觀主要是針對中國國內(nèi)安全構(gòu)建所提出的,但只有從歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)和全球兩個視域進(jìn)行雙向解讀和分析,才能整體認(rèn)知總體國家安全觀的馬克思主義世界觀和方法論的本色。(2)李志斐:《總體國家安全觀與全球安全治理的中國方向》,《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2022年第1期。

2015年海關(guān)出臺了《全面深化改革總體方案》,方案中明確提出“安全準(zhǔn)入”,并建立風(fēng)險防控與稅收征管兩個中心,以推進(jìn)“中心”+“現(xiàn)場”工作模式的建立,由基于風(fēng)險管理為核心的安全與稅收職能并重的“新職能”履行。(3)侯彩虹:《海關(guān)兩個中心建設(shè)背景下對“安全準(zhǔn)入”基本問題的思考》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2017年第4期。2018年,海關(guān)機構(gòu)改革,原檢驗檢疫(職責(zé)與隊伍)并入海關(guān),在監(jiān)管、增稅、統(tǒng)計、緝私這四大傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上海關(guān)新增了原檢中的安全職能。

2021年,習(xí)近平總書記提出“智慧海關(guān)、智能邊境、智享聯(lián)通”理念,2022年6月世界海關(guān)組織新版《戰(zhàn)略規(guī)劃》,強調(diào)推進(jìn)海關(guān)數(shù)字化建設(shè)。海關(guān)總署明確提出“以智慧海關(guān)為抓手全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化海關(guān)建設(shè)”?！笆奈濉焙ｊP(guān)發(fā)展指導(dǎo)方針和主要目標(biāo)明確將“以改革創(chuàng)新為根本動力,以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,統(tǒng)籌發(fā)展和安全”作為指導(dǎo)思想。(4)《“十四五”海關(guān)發(fā)展規(guī)劃》。海關(guān)全面踐行總體國家安全觀,緊扣“智關(guān)強國”行動和智慧海關(guān)建設(shè),落實“防范化解重大風(fēng)險海關(guān)必上心”重點工作。(5)李永:《總體國家安全觀視閾下提升海關(guān)風(fēng)險防控能力研究》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第3期。面對更加復(fù)合多元的新要求,風(fēng)險防控推進(jìn)數(shù)智化“智慧風(fēng)控”建設(shè),通過協(xié)同整合各領(lǐng)域、各條線、各環(huán)節(jié)風(fēng)險防控職能優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢,共同構(gòu)建“大風(fēng)控”管理體系。(6)海關(guān)總署風(fēng)險防控局(青島)課題組:《以數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推現(xiàn)代化海關(guān)風(fēng)險管理高質(zhì)量發(fā)展研究》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2023年第3期。

國家的穩(wěn)定與發(fā)展對海關(guān)提出了新的要求,海關(guān)需要在現(xiàn)有管理體制的基礎(chǔ)上,明確管理目標(biāo),優(yōu)化管理職能,并在現(xiàn)有風(fēng)險管理模式的基礎(chǔ)上持續(xù)創(chuàng)新管理手段與方法,打造以海關(guān)風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的具有國際競爭力的海關(guān)監(jiān)管新體制。

二、總體國家安全觀、公共安全與海關(guān)風(fēng)險的理論溯源

(一)公共安全與總體國家安全觀

從公共性的角度來研究安全,公共的安全即公眾的安全,公眾安全是國家安全的人民基礎(chǔ)、公共安全是國家發(fā)展的重要保障,公共安全連接著經(jīng)濟社會發(fā)展與千家萬戶,是最基本的民生。(7)公共安全在英文中分別對應(yīng)兩個詞語:public security和public safety。前者主要指社會安全,即軟安全,如公安部就被翻譯為Department of Public Security;后者主要指物理安全,即硬安全,如“安全生產(chǎn)”就被翻譯成safety production。依據(jù)《國家安全法》(8)2015年7月1日,第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過,中華人民共和國主席令第29號公布《中華人民共和國國家安全法》,自公布之日起施行。對國家安全的界定,公共安全即公眾的生命、健康與財產(chǎn)處于客觀無危險、主觀無威脅的狀態(tài)和確保這種狀態(tài)持續(xù)的能力。公共安全基于公眾群體,圍繞公眾利益密切相關(guān)的方面,生命、健康與財產(chǎn),從客觀條件、主觀原因等多個角度防控風(fēng)險,以此確保公共的安全。

總體國家安全觀基于國家層面的安全,字面上并沒有直接提到公共安全。(9)總體國家安全觀包括政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11類安全。雖然國家安全與公共安全的分類不在同一維度上,但是在公共利益層面上國家安全與公共安全存在著巨大交疊。(10)劉躍進(jìn):《中國官方非傳統(tǒng)安全觀的歷史演進(jìn)與邏輯構(gòu)成》,《國際安全研究》2014年第2期。從主體范圍來看,社會安全涵蓋公共安全。從社會學(xué)的角度來看,人是社會存在的基礎(chǔ),社會活動圍繞著人而開展。從政治學(xué)來看,公眾是國家的基本組成要素,國家安全源于公共安全,且國家安全及其包括的各項安全最終服務(wù)于公共安全,因此公共安全既是所有其他安全的基礎(chǔ),也是其他安全的邏輯回歸。當(dāng)任何一類安全積累到一定程度,并影響到社會公眾安全時其都可以被納入到公共安全范疇中。同時公共安全與國家安全又是相互關(guān)聯(lián)的。當(dāng)公共安全問題沒有得到有效控制且演化為影響到國家利益的程度時,公共安全問題就可能上升為國家安全問題。(11)張海波:《中國總體國家安全觀下的安全治理與應(yīng)急管理》,《中國行政管理》2016年第4期。

結(jié)構(gòu)思考力[1]是指以結(jié)構(gòu)的視角，從多個側(cè)面全面而清晰地強調(diào)“先總后分”的分析事物的一種方法，強調(diào)對工作事項采用全方位、多維度的分析方法，思想源自金字塔結(jié)構(gòu)工具[2]，綜合了橫向和縱向2種思維，構(gòu)成立體思維。

沿著歷史發(fā)展的軌跡,國家安全在內(nèi)、外維度的側(cè)重點發(fā)生了變化。過去國家安全基于國家對外整體安全程度,公共安全則側(cè)重安全的對內(nèi)維度。但是,隨著經(jīng)濟全球化進(jìn)程的加快和我國對外開放程度的加深,內(nèi)外關(guān)聯(lián)度日趨緊密,對內(nèi)安全與對外安全的界限則日漸模糊化。(12)BARRY B,LINA H,The Evolution of International Security Studies,Cambridge University Press,2009.總體國家安全觀的提出是整體、全面、協(xié)同的構(gòu)建國家安全防控體系的新突破,是一項全面兼顧、重點突出、齊抓共管、協(xié)同治理的系統(tǒng)化工程。

黨的二十大報告指出“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀,把維護(hù)國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程,確保國家安全和社會穩(wěn)定”?！秶野踩ā返?9條規(guī)定健全公共安全體系是國家安全工作的重要內(nèi)容。(13)《國家安全法》第29條規(guī)定:“國家健全有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制機制,健全公共安全體系,積極預(yù)防、減少和化解社會矛盾,妥善處置公共衛(wèi)生、社會安全等影響國家安全和社會穩(wěn)定的突發(fā)事件,促進(jìn)社會和諧,維護(hù)公共安全和社會安定?！?/p>

(二)公共安全框架下的風(fēng)險管理與海關(guān)風(fēng)險管理

公共安全風(fēng)險會對公共利益產(chǎn)生較大的影響,如危及公共安全、損害公共利益和廣大民眾的私有財產(chǎn),甚至嚴(yán)重破壞正常的社會秩序、危及社會的基本價值。當(dāng)公共安全危險需要公權(quán)力介入時公共安全就具有了公共性。公共部門依職權(quán)對公共安全風(fēng)險開展管理時,管理的內(nèi)容、手段、方式應(yīng)管理的環(huán)境和管理的手段而調(diào)整變化。

全球化浪潮下,各個國家彼此依賴的程度隨著國家間的合作與交流日益深化,信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用更顯著加速了人、財、物、信息等資源的跨區(qū)域流動,也帶來了以此為載體的風(fēng)險跨界傳播?！盃恳话l(fā)而動全身”的“蝴蝶效應(yīng)”增強了風(fēng)險的傳播性與隱蔽性。地區(qū)安全、國際安全、全球安全作為國家安全的外部環(huán)境,在一定程度上不可避免地與國家內(nèi)部安全相互影響。地區(qū)安全、國際安全、全球安全在涉及各種社會要素的同時,還會涉及各種非社會性的自然條件,比如生態(tài)環(huán)境及其安全,衛(wèi)生健康安全等。(14)余瀟楓、趙振拴、廖丹子:《從“國門安全”到“場域安全”》,中國社會科學(xué)出版社2015年版。國門安全防護(hù)是每個國家安全防控的第一道環(huán)節(jié)。國門非傳統(tǒng)安全威脅涵蓋五個類別:生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量、進(jìn)口食品、核生化風(fēng)險。(15)廖丹子:《中國國門非傳統(tǒng)安全威脅:生成、識別與治理》,《中國行政管理》2018年第5期。一般來說,世界各國的國門生物安全管理措施都可以分為入境前、入境時和入境后三類。維護(hù)國門生物安全是一種預(yù)防性工作,與危險性生物因子造成危害后再去控制相比,其效益是最高的。(16)李尉民:《國門生物安全——過去、現(xiàn)在與未來》,《植物檢疫》2020年第5期。

從系統(tǒng)管理的角度來說,國家安全是一個開放系統(tǒng),而非封閉系統(tǒng)。國家安全既包括內(nèi)部的國民安全、經(jīng)濟安全、政治安全、軍事安全、文化安全、科技安全等內(nèi)容,又包括因為其他國家的地區(qū)安全、國際安全、全球安全,甚至社會之外的自然環(huán)境安全而蔓延波及到的安全。國家安全具有整體性、潛伏性、關(guān)聯(lián)性、傳遞性,因此一個國家的安全不可能通過人為地封閉控制達(dá)到,而必然是不同程度下的開放系統(tǒng)。在開放系統(tǒng)的條件下,一國的安全很大程度上取決于國家安全防控系統(tǒng)的有效性。

保護(hù)人民生命與財產(chǎn)安全、維護(hù)社會穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的一個重要問題。當(dāng)前,風(fēng)險管理是解決公共安全問題最為經(jīng)濟有效的手段,風(fēng)險管理的全流程始于風(fēng)險信息與情報的收集,風(fēng)險的識別為發(fā)現(xiàn)、評估風(fēng)險奠定了良好的基礎(chǔ),風(fēng)險處置為控制風(fēng)險提供了有效手段。(17)薛瀾、周玲、朱琴:《風(fēng)險治理:完善與提升國家公共安全管理的基石》,《江蘇社會科學(xué)》2008年第6期。

《國家安全法》第11條第1款提出中華人民共和國公民、一切國家機關(guān)和武裝力量等都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)。國門安全是國家安全的重要組成部分,其內(nèi)涵包括:(場地、區(qū)域)還包括生物、衛(wèi)生安全等相關(guān)主題。(18)《國家安全法》第11條第1款提出:“中華人民共和國公民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會組織,都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！蔽C管理是國門安全中重要的一個部分,其內(nèi)涵包括場地、區(qū)域,還包括生物、衛(wèi)生安全等相關(guān)主題?！秶野踩ā诽貏e重視風(fēng)險管理在國家安全防控中的作用。專門列節(jié)對風(fēng)險預(yù)防、評估和預(yù)警工作進(jìn)行了說明。特別強調(diào)要建立國家安全風(fēng)險的評估機制,并定期開展安全風(fēng)險調(diào)查評估。另外,國家要健全國家安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度,根據(jù)國家安全風(fēng)險程度及時發(fā)布相應(yīng)風(fēng)險預(yù)警,以利于風(fēng)險預(yù)防、評估和預(yù)警。(19)《國家安全法》第三節(jié)第55條到第57條。其中第55條規(guī)定:“國家制定完善應(yīng)對各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險預(yù)案”;第56條規(guī)定:“國家建立國家安全風(fēng)險評估機制,定期開展各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險調(diào)查評估。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期向中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)提交國家安全風(fēng)險評估報告”;第57條規(guī)定:“國家健全國家安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度,根據(jù)國家安全風(fēng)險程度,及時發(fā)布相應(yīng)風(fēng)險預(yù)警。”

海關(guān)作為國家行政管理部門中獨特性的重要體現(xiàn),也是國家參與全球經(jīng)貿(mào)合作的重要管理部門。推進(jìn)貿(mào)易便利與維護(hù)貿(mào)易安全是跨境貿(mào)易監(jiān)管的一體兩面。貿(mào)易便利,在于簡化審核程序,加快貿(mào)易流通;貿(mào)易安全,在于強化審核,減少風(fēng)險,維護(hù)貿(mào)易安全。二者既相互牽制又有機統(tǒng)一。對于處在不同社會階段的國家,依據(jù)國家發(fā)展的內(nèi)在要求和國際環(huán)境會動態(tài)平衡貿(mào)易便利與貿(mào)易安全的關(guān)系,并調(diào)整為適合于本國當(dāng)時的發(fā)展戰(zhàn)略。

2001年“9·11”事件的爆發(fā)促使美國重新思考貿(mào)易便利與貿(mào)易安全的邏輯關(guān)系,并明確將其調(diào)整為“貿(mào)易安全與貿(mào)易便利”的國家戰(zhàn)略,同時成立了國土安全部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)國家安全事務(wù),形成整體的安全管理體系。國際上,加拿大、歐盟、日本等國家也積極推進(jìn)國家安全戰(zhàn)略,并在國際范圍內(nèi)以國際協(xié)議為載體推行貿(mào)易安全與貿(mào)易便利戰(zhàn)略。

風(fēng)險管理為貿(mào)易安全與貿(mào)易便利提供了有效的管理手段。世界海關(guān)組織(WCO)制定的《經(jīng)修訂的京都公約》將海關(guān)風(fēng)險定義為:“潛在的不遵守海關(guān)法律的行為”,也就是說一切可能違反海關(guān)法律法規(guī)及侵害國際利益的因素管理。(20)世界海關(guān)組織:《經(jīng)修訂的京都公約》總附約指南第六章(海關(guān)監(jiān)管),1999年6月。世界海關(guān)組織《海關(guān)風(fēng)險管理綱要》(WCO Customs Risk Management Compendium)引用了國際標(biāo)準(zhǔn)化組織關(guān)于風(fēng)險的定義“不確定性對目標(biāo)的影響”。(21)ISO 31000: 2009風(fēng)險管理。《韋氏大詞典》中將風(fēng)險(Risk)定義為遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性,風(fēng)險管理是研究風(fēng)險發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險控制技術(shù)的一門新興管理學(xué)科。各經(jīng)濟單位通過風(fēng)險識別、風(fēng)險衡量、評價,并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化組合各種風(fēng)險管理技術(shù),對風(fēng)險實施有效地控制和妥善處理風(fēng)險所致的后果,期望達(dá)到以最小的成本獲得最大安全保障的目標(biāo)。在安全視域下的風(fēng)險管理是對安全風(fēng)險識別、分析、預(yù)警、評估、處置等開展了科學(xué)管理。

三、總體國家安全觀對國門安全風(fēng)險防控的要求

(一)在統(tǒng)籌“發(fā)展與安全”中進(jìn)一步平衡“貿(mào)易安全與貿(mào)易便利”

海關(guān)開展風(fēng)險管理首先要服務(wù)于國家政治經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),其次要基于海關(guān)作為跨境貿(mào)易監(jiān)管主要部門的職責(zé)定位。在我國,海關(guān)風(fēng)險的管理對象、范圍和手段隨著風(fēng)險的內(nèi)涵、海關(guān)的職責(zé)與定位逐漸調(diào)整,并服從于國家整體戰(zhàn)略發(fā)展需求。無論是貿(mào)易便利與貿(mào)易安全、貿(mào)易安全與貿(mào)易便利,還是總體安全觀下的國門安全,海關(guān)風(fēng)險管理已經(jīng)為海關(guān)業(yè)務(wù)開展的核心環(huán)節(jié)。

回顧海關(guān)風(fēng)險管理的發(fā)展歷史,從上世紀(jì)八十年代開始,海關(guān)風(fēng)險管理的發(fā)展經(jīng)歷了學(xué)習(xí)研究理論階段、探索實踐風(fēng)險管理技術(shù)階段。當(dāng)前,海關(guān)風(fēng)險管理已經(jīng)進(jìn)入了全面推進(jìn)風(fēng)險管理機制建設(shè)階段。在整個發(fā)展歷程中,從風(fēng)險管理的理念學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)中成熟經(jīng)驗的摸索到各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的搭建、專門的海關(guān)風(fēng)險管理部門建立、完整的風(fēng)險管理系統(tǒng)、統(tǒng)一的平臺搭建、有序的中心-現(xiàn)場模式,中國海關(guān)的風(fēng)險管理已經(jīng)建立了穩(wěn)定且成熟的運行體系。以風(fēng)險管理為核心的業(yè)務(wù)組織運行模式,也為整體上確立現(xiàn)代海關(guān)制度,有效推行國家整體安全奠定了良好的基礎(chǔ)。

中國海關(guān)現(xiàn)代化的建設(shè)離不開風(fēng)險管理的發(fā)展。風(fēng)險管理既是原海關(guān)、原檢應(yīng)對兩對矛盾的有效方式,也是新海關(guān)創(chuàng)新發(fā)展的神經(jīng)中樞,更是總體安全觀下國門安全防控的動力內(nèi)核。在不同的歷史階段、不同的背景要求之下,以海關(guān)風(fēng)險管理為基礎(chǔ)手段的國門安全防控體系不單單要實現(xiàn)安全風(fēng)險情報的提早搜集與管理,而且要解決入境風(fēng)險的識別與分析,更要梳理風(fēng)險管理理論在海關(guān)國門安全領(lǐng)域與海關(guān)危機管理中的邏輯作用,為公共安全問題的解決提供更多的路徑選擇。

(二)健全“安全準(zhǔn)入”式國門安全風(fēng)險防控體制

2014年,海關(guān)總署出臺《海關(guān)全面深化改革總體方案》進(jìn)行通關(guān)流程再造和機構(gòu)重組,以一體化通關(guān)格局打造在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管機制,通過進(jìn)一步優(yōu)化制度來平衡貿(mào)易安全與便利,推進(jìn)海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。改革以“兩中心三制度”(22)“兩中心”即建立風(fēng)險防控中心和稅收征管中心;“三制度”即實施貨物通關(guān)“一次申報、分步處置”的管理模式、改革稅收征管方式、創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管制度。為結(jié)構(gòu)支撐,以海關(guān)風(fēng)險管理為動力內(nèi)核。改革的目的就在于設(shè)立一個全國海關(guān)的風(fēng)險防控中心和全國海關(guān)的稅收征管中心,通過實現(xiàn)集中的風(fēng)險防控和稅收的集中統(tǒng)一作業(yè),使企業(yè)在不同的海關(guān)面對統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管政策和要求,享受統(tǒng)一的通關(guān)便利待遇。2018年新海關(guān)成立后,海關(guān)總署設(shè)立海關(guān)風(fēng)險管理司,并組建了總署風(fēng)險防控局和各直屬海關(guān)風(fēng)險防控分局(或風(fēng)險防控機構(gòu)),形成“1+3+42”風(fēng)險管理組織架構(gòu)。(23)“1”即海關(guān)總署風(fēng)險管理司;“3”即在上海、青島、黃埔三地設(shè)立總署直管的副廳級風(fēng)險防控局,分別承擔(dān)空運、海運、陸運全國安全準(zhǔn)入風(fēng)險防控工作;“42”即在全國42個直屬海關(guān)設(shè)立風(fēng)險防控分局,負(fù)責(zé)本關(guān)區(qū)全領(lǐng)域、全過程風(fēng)險防控。在此架構(gòu)基礎(chǔ)上形成了海關(guān)總署風(fēng)險管理司統(tǒng)管,兩級海關(guān)風(fēng)險防控局職責(zé)錯位、優(yōu)勢互補的風(fēng)險防控體系。2019年,海關(guān)總署牽頭33部委建立口岸安全風(fēng)險聯(lián)合防控機制。海關(guān)對國門安全的防護(hù)和統(tǒng)一國門安全防控體系的整體構(gòu)建是通過進(jìn)一步加強海關(guān)總署的頂層設(shè)計,加強現(xiàn)場的即時處置能力,通過搭建點、線、面立體防控體系,應(yīng)對國家口岸安全風(fēng)險防控的各類風(fēng)險要素,以口岸安全為基點,以供應(yīng)鏈、傳染鏈、信息鏈為監(jiān)控單位將安全的防控時空前推后移,以各類高風(fēng)險要素的跨境流動為重點,從而在各個角度拓展防控時空。

聯(lián)合防控體系的源頭起于“安全準(zhǔn)入”?！鞍踩珳?zhǔn)入”源自于海關(guān),從語義上上可以理解為基于“安全”的準(zhǔn)入審核,是海關(guān)國門安全防控系統(tǒng)最為基礎(chǔ)和核心的環(huán)節(jié)。“安全準(zhǔn)入”是海關(guān)對安全職能理論在海關(guān)的創(chuàng)新性探索,是基于時空管理的角度對風(fēng)險管理的延展,是綜合運用風(fēng)險管理理論與方法解決安全防控的有效探索。(24)侯彩虹:《海關(guān)兩個中心建設(shè)背景下對“安全準(zhǔn)入”基本問題的思考》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2017年第4期。在對安全的“前置式管理”模式下,安全準(zhǔn)入成功的借助于風(fēng)險管理將安全審核前置,確保口岸一線防好國門安全。安全準(zhǔn)入的流程起于對安全威脅的情報和信息的搜集,在此基礎(chǔ)上對安全風(fēng)險可能的發(fā)生概率及其影響程度進(jìn)行分析和評價,結(jié)合國門關(guān)口安全要求給出準(zhǔn)入、不予準(zhǔn)入等幾種處置結(jié)果,在國門一線完成了入境前的安全風(fēng)險處置策略形成。

新的“兩中心三制度”結(jié)構(gòu)改革源于風(fēng)險管理的體制優(yōu)化?！帮L(fēng)控中心”與“稅管中心”分別基于安全準(zhǔn)入下與稅收風(fēng)險開展集中管理,中心配備有專職管理人員開展風(fēng)險的職能型管理,風(fēng)險管理部門對其他業(yè)務(wù)單位只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)權(quán),是風(fēng)險主體高級管理層的參謀和咨詢機構(gòu)。同時,風(fēng)險防控中心與稅收征管中心是支撐海關(guān)安全風(fēng)險與稅收風(fēng)險防控的信息中樞,其核心都是采用風(fēng)險管理技術(shù)建立集中決策中心,以中心決策引導(dǎo)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)圍繞風(fēng)險管理開展有序協(xié)作。將風(fēng)險管理嵌入安全準(zhǔn)入,將風(fēng)險管理放在公共安全問題發(fā)生之前這種模式改變了傳統(tǒng)公共安全問題“事件發(fā)生后”的事后處理模式。關(guān)口前置模式下,“發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險于早,御安全風(fēng)險于前,阻安全風(fēng)險于外”,充分發(fā)揮出了風(fēng)險管理的主動性,把公共安全問題消滅在萌芽狀態(tài)。建立在現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上的風(fēng)險管理具有信息化管理與數(shù)據(jù)治理的典型特點,數(shù)字治理、整體性治理等現(xiàn)代治理模式有助于推進(jìn)風(fēng)險管理集約、智慧化運作,進(jìn)一步完善對海關(guān)資源的優(yōu)化配置。

(三)構(gòu)建全時空多要素的國門安全防控體系

全球化加速了國際貿(mào)易交往和人員交流,也擴大了安全風(fēng)險的傳播空間和力度。國門是維護(hù)國家安全的前沿和要塞,海關(guān)依法對出入境交通工具、人員、物品(包括貨物、行李、郵包)等進(jìn)行監(jiān)管。同時,世界范圍內(nèi)疫情疫病發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢、新特點。疫情疫病的新增、多發(fā)和廣傳,進(jìn)境貨物、物品、旅客及寄遞應(yīng)檢物的來源、種類、形式復(fù)雜多變,由此使得疫病全球傳播擴散速度快、影響遠(yuǎn)、危害深,顯著增加國門安全防控難度。中國作為全球最大的市場,進(jìn)出口食品與商品貿(mào)易總量高,產(chǎn)品供應(yīng)鏈不斷延伸,中國由“世界工廠”向“世界市場”轉(zhuǎn)變,要求口岸通關(guān)效率不斷提高,也加大了對進(jìn)出口食品與商品的監(jiān)管難度。在這一背景下,我國國門安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜。

2018年,根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案,出入境檢驗檢疫的職能和隊伍劃入海關(guān)。與原有傳統(tǒng)四大職責(zé)相比,海關(guān)又增加了口岸公共衛(wèi)生、動植物檢疫、進(jìn)出口商品檢驗和食品安全等監(jiān)管領(lǐng)域,涉及領(lǐng)域更多、責(zé)任更大。隨著關(guān)檢深度融合,國門安全內(nèi)涵與要素發(fā)生了新的變化。因此,如何構(gòu)筑整體的、聯(lián)動的、動態(tài)響應(yīng)的國門安全治理體系,增強海關(guān)風(fēng)險預(yù)警與研判能力,做好海關(guān)國門安全治理,已成為“總體安全觀”戰(zhàn)略引領(lǐng)下新海關(guān)建設(shè)的首要研究課題。

從空間治理來看,國門安全治理體系這一有機系統(tǒng),覆蓋海、陸、空、鐵口岸;從要素組成來看,囊括出入境人員、動植物及其產(chǎn)品、進(jìn)出口商品、國際郵件快件和國際交通工具;從業(yè)務(wù)領(lǐng)域來看,國門安全防控體系包括口岸公共衛(wèi)生體系、國門生物安全體系、進(jìn)出口食品安全體系與進(jìn)出口商品檢驗安全監(jiān)管體系?？诎豆残l(wèi)生防控體系,建立包括國境口岸疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理、口岸衛(wèi)生監(jiān)督管理、國際旅行健康服務(wù)和口岸核生化反恐的多層次、梯階型工作體系,不斷提高傳染病口岸截獲率;國門生物安全體系,對疫病疫情開展風(fēng)險分析,完善技術(shù)法規(guī)與應(yīng)急預(yù)警為一體的國門生物安全業(yè)務(wù)監(jiān)測預(yù)警體系,并進(jìn)一步完善后續(xù)監(jiān)管技術(shù)和方法。比如,進(jìn)一步強化進(jìn)出境動植物疫情截獲監(jiān)測、外來有害生物監(jiān)測和安全風(fēng)險監(jiān)控工作,有效防范物種資源喪失和外來物種入侵;進(jìn)出口食品安全治理體系,基于供應(yīng)鏈風(fēng)險的全流程監(jiān)管,完善溯源管理、過程管理、后續(xù)管理,落實食品供應(yīng)鏈各方責(zé)任,強化相關(guān)制度、技術(shù)和能力基礎(chǔ);進(jìn)出口商品檢驗監(jiān)管體系,完善進(jìn)出口商品風(fēng)險預(yù)警監(jiān)管體系,搭建質(zhì)量安全監(jiān)測、信息收集、風(fēng)險預(yù)警、快速反應(yīng)的防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

四、總體國家安全觀視域下國門安全風(fēng)險防控路徑

(一)維護(hù)總體國家安全觀,落實海關(guān)國門安全總戰(zhàn)略

總體國家安全觀是應(yīng)對當(dāng)下復(fù)雜的內(nèi)外形勢,為國家長治久安、穩(wěn)步發(fā)展而提出的戰(zhàn)略新思路,是關(guān)乎于國家未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略要求,是在國家層面上的總設(shè)計,是國家主導(dǎo)的總統(tǒng)領(lǐng)。但同時,總體國家安全觀不是單一領(lǐng)域、某一地域、某個空間的單維安全,而是全領(lǐng)域、全地域、全時空、全要素的整體多維綜合效應(yīng)。每個領(lǐng)域有對應(yīng)重點問題,不同地域、領(lǐng)域、區(qū)域、空間既在特定范圍內(nèi)各司其職,承擔(dān)對應(yīng)于職責(zé)內(nèi)安全管理問題,同時又要兼顧和配合相關(guān)域內(nèi)安全管理問題。不同安全領(lǐng)域相互支撐,相互補充,協(xié)作提升整體效應(yīng),共同構(gòu)筑起國家安全整體效應(yīng)。

國門安全是總體國家安全觀對海關(guān)的戰(zhàn)略分配和要求。海關(guān)新變革的邏輯脈絡(luò)中既有國家戰(zhàn)略上的調(diào)整,即對貿(mào)易安全與貿(mào)易便利的邏輯關(guān)系優(yōu)化,又有海關(guān)“安全”職能內(nèi)涵的進(jìn)一步豐富。海關(guān)維護(hù)的“國門安全”除了包括傳統(tǒng)職能下的貿(mào)易管制安全,又新增了國門生物、衛(wèi)生、食品等職能;既有傳統(tǒng)上對減少國家經(jīng)濟利益損失的稅收風(fēng)險管理,又有因為口岸業(yè)務(wù)風(fēng)險蔓延至國境內(nèi)而帶來國家公共安全利益嚴(yán)重危害,以及因為突發(fā)事件的處置不當(dāng)帶來的輿情風(fēng)險。

海關(guān)貫徹落實總體國家安全觀,首先,從思想上堅定國家安全主導(dǎo)地位并強化“一夫當(dāng)關(guān)”的責(zé)任意識;其次,深刻理解“關(guān)口一線”的特殊地位與作用,主動發(fā)揮國門安全防護(hù)作用,積極融入“國家整體安全體系”中;再次,理順國門安全、危機管理與風(fēng)險管理的相互邏輯關(guān)系,進(jìn)一步完善風(fēng)險管理手段,推進(jìn)危機管理效果,進(jìn)一步將“關(guān)口”和口岸打造成為防控進(jìn)出境安全威脅的主陣地作用。

(二)堅定落實國門安全,充分發(fā)揮關(guān)口防守聯(lián)通功能

改革開放以來我國的對外交流日益頻繁,由此帶來的國家之間的安全邊界正在逐漸消隱并深度勾連,這對國門安全的深層次威脅愈加突顯。由于經(jīng)濟要素的跨域流動引發(fā)了安全要素的跨界流動,進(jìn)一步促發(fā)了跨越時間、空間、地域、部門的國門安全風(fēng)險,同時也引發(fā)了國家安全總體防控機制。

隨著國家安全的內(nèi)在需求上升為國家戰(zhàn)略發(fā)展的需求,安全的范圍進(jìn)一步擴大,安全的要義進(jìn)一步豐富,以共同安全、全面安全、整體安全為統(tǒng)領(lǐng)的全面安全體系正在構(gòu)建之中。當(dāng)前全球經(jīng)濟不確定性增加,中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是我們內(nèi)在的根本需求,中國積極構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為動力內(nèi)核、以內(nèi)循環(huán)帶動外循環(huán)的鏈?zhǔn)铰?lián)動雙循環(huán)的新運行體系,這既是新階段中國維護(hù)國家經(jīng)濟安全、推進(jìn)世界經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要,也是有效應(yīng)對世界經(jīng)濟不確定性、風(fēng)險性的戰(zhàn)略選擇,是中國持續(xù)推進(jìn)對外開放基本國策創(chuàng)新策略。發(fā)展要繼續(xù)對外開放,安全是發(fā)展的定海神針,前進(jìn)的道路上風(fēng)險不斷,安全防控首當(dāng)其沖。

無論是從安全風(fēng)險的內(nèi)部削減,還是安全威脅的外部防控而言,海關(guān)在口岸安全監(jiān)管中都發(fā)揮著“關(guān)口要塞”作用。從通關(guān)流程來看,口岸是國門安全的第一道防線,各海關(guān)單位在一線作業(yè)時,必須識別出各式各類的國門安全威脅要素,對可能的安全危險進(jìn)行科學(xué)評估,綜合協(xié)調(diào)海關(guān)人力、物力、財力、信息資源,充分整合海關(guān)內(nèi)部并協(xié)作口岸其他部門的集體智慧,才能有效地發(fā)揮國家安全第一道防線的重要作用,并為海關(guān)國門安全治理應(yīng)對打好基礎(chǔ)。

(三)“主動識變,應(yīng)變求變”,統(tǒng)籌“發(fā)展與安全”

公共安全的一系列特征適用于風(fēng)險管理。公共安全問題具有隱藏性、擴散性、不確定性,一旦發(fā)生破壞性極強。在維護(hù)國家安全方面,風(fēng)險管理已經(jīng)是并將繼續(xù)作為一種有效的手段。海關(guān)風(fēng)險管理基于風(fēng)險構(gòu)建了跨越海關(guān)監(jiān)管時空的體系,將監(jiān)管延伸到國門之前,通過提前式信息情報搜集、提早的風(fēng)險識別與分析來識別潛在安全風(fēng)險,對由于擴散而帶來的安全危害進(jìn)行科學(xué)的評價和估測,在此基礎(chǔ)上提前優(yōu)化資源配置并選擇最佳處置方式來最大限度地化解公共安全問題。

總體國家安全觀為國門安全、海關(guān)風(fēng)險管理與危機管理體系的演進(jìn)提供了自上而下的動力。在總體國家安全觀的要求下,海關(guān)風(fēng)險管理的海關(guān)業(yè)務(wù)核心作用更加凸顯,海關(guān)風(fēng)險管理不僅需要平衡好稅收與安全,還需要融合檢驗檢疫風(fēng)險,完成貿(mào)易管制風(fēng)險防范,并銜接危機管理以打造更全面、高效、科學(xué)的國門安全風(fēng)險防控體系。

五、結(jié)語

《國家安全法》從立法的角度確立了風(fēng)險管理在支撐總體國家安全觀中的地位與作用?？傮w國家安全觀的理念已經(jīng)深刻融入海關(guān)系統(tǒng)的思想體系中,海關(guān)安全準(zhǔn)入監(jiān)管模式已經(jīng)開啟了風(fēng)險在國門安全防控系統(tǒng)的應(yīng)用探索,在海關(guān)風(fēng)險管理的持續(xù)發(fā)展下,國門安全防控具備了良好的制度、程序、方法基礎(chǔ)?？傮w而言,海關(guān)風(fēng)險管理已經(jīng)具備了應(yīng)用于國門安全防控體系的各項基礎(chǔ),在戰(zhàn)略總綱、立法保障、制度完整、程序科學(xué)、方法有效的海關(guān)風(fēng)險管理基礎(chǔ)上的國門安全防控體系逐步穩(wěn)定。風(fēng)險管理已經(jīng)被成功用于海關(guān)貿(mào)易安全與貿(mào)易便利化戰(zhàn)略中,并顯示出了效率和效果?；凇鞍踩珳?zhǔn)入”的安全風(fēng)險管理模式已經(jīng)成功地在國門安全防控中發(fā)揮了重要作用,隨著總體國家安全觀的逐步推進(jìn),風(fēng)險管理將繼續(xù)在國門安全體系中發(fā)揮核心手段。