[澳]史蒂芬·霍洛威著 王菲易譯

一、口岸管理績(jī)效評(píng)估的重要性

經(jīng)合組織(OECD)認(rèn)為“良好的監(jiān)管”(good regulation)應(yīng)滿足如下條件:(1)提供清晰、明確的政策目標(biāo),并確保有效實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo);(2)有合理的法律和實(shí)踐基礎(chǔ);(3)考慮社會(huì)影響的分布以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的影響,產(chǎn)生成本合理的效益;(4)使得成本和市場(chǎng)扭曲(market distortions)最小化;(5)通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)和目標(biāo)導(dǎo)向方法促進(jìn)創(chuàng)新;(6)對(duì)用戶來(lái)說(shuō),清晰、簡(jiǎn)單和實(shí)用;(7)與其他監(jiān)管和政策保持一致;且(8)盡可能與國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易和促進(jìn)投資原則相兼容(OECD,2005年,第3頁(yè))。

我將指導(dǎo)原則中的特定術(shù)語(yǔ)用斜體字標(biāo)注,用以強(qiáng)調(diào)對(duì)特定監(jiān)管方法的影響進(jìn)行客觀評(píng)估的重要性。換句話說(shuō),除其他外,作為政府工具(tool of government)的良好監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有助于對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。我們所談?wù)摰谋O(jiān)管是否在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面是有效的?是否產(chǎn)生了與實(shí)施成本相當(dāng)?shù)男б?斯帕羅(Sparrow)針對(duì)這一點(diǎn)作了很好的闡釋:

公民當(dāng)然應(yīng)該期待,核心任務(wù)為減少危害的政府機(jī)構(gòu),應(yīng)該能夠說(shuō)明它們?cè)跍p少、抑制、減輕或消除危害方面的績(jī)效表現(xiàn)。如果它是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(regulatory agency),那就更是如此,它會(huì)把義務(wù)、不便和成本強(qiáng)加于公民和企業(yè)。那些被監(jiān)管的人完全有權(quán)知道,強(qiáng)制監(jiān)管不僅服務(wù)于有價(jià)值的目的,而且在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)方面是切實(shí)有效的?！叭绻愕臉I(yè)務(wù)是危害監(jiān)管(harm-control),請(qǐng)表明你所從事監(jiān)管的危害”(Sparrow,2008年,第123頁(yè))。

斯帕羅的觀點(diǎn)尤其適用于口岸監(jiān)管領(lǐng)域,自“911”事件以來(lái),口岸監(jiān)管一直是政府部門(mén)中廣受關(guān)注的議題。對(duì)供應(yīng)鏈安全威脅采取不同的應(yīng)對(duì)措施,導(dǎo)致了對(duì)國(guó)際貿(mào)易參與方的總體監(jiān)管成本的增加,但同時(shí)又很難確定監(jiān)管是否真正提高了政府識(shí)別潛在高風(fēng)險(xiǎn)貨物(high-risk consignments)的能力(Widdowson 和Holloway,2009年)。正如作者在結(jié)論中所指出的,應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審查這些監(jiān)管舉措,以確保企業(yè)和政府都能達(dá)到具有成本收益的結(jié)果(Widdowson和Holloway,2009年,第39頁(yè))。

供應(yīng)鏈安全倡議性質(zhì)的不斷演變使得衡量其對(duì)貿(mào)易交易成本的影響尤其成問(wèn)題,盡管事實(shí)上,更好的安全性可以改善貿(mào)易、增長(zhǎng)和發(fā)展前景(Bagai和Wilson,2006年)。如前所述,安全還可以“通過(guò)要求改變商業(yè)實(shí)踐和在技術(shù)以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的新投資來(lái)增加貿(mào)易成本。發(fā)展中國(guó)家遵守新要求的執(zhí)行能力有限,可能會(huì)影響其出口競(jìng)爭(zhēng)力”(Bagai和Wilson,2006年,第3頁(yè))。

不言而喻,績(jī)效評(píng)估是良好監(jiān)管的關(guān)鍵組成部分,但其對(duì)口岸監(jiān)管的重要性可以通過(guò)參考現(xiàn)代國(guó)際貿(mào)易的一些關(guān)鍵特征和支持這種貿(mào)易供應(yīng)鏈的方式來(lái)加以強(qiáng)化。

時(shí)間一直是影響貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)關(guān)鍵因素。正如胡梅爾斯(Hummels)所指出的,企業(yè)在最終目的地持有庫(kù)存,作為應(yīng)對(duì)需求波動(dòng)(volatility in demand)或口岸清關(guān)(border clearance)延遲的緩沖之策,這可能表明了資本成本的大幅增加。即使增加一天的裝船時(shí)間,也相當(dāng)于對(duì)一種貿(mào)易貨物征收0.8%的從價(jià)關(guān)稅(Hummels,2001年)。為了應(yīng)對(duì)新供應(yīng)鏈的安全要求,托運(yùn)人(shippers)也在為其供應(yīng)鏈增加額外的周期時(shí)間(Bagai和Wilson,2006)。

阿爾維斯(Arvis)等人強(qiáng)調(diào)了“引致成本(induced costs)與可預(yù)期性(predictability)成反比關(guān)系,而且隨著物流績(jī)效(logistics performance)的下降,成本也會(huì)急劇上升。例如,同一家汽車制造商的供應(yīng)商在意大利的庫(kù)存量為7天,而在摩洛哥的庫(kù)存量為35天。非洲國(guó)家的一些零售商保持90天或更長(zhǎng)時(shí)間的庫(kù)存量。孟加拉國(guó)生產(chǎn)的服裝,平均有10%需要通過(guò)航空運(yùn)輸渠道出口,以確保能夠滿足歐洲買(mǎi)家的時(shí)間要求”。(Arvis等,2008年,第57頁(yè))

除了胡梅爾斯(Hummels,2001)所討論的庫(kù)存相關(guān)的資本成本外,任何將貨物從原產(chǎn)地運(yùn)至最終目的地所需時(shí)間的增加都會(huì)減少企業(yè)的現(xiàn)金流。不及時(shí)的供應(yīng)鏈?zhǔn)侨狈Ω?jìng)爭(zhēng)力的,這可能關(guān)系到是否能夠開(kāi)發(fā)出口市場(chǎng)。國(guó)際供應(yīng)鏈的這種“時(shí)間敏感性”(time sensitivity)同樣適用于進(jìn)出口。例如,李(Li)和威爾遜(Wilson)發(fā)現(xiàn),出口時(shí)間是比較優(yōu)勢(shì)的重要決定因素(Li和Wilson,2009年)。他們?cè)谄湓缙诘恼哐芯抗ぷ髡撐闹性u(píng)論到:

例如,在具有即時(shí)性的商業(yè)實(shí)踐的行業(yè)中,即使一個(gè)輸入缺失,整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程也會(huì)停止。在向更加分散的流程轉(zhuǎn)型且依賴國(guó)際供應(yīng)鏈的行業(yè)中,在所有連續(xù)的生產(chǎn)階段,中間產(chǎn)品的交付都會(huì)出現(xiàn)延遲。最終,小額交易的成本可能會(huì)達(dá)到過(guò)高的數(shù)額。對(duì)于這些對(duì)時(shí)間敏感的行業(yè)來(lái)說(shuō),時(shí)間延遲會(huì)產(chǎn)生更高的交易成本,從而過(guò)多抑制其出口(Li和Wilson,2009年,第2頁(yè))。

考慮到中間品投入目前分別占貨物貿(mào)易的56%和服務(wù)貿(mào)易的73%(Lanz,Ragoussis和Miroudot,2009年),時(shí)間延遲對(duì)貿(mào)易交易成本的影響程度是可以想象的。

口岸監(jiān)管是影響國(guó)際貿(mào)易時(shí)間參數(shù)的重要因素。海關(guān)和/或其他政府機(jī)構(gòu)在一國(guó)的口岸或在貨物實(shí)際到達(dá)之前采取的行動(dòng)可能會(huì)對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈產(chǎn)生積極或消極的影響。復(fù)雜的、重復(fù)的、不可預(yù)期的流程將造成額外的時(shí)間延遲,增加成本并降低供應(yīng)鏈的競(jìng)爭(zhēng)力。然而,鼓勵(lì)、支持預(yù)清關(guān)(pre-arrival clearance)和交易后驗(yàn)證(post-transaction validation)的流程,從供應(yīng)鏈角度來(lái)看,在貨物跨境流動(dòng)沒(méi)有任何實(shí)際干擾的情況下(大多數(shù)情況),從某種意義上說(shuō),創(chuàng)造了一種相對(duì)中性的環(huán)境。在后一方面,政府對(duì)貿(mào)易商來(lái)說(shuō)基本上是無(wú)形的,這對(duì)供應(yīng)鏈產(chǎn)生中性影響,在這種情況下的結(jié)果是積極的。

正如世界銀行在其最近的《物流績(jī)效指數(shù)》(Logistics Performance Index,簡(jiǎn)稱LPI)(1)“物流績(jī)效指數(shù)”主要基于全球貨運(yùn)代理和快遞運(yùn)營(yíng)商的全球調(diào)查,以衡量一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的物流供應(yīng)鏈表現(xiàn),旨在幫助各國(guó)發(fā)現(xiàn)其在貿(mào)易物流績(jī)效方面的挑戰(zhàn)和機(jī)遇以及如何從相關(guān)領(lǐng)域提升物流績(jī)效。自2007年發(fā)布第一期全球物流績(jī)效指數(shù)排名以來(lái),世界銀行每?jī)赡臧l(fā)布一次最新的全球物流績(jī)效排名。——譯者注中所聲明的:

……過(guò)多的人工查驗(yàn)(physical inspection)或不恰當(dāng)?shù)匾蕾囉诓轵?yàn)關(guān)員的自由裁量權(quán),會(huì)導(dǎo)致清關(guān)時(shí)間的巨大變化并且經(jīng)常進(jìn)行多次查驗(yàn)。越來(lái)越嚴(yán)格的安全與安保措施(safety and security measures)削弱了除排名靠前的國(guó)家以外的所有國(guó)家的服務(wù)供給……口岸管理的有效性以及參與口岸通關(guān)的各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)變得日益重要。在許多國(guó)家,負(fù)責(zé)執(zhí)行衛(wèi)生與植物衛(wèi)生監(jiān)管(sanitary and phytosanitary regulation)的機(jī)構(gòu)——以及在較小程度上其他類型的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)——的績(jī)效表現(xiàn)似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于海關(guān)。LPI調(diào)查的受訪者將此類機(jī)構(gòu)的活動(dòng)視為導(dǎo)致績(jī)效最低國(guó)家開(kāi)展額外的(有時(shí)甚至是多余的)文本審核和查驗(yàn)流程的主要因素。(Arvis等,2010年,第2頁(yè))

關(guān)于口岸監(jiān)管對(duì)供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力(supply chain competitiveness)的潛在影響的討論,并不意味著貶低監(jiān)管的基本政策依據(jù)。在口岸問(wèn)題上采取的行動(dòng)仍然必須使諸如國(guó)家安全這樣的政策依據(jù)發(fā)揮適當(dāng)?shù)淖饔?但我的觀點(diǎn)是,鑒于實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的特定監(jiān)管方案,應(yīng)當(dāng)選取對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈有積極或中性影響的方案。

回到績(jī)效評(píng)估這一主題,如果口岸監(jiān)管和口岸管理(border regulation and administration)的結(jié)果可以是積極的,也可以是消極的,那么對(duì)于任何特定的口岸倡議(例如海關(guān)通關(guān)流程),確定以上事實(shí)對(duì)于產(chǎn)業(yè)和政府來(lái)說(shuō)都是十分重要的。我所指的“結(jié)果”(outcome),更準(zhǔn)確地應(yīng)稱之為“凈結(jié)果”(net outcome),因?yàn)檎缥覍⑦M(jìn)一步論證的,有可能而且在大多數(shù)情況下,特定的口岸倡議的結(jié)果之間會(huì)互相整合。有些結(jié)果是積極的,有些則是消極的,還有一些既是積極的又是消極的,這取決于從哪個(gè)視角看待該倡議。我的觀點(diǎn)是,在分析特定的口岸倡議時(shí),捕捉所有觀點(diǎn)是非常重要的,因此,“凈結(jié)果”的概念作為監(jiān)管績(jī)效的總體衡量標(biāo)準(zhǔn)是有效的。

那么,貨物通關(guān)所需的時(shí)間應(yīng)如何估算呢?采用基準(zhǔn)來(lái)估算平均通關(guān)時(shí)間是否合適?目前是否存在可有效用于評(píng)估特定口岸倡議的口岸相關(guān)流程的績(jī)效評(píng)價(jià)方法?所需要的是對(duì)特定貨物經(jīng)過(guò)各種口岸和相關(guān)流程,直至最終到達(dá)目的地所承擔(dān)的總成本進(jìn)行評(píng)估,這個(gè)問(wèn)題之前在衡量港口績(jī)效時(shí)曾提及(參見(jiàn)Bichou和Gray,2004年)。這一評(píng)估還需要有效率(efficient)和有效果(effective)的績(jī)效評(píng)價(jià)的支持。

二、當(dāng)下口岸通關(guān)流程績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

當(dāng)前有許多可供評(píng)估口岸通關(guān)流程的方法。其中一些方法的評(píng)估范疇更廣,例如世界銀行的“營(yíng)商環(huán)境(Doing Business)”調(diào)查(2)出于促進(jìn)各國(guó)投資環(huán)境改善、為國(guó)際投資提供指南的目的,世界銀行在2001年正式設(shè)立全球營(yíng)商環(huán)境評(píng)估項(xiàng)目組,并于2002年開(kāi)始營(yíng)商環(huán)境項(xiàng)目調(diào)查,通過(guò)收集并分析全面的定量數(shù)據(jù),評(píng)估經(jīng)濟(jì)體在法律法規(guī)監(jiān)管上是否營(yíng)造了有利于經(jīng)濟(jì)實(shí)體設(shè)立及經(jīng)營(yíng)的商業(yè)環(huán)境。自2003年開(kāi)始,世界銀行每年公開(kāi)發(fā)布一份全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告,截至2019年,已連續(xù)發(fā)布17份營(yíng)商環(huán)境報(bào)告,從2003年的5項(xiàng)指標(biāo)、133個(gè)經(jīng)濟(jì)體拓展至2019年的10項(xiàng)指標(biāo)、190個(gè)經(jīng)濟(jì)體,成為全球國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資方面最權(quán)威的公益性指南,也是各國(guó)據(jù)以評(píng)估、優(yōu)化投資和營(yíng)商環(huán)境政策的重要參考。世界銀行將營(yíng)商環(huán)境視為政府用以設(shè)計(jì)合理監(jiān)管政策的良性工具?！g者注和“物流績(jī)效指數(shù)”,而諸如世界海關(guān)組織(World Customs Organization,簡(jiǎn)稱WCO)的“放行時(shí)間研究”(Time Release Studies,簡(jiǎn)稱TRS)(3)2005年,世界海關(guān)組織與世界銀行共同開(kāi)發(fā)“貨物放行時(shí)間研究”軟件,用于測(cè)算貨物放行所需平均時(shí)間和邊境程序的每一步驟或干預(yù)所需時(shí)間。2011年,世界海關(guān)組織發(fā)布經(jīng)修訂的《貨物放行所需時(shí)間的測(cè)算指南2.0版》,強(qiáng)調(diào)“貨物放行時(shí)間研究”的最大用途為評(píng)價(jià)海關(guān)貿(mào)易便利化的落實(shí)情況,提示需要進(jìn)一步改革的方面?！g者注等方法的評(píng)估范疇則較窄。特定區(qū)域內(nèi)的口岸通關(guān)流程績(jī)效評(píng)估也有一些特殊的評(píng)價(jià)方法,如《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》(Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program,簡(jiǎn)稱TTFSE),以及亞太經(jīng)合組織(APEC)關(guān)于APEC經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易交易成本降低5%進(jìn)展的評(píng)審。上述每一個(gè)方法,都對(duì)口岸通關(guān)流程的績(jī)效評(píng)估做出了寶貴貢獻(xiàn),但目前還沒(méi)有一套獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠?qū)⑵髽I(yè)和政府的凈結(jié)果結(jié)合起來(lái)。

(一)港口績(jī)效指標(biāo)(Port performance indicators)

應(yīng)用于港口流程的績(jī)效指標(biāo)往往是物理指標(biāo)(physical indicators),也就是說(shuō),在某種程度上指的是影響船舶的時(shí)間和流程。這些指標(biāo)將評(píng)估如下內(nèi)容:(1)船舶周轉(zhuǎn)時(shí)間(Ship turnaround time);(2)船舶平均等待時(shí)間(Average ship waiting time);(3)貨物停留時(shí)間(4)所裝載貨物的乘積(product)以及從貨物卸載到同一貨物離開(kāi)港口/碼頭的時(shí)間除以所裝載貨物的總量。(Cargo dwell time);(4)每個(gè)起重機(jī)每小時(shí)的生產(chǎn)率(Productivity per crane-hour);(5)每艘船每天的噸數(shù)。(Bichou和Gray,2004年,第49頁(yè);Bagai和Wilson,2006年,第50頁(yè))

這些指標(biāo)并不分析港口內(nèi)的監(jiān)管流程,它們只是對(duì)供應(yīng)鏈一個(gè)方面的概覽,即反映的是通過(guò)供應(yīng)鏈節(jié)點(diǎn)的港口效率(port efficiency)和集裝箱運(yùn)輸情況。

(二)世界銀行“營(yíng)商環(huán)境”報(bào)告:“跨境貿(mào)易”指標(biāo)

世界銀行的“跨境貿(mào)易”指標(biāo)是基于一個(gè)假設(shè)的進(jìn)出口貿(mào)易交易,對(duì)跨境貨物流動(dòng)的時(shí)間和成本(費(fèi)用及收費(fèi))進(jìn)行評(píng)估。(5)假設(shè)所涉企業(yè)位于所涉經(jīng)濟(jì)體的最大城市,不在出口加工區(qū)或享有特殊進(jìn)出口特權(quán)的工業(yè)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)。它是內(nèi)資企業(yè),沒(méi)有外資企業(yè)。數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)是通過(guò)海運(yùn)出口20英尺當(dāng)量單位(TEU)集裝箱的標(biāo)準(zhǔn)化貨物。出口集裝箱所需的每一個(gè)正式程序,以及以日歷日為單位的時(shí)間和以美元計(jì)算的費(fèi)用。收集與進(jìn)口同等貨物有關(guān)的數(shù)據(jù)也是如此。費(fèi)用不包括稅收、關(guān)稅和海運(yùn)費(fèi)用。所用時(shí)間和費(fèi)用不包括海運(yùn)階段的費(fèi)用,但包括陸運(yùn)階段的費(fèi)用。交易的貨物是干貨。它不具有危害性,不包括任何軍事設(shè)備,不需要冷鏈或任何其他特殊環(huán)境,不涉及任何特殊植物檢疫或環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn),但公認(rèn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)除外?？?jī)效評(píng)估的范圍是參照完成國(guó)際物流流程若干階段的時(shí)間和成本來(lái)確定的,即準(zhǔn)備文件、清關(guān)和技術(shù)控制、港口和碼頭裝卸以及內(nèi)陸運(yùn)輸和裝卸處理。

在《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2010》中,“跨境貿(mào)易”指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)來(lái)自于183個(gè)經(jīng)濟(jì)體的1455名受訪者(世界銀行,2009年)。在每一種情況下,銀行都會(huì)估算出進(jìn)出口單據(jù)的數(shù)量、所需時(shí)間以及每個(gè)集裝箱的成本。因此,“貨物進(jìn)出口的正式程序是有記錄的——從雙方最終簽訂合同協(xié)議開(kāi)始,到貨物交付為止。同時(shí)還記錄了一個(gè)國(guó)家清關(guān)所需的所有文件和簽名。對(duì)于進(jìn)口貨物,評(píng)估程序是指從船舶經(jīng)入境口岸到貨物在工廠倉(cāng)庫(kù)完成交貨。對(duì)于出口貨物,評(píng)估程序覆蓋從貨物在工廠包裝到離開(kāi)出境口岸?！?Bagai和Wilson,2006年,第16頁(yè))

因此,“跨境貿(mào)易”數(shù)據(jù)包括其措施中的港口績(jī)效要素,以及口岸監(jiān)管的影響(至少?gòu)纳虡I(yè)角度來(lái)看是這樣)。然而,對(duì)此種評(píng)價(jià)方法也有質(zhì)疑,即交易的假設(shè)性質(zhì)以及用于收集原始數(shù)據(jù)的調(diào)查樣本量相對(duì)較小意味著世界銀行預(yù)測(cè)結(jié)果的代表性尚存疑問(wèn)(世界銀行,2008年)。(6)鑒于上述問(wèn)題,新版的世界銀行宜商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系使用“國(guó)際貿(mào)易”(International Trade)指標(biāo),包含國(guó)際貿(mào)易法規(guī)及執(zhí)行質(zhì)量、國(guó)際貿(mào)易便利化公共服務(wù)質(zhì)量、貨物進(jìn)出口和數(shù)字貿(mào)易的實(shí)質(zhì)效率三方面的內(nèi)容。——譯者注我將在后文回答這個(gè)問(wèn)題。

(三)世界銀行的“物流績(jī)效指數(shù)”

“物流績(jī)效指數(shù)”是供應(yīng)鏈績(jī)效的一種定性衡量指標(biāo)。它提供了物流效率和服務(wù)質(zhì)量的全球標(biāo)準(zhǔn),但在“營(yíng)商環(huán)境”調(diào)查中沒(méi)有被特別提到。物流績(jī)效指數(shù)通過(guò)核查貿(mào)易手續(xù)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和可靠性,收集海關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)際貨運(yùn)、物流能力、貨物可追溯性(tracking and tracing)、國(guó)內(nèi)物流成本和即時(shí)性(timelines)的相關(guān)數(shù)據(jù),對(duì)貿(mào)易物流進(jìn)行評(píng)估。物流績(jī)效指數(shù)基于對(duì)跨國(guó)貨運(yùn)代理和承運(yùn)人的調(diào)查而形成。相關(guān)數(shù)據(jù)的收集主要基于如下六個(gè)方面的物流信息:(1)海關(guān)通關(guān)流程的效率(Efficiency of the customs clearance process);(2)貿(mào)易和與運(yùn)輸相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量(Quality of trade and transport-related infrastructure);(3)運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)的便利程度(Ease of arranging competitively priced shipments);(4)物流服務(wù)的能力和質(zhì)量(Competence and quality of logistics services);(5)貨運(yùn)全程監(jiān)控能力(Ability to track and trace consignments);(6)貨物在計(jì)劃或預(yù)期交付時(shí)間內(nèi)到達(dá)收貨人的頻率。(Arvis等,2010年,第4頁(yè))。

物流績(jī)效指數(shù)對(duì)于供應(yīng)鏈管理者來(lái)說(shuō)是一套特別有用的績(jī)效評(píng)估指標(biāo),但對(duì)于政策制定者而言,除了對(duì)供應(yīng)鏈效率有影響之外,并沒(méi)有充分反映口岸倡議的有效性。

巴蓋(Bagai)和威爾遜(Wilson)也明確了各種不同的貿(mào)易物流指標(biāo):

(1)通關(guān)時(shí)間:對(duì)于進(jìn)口是指從貨物到達(dá)入境口岸到海關(guān)接受申報(bào)的平均時(shí)間;

(2)進(jìn)口申報(bào)的最長(zhǎng)時(shí)間:對(duì)于進(jìn)口是指從貨物到達(dá)入境口岸到海關(guān)接受申報(bào)的最長(zhǎng)時(shí)間;

(3)貨物放行時(shí)間:通常是從貨物到達(dá)港口/機(jī)場(chǎng)/陸路口岸,直到向進(jìn)口商或第三方放行;

(4)運(yùn)輸時(shí)間:將貨物從生產(chǎn)/制造/加工地運(yùn)輸?shù)截浳锍隹诘?或從進(jìn)口地到最終目的地/分配點(diǎn)或加工廠所需的平均時(shí)間;

(5)運(yùn)輸成本:將貨物從生產(chǎn)/制造/加工地運(yùn)輸?shù)截浳锍隹诘?或從進(jìn)口地到最終目的地/分配點(diǎn)或加工廠的總成本。(Bagai和Wilson,2006年,第57-58頁(yè))

(四)世界海關(guān)組織通關(guān)放行時(shí)間研究(Time Release Study)

2002年,世界海關(guān)組織提出了一種方法,幫助海關(guān)評(píng)估貨物放行所需時(shí)間,并以此作為確定管理績(jī)效和通關(guān)流程效率的組成部分。該方法相對(duì)簡(jiǎn)單,它是指從貨物到達(dá)港口/機(jī)場(chǎng)/陸地邊境(land border)的時(shí)間開(kāi)始,直到向進(jìn)口商或代表進(jìn)口商的第三方放行貨物為止。收集數(shù)據(jù)的方式允許對(duì)通關(guān)流程的各個(gè)階段進(jìn)行分析。

貿(mào)易研究人員(Bagai和Wilson,2006年,第18頁(yè))已經(jīng)認(rèn)識(shí)到,通關(guān)放行時(shí)間研究對(duì)于識(shí)別貨物通關(guān)過(guò)程中的瓶頸問(wèn)題及其成因,尋找問(wèn)題可能的解決方案,以及出于比較性目的方面的作用,盡管世界海關(guān)組織已告誡不要將其用于后一個(gè)目的(WCO,2002年,第2頁(yè))。世界海關(guān)組織謹(jǐn)慎預(yù)計(jì),盡管有些國(guó)家已經(jīng)在其網(wǎng)站上公布了結(jié)果,例如澳大利亞,但大多數(shù)成員國(guó)可能仍然不愿意分享/公布個(gè)別通關(guān)放行時(shí)間研究的結(jié)果。

巴蓋和威爾遜將海關(guān)績(jī)效(customs performance)界定為國(guó)際貿(mào)易的重點(diǎn)之一:

通關(guān)時(shí)間的延長(zhǎng)通常與港口運(yùn)營(yíng)管理效率低下、手續(xù)復(fù)雜繁瑣以及倉(cāng)儲(chǔ)成本高昂導(dǎo)致的運(yùn)輸成本較高有關(guān)。減少通關(guān)時(shí)間要求保證貨物快速、可預(yù)期的放行是海關(guān)的一項(xiàng)重要職能。(Bagai和Wilson,2006年,第16頁(yè))

作為國(guó)際貿(mào)易的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),他們認(rèn)識(shí)到一個(gè)運(yùn)作績(jī)效良好的海關(guān)將對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生積極的影響,在這方面通關(guān)放行時(shí)間研究是提高績(jī)效的一種有效工具。實(shí)際上,其他專家已經(jīng)強(qiáng)調(diào),通關(guān)放行時(shí)間研究是一種持續(xù)改進(jìn)的管理工具,而不是一項(xiàng)獨(dú)立(stand-alone)活動(dòng)(Zhang,2009年)。

雖然海關(guān)在口岸管理方面發(fā)揮著核心作用,但重要的是,不能忽視,海關(guān)并非唯一具有口岸管理職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)這一事實(shí)(Zhang,2009;Arvis等,2010年)。世界銀行在2010年的物流績(jī)效指數(shù)中特別強(qiáng)調(diào)了這一事實(shí):

在所有績(jī)效組中,海關(guān)通關(guān)所需的時(shí)間僅占總進(jìn)口時(shí)間的一小部分……核心海關(guān)監(jiān)管程序在所有績(jī)效組中都非常集中,但實(shí)際查驗(yàn)——甚至是不同機(jī)構(gòu)對(duì)同一批貨物的多次查驗(yàn)現(xiàn)象——在低績(jī)效國(guó)家更為常見(jiàn)……全球海關(guān)業(yè)務(wù)逐漸趨同的一個(gè)必然結(jié)果是,在許多國(guó)家,其他口岸機(jī)構(gòu)被視為是對(duì)供應(yīng)鏈績(jī)效日益產(chǎn)生嚴(yán)重影響的制約因素(Arvis等,2010年,第16頁(yè))。

在討論通關(guān)放行時(shí)間研究作為衡量貿(mào)易便利化的測(cè)評(píng)指標(biāo)時(shí),張同意巴蓋和威爾遜的觀點(diǎn),即海關(guān)是口岸管理和口岸監(jiān)管(border management and control)的關(guān)鍵部門(mén),但是“在國(guó)家政府、海關(guān)、其他政府機(jī)構(gòu)(other government agencies,OGAs)、贊助方和私營(yíng)部門(mén)等所有利益相關(guān)者之間的密切溝通與合作,是順利開(kāi)展測(cè)評(píng)的必要條件”(Zhang,2009年,第126頁(yè))。事實(shí)上,張還主張“在一些國(guó)家,可以設(shè)立一個(gè)政策層面的指導(dǎo)委員會(huì)(Steering Committee)或一個(gè)涉及私營(yíng)部門(mén)的‘通關(guān)放行時(shí)間研究’咨詢小組(Reference Group),作為與供應(yīng)鏈中的行業(yè)部門(mén)和其他政府機(jī)構(gòu)保持溝通的渠道”(Zhang,2009年,第126頁(yè))。

張認(rèn)為可以通過(guò)以下兩種方式之一來(lái)推進(jìn)通關(guān)放行時(shí)間研究:

第一種是僅涵蓋海關(guān)通關(guān)監(jiān)管程序(customs procedures),第二種是涵蓋整個(gè)通關(guān)流程(whole process of clearance)。第一個(gè)似乎很簡(jiǎn)單,因?yàn)榭梢员苊馀c其他利益相關(guān)者之間的復(fù)雜協(xié)調(diào)。然而,專家們認(rèn)為最好實(shí)行全面的通關(guān)放行時(shí)間研究,他們認(rèn)可這種做法并且已經(jīng)根據(jù)過(guò)去的實(shí)踐證明了這種做法。原因有二:一是全面的通關(guān)放行時(shí)間研究將帶來(lái)更多有用的發(fā)現(xiàn),特別是在幫助確定非海關(guān)監(jiān)管程序的瓶頸方面。這符合供應(yīng)鏈管理的理念和實(shí)踐。二是在通關(guān)放行時(shí)間研究中,利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)和溝通將為尋求解決方案和采取措施改革通關(guān)流程提供良好的基礎(chǔ)(Zhang,2009年,第131頁(yè))。

聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,UNESCAP)還支持將所有其他口岸管理機(jī)構(gòu)納入時(shí)間評(píng)估過(guò)程之中,以作為評(píng)估客觀性和完整性的補(bǔ)充(UNESCAP,2009年)。

毫無(wú)疑問(wèn),在口岸管理情境中,一個(gè)基于整體性政府(whole-of-government)理論的通關(guān)放行時(shí)間研究能夠提供更為準(zhǔn)確的整體績(jī)效情況,并且可以進(jìn)行分類,用以確定口岸通關(guān)流程中的具體瓶頸和/或其他短板。然而,盡管這種方法很有價(jià)值,但仍然需要補(bǔ)充一些供應(yīng)鏈評(píng)估指標(biāo),以實(shí)現(xiàn)對(duì)口岸管理績(jī)效的綜合評(píng)估。(7)與其他方法相比,TRS直觀、具體且實(shí)用。一些國(guó)家將TRS推廣到包括海關(guān)程序以內(nèi)的其他進(jìn)出口環(huán)節(jié),尤其是國(guó)內(nèi)商務(wù)環(huán)節(jié)。但是,由于數(shù)據(jù)搜集問(wèn)題,不如僅用于海關(guān)程序準(zhǔn)確。——譯者注

三、《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》——口岸績(jī)效評(píng)估的地區(qū)應(yīng)用

《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》(TTFSE)的目標(biāo)旨在加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)前南斯拉夫的馬其頓共和國(guó)、阿爾巴尼亞、波黑、保加利亞、克羅地亞和羅馬尼亞等國(guó)家的海關(guān)和其他口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化。

特別是,該計(jì)劃旨在“降低貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)姆顷P(guān)稅成本;防止跨境流動(dòng)中的走私和腐敗。該計(jì)劃具體由五個(gè)方案組成。第一個(gè)方案是改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管程序,在三個(gè)邊境口岸和一個(gè)內(nèi)陸碼頭開(kāi)展試點(diǎn),協(xié)助簡(jiǎn)化相關(guān)海關(guān)監(jiān)管程序;提供海關(guān)新監(jiān)管程序方面的培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容為機(jī)構(gòu)意識(shí)與合作(agency awareness and cooperation);以及重組海關(guān)管理機(jī)構(gòu)。第二個(gè)方案,通過(guò)歐洲商會(huì)(European chamber)向貿(mào)易和國(guó)際運(yùn)輸參與方提供技術(shù)援助和咨詢服務(wù);通過(guò)虛擬論壇,改善口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)與商界之間的溝通;以及提供設(shè)備。第三個(gè)方案,改進(jìn)信息系統(tǒng),提供人員培訓(xùn),并促進(jìn)區(qū)域和跨部門(mén)合作(inter-agency cooperation)。第四個(gè)方案,改善跨境基礎(chǔ)設(shè)施(border crossing facilities)。第五個(gè)方案,包括支持海關(guān)新監(jiān)管程序?qū)嵤┑南嚓P(guān)服務(wù)”。(8)World Bank,viewed 9 September 2010,www.worldbank.org.kz/external/default/main?pagePK=64027221&piPK=64027220 &theSitePK=361869&menuPK=361907&Projectid=P070089.

《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》(TTFSE)與該研究的關(guān)系是制定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI),監(jiān)測(cè)計(jì)劃的實(shí)施及其影響。巴蓋和威爾遜總結(jié)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)包括:

(一)試點(diǎn)內(nèi)陸碼頭的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

(1)進(jìn)口通關(guān)時(shí)間——卡車進(jìn)入碼頭到貨物放行的時(shí)間(分鐘);

(2)實(shí)際查驗(yàn)——貨物檢查或貨艙檢查的次數(shù)占進(jìn)出口和保稅申報(bào)總數(shù)的比例(%);

(3)卡車在15分鐘之內(nèi)申報(bào)——卡車在15分鐘之內(nèi)完成進(jìn)口申報(bào)的次數(shù)占進(jìn)口申報(bào)總數(shù)的比例(%);

(4)不規(guī)范行為/查驗(yàn)次數(shù)——實(shí)際查驗(yàn)時(shí)查獲的查驗(yàn)次數(shù)占實(shí)際查驗(yàn)總數(shù)的比例(%)。

(二)試點(diǎn)邊境口岸的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

(1)卡車檢查——實(shí)際開(kāi)啟的卡車數(shù)量(即封志已拆)占已處理的卡車總數(shù)的比例(%);

(2)不規(guī)范行為/查驗(yàn)次數(shù):檢查期間發(fā)現(xiàn)的違規(guī)數(shù)量占卡車檢查總數(shù)的比例(%);

(3)平均出境時(shí)間:對(duì)于出境的卡車,指的是從排隊(duì)到跨越邊境的時(shí)間(分鐘);

(4)平均入境時(shí)間:對(duì)于入境的卡車,指的是跨越邊境到離開(kāi)邊境的時(shí)間(分鐘);

(5)腐敗事件調(diào)查:司機(jī)作出的或未經(jīng)授權(quán)被要求支付的案件數(shù)量占調(diào)查的卡車/地點(diǎn)總數(shù)的比例。

(三)海關(guān)效率的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(相對(duì)值)

(1)稅收收入/海關(guān)員工:稅收總收入/海關(guān)員工總數(shù);

(2)海關(guān)管理總成本/稅收收入:管理部門(mén)預(yù)算總額(包括工資、加班費(fèi)、獎(jiǎng)金和福利)/稅收收入總額(不論其目的地);

(3)稅收收入/工資:機(jī)構(gòu)工資、加班費(fèi)和福利總額/稅收收入總額(不論目的如何);

(4)貿(mào)易量/海關(guān)員工人數(shù):貿(mào)易量/海關(guān)員工人數(shù);

(5)年度申報(bào)數(shù)量/海關(guān)員工人數(shù):申報(bào)總數(shù)(進(jìn)口、出口、保稅制度,但不包括過(guò)境),不論項(xiàng)目數(shù)量/海關(guān)員工總數(shù)。(Bagai 和Wilson,2006年)

此外,作為對(duì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的補(bǔ)充,還進(jìn)行了年度用戶調(diào)查。從本質(zhì)上講,從這些關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)中獲得的數(shù)據(jù),提供了東南歐海關(guān)效率和試點(diǎn)地區(qū)從用戶角度出發(fā)衡量跨境和通關(guān)時(shí)間的雙重指標(biāo)。

四、當(dāng)前績(jī)效評(píng)估中存在的問(wèn)題

從供應(yīng)鏈角度看,采購(gòu)決策通常是基于“總到岸價(jià)”(total landed cost)的概念(9)總到岸價(jià)“包括購(gòu)置成本、運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅、交易成本、其他物流成本(如文件)、潛在的稅收補(bǔ)貼以及庫(kù)存成本”(Lee,2010,第177頁(yè))。?？诎豆芾?包括關(guān)稅計(jì)算)是計(jì)算總到岸價(jià)的重要組成部分,但很難進(jìn)行評(píng)估,特別是在多個(gè)貿(mào)易協(xié)定共存的環(huán)境中(Lee,2010年)。供應(yīng)鏈安全倡議使得總到岸價(jià)的計(jì)算更加復(fù)雜。李評(píng)論道:

當(dāng)一些國(guó)家,如美國(guó),擔(dān)心集裝箱運(yùn)輸可能被恐怖分子用作大規(guī)模殺傷性武器時(shí),這一過(guò)程也會(huì)變得更加復(fù)雜。結(jié)果就是文件要求、查驗(yàn)次數(shù)的增加以及造成延遲。在總到岸價(jià)的分析中,物流和交易成本以及庫(kù)存持有成本在很大程度上都會(huì)受到跨境流程的影響。例如,如果此類流程冗長(zhǎng)且不可靠,那么在途庫(kù)存(inventory in transit)將會(huì)很高,且進(jìn)口企業(yè)需要持有的安全庫(kù)存也必須增加(Lee,2010年,第178頁(yè))。

盡管口岸監(jiān)管和口岸管理具有重要意義,但目前還沒(méi)有一種全面的方法來(lái)衡量口岸管理績(jī)效。在大多數(shù)情況下,因?yàn)樯婕肮差I(lǐng)域和私人領(lǐng)域中的多個(gè)利益相關(guān)者,目前的方法沒(méi)有就如何衡量“結(jié)果”給出解釋,而是主要關(guān)注口岸通關(guān)流程,例如通關(guān)時(shí)間。例如,世界銀行編制的跨國(guó)指標(biāo)(cross-country indices)提供了對(duì)口岸通關(guān)流程績(jī)效的重要見(jiàn)解,但基本上是衡量產(chǎn)出(output)而非結(jié)果(outcome)(IEG,2008年)。

世界銀行的指標(biāo)是針對(duì)私營(yíng)部門(mén)口岸通關(guān)流程的實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查而編制的。這些指標(biāo)不包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)通關(guān)流程的看法,也不是為了評(píng)估特定的口岸監(jiān)管舉措的效果而設(shè)置。相比之下,通關(guān)放行時(shí)間研究計(jì)劃為評(píng)估口岸海關(guān)績(jī)效提供了有效標(biāo)準(zhǔn),并有可能得到推廣,從而提供跨部門(mén)的績(jī)效評(píng)估措施,前提是該指標(biāo)旨在允許進(jìn)行分類,但對(duì)于尋求供應(yīng)鏈績(jī)效或口岸監(jiān)管舉措對(duì)供應(yīng)鏈效率影響的企業(yè)來(lái)說(shuō)用處不大。從用戶的視角看,這兩組評(píng)估方法都有其不足之處。

世界銀行的“營(yíng)商環(huán)境”調(diào)查在方法論方面一直受到質(zhì)疑。(10)由于各經(jīng)濟(jì)體制度、文化、發(fā)展水平千差萬(wàn)別,以一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境必然會(huì)有一定的局限,如指標(biāo)適用性較差、指標(biāo)評(píng)估在具體國(guó)家的實(shí)踐中可能存在扭曲和異化,導(dǎo)致無(wú)法客觀、全面、真實(shí)反映各經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境,且隨著這種內(nèi)生局限性的不斷擴(kuò)大,很難避免發(fā)生重大失誤和風(fēng)險(xiǎn)。2020年8月27日,世界銀行發(fā)表聲明,確認(rèn)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告存在數(shù)據(jù)違規(guī)行為。2021年9月16日,世界銀行終止?fàn)I商環(huán)境項(xiàng)目及其數(shù)據(jù)的發(fā)布,并宣布將制定新的方法來(lái)評(píng)估商業(yè)和投資環(huán)境。2022年2月4日,世界銀行發(fā)布Business Enabling Environment(簡(jiǎn)稱BEE)項(xiàng)目的前期概念文件(Pre-Concept Note),揭示了未來(lái)新的評(píng)估框架雛形;12月19日世界銀行官網(wǎng)正式發(fā)布BEE概念文件。2023年3月31日,世界銀行公布B-READY評(píng)估體系的名稱;5月1日,發(fā)布B-READY指導(dǎo)手冊(cè)和方法指南?！g者注獨(dú)立評(píng)估小組(Independent Evaluation Group,簡(jiǎn)稱IEG)于2008年對(duì)世界銀行進(jìn)行了一項(xiàng)獨(dú)立的調(diào)查評(píng)估。(11)獨(dú)立評(píng)估小組(IEG)是世界銀行集團(tuán)內(nèi)一個(gè)獨(dú)立的單位,由三個(gè)小組組成。除其他外,世界銀行獨(dú)立評(píng)估小組負(fù)責(zé)評(píng)估國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行(世界銀行)的活動(dòng)。獨(dú)立評(píng)估小組通過(guò)總干事直接向世界銀行董事會(huì)報(bào)告評(píng)估。其中已經(jīng)明確的一些漏洞包括:

許多其他的因素會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)果,監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)結(jié)果之間的因果關(guān)系方向很難分離。由于監(jiān)管在帶來(lái)社會(huì)福利的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生私人成本,對(duì)個(gè)體企業(yè)有利的事情對(duì)經(jīng)濟(jì)或整個(gè)社會(huì)不一定有益。因此,政策含義(policy implications)并不一定總是明確的,正確的監(jiān)管層級(jí)和監(jiān)管類型取決于每個(gè)國(guó)家的政策選擇(IEG,2008年,第15頁(yè))。

第一,數(shù)據(jù)由少數(shù)知情者提供,一個(gè)國(guó)家的一些數(shù)據(jù)只由一兩家企業(yè)完成的問(wèn)卷生成……第二……對(duì)于每一個(gè)指標(biāo)來(lái)說(shuō),消息提供者的數(shù)量和類型都不夠透明,其工作人員對(duì)數(shù)據(jù)所做的調(diào)整來(lái)自于消息提供者以及對(duì)先前發(fā)布的數(shù)據(jù)及其對(duì)排名的影響所做的變更……第三,營(yíng)商環(huán)境在其國(guó)家排名中占很大比重。這種排名會(huì)帶來(lái)三個(gè)問(wèn)題。一是由于大多數(shù)指標(biāo)都假定監(jiān)管越少越好,因此很難判斷排名靠前的國(guó)家是具有良好有效的監(jiān)管還是僅僅因?yàn)楸O(jiān)管不足。二是由于信息來(lái)源少,很難衡量單個(gè)指標(biāo)的信度和效度,在綜合排名中也是如此。三是一個(gè)國(guó)家排名的變化在很大程度上取決于它在分項(xiàng)指標(biāo)上的排名:微小的變化也會(huì)導(dǎo)致大的排名變化,反之亦然(IEG,2008年,第16頁(yè))。

獨(dú)立評(píng)估小組得出的總體結(jié)論是,“營(yíng)商環(huán)境”調(diào)查衡量的是口岸監(jiān)管的成本,而不是口岸監(jiān)管的益處。

作為一種更廣泛的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),通關(guān)放行時(shí)間研究的效用取決于其范圍,即它是否僅僅覆蓋海關(guān)監(jiān)管流程,還是包括其他口岸機(jī)構(gòu)在內(nèi)的整個(gè)口岸通關(guān)流程?(Zhang,2009年)。通關(guān)放行時(shí)間研究的另一個(gè)問(wèn)題是,沒(méi)有普遍接受的關(guān)于口岸通關(guān)時(shí)間的定義,也沒(méi)有一種標(biāo)準(zhǔn)的方法來(lái)計(jì)算按時(shí)間序列在一國(guó)入境口岸清關(guān)所需的天數(shù)(Bagai 和Wilson,2006年)。在此援引巴蓋和威爾遜使用的例子:“國(guó)際評(píng)估項(xiàng)目的計(jì)算是基于企業(yè)層面的調(diào)查,而《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》測(cè)量的是口岸通關(guān)。企業(yè)調(diào)查與實(shí)地訪談和觀察之間存在差異。對(duì)于烏茲別克斯坦來(lái)說(shuō),世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)(WBES)給出的平均通關(guān)時(shí)間為11天,而聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社會(huì)給出的平均通關(guān)時(shí)間則為5天”(Bagai和Wilson,2006年,第41頁(yè))。

此外,雖然所有的口岸機(jī)構(gòu)參與到績(jī)效評(píng)估的意義已經(jīng)得到認(rèn)可,但也必須承認(rèn),不同機(jī)構(gòu)參與通關(guān)流程在口岸整體通關(guān)時(shí)間的計(jì)算中會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果(Bagai和Wilson,2006年)。

作為《東南歐貿(mào)易和運(yùn)輸便利化計(jì)劃》的一部分,采用的績(jī)效評(píng)估方法包括通常的時(shí)間評(píng)估,但有趣的是,還增加了一些對(duì)人工查驗(yàn)次數(shù)以及該流程中發(fā)現(xiàn)的所有不規(guī)范行為的評(píng)估。這項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)允許口岸管理部門(mén)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理情況的效果進(jìn)行評(píng)估,因此也是對(duì)成果和產(chǎn)出的評(píng)估。這也是一項(xiàng)對(duì)企業(yè)和政府部門(mén)都有意義的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。正如世界銀行在其物流績(jī)效指數(shù)中所言,“過(guò)多的人工查驗(yàn)或不恰當(dāng)?shù)匾蕾囮P(guān)員的自由裁量權(quán)會(huì)導(dǎo)致通關(guān)時(shí)間的浮動(dòng)較大,導(dǎo)致各種查驗(yàn)行為也會(huì)非常頻繁”(Arvis等,2010年,第2頁(yè))。諸如此類的績(jī)效指標(biāo)不僅為企業(yè)提供關(guān)于通關(guān)時(shí)間的信息,還給出了一些原因解釋為何如此。

不幸的是,口岸部門(mén)一貫傾向于衡量產(chǎn)出而不是結(jié)果。這一點(diǎn)在執(zhí)法類評(píng)估(enforcement-type measures)方面得到了很好的證明,例如,統(tǒng)計(jì)一段時(shí)間內(nèi)查獲的毒品數(shù)量,而不是對(duì)某一特定的禁毒策略是否有效的任何評(píng)估。正如威利斯(Willis)、安德森(Anderson)和戴維斯(Davis)在評(píng)論澳大利亞海關(guān)與口岸保護(hù)局(Australian Customs and Border Protection)在緝毒執(zhí)法方面公布的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)所說(shuō):“雖然少量的緝毒指標(biāo)數(shù)據(jù)構(gòu)成了部門(mén)定期、正式監(jiān)測(cè)和報(bào)告過(guò)程(如部門(mén)年度報(bào)告)的重要組成部分,但其他毒品市場(chǎng)數(shù)據(jù)(例如,毒品純度和價(jià)格)和社會(huì)危害數(shù)據(jù)(social harm data)主要用于非正式場(chǎng)合,而且不公開(kāi)發(fā)布(Willis,Anderson 和Davis,2010年,第4頁(yè))”。

作者引用早先的一份報(bào)告指出,正如威利斯、荷美爾(Homel)和格雷(Gray)2006年所述,傳統(tǒng)的執(zhí)法績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于犯罪率(crime rates)、逮捕率、查獲率和清關(guān)率(arrests,seizures and clearance rates),作為衡量成功與否的關(guān)鍵指標(biāo)。這些措施簡(jiǎn)單、可見(jiàn)和易于理解,盡管它們可能提供模棱兩可的結(jié)果,而且不能說(shuō)明“全部情況”(full story),但卻是警方努力的方向?；旧?這些標(biāo)準(zhǔn)顯示了警方在某些類型活動(dòng)中的參與度,以及他們是如何分配資源的。就執(zhí)法工作的復(fù)雜性和執(zhí)法工作的更廣泛影響而言,他們所知甚少(Willis,Homel和Anderson,2010年,第6頁(yè))。

作者引用澳大利亞犯罪委員會(huì)議會(huì)聯(lián)合委員會(huì)(Parliamentary Joint Committee on the Australian Crime Commission)的觀點(diǎn)來(lái)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn):

這總是讓委員會(huì)感到震驚……我們?cè)诎拇罄麃喌纳鐣?huì)和公共政策最重要的領(lǐng)域之一——即執(zhí)法領(lǐng)域——所擁有的知識(shí)基礎(chǔ)幾乎比在任何其他領(lǐng)域都要少……我們沒(méi)有國(guó)家基準(zhǔn),使社會(huì)能夠?qū)?zhí)法環(huán)境所面臨的威脅做出明智的、戰(zhàn)略性的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的判斷……我們需要在執(zhí)法活動(dòng)中制定有效的衡量手段,使我們能夠更好地判斷該如何分配有限的資源……在公共資源支出多的地方,我們需要能夠更好地區(qū)分那些需要進(jìn)一步加強(qiáng)的領(lǐng)域和我們將面臨收益遞減的領(lǐng)域(眾議院,2007年)(Willis,Homel和Anderson,2010年,第7頁(yè))。

這些評(píng)論適用于目前采用的與口岸管理有關(guān)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。口岸管理的“全部情況”沒(méi)有公布,也沒(méi)有告知全體受眾(商界與政府的聯(lián)合)。如果“參與口岸通關(guān)的各個(gè)部門(mén)的高效口岸管理和協(xié)調(diào)越來(lái)越重要”(Arvis等,2010年,第2頁(yè)),那么旨在證明那個(gè)新效率的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)就必須得到認(rèn)可。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)口岸管理真正的合作不僅僅是協(xié)調(diào)參與口岸通關(guān)的各個(gè)機(jī)構(gòu),還包括讓企業(yè)利益相關(guān)者參與到這些衡量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施之中。

目前,幾乎沒(méi)有績(jī)效指標(biāo)能夠從綜合(即政府和企業(yè))的角度對(duì)口岸管理進(jìn)行立體分析(three-dimensional view)。國(guó)際供應(yīng)鏈中包含了有價(jià)值的數(shù)據(jù)。這一點(diǎn)在已經(jīng)實(shí)施的各種供應(yīng)鏈安全計(jì)劃中得到了認(rèn)可,特別是那些需要預(yù)申報(bào)貨物信息(advance cargo information)的計(jì)劃,例如美國(guó)的艙單預(yù)申報(bào)規(guī)則(US Advanced Manifest Rule)。很少有證據(jù)表明口岸機(jī)構(gòu)會(huì)利用這些數(shù)據(jù)衡量其績(jī)效,或者作為企業(yè)和口岸機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)之間實(shí)現(xiàn)更為緊密整合的基礎(chǔ)。

基于貿(mào)易成本和便利化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力影響的情境,巴蓋和威爾遜總結(jié)了可用數(shù)據(jù)的局限性,但這些總結(jié)同樣適用于口岸管理的情境:(1)缺乏統(tǒng)一的定義和評(píng)估工具,可能導(dǎo)致對(duì)于同一障礙存在不同評(píng)估指標(biāo);(2)國(guó)家覆蓋范圍有限;(3)數(shù)據(jù)質(zhì)量差,導(dǎo)致難以或無(wú)法復(fù)制;(4)缺少時(shí)間序列數(shù)據(jù)集;(5)各種數(shù)據(jù)源的聚合存在問(wèn)題或無(wú)法實(shí)現(xiàn);(6)難以使用相同的指標(biāo)進(jìn)行跨國(guó)分析和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。(Bagai和Wilson,2006年,第 40-41頁(yè))

我贊同作者的觀點(diǎn),即國(guó)際供應(yīng)鏈序列(international supply chain sequence)在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)提供了有用的參考框架,并斷言這對(duì)于衡量口岸管理舉措的有效性同樣有效,因?yàn)樗兄谠谫Q(mào)易便利化中取得進(jìn)展。口岸管理部門(mén)采用“分層”(layered)的供應(yīng)鏈安全方法,推動(dòng)供應(yīng)鏈上游的監(jiān)管,因此了解國(guó)際供應(yīng)鏈中不同節(jié)點(diǎn)的運(yùn)作,為了政府和企業(yè)的利益,運(yùn)用好這些信息是有意義的。我將在本文的后半部分繼續(xù)討論這個(gè)主題。

五、口岸績(jī)效與供應(yīng)鏈績(jī)效的整合

從世界銀行的物流績(jī)效指數(shù)中可以得出的一個(gè)重要結(jié)論是,“雖然成本和即時(shí)性至關(guān)重要,但貿(mào)易商主要關(guān)注供應(yīng)鏈的整體可靠性”(Arvis等,2008年,第54頁(yè))。他們還關(guān)注跨境流程造成的“摩擦”(friction)程度(Lee,2010年,引用豪斯曼等人)。換句話說(shuō),雖然公共部門(mén)的績(jī)效是物流績(jī)效的影響因素之一,但它肯定不是唯一的因素。正如阿爾維斯等人所說(shuō)的:

雖然諸如國(guó)內(nèi)成本或到達(dá)目的地所花費(fèi)的時(shí)間等績(jī)效結(jié)果很重要,但貿(mào)易商主要重視獲得的物流服務(wù)的績(jī)效:供應(yīng)鏈的可靠性和可預(yù)期性最為重要。例如,傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),如直接貨運(yùn)成本和平均延誤時(shí)間,雖然重要,但可能無(wú)法了解整體物流績(jī)效(overall logistics performance),從而影響各國(guó)利用國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)增長(zhǎng)。雖然運(yùn)輸?shù)目深A(yù)期性和可靠性更難衡量,但對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)更為重要,而且可能對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生更大的影響。

實(shí)際上,專業(yè)人員主要從通關(guān)流程的透明度和可預(yù)期的角度來(lái)看待口岸通關(guān)流程的友好性。雖然各國(guó)已經(jīng)實(shí)施海關(guān)現(xiàn)代化計(jì)劃(customs modernization program),但是海關(guān)與其他部門(mén)之間的口岸通關(guān)流程協(xié)調(diào)……也是一個(gè)重要的問(wèn)題(Arvis等,2008年,第54-55頁(yè))。

如果供應(yīng)鏈的可靠性和可預(yù)期對(duì)貿(mào)易商來(lái)說(shuō)最重要,那么就需要以某種形式體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中,以用于口岸管理。口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間更好的協(xié)調(diào)的可預(yù)測(cè)性為這些機(jī)構(gòu)在特定貿(mào)易交易的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中提供了更強(qiáng)大的信息來(lái)源。換句話說(shuō),在設(shè)計(jì)口岸監(jiān)管及其相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)時(shí),通過(guò)確認(rèn)企業(yè)的關(guān)鍵績(jī)效因素,有可能實(shí)現(xiàn)“雙贏”的結(jié)果。

這使我們回到了這樣一個(gè)主題,即績(jī)效評(píng)估在利益相關(guān)者群體中應(yīng)該是有意義的,在本例中,即政府部門(mén)、相關(guān)的口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)、貿(mào)易商和公眾。這就需要能夠進(jìn)行分類的績(jī)效指標(biāo),也就是說(shuō),這些指標(biāo)能夠確定政策結(jié)果,但包含足夠的區(qū)分度(granularity),以便深入了解更具體的問(wèn)題,如清關(guān)延誤、風(fēng)險(xiǎn)文件的有效性或口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的有效性。

舉例說(shuō)明:海關(guān)通常充當(dāng)其他口岸機(jī)構(gòu)的“代理人”(agent),其結(jié)果是海關(guān)“繼承”(inherits)了“委托”(delegating)代理過(guò)程中存在的任何低效問(wèn)題,并且經(jīng)常(不公平地)被貿(mào)易商或旅客視為造成口岸通關(guān)時(shí)間延誤的原因。因此,有人可能會(huì)說(shuō),海關(guān)在設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)方面存在既得利益,這些指標(biāo)能夠被分類為由海關(guān)“控制”的口岸通關(guān)流程和不受其控制的口岸通關(guān)流程。

更加立體的績(jī)效評(píng)估方法必然意味著口岸(監(jiān)管)績(jī)效與供應(yīng)鏈績(jī)效之間更好的整合。通過(guò)這種方式,可以評(píng)估特定的口岸管理舉措對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈效率的影響,以及口岸管理舉措在實(shí)現(xiàn)口岸安全等特定政策目標(biāo)方面的有效性。正如李所說(shuō),“……政府和企業(yè)必須努力減少跨境貿(mào)易流程的時(shí)間和成本的均值和方差”,并進(jìn)一步引用豪斯曼(Hausman)等人的話,“……結(jié)果可以用來(lái)了解減少總體流程時(shí)間的益處……通過(guò)重新設(shè)計(jì)流程,消除不必要的步驟并簡(jiǎn)化其他流程(例如引入更多并聯(lián)處理而不是串聯(lián)處理,引入先進(jìn)的信息技術(shù),例如電子通關(guān)和文件流動(dòng)),可以改善貿(mào)易處理的時(shí)間和成本,將數(shù)據(jù)挖掘和篩選方法運(yùn)用于安全檢查,僅識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱,并采用先進(jìn)的掃描技術(shù),減少貨物查驗(yàn)時(shí)間”(Lee,2010年,第184頁(yè))。

鑒于當(dāng)前績(jī)效評(píng)估方法存在的問(wèn)題以及為貿(mào)易商和監(jiān)管者提供有用信息的潛在益處,自然就需要考慮建立一個(gè)整合的績(jī)效評(píng)估框架。那么,這種整合是否可行呢?

六、一個(gè)“整合的”績(jī)效評(píng)估框架

我認(rèn)為可以采用整合的績(jī)效評(píng)估框架。松本(Matsumoto)和李(Lee)討論了一系列關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo),這些指標(biāo)對(duì)于企業(yè)和政府利用國(guó)際供應(yīng)鏈流程作為參考框架是很有用的(Matsumoto和Lee,2007年)。他們?cè)谫Q(mào)易便利化中是這樣做的,但該分析同樣適用于口岸管理,且對(duì)于口岸通關(guān)流程中的每一步都設(shè)定了時(shí)間和成本的分類評(píng)估。作者分別描述了對(duì)私營(yíng)部門(mén)和政府部門(mén)有效的績(jī)效指標(biāo)。因此,在評(píng)估相關(guān)舉措對(duì)私營(yíng)部門(mén)的影響方面有用的績(jī)效指標(biāo)包括:(1)加工貿(mào)易和海關(guān)文件成本(cost of processing trade and customs documentation);(2)審批貿(mào)易文件所需的時(shí)間(time taken to get trade documents approved);(3)處理和應(yīng)對(duì)貿(mào)易文件和海關(guān)業(yè)務(wù)所需的工作人員數(shù)量(number of staff needed to process and handle trade documentation and customs);(4)貨物通關(guān)時(shí)間(cargo clearance time);(5)企業(yè)須持有的庫(kù)存量(amount of stock enterprises have to carry)。

政府針對(duì)監(jiān)管合規(guī)性、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和資源有效利用進(jìn)行評(píng)估的建議指標(biāo)包括:(1)參與處理貿(mào)易文件的官員人數(shù)(number of trade officers involved in processing trade documents);(2)執(zhí)法人員數(shù)量占貿(mào)易和貨運(yùn)量的比率(number of enforcement officers as a ratio of trade and cargo volume);(3)貿(mào)易商合規(guī)的比率(rate of traders’ compliance with the documentation requirements);(4)貿(mào)易數(shù)據(jù)分類的準(zhǔn)確性(accuracy in classification of trade data);(5)文件中的準(zhǔn)確信息(accurate information in documents);(6)原產(chǎn)地規(guī)則合規(guī)(compliance with rules of origin);(7)依法繳納關(guān)稅(correct payment of duties)。(Matsumoto和Lee,2007年,第189-90頁(yè))

制定一個(gè)整合政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)指標(biāo)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)矩陣應(yīng)該是可行的。一些指標(biāo)將針對(duì)私營(yíng)部門(mén),其他指標(biāo)則將針對(duì)政府部門(mén),但有些指標(biāo)可以通過(guò)合理化來(lái)滿足“整合”(integrated)指標(biāo)的要求。例如,處理通關(guān)文件所需的時(shí)間,這可以將私營(yíng)部門(mén)“加工貿(mào)易和海關(guān)文件成本”與“參與處理貿(mào)易文件的官員人數(shù)”結(jié)合起來(lái),提供通關(guān)處理績(jī)效的整體(和跨部門(mén))衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于基本上相同的流程,當(dāng)前具有兩個(gè)或更多單獨(dú)指標(biāo)的方法的問(wèn)題在于,從不同的視角出發(fā),可能會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。

整合供應(yīng)鏈和口岸監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)的關(guān)鍵是制定與政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)目標(biāo)相關(guān)的高水平結(jié)果。例如,透明度對(duì)于企業(yè)和政府來(lái)說(shuō)都是非常重要的目標(biāo)。然后,高水平結(jié)果具體說(shuō)明將支持和指導(dǎo)具有特定特征的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的制定。在這方面,威利斯、荷美爾和安德森共同開(kāi)發(fā)了一個(gè)有用的模型,用于支持國(guó)家禁毒執(zhí)法績(jī)效評(píng)估框架(National Drug Law Enforcement Performance Measurement Framework)(Willis,Homel 和Anderson,2010)。

由威利斯、荷美爾和安德森(2010年)共同開(kāi)發(fā)的模型是圍繞四個(gè)高水平結(jié)果構(gòu)建的,并且“包括調(diào)整績(jī)效評(píng)估框架的流程,以滿足在澳大利亞不同環(huán)境中運(yùn)作的禁毒執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特定需求”。

在具體的禁毒執(zhí)法情境中,這四個(gè)高水平結(jié)果被界定為:減少毒品犯罪和與毒品有關(guān)的犯罪;減少有組織犯罪;改善公共衛(wèi)生和改善公共設(shè)施(improving public amenity)。然后根據(jù)某些特征,確定與每個(gè)結(jié)果相關(guān)的具體績(jī)效指標(biāo),即:(1)明確其目的(即誰(shuí)將使用、如何使用以及為何使用該信息);(2)有用(衡量政策和戰(zhàn)略的有效性);(3)有效(衡量他們應(yīng)該衡量的);(4)可靠(給出一致的結(jié)果);(5)易于理解(有意義并反映真實(shí)事件);(6)易于構(gòu)建(反映其使用的真實(shí)地方);(7)符合國(guó)家禁毒戰(zhàn)略中的其他績(jī)效指標(biāo)(即與更廣泛的禁毒政策環(huán)境保持一致);(8)能夠適應(yīng)不同的環(huán)境,并隨時(shí)間而發(fā)展。(Willis,Homel和Anderson,2010年,第1頁(yè))

如果同樣的模型適用于口岸管理,那么高水平的結(jié)果可能就是,例如,減少口岸通關(guān)所需的時(shí)間;降低進(jìn)出口相關(guān)交易的總成本;簡(jiǎn)化口岸通關(guān)流程;識(shí)別并攔截高風(fēng)險(xiǎn)貨物。

針對(duì)這些高水平結(jié)果,可以制定具體的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),如下:

1.時(shí)間指標(biāo)

(1)貿(mào)易交易的總時(shí)間;

(2)處理相關(guān)文件所需的時(shí)間;

(3)口岸(不僅僅是海關(guān))通關(guān)時(shí)間(可使用通關(guān)放行時(shí)間研究方法);

(4)所有手續(xù)的平均時(shí)間(進(jìn)出口);

(5)人工查驗(yàn)——查驗(yàn)貨物的次數(shù)與申報(bào)總數(shù)的比率(%);

(6)查驗(yàn)所需時(shí)間(人工和非人工)

2.成本指標(biāo)

(1)貿(mào)易交易的總成本;

(2)進(jìn)出口相關(guān)手續(xù)的總成本;

(3)港口和碼頭的費(fèi)用(如滯期費(fèi));

(4)稅收征管/海關(guān)或所有口岸機(jī)構(gòu)工作人員:總稅收收入/海關(guān)雇員總數(shù)

3.程序簡(jiǎn)化(simplification)指標(biāo)

(1)貿(mào)易交易的簽字(批準(zhǔn))數(shù)量;

(2)口岸通關(guān)所需的文件數(shù)量;

(3)貿(mào)易交易所需的文件數(shù)量;

(4)特定交易所需的機(jī)構(gòu)審核的數(shù)量;

(5)口岸清關(guān)中的“易變”(churn)量,即多次提交文件的次數(shù)(與一次性提交相比);

(6)貿(mào)易商通過(guò)電子方式可以訪問(wèn)的相關(guān)數(shù)據(jù)的百分比;

(7)即時(shí)數(shù)據(jù)交換(just-in-time data exchange)百分比。

4.風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

(1)通過(guò)非侵入手段(例如,X射線)檢查的集裝箱占貿(mào)易量的比率;

(2)人工查驗(yàn)的集裝箱占貿(mào)易量的比例,以及人工查驗(yàn)的集裝箱占非侵入式查驗(yàn)的比例;

(3)查驗(yàn)期間的查驗(yàn)次數(shù)占實(shí)物和非侵入式查驗(yàn)總數(shù)的比例(提供風(fēng)險(xiǎn)情況有效性的一些提示)。

因此,構(gòu)建整合的口岸管理績(jī)效評(píng)估框架需要將私營(yíng)部門(mén)和口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)與優(yōu)先事項(xiàng)聯(lián)系起來(lái),以便能夠?qū)@些總體目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)(Willis,Homel和Anderson,2010年)。這種聯(lián)系可以擴(kuò)展到國(guó)際倡議,例如,關(guān)于供應(yīng)鏈安全的世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(WCO SAFE Framework)或ISO標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)“跨境(cross-cutting)”目標(biāo)初步關(guān)注必然會(huì)將重點(diǎn)從正在開(kāi)展的活動(dòng)或流程轉(zhuǎn)移到衡量這些活動(dòng)和流程預(yù)期會(huì)影響的變化當(dāng)中,例如減少口岸通關(guān)時(shí)間(參見(jiàn)OECD,2010年)。

正如威利斯等人所說(shuō):“完善的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)很好地聯(lián)系實(shí)際發(fā)生的現(xiàn)象,并專注于所追求的目標(biāo)。經(jīng)驗(yàn)表明,為口岸安全等復(fù)雜的系統(tǒng)尋找合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),需要對(duì)系統(tǒng)旨在實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、威脅這些目標(biāo)的現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)以及操作方案對(duì)目標(biāo)的影響有清晰的概念理解”(Willis等,2010年,第5頁(yè))。

奧特利(Otley)概括了任何績(jī)效評(píng)估體系必須提出和回答的五個(gè)問(wèn)題:

1.未來(lái)組織取得總體成功的關(guān)鍵核心目標(biāo)是什么?如何就每個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)估?

2.該組織具體采取了哪些戰(zhàn)略和計(jì)劃,以及成功實(shí)施這些戰(zhàn)略和計(jì)劃需要實(shí)施哪些流程和行動(dòng)?如何就這些行動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和衡量?

3.上述兩個(gè)問(wèn)題所確定的領(lǐng)域中,該組織需要達(dá)到什么水平的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),以及如何為其設(shè)定適當(dāng)?shù)目?jī)效目標(biāo)?

4.實(shí)現(xiàn)這些績(jī)效目標(biāo),管理者(和其他員工)會(huì)獲得什么回報(bào)(或相反,未能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)他們要接受什么懲罰)?

5.推動(dòng)組織向?qū)嵺`學(xué)習(xí),并根據(jù)實(shí)踐調(diào)整當(dāng)前行為所需要的信息流(反饋和前饋循環(huán))是什么?(Otley,1999年,第363-382頁(yè))

通常來(lái)說(shuō),拓寬口岸管理的環(huán)境,而不涉及參與該通關(guān)流程的單個(gè)組織時(shí),上述問(wèn)題同樣適用。

七、為整合的框架設(shè)計(jì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(Key Performance Index)

之前的討論提出了一些關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo),這些指標(biāo)結(jié)合起來(lái)可以為口岸管理提供一種整合的績(jī)效評(píng)估方法,但是,是否有可能僅僅描述這些關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的基本特征,而不確定具體參數(shù)?威利斯等人表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn),即“如果可能的話,衡量指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能通用,便于比較不同運(yùn)輸方式(陸運(yùn)、海運(yùn)和空運(yùn))、項(xiàng)目類型、機(jī)構(gòu)和地理區(qū)域”(Willis等,2010年,第6頁(yè))。這再次表達(dá)了一種觀點(diǎn),即所有口岸機(jī)構(gòu)(不僅僅是海關(guān)),都應(yīng)當(dāng)納入口岸績(jī)效評(píng)估框架之中。

在具有可比性的更廣泛的環(huán)境中,關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)可以顯示出兩個(gè)時(shí)間特征其中之一,既可以是“滯后指標(biāo)”(lagging indicators),衡量流程結(jié)束時(shí)的變量,或所用策略的結(jié)果(例如,稅收收入、毒品攔截、查獲率),也可以是“先行指標(biāo)”(leading indicators),衡量流程中的變量,用于確定階段或目標(biāo)的進(jìn)展(例如,效率、質(zhì)量、周期時(shí)間、合規(guī)項(xiàng)目的實(shí)施)。

在口岸管理部門(mén)中,滯后指標(biāo)往往更受歡迎,因此滯后指標(biāo)能夠在不同的口岸管理部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一(例如,如前所述的清關(guān)時(shí)間),而領(lǐng)先性指標(biāo)則傾向于以更具體的設(shè)計(jì),滿足特定口岸管理部門(mén)的特定需求和目標(biāo)。這使得先行指標(biāo)作為結(jié)果而非產(chǎn)出的指標(biāo)具有更大的潛力,但是在比較目的方面存在更大問(wèn)題。因此,是否有可能推動(dòng)先行指標(biāo)的進(jìn)一步統(tǒng)一,鼓勵(lì)在整合的口岸管理績(jī)效評(píng)估框架內(nèi)加以使用?我相信,在某種程度上有可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

如果先行指標(biāo)是參照多邊口岸/供應(yīng)鏈框架(如世界海關(guān)組織的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》)設(shè)計(jì)的,則可以實(shí)現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一。根據(jù)《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》對(duì)其關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估的某個(gè)口岸管理部門(mén)和供應(yīng)鏈參與者從而可以對(duì)可比性和結(jié)果關(guān)注進(jìn)行衡量。

有效的口岸管理績(jī)效評(píng)估方法在其關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)中適當(dāng)整合了滯后和先行指標(biāo)。不包括先行指標(biāo)的結(jié)果聲明將不會(huì)傳遞如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果的信息,也不會(huì)提供特定的戰(zhàn)略目標(biāo)是否成功實(shí)施的進(jìn)度報(bào)告。相反,增加滯后指標(biāo)使得分析人員能夠根據(jù)先行指標(biāo)所提供的信息,確定產(chǎn)生不同績(jī)效水平的原因,進(jìn)行評(píng)估和戰(zhàn)略的調(diào)整(Trosa和Williams,1996年;OECD,2010年)。

口岸管理的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)足以反映實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的效率和效果情況,但也不能太多或太復(fù)雜,以致成本高昂且難以管理。如果關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)太多,口岸管理部門(mén)將花費(fèi)更多的時(shí)間收集信息而不是分析信息。經(jīng)合組織制定了評(píng)估關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的相關(guān)原則:應(yīng)當(dāng)“準(zhǔn)確定義干預(yù)邏輯,就變量提供總體目標(biāo)、目的和結(jié)果的操作性描述(將會(huì)發(fā)生什么變化?),目標(biāo)價(jià)值(是多少?),目標(biāo)群體/受益者(是誰(shuí)?)以及時(shí)間(是何時(shí)?)”(OECD,2010年,第7頁(yè))。這意味著關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的選擇標(biāo)準(zhǔn)不是易于衡量或先前已被使用,而是能夠很好地反映與目標(biāo)相關(guān)的結(jié)果。

特魯薩(Trosa)和威廉姆斯(Williams)使用的例子很好說(shuō)明了這一點(diǎn),我在此重復(fù)一遍:

澳大利亞郵政(Australia Post)首先設(shè)計(jì)了一個(gè)指標(biāo),用以測(cè)量其郵件分揀中心的績(jī)效。澳郵政選擇了一種簡(jiǎn)單的、易于量化的產(chǎn)出衡量標(biāo)準(zhǔn)——即一天內(nèi)分揀出的信件數(shù)量。產(chǎn)生的一個(gè)反常結(jié)果是,在某些情況下,預(yù)先分類的郵件會(huì)再次被分類,以提高表面的績(jī)效。郵件的投遞因此而變慢?，F(xiàn)在使用的績(jī)效指標(biāo)是按時(shí)將信件從郵箱交付給收件人的百分比,郵件投遞的及時(shí)性對(duì)用戶來(lái)說(shuō)很重要(Trosa和Williams,1996年,第49頁(yè))。

影響關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的數(shù)據(jù)要求自然會(huì)將其成本施加給政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。因此,關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源(OECD,2010年)。類比來(lái)說(shuō),對(duì)已經(jīng)存在的信息流稍加研究(例如,作為物流流程的一部分)比創(chuàng)建全新的信息流更具可行性。這成為了一項(xiàng)簡(jiǎn)單的成本/收益運(yùn)用方式。同樣地,即使是實(shí)時(shí)的,質(zhì)量差的數(shù)據(jù)也無(wú)助于進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)估(IBM,2006年)。信息和通信技術(shù)的創(chuàng)新有助于克服數(shù)據(jù)質(zhì)量的缺陷。正如一體化型口岸管理報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的那樣,“公私信息共享機(jī)制匯集了海關(guān)與商界收集的所有數(shù)據(jù)。這一特點(diǎn)將信息交換從多個(gè)一對(duì)一關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榧磿r(shí)數(shù)據(jù)訪問(wèn)模式?！毙录悠碌馁Q(mào)易網(wǎng)(TradeNet);英國(guó)的費(fèi)利克斯托港(Felixstow)和澳大利亞的“一站式服務(wù)”(1-Stop.Biz)都提供了社區(qū)門(mén)戶網(wǎng)站,以實(shí)現(xiàn)“高級(jí)信息(advanced information)”和“提前申請(qǐng)(pre-filing)”(IBM,2006年,第25-26頁(yè))。

八、結(jié)論

可以為口岸管理建構(gòu)一個(gè)對(duì)企業(yè)和政府都有意義的、整合的績(jī)效評(píng)估框架。從設(shè)計(jì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)到獲取支持這些目標(biāo)的數(shù)據(jù),都有可能找出共同的研究主題,以支持采取整合的評(píng)價(jià)方法,從而提高國(guó)際供應(yīng)鏈和口岸監(jiān)管的效果和效率。