高吉喜

人與自然的關系是人類社會最基本的關系。黨的十八大以來，我國著力解決與經濟社會發(fā)展相伴的生態(tài)環(huán)境問題，開展了一系列開創(chuàng)性工作，生態(tài)文明建設從理論到實踐都發(fā)生了巨大變化，美麗中國建設邁出重大步伐，新時代生態(tài)文明建設的成就舉世矚目。當前，我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，制約我國人與自然和諧發(fā)展的問題依然存在。

在2023 年7 月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記強調，要著力提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，切實加強生態(tài)保護修復監(jiān)管，拓寬綠水青山轉化金山銀山的路徑，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間。

一、準確認識把握我國生態(tài)系統(tǒng)保護修復工作取得的顯著成效

黨的十八大以來，我國生態(tài)保護修復工作取得歷史性成就，對生態(tài)文明建設規(guī)律的認識不斷深化，實現了由實踐探索到科學理論指導的重大轉變，確立形成的習近平生態(tài)文明思想成為生態(tài)保護修復工作的根本遵循。我國生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性不斷提升，生態(tài)環(huán)境保護和修復的制度不斷得到完善，對生態(tài)空間的保護力度不斷加大，為美麗中國建設奠定堅實的綠色根基。

(一)生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的理念與制度體系日漸完善

習近平生態(tài)文明思想為實現人與自然和諧共生的現代化提供了根本遵循，從根源上推動生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展深度融合，全社會生態(tài)環(huán)境保護觀念發(fā)生了根本性轉變。同時，人與自然和諧共生的生態(tài)文明制度體系日趨完善，從生態(tài)保護、資源利用、責任追究等方面，構建了最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度體系，為人與自然和諧共生的現代化建設提供了“源頭保護、過程節(jié)約、后果嚴懲”的制度保障。

在生態(tài)保護方面，提出了生態(tài)保護紅線制度、“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度等，修訂完善了環(huán)境保護法，新頒布了長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態(tài)保護法等，正在推動制訂自然保護地法、國家公園法等。生態(tài)環(huán)境保護立法從生態(tài)要素保護向區(qū)域綜合保護改變，法律制度體系逐步完善。

在資源利用方面，構建了國土空間開發(fā)保護制度，實施了河湖長制、林長制等，修訂完善了清潔生產法、循環(huán)經濟促進法，建立健全了資源節(jié)約和高效利用的制度體系。

在責任追究方面，實施了生態(tài)文明建設目標評價考核和責任追究、黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、領導干部自然資源資產離任審計等制度，建立了生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一執(zhí)法制度，形成了后果嚴懲的制度體系。

(二)重要國土空間保護格局基本形成

“三區(qū)三線”國土空間保護格局基本形成。推動構建了國土空間開發(fā)保護新格局，統(tǒng)籌建立“三區(qū)三線”國土空間管控政策，對城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田、生態(tài)保護紅線三條控制線，強化了自然生態(tài)保護和國土空間用途管制。人與自然和諧的國土空間格局基本形成，為國家生態(tài)安全筑牢屏障、為經濟社會高質量發(fā)展提供保障。

以生態(tài)保護紅線為主體的重要生態(tài)空間保護格局基本形成。我國完成了全國生態(tài)保護紅線劃定，陸域生態(tài)保護紅線覆蓋的國土面積不低于300 萬平方公里、海洋生態(tài)保護紅線不低于15 萬平方公里。生態(tài)保護紅線制度推動著生態(tài)保護由生物多樣性保護為主，向生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能綜合保護的轉變，顯著提升了生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護水平。

以國家公園為主體的自然保護地體系建設格局基本形成。構建了以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，整合設立各級各類自然保護地近萬處，約占陸域國土面積的18%。全面優(yōu)化提升了我國自然保護地體系，推動山水林田湖草沙生命共同體的完整保護，提高了生物多樣性和文化遺產保護的水平。

二、深入了解當前我國生態(tài)系統(tǒng)保護修復工作存在的主要問題

黨的十八大以來，我們身邊的天更藍了、水更清了、山更綠了，但是生態(tài)環(huán)境保護任務仍然艱巨，還未到喘氣歇腳的時候。當前，我國生態(tài)環(huán)境穩(wěn)中向好的基礎還不穩(wěn)固，從量變到質變的拐點還沒有到來。在促進人與自然和諧共生的過程中，實現從 “生態(tài)赤字”向“生態(tài)盈余”的轉變，還面臨一些亟待研究解決的問題。習近平總書記在2023 年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，必須以習近平生態(tài)文明思想為指導，分析當前面臨的新情況新問題，繼續(xù)推進生態(tài)文明建設。因此，準確識別、深入了解當前我國生態(tài)系統(tǒng)保護修復中存在的主要問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度是推動美麗中國建設，著力提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的重要一環(huán)。

一是劃定的重要生態(tài)保護地未得到有效保護。我國在保護地劃定方面取得了舉世矚目的成就。我國是全球第一個劃定生態(tài)保護紅線的國家，也是全球少有的從頂層設計以國家公園為主體的自然保護地體系的國家。這些自然保護地的建立，初步實現了大面積、系統(tǒng)性保護。但是重要生態(tài)空間人類活動干擾現象時有發(fā)生，如在474 個國家級保護區(qū)中，有310 個存在人類活動干擾。

二是自然生態(tài)邊界未得到有效守護。黨的十九屆五中全會指出，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界。但是，由于我國人地相爭的矛盾突出，自然邊界守護難度大，不合理的資源開發(fā)、工程建設等人類活動對重要生態(tài)空間的破壞持續(xù)存在，城鎮(zhèn)空間擠占農業(yè)空間、農業(yè)空間擠占生態(tài)空間的“聯動效應”較為常見。同時，全國生態(tài)系統(tǒng)質量和服務功能不高、人工化較為明顯，人工林面積約占全國森林面積的1/3 以上，水庫濕地增加導致河流人工化趨勢加劇。

三是與自然環(huán)境相得益彰的產業(yè)結構布局尚未形成。我國各地自然條件和生態(tài)承載能力差異明顯，尊重自然、順應自然謀發(fā)展的產業(yè)結構與布局尚未形成，亟需建成與資源環(huán)境稟賦相一致的產業(yè)結構和空間布局。但長期以來形成的產業(yè)結構和布局不合理現象依然突出，自然資源供給的結構性矛盾突出、區(qū)域不平衡的矛盾突出，資源開發(fā)區(qū)與生態(tài)保護重要區(qū)、脆弱敏感區(qū)的空間重疊明顯，對區(qū)域生態(tài)影響深遠。

四是生態(tài)文明制度落地依然存在“跑偏”現象。生態(tài)保護修復工程實施過程中缺乏綜合性和系統(tǒng)性的考慮，違背自然規(guī)律、片面追求森林面積增加等現象時有發(fā)生，“重人工建設、輕自然修復”“重林輕草”的現象普遍存在，部分區(qū)域存在“修復性破壞”。不同區(qū)域制定生態(tài)保護修復措施和實施路徑時，“照抄照搬”現象依然存在，因地制宜地制定保護修復制度體系的意識有待進一步加強。

五是人與自然和諧的政績觀尚未牢固樹立。過去很長一段時間，我國在生態(tài)環(huán)境績效考核、問責體系等方面存在缺失，致使發(fā)展過程中漠視生態(tài)環(huán)境、靠犧牲生態(tài)環(huán)境換取發(fā)展政績的現象時常發(fā)生。當前，在面對保護與發(fā)展長期矛盾和短期問題交織、生態(tài)文明建設所處的壓力疊加和負重前行的關鍵期，部分領導干部保護生態(tài)的戰(zhàn)略定力不夠，未能樹立起“功成不必在我、功成必定有我”的政績觀。

三、全面加強我國生態(tài)系統(tǒng)整體性保護修復

正確處理好高質量發(fā)展和高水平保護、重點攻堅和協(xié)同治理、自然恢復和人工修復、外部約束和內生動力、“雙碳”承諾和自主行動的關系，加大生態(tài)系統(tǒng)保護和修復力度，完善生態(tài)保護修復監(jiān)管制度，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，因地因時制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護修復的最佳解決方案，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，滿足當前人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往和社會長遠的可持續(xù)發(fā)展。

(一)深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，夯實人與自然和諧共生的思想根基

堅持以習近平生態(tài)文明思想為指引，牢固樹立人與自然和諧共生理念，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應自然、保護自然，擯棄“唯GDP 論英雄”的政績觀，樹立人與自然和諧共生理念，以正確的政績觀推動生態(tài)文明建設偉大實踐，正確處理好生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展的關系，促進生產方式和生活方式全面綠色轉型，走向以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子。

(二)加大重要生態(tài)空間保護力度，科學實施生態(tài)修復工程

加大重要生態(tài)空間保護。樹立保護也是工程、保護也是投資的理念，對已劃定的生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)和國家公園，加大保護力度，夯實人與自然和諧的生態(tài)根基。同時，以生態(tài)保護紅線和自然保護地為基本架構，加快國家生態(tài)廊道建設，形成“點－線－面”相結合的整體生態(tài)保護格局。

科學實施生態(tài)修復工程。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌上中下游開展協(xié)同生態(tài)修復治理；堅持自然恢復為主、人工修復為輔方針，以近自然方式規(guī)劃設計生態(tài)修復；堅持宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，尊重生態(tài)系統(tǒng)地帶性規(guī)律和自身特性，因地制宜、科學合理的實施生態(tài)修復措施；堅決杜絕以生態(tài)修復名義違法采礦、破壞耕地，嚴格審查人工濕地、人工造景的科學性和合理性。

(三)合理建立與生態(tài)承載力相適應的產業(yè)結構與布局

合理優(yōu)化產業(yè)結構布局。堅持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，開展區(qū)域生態(tài)承載力與產業(yè)一致性評價。做好區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃的“無縫銜接”，結合區(qū)域環(huán)境資源稟賦和產業(yè)發(fā)展定位，以自然資源可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可承載為前提，優(yōu)化調整區(qū)域經濟和生產力布局，淘汰不符合主體功能定位的現有產業(yè)，加快推進產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化相融合，推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產業(yè)結構與布局，從根本上緩解區(qū)域發(fā)展的“人地矛盾”“人水矛盾”問題。

嚴格區(qū)域產業(yè)生態(tài)環(huán)境準入。建立全域覆蓋、分類管理的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，從源頭推進國土空間保護和開發(fā)格局的優(yōu)化。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加強重點行業(yè)、重點區(qū)域環(huán)境準入約束，對生態(tài)保護紅線、自然保護地等關鍵生態(tài)保護區(qū)域，嚴格落實禁止開發(fā)區(qū)政策和法律法規(guī)，嚴格生態(tài)環(huán)境準入審批要求，杜絕非法侵占和生態(tài)破壞，提升生態(tài)產品價值轉化能力。

加強資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警。跟蹤評價資源、環(huán)境、生態(tài)等承載能力，實現數量、質量、生態(tài)協(xié)同保護。定期評價區(qū)域生態(tài)安全、生產力布局與產業(yè)結構的關系，適時提出產業(yè)結構和布局優(yōu)化調整的建議，引導各類市場主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展。因地制宜，分類開發(fā)，平衡好農業(yè)生產與環(huán)境保護、生態(tài)建設的關系，為保障國家糧食安全、保證農產品質量安全提供指引。

(四)推動科技創(chuàng)新、有效提高自然資源的循環(huán)利用效率

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，要正確處理高質量發(fā)展和高水平保護的關系，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，通過高水平環(huán)境保護，不斷創(chuàng)造發(fā)展的新動能、新優(yōu)勢，著力構建綠色低碳循環(huán)經濟體系，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價，持續(xù)增強發(fā)展的潛力和后勁。推動科技創(chuàng)新，建立產業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，明確資源的循環(huán)模式及其實現路徑，最大程度實現副產品和廢棄物交換與再利用實現系統(tǒng)中各個產業(yè)或企業(yè)的共生。加大科技創(chuàng)新，加快構建清潔低碳安全高效能源體系，提升全要素資源能源利用效率，大力推廣先進的資源高效利用技術、工藝、裝備，及時更新發(fā)布行業(yè)資源利用效率評估標準。強化技術創(chuàng)新，構建以工業(yè)園區(qū)為主體的循環(huán)型工業(yè)體系，推動生產方式和發(fā)展方式綠色轉型，推進綠色低碳發(fā)展。完善再生資源推廣使用機制，降低企業(yè)一次資源消耗量。完善企業(yè)綠色發(fā)展創(chuàng)新機制，激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新原動力，集中攻關“卡脖子”技術與綠色低碳技術。

(五)構建現代化生態(tài)保護修復監(jiān)測評估與監(jiān)管體系

健全統(tǒng)一監(jiān)管體系。強化生態(tài)環(huán)境部門的“四個統(tǒng)一”職責，做到生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問責。調研江西、貴州、云南、廈門等地方生態(tài)文明建設條例的實施情況，為國家層面制定生態(tài)文明建設條例的相關立法提供借鑒，為構建人與自然和諧共生的現代化提供保障。加快推動《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》的出臺，改變當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數出多門、數據不統(tǒng)一的問題，夯實生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管的數據基礎。探索生態(tài)保護紅線條例立法，加快推進《國家公園法》和《自然保護地法》的出臺，實現對重要生態(tài)空間的嚴格保護。

提升統(tǒng)一監(jiān)管能力。面向生態(tài)全要素、區(qū)域綜合監(jiān)管的需求，持續(xù)優(yōu)化多光譜遙感觀測體系、補齊高光譜和雷達遙感觀測短板，狠抓國產衛(wèi)星數據應用能力建設，加快構建全方位、短周期、高精度的生態(tài)遙感觀測網絡體系。在重要生態(tài)保護空間、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，分區(qū)分類的建設地面生態(tài)監(jiān)測站點，并組網運行。充分發(fā)揮衛(wèi)星遙感、無人機遙感、塔基遙感、地面監(jiān)測、巡護監(jiān)測的技術優(yōu)勢，推動開展生態(tài)系統(tǒng)“五基”協(xié)同生態(tài)遙感監(jiān)測體系，切實提升生態(tài)問題發(fā)現、生態(tài)狀況評估、管理決策支撐等方面的能力。參照基于《全國環(huán)境監(jiān)測站建設標準》(環(huán)發(fā)〔2007〕56 號)開展環(huán)境監(jiān)測能力建設的模式，探索建立全國生態(tài)監(jiān)管能力建設的長效機制，按照省市縣等不同級別、中東西不同區(qū)域，明確技術隊伍人員、業(yè)務經費投入、監(jiān)管能力建設等要求，解決目前存在的技術隊伍十分薄弱、資金支持力度小且不穩(wěn)定的問題。進一步擴大生態(tài)保護修復國家財政專項資金支持范圍，建立生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)管能力建設專項資金。

用好統(tǒng)一監(jiān)管結果。將生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管的結果作為政府績效考核、黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、自然資源資產離任審計、生態(tài)文明建設目標評價考核、國家生態(tài)轉移支付等制度執(zhí)行的重要依據，建立監(jiān)管與考核銜接機制。完善并強化部門間聯動協(xié)作、案件轉送移交機制。加大生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管信息公開力度，進一步拓展生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管信息公開內容，規(guī)范信息發(fā)布的流程。

構建統(tǒng)一的協(xié)作機制。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)企業(yè)分工負責，加強協(xié)調聯動，形成齊抓共管的強大合力，樹立“一盤棋”思想，落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，做到“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)?！保瑯嫿ㄍ晟泣h委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現代環(huán)境治理體系，加強部門之間、行業(yè)之間、中央地方之間的協(xié)作機制。