權(quán)力下放、執(zhí)法困境與壓力生成：社區(qū)行政化下基層治理內(nèi)卷化生成機(jī)理研究

張爾雅 楊顥 吳韻瑩

[摘 要]在社區(qū)行政化的背景下，為消解基層單位負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)基層治理效能，上級(jí)政府通過(guò)委托、代理模式，將行政執(zhí)法權(quán)逐級(jí)下放至基層街道辦。社區(qū)居委會(huì)作為街道辦的組織延伸，共同參與執(zhí)法。與權(quán)力下放相伴隨的，是繁重的行政事務(wù)同時(shí)下沉。因此，社區(qū)基層執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了執(zhí)法困境。這也加重了基層壓力，且進(jìn)一步加速了基層治理內(nèi)卷化的整體態(tài)勢(shì)。本文引入“委托-代理”“行政發(fā)包”“街頭官僚”等理論，建構(gòu)“資源—要求—壓力—回應(yīng)”框架，對(duì)城市社區(qū)居民自治、居委會(huì)自治與街道治理三重維度作用下基層治理內(nèi)卷化生成機(jī)理進(jìn)行分析。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)行政化；行政執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法困境；基層壓力；基層治理內(nèi)卷化

一、問(wèn)題的提出

“內(nèi)卷化”的概念最初是由人類(lèi)學(xué)家戈登威澤提出，用以描述某一類(lèi)文化模式在達(dá)到某種狀態(tài)時(shí)，因無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身超越，轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦螒B(tài)，而只能在內(nèi)部精細(xì)化、復(fù)雜化的現(xiàn)象。其本質(zhì)是一種包含無(wú)實(shí)質(zhì)發(fā)展和無(wú)效益產(chǎn)出的變革抑或是增長(zhǎng)，屬于一種負(fù)面演化形態(tài)[1]。

近年來(lái)，諸多學(xué)者注意到基層治理領(lǐng)域中存在“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，并探討了基層治理內(nèi)卷化表現(xiàn)形式、形成路徑等方面的內(nèi)容。這為我們認(rèn)識(shí)基層治理內(nèi)卷化提供了有益啟示，但研究視角以上級(jí)政府權(quán)力下放作為切入點(diǎn)，展開(kāi)生成機(jī)理的研究還不充分。事實(shí)上，由上級(jí)政府通過(guò)逐級(jí)發(fā)包進(jìn)行的權(quán)力下放所引發(fā)的一系列作用機(jī)制，正是誘發(fā)基層治理內(nèi)卷化的重要因素。

故此，本文將“基層治理內(nèi)卷化”界定為：在基層治理過(guò)程中，受到內(nèi)隱機(jī)制影響，根據(jù)既定目標(biāo)而設(shè)定的理性行為被不斷疊加后所產(chǎn)生的治理停滯不前的現(xiàn)象。文章以權(quán)力下放為邏輯起點(diǎn)，糅合“委托-代理”“行政發(fā)包”“街頭官僚”等理論，建構(gòu)“資源—要求—壓力—回應(yīng)”框架，用于闡述基層治理內(nèi)卷化的生成機(jī)理。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.委托-代理與行政發(fā)包

基于委托-代理關(guān)系模式下的行政發(fā)包是當(dāng)前我國(guó)治理模式的顯著特征。在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)基層治理的實(shí)踐中，委托-代理模式是指上級(jí)政府以委托人身份出現(xiàn)，通過(guò)行政讓權(quán)，委托黨組織滲透下的準(zhǔn)行政化結(jié)構(gòu)吸納社區(qū)干部、社會(huì)組織、地方精英等多元主體進(jìn)行工作代理的關(guān)系模式[2]。行政發(fā)包則是指在同一權(quán)威體系之下，鑲嵌在行政組織內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系之中的發(fā)包模式，體現(xiàn)為科層制與外包制的混合形態(tài)，內(nèi)涵與科層制相對(duì)應(yīng)[3]。

委托-代理與行政發(fā)包都為權(quán)力下放提供了合理性。需要說(shuō)明的是，本文所涉及的權(quán)力下放主要是指行政執(zhí)法權(quán)的下放。作為對(duì)高度集權(quán)管理體制進(jìn)行政策調(diào)整的工具，權(quán)力下放是國(guó)家深化改革、釋放活力的重要支撐，更是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的應(yīng)有之義。在條塊體系之下，行政執(zhí)法權(quán)會(huì)由相對(duì)于基層政府而言的上級(jí)政府以公開(kāi)發(fā)文的形式逐級(jí)下放，直至社區(qū)街道的執(zhí)法部門(mén)。

要在治理中取得成效，單是權(quán)力下放是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要與之配套的人、財(cái)、物等行政資源。但是，在實(shí)踐中，這些行政資源的下沉卻時(shí)常有所缺失，反之，權(quán)力下放所帶來(lái)的是事權(quán)的增加。而過(guò)多行政事權(quán)與過(guò)少行政資源容易使得基層工作者在承接權(quán)力時(shí)陷入“減負(fù)悖論”，即缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)力下放，不僅沒(méi)能起到減少形式主義、緩解基層壓力的作用，反而成為基層單位陷入重負(fù)與內(nèi)卷化的重要原因。

2.街頭官僚理論

街頭官僚是指在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中必須與民眾進(jìn)行直接互動(dòng)，且具有實(shí)質(zhì)裁量權(quán)的公職人員[4]。本文將基層治理過(guò)程中街道辦、居委會(huì)的執(zhí)法人員視為街頭官僚。作為一個(gè)集合，街頭官僚位于整個(gè)官僚體系的最底層，在遵循上級(jí)工作要求的同時(shí)還肩負(fù)著對(duì)群眾直接負(fù)責(zé)的壓力。受身份屬性影響，在實(shí)施公共政策的過(guò)程中，他們常常會(huì)遇到一些兩難選擇。當(dāng)其執(zhí)法手段與被執(zhí)法人員的利益產(chǎn)生沖突時(shí)，痕跡主義的土壤往往也會(huì)伴隨著滋生。

（二）分析框架

“工作要求—工作資源”理論由Demerouti在2001年研究職業(yè)倦怠時(shí)提出，這一模型被廣泛應(yīng)用于對(duì)各種職業(yè)的研究中。該理論認(rèn)為，職場(chǎng)員工產(chǎn)生壓力負(fù)擔(dān)，進(jìn)而在工作上產(chǎn)生倦怠的原因可從工作要求和工作資源這兩個(gè)維度展開(kāi)分析。該理論的構(gòu)建，為我們提供了“當(dāng)工作要求大于工作資源時(shí)，員工的身心資源會(huì)被相應(yīng)消耗”的理論前提[5]。

“壓力—回應(yīng)”作為一種基本模式分布在各學(xué)科領(lǐng)域，相關(guān)研究多數(shù)分布在對(duì)公共管理領(lǐng)域政策議程的研究中，也有學(xué)者將其引入用于厘清上級(jí)政府與基層政府的關(guān)系問(wèn)題。學(xué)者張國(guó)磊、張新文在研究農(nóng)村基層治理減負(fù)問(wèn)題時(shí)，構(gòu)建了“壓力—回應(yīng)”框架，詮釋了在行政考核壓力下基層政策執(zhí)行過(guò)程中的“異化”現(xiàn)象[6]。

本文在“工作要求—工作資源”模型與“壓力—回應(yīng)”框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層治理的實(shí)況，構(gòu)建了“資源—要求—壓力—回應(yīng)”分析框架。在資源與要求的雙重作用下，基層單位壓力生成，進(jìn)而加速了異化回應(yīng)的產(chǎn)生。其中，“資源”是上級(jí)部門(mén)所下放的行政權(quán)力及應(yīng)隨權(quán)力一并下沉至基層的人、財(cái)、物等內(nèi)容；“要求”是基層工作者在執(zhí)法過(guò)程中身心努力的付出，包括所承擔(dān)的事務(wù)負(fù)擔(dān)、所面臨的時(shí)間壓迫、所陷入的角色沖突等方面?！皦毫Α笔窃醋钥茖芋w制束縛下基層工作者所面臨的問(wèn)責(zé)與考核；“回應(yīng)”則是以拍照巡查、建群上報(bào)等手段規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)完成治理任務(wù)的痕跡管理異化行為，是基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)。

為減輕基層治理壓力，提高基層治理效能，上級(jí)政府通過(guò)委托—代理關(guān)系下的行政發(fā)包模式將行政執(zhí)法權(quán)逐級(jí)下放直至基層政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦，在社區(qū)行政化背景下，街道辦與居委會(huì)承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)，受權(quán)力下放機(jī)制弊端及自身街頭官僚性質(zhì)的影響，陷入沖突困境，進(jìn)而產(chǎn)生壓力負(fù)擔(dān)。此時(shí)，社區(qū)為處理事權(quán)工作、規(guī)避責(zé)任壓力，衍生出痕跡主義，體現(xiàn)為治理向內(nèi)發(fā)展的趨勢(shì)，即基層治理內(nèi)卷化。

三、基層治理內(nèi)卷化的生成機(jī)理

本文在上文框架的基礎(chǔ)上，聚焦于基層社區(qū)的治理情境，以城市街道及社區(qū)基本單元為觀察對(duì)象，從微觀視角挖掘加速基層治理內(nèi)卷化生成的關(guān)鍵因素，將其置于居民自治、居委會(huì)自治與街道治理三重維度交織作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程中進(jìn)行考察分析。

（一）社區(qū)行政化下的權(quán)力下放與責(zé)任屬地

社區(qū)作為基層治理的基本單元，發(fā)揮著直接聯(lián)系群眾、實(shí)現(xiàn)群眾自治的作用。在實(shí)際治理中，隨著街道辦的工作下沉，社區(qū)不僅面臨著自身所必須承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，還要完成街道辦所分配下來(lái)的行政性事務(wù)，因而壓力逐漸增加。隨著工作壓力增加、外部資源約束和注意力有限分配三者沖突的不斷迭加，社區(qū)的自治效能和服務(wù)能力提升陷入了內(nèi)卷化。

作為連接國(guó)家與社會(huì)的節(jié)點(diǎn)，社區(qū)在建設(shè)方面依托著內(nèi)在的政治邏輯，對(duì)政府資源有著高度的依賴(lài)性。隨著社區(qū)進(jìn)入“后單位”，其沿“社區(qū)制”治理方向轉(zhuǎn)型與重塑中所出現(xiàn)的資源分散化和行政資源依賴(lài)性疊加更是催生了社區(qū)動(dòng)員困境。同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期也催生了治理的棘手問(wèn)題。在上級(jí)行政化手段的要求下，社區(qū)實(shí)行了網(wǎng)格化管理，但其實(shí)質(zhì)上仍是因政府主導(dǎo)而推動(dòng)的，尚未充分激發(fā)社會(huì)主體的參與活力，反而容易出現(xiàn)碎片化治理，致使社區(qū)治理無(wú)力。而后，“去行政化”的嘗試又未能使社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)基層治理模式的轉(zhuǎn)型?？梢?jiàn)，“社區(qū)行政化”與“社區(qū)去行政化”兩種思維下的改革都制約著社區(qū)治理的優(yōu)化。隨著治理重心下移，社區(qū)面臨著治理分散化與治理能力難以?xún)?yōu)化引致的自治效能困境。

與此同時(shí)，社區(qū)與行政體制層面上的聯(lián)結(jié)又呈現(xiàn)出另一難題。在職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)分擔(dān)的制度安排下，屬地管理逐漸演變?yōu)樨?zé)任屬地，基層政府承擔(dān)著無(wú)限的兜底責(zé)任，而治理重心下移又進(jìn)一步加劇了這種權(quán)責(zé)失衡。近年來(lái)，為破解基層形式主義之風(fēng)、減輕基層負(fù)擔(dān)，中央政府大力推行治理重心下移，通過(guò)權(quán)力下放，把行政執(zhí)法權(quán)下沉到鎮(zhèn)街一級(jí)。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，上下級(jí)政府之間不完全的契約關(guān)系往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力下沉與資源下沉不到位，進(jìn)而產(chǎn)生“權(quán)力錯(cuò)配”“權(quán)責(zé)錯(cuò)位”等實(shí)踐偏差。街道辦作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，自然也采用通過(guò)行政發(fā)包的方式來(lái)拓展資源，完成其上級(jí)政府發(fā)包的行政任務(wù)，將其自身范圍內(nèi)的責(zé)任向下落實(shí)。故而，社區(qū)不得不承擔(dān)額外的行政性事務(wù)，被困在治理任務(wù)與資源適配的境遇中，處于基層治理疲態(tài)，而這也是社區(qū)治理內(nèi)卷化的一大成因。

（二）科層體制中的執(zhí)法困境與價(jià)值沖突

在社區(qū)治理中，街道辦也深陷于基層治理內(nèi)卷化中。作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦在城市治理中扮演著“執(zhí)行者”和“受托者”的角色，受到上下的雙重?cái)D壓，產(chǎn)生了科層與組織的行為沖突，這在執(zhí)法領(lǐng)域中表現(xiàn)得尤為典型。近年來(lái)，中央政府將執(zhí)法權(quán)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，意在讓其能夠擁有更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以更好地實(shí)現(xiàn)基層政府職能。但由于職責(zé)異構(gòu)體制的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，街道辦難以解決職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不一等體制性問(wèn)題。而且執(zhí)法權(quán)的下放往往缺乏實(shí)質(zhì)性，因此，在街道辦中作為街頭官僚的執(zhí)法人員在一線(xiàn)中常常面臨著以高復(fù)雜性、高價(jià)值沖突性等為特征的棘手問(wèn)題。

就城市普遍存在的流動(dòng)攤販治理問(wèn)題而言，社區(qū)治理往往會(huì)存在困境：一是程序困境。街道辦在科層體制中扮演著“劃槳者”角色，有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一。由于執(zhí)法資源不足，執(zhí)法人員往往會(huì)發(fā)動(dòng)與其相關(guān)的群體共同參與執(zhí)法，這就出現(xiàn)了整治攤販占道經(jīng)營(yíng)往往是城管、工商、街道、居委會(huì)等多方參與的情形，形成“九龍治水”，這種執(zhí)法方式雖然參與主體多，但成效甚微，容易出現(xiàn)執(zhí)法程序混亂的現(xiàn)象。二是關(guān)系困境。由于在街道執(zhí)法人員與流動(dòng)攤販二者關(guān)系中潛藏著沖突趨勢(shì)，一些地方出現(xiàn)了“執(zhí)而無(wú)效”的難題，集中體現(xiàn)為痕跡管理的異化。由于上級(jí)對(duì)基層日常巡查存在臺(tái)賬管理的要求，執(zhí)法人員只好按其指令拍照留痕從而完成考查。執(zhí)法資源空轉(zhuǎn)與治理效能薄弱，又加劇了執(zhí)法矛盾，該矛盾的循環(huán)使得執(zhí)法人員進(jìn)入了執(zhí)法效果低下的內(nèi)卷化過(guò)程，難以作為。三是價(jià)值沖突困境。街頭官僚在執(zhí)法中應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元公共價(jià)值的平衡，但這一平衡的實(shí)現(xiàn)囿于效率與問(wèn)責(zé)這對(duì)既定的關(guān)鍵價(jià)值沖突里。且隨著柔性執(zhí)法的觀念深入人心，執(zhí)法行為是否得當(dāng)也成為了執(zhí)法者與公眾之間矛盾的焦點(diǎn)，街頭官僚一旦處理不當(dāng)就會(huì)加劇其與公眾的對(duì)立。

（三）基層單位中的壓力生成與避責(zé)行為

由于治理的作用點(diǎn)不斷集中于基層，街頭官僚不可避免地承受著治理中逐層傳導(dǎo)的壓力。對(duì)他們而言，治理角色的復(fù)雜性與多樣化會(huì)使其在履職過(guò)程中容易陷入角色沖突、角色超載等負(fù)壓情境。在臨時(shí)性任務(wù)的涌入下，他們?cè)械闹饕ぷ魇艿綌D壓。隨著任務(wù)層層加碼，客觀的問(wèn)責(zé)壓力與主觀的責(zé)任感知共同促成他們避責(zé)策略的生成，即在日常治理工作中采取不作為、少作為等方式對(duì)工作加以應(yīng)付。這也使得基層社區(qū)出現(xiàn)難以治、不想治的局面，治理內(nèi)卷化應(yīng)運(yùn)而生。

上升到街道社區(qū)層面，街道與社區(qū)雙方也都難以單獨(dú)具備消解這種負(fù)擔(dān)的力量。作為社區(qū)行政化的重要推動(dòng)力，街道會(huì)通過(guò)向下索取資源來(lái)完成上級(jí)政府的考核任務(wù)，從而規(guī)避責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)街道將任務(wù)下派，社區(qū)會(huì)不可避免地面臨外部加壓的難題，在其自治能力尚未被充分激活的情況下，會(huì)被卷進(jìn)多重壓力疊加的旋渦，從而處于治理內(nèi)卷化的態(tài)勢(shì)。由此可見(jiàn)，從組織到人員，無(wú)論是科層體制還是居委會(huì)自治、居民自治，都缺乏有效治理合力以真正提升社區(qū)治理

效能。

結(jié)束語(yǔ)

基層治理是國(guó)家治理的基石，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是關(guān)系人民福祉、社區(qū)治理效能的重要舉措。通過(guò)構(gòu)建“資源—要求—壓力—回應(yīng)”的分析框架，本文探討了城市社區(qū)居民自治、居委會(huì)自治與街道治理三重維度相互作用下基層治理內(nèi)卷化的生成機(jī)理，希望能為解決城市社區(qū)基層治理內(nèi)卷化提供一些思路。

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作者簡(jiǎn)介：張爾雅（2001— ），女，漢族，廣東潮州人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

楊顥（2001— ），女，漢族，廣東清遠(yuǎn)人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

吳韻瑩（2001— ），女，漢族，廣東佛山人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

指導(dǎo)老師：武玉坤（1978— ），男，漢族，黑龍江牡丹江人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，博士。

研究方向：公共預(yù)算與財(cái)政管理，公共政策。

基金項(xiàng)目：省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：“權(quán)力下放與減負(fù)悖論：基層治理內(nèi)卷化生成機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：S202210564041）。