新常態(tài)下關(guān)于國家審計變革與發(fā)展的思考

□ 廣東肇慶 潘 麒

當(dāng)前我國已經(jīng)全面進入了新常態(tài)階段，政治、經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域都發(fā)生了較大的變化。在我國恢復(fù)國家審計制度以來，國家審計部門一直都側(cè)重于財政財務(wù)審計監(jiān)督，用于排查政府部門財政工作的欠缺與不足。但在新世紀(jì)發(fā)展過程中，這種審計體系已經(jīng)表現(xiàn)出了較強的局限性和滯后性，不利于國家治理的有效推進和社會經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定增長。特別是在我國進入新常態(tài)背景下，國家審計體系也面臨著變革與發(fā)展。目前，國家審計已經(jīng)開始結(jié)合新常態(tài)環(huán)境探索了未來變革與發(fā)展的方向，同時也在實踐環(huán)境中進行了創(chuàng)新拓展。在這種背景下，本文也結(jié)合新常態(tài)對于國家審計變革與發(fā)展的影響進行深入思考，探索出國家審計變革與發(fā)展的方向和具體措施。

一、新常態(tài)下國家審計變革與發(fā)展的方向

1.審計觀念從工具性審計轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值性審計。工具性審計具有較強的目的性，同時依托于效果最大化原則開展審計活動，淡化了個體情感和精神價值。而價值性審計則同時考量審計動機和審計手段，在重視審計結(jié)果的同時也關(guān)注審計過程。在國家審計制度建設(shè)發(fā)展初期，國家審計主要秉承了工具性審計，重點關(guān)注業(yè)績考核結(jié)果，并立足于此進行激勵導(dǎo)向，形成可以量化的考核體系。在這種背景下，使得部分審計人員過于強調(diào)結(jié)果論，導(dǎo)致審計工作成為了一種工具與手段，脫離了審計服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，同時也很難滿足和解決社會群眾關(guān)心的熱點難點問題，不利于地方經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。黨的十九屆六中全會提出，我國不再過度單一追求經(jīng)濟發(fā)展增長速度，而要切實轉(zhuǎn)變新發(fā)展理念，推動經(jīng)濟高質(zhì)量較好發(fā)展。因此，國家審計也從原來工具性審計屬性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值性審計屬性。價值性審計可以實現(xiàn)技術(shù)理性與目的理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，重點關(guān)注社會民生、生態(tài)環(huán)境、公民權(quán)利等多種問題。這種審計理念更加關(guān)注人與社會和諧發(fā)展，同時也有利于推動我國完善現(xiàn)代化社會治理體系，是審計理念的重要轉(zhuǎn)變方向。

2.審計功能從批判型審計轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型審計。在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，國家審計功能也從以前的批判型審計轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型審計。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為我國在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)發(fā)展過程中，逐步強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，這種戰(zhàn)略布局也對國家審計帶來了影響，使得國家審計從管理型功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型功能。即對國家審計來說，最重要的功能與目的并不是基于審計結(jié)果的處罰，而是通過審計結(jié)果反映出國家治理過程中存在的欠缺與不足，并提出積極有效的審計建議，為國家治理提供轉(zhuǎn)變與改善的方向。這種審計功能的轉(zhuǎn)變也標(biāo)志著我國現(xiàn)代化治理體系得到了較好的縱深發(fā)展，同時也成為國家審計在未來較長一段時間里發(fā)展支撐，有利于國家審計發(fā)揮更好的監(jiān)督作用與價值。

3.審計方式從機械式審計轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化審計。當(dāng)前，我國面臨著國際國內(nèi)復(fù)雜環(huán)境，在經(jīng)濟發(fā)展方式、資源環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多元化模塊存在較大機遇和挑戰(zhàn)。對于國家審計方式也提出了更高的要求，特別是當(dāng)前我國已經(jīng)全面進入了信息化時代，各行業(yè)信息數(shù)據(jù)總量急劇上升，審計工作仍延續(xù)原來的人工審計模式已不合時宜。近年來，我國各級國家審計機關(guān)雖然已經(jīng)大力推動使用計算機硬件與軟件開展審計，但是基于計算機的審計方式依然沒有充分發(fā)揮出信息化審計的功能。在這種情況下，國家審計也開始關(guān)注數(shù)字化審計模式的深層次應(yīng)用，通過使用人工智能大數(shù)據(jù)、5G云計算、云審計系統(tǒng)等多個模塊相結(jié)合，實現(xiàn)國家審計的數(shù)字化與智能化發(fā)展。通過這種方式，國家審計體系才可以逐步邁入智慧審計體系，為今后長遠(yuǎn)發(fā)展奠定必要技術(shù)基礎(chǔ)。

4.審計范圍從財政財務(wù)收支審計轉(zhuǎn)變?yōu)閲覚?quán)力運用全覆蓋審計。新常態(tài)背景下我國社會環(huán)境發(fā)生了較大變化，同時政府工作模式也出現(xiàn)了一定的轉(zhuǎn)變，給國家審計工作帶來了較多挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家審計工作不僅僅要進行財政收支的相關(guān)審計，同時還要關(guān)注政府部門的公權(quán)力使用情況。這正是因為國家審計理念從工具性審計轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值性審計，審計功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型審計等因素而導(dǎo)致的。這些變化直接拓展了國家審計的范圍，使得國家審計不僅僅要關(guān)注部門單位的財政財務(wù)數(shù)據(jù)，還應(yīng)更加關(guān)注政府部門在國家治理過程中，涉及社會民生、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟質(zhì)量等方面的公權(quán)力運行情況。國家審計針對這些領(lǐng)域必須跳出原來單一審計的視角，在審計過程深入了解政府部門公權(quán)力運用，才能夠充分起到審計監(jiān)督和服務(wù)大局的關(guān)鍵作用。

二、新常態(tài)下國家審計變革與發(fā)展的方略

1.全面貫徹價值性審計理念。在價值性審計理念全面推行的背景下，我國國家審計應(yīng)該做好審計模式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，更好契合價值性審計的相關(guān)內(nèi)涵。①治理型審計模式的推行。在原來工具性審計理念下，國家審計定位主要為管理型審計，在當(dāng)前價值性審計理念下已經(jīng)不相適用，需要積極轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇蛯徲嬆Ｊ?。首先，?gòu)建以治理為導(dǎo)向的國家審計新體系。治理型審計模式需要考察政府治理過程與最終效果，并通過收集審計證據(jù)，提出針對性較強的審計意見。這要求開展國家審計過程中必須深入到政府治理的各個領(lǐng)域中，考量政府治理過程的合法合規(guī)性和治理結(jié)果的有效性，重點關(guān)注政府治理可能存在的風(fēng)險隱患，考察政府治理體制的障礙與缺陷，促進政府部門宏觀治理績效的綜合提升。通過這種方式轉(zhuǎn)換，可以較好提高國家審計的深度，能夠提前感知政府治理過程中存在的風(fēng)險，實現(xiàn)國家審計“治已病、防未病”的目的，為政府部門高效運作提供較好的支撐與保障。其次，全面貫徹全過程審計理念。治理型審計模式最主要的特色就是過程審計，可以同時實現(xiàn)過程正義和結(jié)果正義。比如在自然資源環(huán)境審計中，以前的管理型審計模式總是在環(huán)境問題苗頭全面顯現(xiàn)以后才介入。雖然可以通過審計處罰產(chǎn)生一定的威懾力，并將處罰資金投入到環(huán)境質(zhì)量改善等活動中，但是已經(jīng)無法規(guī)避重大環(huán)境污染所帶來的負(fù)面影響。在這種情況下，治理型審計模式就可以立足于環(huán)境影響評價、環(huán)境稽查等各個環(huán)節(jié)進行過程性審計，提前介入審計，較好避免環(huán)境審計中各類風(fēng)險問題發(fā)生。綜合來看，國家審計在后續(xù)時間里應(yīng)該著力于建設(shè)治理型審計模式，充分關(guān)注全過程審計，促進國家審計在新常態(tài)背景下取得較好的監(jiān)督成效。

②推行開放型審計模式。在價值性審計理念下，我國也應(yīng)該盡快推行開放型審計模式，使得審計形式與方法實現(xiàn)多元化轉(zhuǎn)變。事實上，國家審計本身具備一定專業(yè)性，可以為不同領(lǐng)域所需提供差異審計服務(wù)。在這種情況下，推行開放型審計模式也有助于形成多元化審計功能，滿足國家審計在新常態(tài)背景下貫徹價值性審計理念的相關(guān)需求?？陀^上要求我國國家審計部門可以更加積極推動審計資源整合模式的創(chuàng)新，引入社會第三方審計服務(wù)，切實提升審計服務(wù)效能。在國家審計過程中，可以通過外聘專家和政府購買社會審計資源等方式實現(xiàn)審計資源的創(chuàng)新拓展。其中前者相對比較靈活，同時審計部門對于外聘專家的監(jiān)管能力也比較強，能夠較好保證審計質(zhì)量，適用于需要較強專業(yè)技術(shù)知識支持的大中型審計項目。而后者則能夠滿足多元化審計需求，但對于政府購買社會審計人員的專業(yè)性要求比較高，在選擇外包主體的時候必須要進行嚴(yán)格的評價和篩選，才能夠保證最終審計質(zhì)量。在推行開放型審計模式過程中，國家審計項目也應(yīng)該做好審計監(jiān)督全過程的開放性以及審計報告結(jié)果的公開性，使得審計過程能夠得到較好的規(guī)范，切實提高國家審計的最終效果。

2.進一步凸顯服務(wù)型審計功能。①構(gòu)建三位一體的國家審計體系。在新常態(tài)背景下，國家審計功能開始朝著服務(wù)型轉(zhuǎn)變，可以建立依托于構(gòu)建三維一體的審計體系。在以前國家審計批判性功能下，國家審計主要發(fā)揮了“經(jīng)濟監(jiān)督、評價、鑒證”功能。但在貫徹服務(wù)型審計功能并不能直接摒棄以前的功能，而是在其基礎(chǔ)上進行相應(yīng)延伸。結(jié)合服務(wù)型功能特點與內(nèi)涵來看，國家審計可以逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建“預(yù)防、揭示、抵御”三位一體的審計體系。其中預(yù)防主要是指通過國家審計的監(jiān)督職能對政府部門內(nèi)部進行審計要素的綜合探索，產(chǎn)生一定的威懾作用，并進行審計要素的甄別，提前感知審計風(fēng)險并發(fā)出相應(yīng)預(yù)警；而揭示則是對評價功能的延伸，可以針對排查出來的問題進行評價分析，揭示現(xiàn)有制度體系中存在權(quán)限和管理的漏洞；抵御是對鑒證功能的延伸，可以在已經(jīng)揭露問題事實的基礎(chǔ)上，對其進行深層次分析與總結(jié)，提出完善治理體制與健全法律體系的有效建議。這套三位一體審計模式相較于以前的功能模式來說，凸顯了服務(wù)型審計功能，可以推動國家治理制度和現(xiàn)行法律的不斷完善。特別是在我國經(jīng)濟體制變革發(fā)展的背景下，現(xiàn)有制度和法律需要進行動態(tài)更新，才能夠取得較好效果。而基于三位一體的國家審計體系可以較好實現(xiàn)這種功能，可以在后續(xù)時間里全面推行。

②完善服務(wù)型審計的細(xì)節(jié)內(nèi)容。在新常態(tài)背景下，要充分發(fā)揮國家審計的服務(wù)型功能，需要做好各項細(xì)節(jié)工作。一是，明確“審幫促”的審計功能目標(biāo)。國家審計變革發(fā)展過程中，應(yīng)該凸顯審計服務(wù)功能，適當(dāng)弱化審計懲戒功能。國家審計工作依托于“審幫促”的功能目標(biāo)，突破單純查錯糾弊的審計方式，使得審計工作深入到被審計單位各項管理活動中，幫助單位管理體系實現(xiàn)創(chuàng)新提升；二是，促進新常態(tài)的服務(wù)型審計模式。國家審計后續(xù)應(yīng)該圍繞及時精準(zhǔn)答疑、開展普法宣傳、財經(jīng)法紀(jì)培訓(xùn)、加強審計整改督辦、加強調(diào)查研究、加強內(nèi)審指導(dǎo)等六個方面，實現(xiàn)服務(wù)型審計模式日?；D(zhuǎn)變，促進國家審計工作延伸到單位日常工作中，切實提高國家審計機關(guān)服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的綜合能力。

3.加快信息化審計的整體布局。

①建立新時代國家審計信息化系統(tǒng)。當(dāng)前，國家審計部門應(yīng)該進一步加快完成信息化審計系統(tǒng)的建設(shè)，更好適應(yīng)當(dāng)前審計環(huán)境。目前，國家審計已經(jīng)開始覆蓋財政、金融、經(jīng)濟、民生、自然資源環(huán)境等多個領(lǐng)域內(nèi)容，存在多種信息數(shù)據(jù)交互相融的情況。國家審計工作部門在構(gòu)建現(xiàn)代化審計信息系統(tǒng)時，應(yīng)著重提高信息化系統(tǒng)的涵蓋面，實現(xiàn)多元信息的收集與處理?，F(xiàn)階段國家審計部門必須做好自身跟其他部門的信息互通與共享，搭建橫跨多個部門的現(xiàn)代化智能信息采集分析系統(tǒng)。在完成搭建線上系統(tǒng)平臺后，審計部門開發(fā)出一些智能化審計功能，深入到各單位的日常業(yè)務(wù)活動中，使得信息化審計系統(tǒng)能夠發(fā)揮日常監(jiān)督功能。開展國家審計工作項目前，信息化審計系統(tǒng)已通過日常延伸到各個審計環(huán)節(jié)中，收集和保管各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，扎實提高國家審計工作效率。

②積極開發(fā)利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)。在構(gòu)建信息化審計系統(tǒng)布局的時候，國家審計體系也應(yīng)該充分利用各種大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)分析技術(shù)。因為當(dāng)前國家審計所面臨處理的數(shù)據(jù)信息規(guī)模總量明顯擴張，使用傳統(tǒng)數(shù)據(jù)處理方式已經(jīng)很難取得較好效果。在引入了大數(shù)據(jù)云平臺技術(shù)以后，就可以對海量數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)展開快速處理，提取關(guān)鍵的審計數(shù)據(jù)。除了大數(shù)據(jù)技術(shù)以外，云計算數(shù)據(jù)也可以在國家審計中發(fā)揮較好的作用。通過調(diào)用云計算模塊，審計部門就可以在付出較低成本的情況下獲得較強的計算能力，降低大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用成本，同時也具備了海量數(shù)據(jù)的儲存能力。不僅如此，基于云計算的收集數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全等環(huán)節(jié)，較好改變國家審計數(shù)據(jù)的處理格局。除此之外，國家審計還要積極使用人工智能、專家系統(tǒng)等模塊，實現(xiàn)部分審計環(huán)節(jié)的智能化轉(zhuǎn)變，可以結(jié)合審計數(shù)據(jù)分析結(jié)果提供建設(shè)性意見，發(fā)揮國家審計價值，并在新常態(tài)背景下實現(xiàn)本行業(yè)較好的創(chuàng)新發(fā)展。

4.加強政府公權(quán)力運用的審計監(jiān)督。①實現(xiàn)宏觀審計與微觀審計相融合?，F(xiàn)階段，國家審計應(yīng)該拓展政府部門公權(quán)力運行的審計監(jiān)督范圍，形成宏觀審計與微觀審計的融合體系。在宏觀審計層面，主要考察政府部門有關(guān)國家宏觀政策執(zhí)行情況。國家審計是一個獨立的監(jiān)督部門，有能力從客觀角度審查宏觀政策的實施效果，充分發(fā)揮國家治理體系的“免疫系統(tǒng)”作用，立足于宏觀角度看待各類政策的實施情況，區(qū)分開部門因政策本身存在缺陷和政策執(zhí)行不力等問題。通過這些方式，發(fā)現(xiàn)宏觀政策存在的問題，有利于推動宏觀政策體系的不斷完善。在微觀層面上，主要立足于傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)務(wù)審計工作，收集企事業(yè)單位財務(wù)收支中的各項數(shù)據(jù)，并通過智慧信息系統(tǒng)對這些海量數(shù)據(jù)進行深度挖掘分析，及時發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)、企事業(yè)單位運營過程中存在的違法違紀(jì)行為，形成基于會計賬簿的“微觀審計”。通過這種宏觀審計與微觀審計的高效融合，較好拓寬國家審計的范圍，實現(xiàn)對政府公權(quán)力運用的審計監(jiān)督，在新常態(tài)背景下進一步發(fā)揮國家審計的功能。

②形成多元化公權(quán)力運用監(jiān)督體系。隨著國家審計范圍不斷拓展，已逐步形成全面審計監(jiān)督公權(quán)力運用的創(chuàng)新格局。政府部門公權(quán)力運用是民生熱切關(guān)注點，如果出現(xiàn)政府部門公權(quán)力濫用的情況，勢必會對我國社會民生、國民經(jīng)濟、社會穩(wěn)定等多個領(lǐng)域產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。因此，國家審計也應(yīng)該突破財政權(quán)監(jiān)督的局限性，轉(zhuǎn)移到關(guān)注經(jīng)濟、社會、文化、政治等多個領(lǐng)域的公權(quán)力運用審計工作上，杜絕公權(quán)力行使不當(dāng)而引發(fā)的各類風(fēng)險，比如政府債務(wù)風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險等。與此同時，國家審計體系還應(yīng)接受政府公權(quán)力的外部監(jiān)督，引入多種監(jiān)督力量對政府公權(quán)力的使用進行全過程動態(tài)監(jiān)督，保證各類公權(quán)力可以得到正確使用。

三、結(jié)束語

綜合來看，在當(dāng)前新常態(tài)下，對我國國家審計未來變革與發(fā)展影響是非常顯著的。一是，國家審計體系變革發(fā)展具有迫切性，需要國家審計部門認(rèn)真做好各項改革工作，使得國家審計體系可以較好適應(yīng)新常態(tài)環(huán)境，并在政府治理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等多個層面發(fā)揮積極作用；二是，國家審計部門需要積極轉(zhuǎn)變以往審計理念、審計功能、審計方式、審計范圍等要素，加快推動國家審計體系的內(nèi)部變革與細(xì)節(jié)完善，建成具備價值理念審計理念、服務(wù)型審計功能、數(shù)字化審計方式、公權(quán)力運用全覆蓋審計監(jiān)督的新型審計體系，推動國家審計在新常態(tài)背景下取得高質(zhì)量發(fā)展。